孫曉勇

摘 要：近年來，涉農(nóng)土地訴訟出現(xiàn)新變化、呈現(xiàn)新趨勢。通過對人民法院系統(tǒng)2016-2020年全國涉農(nóng)土地訴訟案件進行樣本分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地訴訟案件數(shù)量總體呈增長趨勢。經(jīng)過進一步對司法案例的研究以及實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地制度變革、區(qū)域政策調(diào)整、土地收益增大以及土地權(quán)屬不明等因素是引發(fā)案件劇增的原因。審理農(nóng)地案件難點集中在制度供給不足、類案難以同判、執(zhí)行難度加大等方面。實質(zhì)性解決糾紛的路徑在于，從強化審判職能、培養(yǎng)涉農(nóng)地案件審判人才、開展涉農(nóng)訴訟司法救助、優(yōu)化司法運行環(huán)境等方面采取有效措施，以破解司法審判難題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地訴訟;制度變遷;司法大數(shù)據(jù);實地考察

中圖分類號：DF920.0 文獻標志碼：A

文章編號：1001-2397（2021）04-0127-16

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2021.04.11

黨的十九大報告指出，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。黨和國家對“三農(nóng)”工作的重視已經(jīng)提升到一個前所未有的高度，鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興銜接等相關(guān)政策的出臺與完善，極大地激發(fā)了農(nóng)村經(jīng)濟的動力與活力，改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活的面貌。在各類資源投入巨大的背景下，各級人民法院受理的涉農(nóng)土地訴訟案件卻逐年增加，這種現(xiàn)象提示我們，揭示農(nóng)地訴訟現(xiàn)狀、原因、規(guī)律及對策的研究迫在眉睫。由于農(nóng)地訴訟具有政策性強、涉及主體多、事關(guān)“三農(nóng)”發(fā)展和穩(wěn)定等特點，需要相關(guān)研究在參與式田野調(diào)查的基礎上進一步總結(jié)經(jīng)驗，從整體上研究農(nóng)地訴訟的司法規(guī)律，為實質(zhì)性解決農(nóng)地糾紛提供新的可行性對策。

本文綜合運用司法大數(shù)據(jù)分析，展現(xiàn)2016年至2020年全國農(nóng)地訴訟收案、結(jié)案、判決的總體情況和各類型案件的變化趨勢和特征。筆者依據(jù)對法官、當事人、基層干部、村委會成員及普通群眾的訪談資料，對農(nóng)地訴訟參與各方的行為和訴求、案件裁判及裁判后的執(zhí)行情況進行分析，重點剖析2016年至2020年間農(nóng)地訴訟情況。

一、調(diào)研與數(shù)據(jù)樣本

農(nóng)地訴訟是指人民法院受理的涉及農(nóng)村土地、農(nóng)村房屋及相關(guān)權(quán)益等方面的訴訟案件，包括民事、刑事和行政三大類案件下的多個案由或罪名。筆者就農(nóng)地訴訟的相關(guān)問題進行了將近十年的跟蹤調(diào)研。2019年、2020年、2021年7月前近三年的調(diào)研區(qū)域跨越我國12個?。▍^(qū)、市）的30個縣市區(qū)所調(diào)研區(qū)域包括安徽省明光市、鳳陽縣與滁州市南譙區(qū)，湖南省長沙縣、湘陰縣、衡南縣與瀏陽市，北京市大興區(qū)、平谷區(qū)與密云區(qū)，福建省福鼎市、霞浦縣與福州市閩侯區(qū)，江蘇省南京市六合區(qū)與浦口區(qū)，上海市嘉定區(qū)，河北省大廠回族自治縣與香河縣，河南省濮陽市、鶴壁市與信陽市新縣，廣東省廣州市從化區(qū)，浙江省桐鄉(xiāng)市、義烏市、麗水市青田縣、杭州市西湖區(qū)與寧波市江北區(qū)，新疆維吾爾自治區(qū)伊寧市、奇臺縣與特克斯縣。，包括改革開放初期的大包干試點地區(qū)、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點縣區(qū)、工業(yè)強縣、農(nóng)業(yè)強縣、典型旅游地區(qū)、民族自治區(qū)等各類地區(qū)。在調(diào)研地點的選取上，筆者綜合考慮了涉農(nóng)地訴訟情況、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、國家及地區(qū)宏觀政策的影響度以及自然條件等多種因素。調(diào)研樣本的代表性力圖從地理位置、工農(nóng)業(yè)特征以及經(jīng)濟發(fā)達程度差異上有所體現(xiàn)。

（一）基本情況

與調(diào)研同步，筆者通過分析最高人民法院于2014年7月1日正式上線的人民法院大數(shù)據(jù)管理和服務平臺（以下簡稱“大數(shù)據(jù)平臺”）的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)：

1.民事案件

從案件類型上看，新收、審結(jié)的農(nóng)地訴訟民事案件數(shù)量最多。2016年1月至2020年12月，全國各級人民法院新收（一審、二審、再審）農(nóng)地訴訟民事案件約56.95萬件，審結(jié)（一審、二審、再審）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)訴訟民事案件約67.64萬件之所以出現(xiàn)審結(jié)案件數(shù)高于受理案件數(shù)的情況，主要有兩個原因：一是審結(jié)的案件包括上一年度受理的舊存案件，二是有些案件在審理過程中衍生出新的案件。。相同篩選條件下的刑事案件新收和審結(jié)數(shù)量分別為5.91萬件和4.15萬件。審結(jié)且裁判文書上傳到平臺的行政案件約21.64萬件。農(nóng)地訴訟一審新收案件量呈增加趨勢;一審審結(jié)案件量在2018年上升趨勢明顯，隨后開始下降，至2020年下降幅度最大。從區(qū)域分布來看，相關(guān)案件主要集中在山東、河南、河北、遼寧四個地區(qū)，四地案件數(shù)量約占全國總量的26%。就一審新收案件類型而言，25%的案件與農(nóng)村土地承包合同糾紛相關(guān)，20%的案件為侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛。案件標的額逐年增大，在2018年以前，集中在1元至1萬元之間，占比為48.12%;到2020年，71.42%的涉農(nóng)地訴訟民事案件爭議標的額超過1萬元。

2.刑事案件

在農(nóng)地訴訟刑事案件方面，2016年1月至2020年12月，全國各級人民法院一審審結(jié)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)訴訟刑事案件共計約4.15萬件。其中，2016年為7，402件;2017年為8，049件;2018年為9 276件;2019年審結(jié)案件數(shù)量與2018年基本持平，為9，828件;2020年為7，019件，出現(xiàn)28.58%的跌幅?？傮w上，一審審結(jié)刑事案件數(shù)量呈現(xiàn)先升后降趨勢，主要分布在內(nèi)蒙古、廣西和云南等邊境地區(qū)和近兩年來案件數(shù)量有所上升的河北等地。

3.行政案件

在農(nóng)地行政訴訟案件方面，2016年1月至2020年12月，全國各級人民法院一審審結(jié)且裁判文書上傳到平臺的農(nóng)地訴訟行政案件共計21.64萬件，占同期全部一審審結(jié)行政案件比重的20.9%。2016年至2019年，農(nóng)地訴訟行政案件量占同期全部行政案件量的比重均呈上升趨勢且案件量增速變陡，各年的案件量分別為34，377件、38，820件、42，041件和51，792件;2020年的案件量出現(xiàn)回落，為49，380件。同期，河南、山東兩地的案件數(shù)量占全國案件總數(shù)的約20%，案件類型主要涉及行政復議、行政登記與行政強制，此類案由案件分布較為集中。

（二）變化趨勢

基于大數(shù)據(jù)平臺的分析顯示，2016年至2020年間農(nóng)地訴訟案件經(jīng)歷了先升后降的過程。2016年至2019年各類案件量逐年增加，且該類案件量占同期相應總量的比重也在逐年增加，2020年度數(shù)據(jù)呈現(xiàn)下降趨勢，可能的原因是受新冠肺炎疫情的影響。案件數(shù)量增長峰值集中于2018年和2019年，主要的影響因素包括大型基建項目、邊境地區(qū)人居環(huán)境改造工程和大型水利治理工程等。隨著工程結(jié)束或政策調(diào)整，土地糾紛得以較好解決或分流，訴訟量有所下降，顯示出基礎設施建設等工程項目對土地糾紛數(shù)量變化存在較大影響。

以安徽省鳳陽縣為例，群體性訴訟的出現(xiàn)與區(qū)域性重大工程的建設關(guān)系密切。近五年，鳳陽縣參與了安徽省重大工程之一——“淮干治理工程”，全部工期約達5-7年。鳳陽縣在其中占有很大的工程量和投資額，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)家庭6 000多戶，承擔了大量農(nóng)民移民搬遷和房屋土地征收工作。這些土地征收工作集中在2015年和2016年前后，其征收補償程序的推進涉及眾多農(nóng)戶的利益，由此引起了較多的訴訟案件。在此之前，安徽省鳳陽縣人民法院極少出現(xiàn)類似案件。糾紛發(fā)生以后，人民法院及時介入，進行有效的現(xiàn)場處置和化解?？傮w來看，受工程本身性質(zhì)及復雜程度所影響，部分糾紛進入了信訪渠道，部分糾紛進入到訴訟渠道。

二、案件劇增的成因

農(nóng)地矛盾和糾紛原來多由村集體內(nèi)部因素引發(fā)。主要涉及到家庭承包地，其案件表現(xiàn)也多為個體訴訟。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展與城鄉(xiāng)土地開發(fā)利用的拓展，涉農(nóng)地的矛盾和糾紛擴展至由造林綠化、基礎項目建設等相關(guān)的拆遷征地。涉農(nóng)村土地矛盾和糾紛也變得更加復雜，涉及宅基地、家庭承包地、大戶承包地、集體建設用地等多種類型，涉及村集體成員、外來承包戶、拆遷主體等多種主體，甚至涉及群體性糾紛。其成因主要源于以下六個方面。

（一）農(nóng)地制度轉(zhuǎn)型

當前，涉農(nóng)村土地矛盾和糾紛的制度原因主要表現(xiàn)在土地征收目的的偏離、土地入市規(guī)則的缺失和宅基地改革的滯后三個方面。

1.土地征收目的的偏離

“土地征收不僅是為了公益性項目建設的需要，而且覆蓋了整個經(jīng)營性建設用地市場，經(jīng)營性土地征收由此成為我國土地征收的重要方面，也成為土地征收制度改革的重點和難點問題。”王克穩(wěn)：《論我國經(jīng)營性土地征收制度改革》，載《法律適用》2019年第7期，第22-25頁。現(xiàn)實中，某些地方政府存在著以公共利益為名征用農(nóng)民集體土地，卻將土地用于房地產(chǎn)開發(fā)與企業(yè)項目建設的情況。對此，在總結(jié)土地征收經(jīng)驗教訓的基礎上，我國《土地管理法》（2019修正）第45條采用列舉方式對公共利益作了明確界定，明確了土地征收中“公共利益”的范圍，實質(zhì)上縮小了征地范圍。因此，“征地制度改革推進到何種程度，也就決定了集體建設用地入市的范圍，甚至決定了建設用地之外的集體用地（主要是農(nóng)用地）的命運。”陶然、汪暉：《中國尚未完成之轉(zhuǎn)型中的土地制度改革：挑戰(zhàn)與出路》，載《國際經(jīng)濟評論》2010年第2期，第100-103頁。

2.土地入市規(guī)則的缺失

就農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地制度改革而言，近些年，一些地方政府的財政收入很大一部分依靠土地財政，但土地資源終歸是有限的。一些城市在發(fā)展過程中需要并入周邊的一些農(nóng)村，土地用途管制和規(guī)劃管制造成農(nóng)民集體所有土地權(quán)利和國有土地權(quán)利不對稱，而將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，就是解決這種不對稱的一種手段土地的城鄉(xiāng)分治格局不改變，城市化進程中的農(nóng)民土地權(quán)益就得不到保障，土地轉(zhuǎn)換中的城鄉(xiāng)不平等就不可能改變，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的社會不穩(wěn)定就會加劇。參見劉守英：《土地制度與中國發(fā)展》，中國人民大學出版社2018年版，第200頁。。需要把類似于村辦企業(yè)、工廠等用地納入農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，并與國有土地“同權(quán)同價”葉必豐：《城鎮(zhèn)化中土地征收補償?shù)钠降仍瓌t》，載《中國法學》2014年第3期，第135頁。，實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設用地的保值和增值。2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收集體經(jīng)營性建設用地入市宅基地制度改革試點工作的意見》，要求在試點地區(qū)開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地制度改革，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股權(quán)能;明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市范圍和途徑;建立健全市場交易規(guī)則和服務監(jiān)管制度。可見，確立相關(guān)規(guī)則，明確農(nóng)村土地制度改革方向推動集體經(jīng)營性建設用地入市，這不僅可以發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，還“賦予集體建設用地與國有建設用地相同的權(quán)能，逐步構(gòu)建與國有建設用地權(quán)利體系一致、權(quán)能內(nèi)容相當?shù)募w土地產(chǎn)權(quán)制度”岳曉武、雷愛先、周冀衡：《對當前土地制度改革的幾點思考（上）》，載《中國土地》2014年第4期，第20-22頁。。

3.宅基地改革的滯后

農(nóng)村宅基地改革是極具中國特色的改革舉措。從實行土地分區(qū)管制的域外經(jīng)驗看，對因受到土地用途管制的農(nóng)用地權(quán)利人無法獲得開發(fā)利益的情形，會進行公平補償，具體有“公共地役權(quán)”Nancy A. McLaughlin， Increasing the Tax Incentives for Conservation Easement Donations： A Responsible Approach， Ecology Law Quarterly， Vol.31，No.1（2004），p.4.“管制征收補償”Madelyn Morris &Marry Griffin，Regulatory Taking Claims in Massachusetts，Massachusetts Law Review，Vol.82，No.2（1997），p.246.“土地發(fā)展權(quán)交易”Bruening Ari D.The TDR Siren Song：The Problems With Transferable Development Rights Programs And How To Fix Them. Journal of Land Use& Environmental Law，2008，23（2）：p.423-440.等不同模式。而我國在當前城市化建設進程中，以提供實物保障為重心的宅基地使用權(quán)的局限性日漸凸出。李鳳章、李卓麗：《宅基地使用權(quán)身份化困境之破解—以物權(quán)與成員權(quán)的分離為視角》，載《法學雜志》2018年第3期，第78頁。宅基地使用權(quán)不僅關(guān)系到農(nóng)民的生活利益，甚至關(guān)系到農(nóng)民的生存，因此盤活宅基地與強化農(nóng)民收益成為改革的重點。從2018年國務院發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結(jié)報告》來看，起初一個試點地區(qū)只開展一項試點，其中集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革試點各15個，土地征收制度改革試點3個。2016年9月，改革領(lǐng)導小組決定將土地征收制度改革和集體經(jīng)營性建設用地入市擴大到全部33個試點縣（市、區(qū)）。

不難看出，宅基地制度改革試點政策具有重要引領(lǐng)和指導作用，但具體配套措施亟待落實和完善。上述制度改革涉及多方權(quán)益調(diào)節(jié)，且各主體對制度的理解不同，在實際操作中容易引發(fā)農(nóng)地矛盾和糾紛，進而發(fā)生農(nóng)地訴訟。

（二）區(qū)域政策調(diào)整

1.合同履行困難或不能

大部分農(nóng)地矛盾和糾紛系由區(qū)域政策的調(diào)整導致且具有普遍性。比如，政府停止土地補助后，將導致土地流入方無法足額支付土地租金，從而引發(fā)矛盾和糾紛。為鼓勵土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，華中某市于2015年出臺規(guī)模流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體獎勵政策，對當年新增受讓連片耕地500畝以上、流轉(zhuǎn)期限3年以上、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范，對從事糧、棉、油等大宗農(nóng)產(chǎn)品或特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的經(jīng)營主體按每畝50元給予一次性獎勵。當土地規(guī)模流轉(zhuǎn)進行至一定階段之后，林業(yè)及苗木的需求大大下降。隨著政府補助停發(fā)，土地流入方每年付給轉(zhuǎn)出方的土地租金不能如期兌付，導致了訴訟增加，并在2018年達到了近幾年的峰值。土地流轉(zhuǎn)合同以合法形式掩蓋不合法目的，擅自改變土地用途，導致合同因法律原因不能履行。

2.合同履行變更

筆者在華東某市實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，涉農(nóng)地訴訟增加與政策變遷呈現(xiàn)正相關(guān)，主要是合同履行變更所導致。首先某省自2016年提出的“退散進集”“退低進高”“退二進三”等政策。上述政策涉及農(nóng)村土地關(guān)系變化，其中土地多數(shù)是集體建設用地和集體農(nóng)用地兩種性質(zhì)土地的混合，部分甚至涉及國有土地。在推進政策的過程中，涉及土地權(quán)屬變更時，某些企業(yè)認為評估報告認定的土地價格太低，而且對于國有土地可以評估和集體土地不作評估產(chǎn)生疑問。村集體在土地租賃合同糾紛中請求解除合同時，對拆遷的建筑物僅按時價的50%計算，這一評估價格引起當事人不滿。上述政策的推進，還易引發(fā)其他類型的土地糾紛，如集體成員資格認定、承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬、家庭成員間征收補償費分配，導致涉及地區(qū)的案件量大幅增加。對于利益受損的企業(yè)來說，當初進入該市場是根據(jù)盤活土地的政策，而現(xiàn)在的“退產(chǎn)進集”政策下改變了預期承諾，由此引起訴訟。其次，是西部水源保護政策。在該市部分地區(qū)，農(nóng)戶以松散而非固定的方式將承包地轉(zhuǎn)讓給經(jīng)濟合作社，而某經(jīng)濟合作社以每畝租金1000～1200元流轉(zhuǎn)了68畝耕地和臨時性的建設用地作畜牧用途（主要是養(yǎng)羊）。在實施西部水源保護（區(qū)域重點工程）之后，經(jīng)濟合作社按政策要求將這一塊土地上的畜牧企業(yè)退出。負責西部水源地項目的某集團（水務）與經(jīng)濟合作社簽了協(xié)議，合作社與養(yǎng)殖戶簽了退場協(xié)議。養(yǎng)殖戶在取得一筆補償款項后，對評估提出異議，要求賠償停產(chǎn)停業(yè)損失。按照土地法的規(guī)定，征地補償費主要是針對土地補償、青苗損失等，沒有規(guī)定對這種農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。此外，受土地補償爭議影響，有少部分人沒有簽訂補償協(xié)議，導致水源地保護工程很難推進。最后生豬退養(yǎng)政策的目的本是利用退養(yǎng)場地復耕復綠，但政策實施過程中，該市少數(shù)合同當事人出于其他目的單方面毀約帶來的一系列訴訟。

（三）土地收益增大

土地利益日趨增大，進而引發(fā)多方爭利，乃至違法爭利行為。

1.征收補償引發(fā)糾紛

收益分配秩序“非均衡化”的土地流轉(zhuǎn)行動誘發(fā)一系列土地糾紛問題于水、丁文：《土地流轉(zhuǎn)糾紛的治理：從“碎片化”到“整體性”—基于江蘇SY縣的田野調(diào)查》，載《華中科技大學學報（社會科學版）》2016年第1期，第35-37頁。。在一項對全國東、中、西部7省1251戶農(nóng)戶的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，土地糾紛增多的深層原因是土地收益的大幅上漲曲頌、夏英、呂開宇、張崇尚：《農(nóng)村土地糾紛的現(xiàn)狀、趨勢與化解對策》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》2016年第4期，第99-100頁。。也有研究者通過2013年至2015年三年間對我國東、中、西部分地區(qū)進行的持續(xù)性觀察，提出地理區(qū)域、經(jīng)濟狀況、政策法規(guī)等導致農(nóng)地矛盾和糾紛的主要原因夏英、張瑞濤、曲頌：《基于大樣本調(diào)研的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛化解對策》，載《中州學刊》2018年第3期，第40-42頁。。在北京地區(qū)，受城市經(jīng)濟輻射、城郊農(nóng)業(yè)等影響，農(nóng)業(yè)政策變化帶來的“土地紅利”、農(nóng)村土地被征用帶來的高額補償?shù)仁菍е鲁墙嫁r(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的主要原因謝玲紅、張姝、呂開宇：《城郊農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛：基本特點、生成邏輯及化解對策—以北京市為例》，載《農(nóng)村經(jīng)濟》2019年第4期，第33頁。。

2.房屋騰退引發(fā)糾紛

在拆除騰退行動中，主要案件類型是房屋租賃合同糾紛。作為全國33個試點區(qū)縣之一，大興區(qū)為了集體土地上市，把原有農(nóng)村集體土地上的房屋拆除，而該房屋涉及土地出租轉(zhuǎn)手。在系列案件中，人民法院主要處理出租方和承租方對合同效力、合同解除和地上物補償?shù)葐栴}的爭議。此外，很多農(nóng)地案件與集體收益分配緊密相關(guān)，涉及到村民自治、外嫁女與外出務工人員利益分配等問題。由于類問題存在“一村一標準”、當事人預期差異較大等特質(zhì)，由此產(chǎn)生了大量的非訴與訴訟案件。

3.承包費上漲引發(fā)糾紛

筆者在某自治州的調(diào)研過程中還發(fā)現(xiàn)，市場變化引致土地價值上升也會導致糾紛。在某案例中，原告于2017年4月將承包地轉(zhuǎn)包給被告，約定120元/畝/年，轉(zhuǎn)包期為10年。受2021年玉米價格突然上漲的影響，該地的土地承包費市場均價上漲至800元/畝/年，由此引發(fā)原告有關(guān)增加土地承包費的糾紛參見新疆維吾爾自治區(qū)奇臺縣人民法院（2020）新2325民初1250號民事判決書。。在該案中，人民法院認為承包費漲價為正常的市場風險，由此無法適用情勢變更原則。與此同時，當?shù)爻霈F(xiàn)發(fā)包方阻撓耕地大戶耕地施肥的情況，大量類似案件涌入人民法院，人民法院采取了促使雙方重新協(xié)商的辦法來解決糾紛。

（四）土地權(quán)屬不明

筆者在廣州市從化區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，從案件數(shù)量方面來看，2017年的承包地征收補償費用分配糾紛的案件量是77件，占該年涉農(nóng)地訴訟案件數(shù)量的比重達25%以上，而2016年、2018年和2019年的案件數(shù)量分別為4件、7件和0件。案件短時間驟增的主要原因是該地確權(quán)頒證工作的推行。從從化的土地特性來看，其農(nóng)地相對比較分散。截至2018年底，從化區(qū)確認家庭承包耕地面積274，894.87畝，確認家庭承包耕地地塊數(shù)496，166塊，平均每塊地半畝多。地塊的分散，導致在土地確權(quán)時容易引發(fā)相鄰農(nóng)戶之間的糾紛，形成訴訟量較大的局面。在2018年確權(quán)完成后，該地的此類訴訟數(shù)量明顯下降，由此可見土地確權(quán)與農(nóng)地訴訟之間的相關(guān)性。就以上觀察，筆者在河北省香河縣、大廠縣的調(diào)研也印證了這一結(jié)論，在當?shù)赝菩型恋卮_認期間出現(xiàn)農(nóng)地訴訟案件量增加的現(xiàn)象。

（五）傳統(tǒng)觀念阻礙

總體來看，農(nóng)地矛盾和糾紛雙方當事人多為基層農(nóng)民群眾，普遍存在文化素質(zhì)不高、法律知識不足的情況。在糾紛處理過程中，當事人一方面存在一定偏激或者不合理地站在自我立場上維護權(quán)益的訴求;另一方面還關(guān)聯(lián)著農(nóng)村宗族矛盾、歷史恩怨和家庭內(nèi)部矛盾等因素。對涉農(nóng)地矛盾和糾紛的案件處理，基層法官要平衡當事人、同類情況村民、其他村民以及村集體等多方面的利益，需要考慮如何讓裁判更加合理，以符合當?shù)剞r(nóng)民的預期。從這一角度來看，法官在處理此類案件時的政治素質(zhì)、理論水平和業(yè)務素質(zhì)就十分重要。法官多到田間地頭走一走，多加溝通和引導，很多案件就可以和解或者調(diào)解;即便進入訴訟程序的案件，其判決結(jié)果也更容易被接受和執(zhí)行。

（六）非訴案件涌入

在農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，在某些情況下即使沒有發(fā)生糾紛，即無“訴的利益”，當事人也會提起訴訟。

司法實踐中的一些糾紛，人民法院認為不屬于受案范圍，但行政機關(guān)、基層組織及當事人卻認為屬于人民法院應該裁決的事項。對于這類“模糊地帶”的事項，不同的人民法院有著不同的操作。從成本上分析，可以理解成是司法成本和行政成本兩相比較取舍及社會效率高低的問題。比如一些涉及到農(nóng)村房屋繼承、分戶及離婚等情況下的財產(chǎn)分割問題，基層組織和當事人認為如果通過訴訟去解決，即人民法院裁判后再要求行政部門協(xié)助實施，整體成本較低。村民申請分戶后，涉及到宅基地的分配，需要通過村民代表大會討論，作出決定需要經(jīng)到會人員的過半數(shù)同意。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在城鄉(xiāng)融合背景下，非過年時節(jié)召開村民會議或代表會議，是一件成本較高的事情。以宅基地轉(zhuǎn)讓為例，當事人發(fā)現(xiàn)基于人民法院的裁判，更容易獲得不動產(chǎn)中心的認可。這樣雖然增加了司法成本，但是降低了行政機關(guān)成本，也不需要村民代表大會會議審議，大幅降低村集體的交易成本。同時，司法實踐中存在認定原告并無確認之訴的訴的利益，故駁回原告該部分訴訟請求的情況?；鶎臃ㄍナ芾淼牟簧侔讣婕稗r(nóng)村房屋繼承。比如，宅基地使用權(quán)登記事項載明使用權(quán)屬于老人，老人去世后有一個子女還在戶內(nèi)并使用房屋，另外幾個子女是城鎮(zhèn)戶口。依據(jù)現(xiàn)行制度，農(nóng)村新建房屋需要拆除舊房屋，在村子女想另建新房并保留舊房，就想用提起繼承訴訟的辦法，聯(lián)合其他兄弟姐妹起訴要求繼承。在村子女最終的目的就是要求分宅基地，因為一旦其他兄弟姐妹也獲得繼承權(quán)，相應房屋分割后，該子女新建房子的時候最多就只能拆除他分到的部分，不能拆除其他子女的份額，老房子可以保留。這樣就實現(xiàn)了在村子女多分一塊宅基地的目的，這類繼承案件很多，現(xiàn)在農(nóng)村的宅基地和房產(chǎn)都在確權(quán)，辦理權(quán)屬證書，人民法院不可避免地要面對這些矛盾和問題。也有不少人民法院以無“訴的利益”為由駁回起訴。

此外，集體經(jīng)濟組織的利益分配中許多本該村民自治解決的問題，也進入了人民法院。這些案件，無論是征地補償費的分配、農(nóng)村土地的承包經(jīng)營、農(nóng)村宅基地的使用，還是集體資產(chǎn)的分割，享有權(quán)利的前提條件都是權(quán)利主體應具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員資格。但實際上，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的確認沒有法律層面的依據(jù)，各地的認定標準也十分模糊。現(xiàn)行多部法律中對于什么是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員、誰有權(quán)來認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格、以什么標準來認定、通過何種程序來認定、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有何種權(quán)利以及權(quán)利受侵害時通過何種途徑救濟等問題未進行明確的規(guī)定。比如當事人起訴村經(jīng)濟合作社要求支付承包地征收的安置補助費，就會涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的問題。在有的地區(qū)，人民法院認為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格屬于村民自治范疇不屬于法院認定范圍，進而裁定駁回起訴;在有的地區(qū)，人民法院則是對該問題直接作出評判，并作出實體判決。

三、司法審判的難點

筆者依據(jù)司法大數(shù)據(jù)歸集的相關(guān)案件信息，對2016年至2020年期間全國各級人民法院新收和審結(jié)的涉農(nóng)地訴訟民事、刑事和行政案件情況進行了分析。同時考慮到基于大數(shù)據(jù)所開展的研究仍具有一定的局限性，筆者選取了案件數(shù)量較多省市內(nèi)的具有一定代表性的區(qū)縣開展了實地調(diào)研，結(jié)合查閱案卷等文書并與承辦法官或訴訟當事人面對面訪談的方式，以期充分地掌握相關(guān)訴訟的具體情況?，F(xiàn)根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)就農(nóng)地案件辦理的難點，分析如下：

（一）制度供給不足

1.民事訴訟案件

農(nóng)村土地民事案件審判的主要依據(jù)是《民法典》物權(quán)編、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)以及最高人民法院2005年制定的《關(guān)于審理土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，該解釋列舉了人民法院受理的五類涉及農(nóng)村土地承包民事糾紛。其中，既包括了物權(quán)性質(zhì)的糾紛，也包括債權(quán)性質(zhì)的糾紛。這種多重性質(zhì)爭議疊加的案情，也對應著農(nóng)村土地訴訟糾紛的復雜構(gòu)成。2021年7月26日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于為全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供司法服務和保障的意見》，其中第6條“依法審理農(nóng)村土地承包經(jīng)營案件，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”部分載明，按照“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”要求，依法審理農(nóng)村土地“三權(quán)分置”糾紛案件，推進完善以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，確保農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，維護農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的合法權(quán)益。國家最高審判機關(guān)的最新規(guī)定，體現(xiàn)了人民法院在審理這方面案件時應當持有的基本立場。但目前的制度規(guī)則供給仍然與涉農(nóng)地民事案件特點不匹配，導致涉農(nóng)地訴訟案件審理過程中存在的難點頗多。

（1）事實難以認定

基層的矛盾往往存在事實不易查清的特質(zhì)。人民法院就涉農(nóng)地案件的認定事實，面臨著事實歷時時間長、標的物變化大、合同不規(guī)范、證據(jù)不全、取證難等特點，構(gòu)成了人民法院認定事實時的難點。

（2）利益難以協(xié)調(diào)

在大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)案件中，糾紛不僅僅涉及土地承包雙方，還會涉及到其他方的切身利益。在承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，流轉(zhuǎn)合同已經(jīng)得到部分履行，實際經(jīng)營者對土地投資巨大。面對土地流轉(zhuǎn)過程中存在主體不合法、程序不規(guī)范等行為，在人民法院作出流轉(zhuǎn)合同無效的裁判后，土地恢復原狀的可能亦很小，只能考慮對經(jīng)濟損失予以補償。

（3）資格難以確定

依據(jù)法律規(guī)定，本村集體組織成員才享有集體收益分配的權(quán)利，而成員資格的確認又與村民自治緊密相關(guān)。鑒于各地標準不一，人民法院在此類案件中面臨的審理難度非常大。例如，筆者在北京市大興區(qū)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該地出現(xiàn)過很多此類案件，突出的是有關(guān)征收拆遷宅基地和集體土地所得利益的分配問題。人民法院面對成員資格的爭議，雖然可適用侵犯集體組織經(jīng)營權(quán)的案由，但在法律上集體經(jīng)濟組織成員資格認定的條件和程序規(guī)定不明確，實際上會面臨無法可依的情況，無法對當事人是否是本村集體組織成員作出判斷。因此，面對由村民自治導致排除特定村民參與利益分配資格的案件，人民法院傾向于采取不予受理的做法。這種現(xiàn)象，反映了人民法院在審理集體經(jīng)濟組織成員資格問題上的窘迫處境。

（4）權(quán)利主體模糊

筆者在訪談中發(fā)現(xiàn)，受騰退機制不完善等的制約，此類案件審理的難點主要在于，因被拆遷建筑物產(chǎn)權(quán)不明、拆遷補償依據(jù)與標準的繁復、拆遷協(xié)議不規(guī)范引發(fā)利益主體之間及非利益主體相關(guān)方的糾紛難以解決，以及拆遷利益分配難以調(diào)解等。農(nóng)村土地存在公益性和私有財產(chǎn)性的雙重性。比如在宅基地訴訟中經(jīng)常發(fā)生“房—地”關(guān)系難以協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。以宅基地繼承糾紛為例，農(nóng)房屬于私有財產(chǎn)可以繼承，但是宅基地使用權(quán)的取得則涉及取得資格。由于宅基地存在公益性，人民法院難以僅憑借民事法規(guī)處理宅基地使用權(quán)問題。

2.行政訴訟案件

（1）執(zhí)法尺度不一

行政訴訟案件審理的難點與民事案件的難點有相似之處，涉農(nóng)地行政訴訟爭點主要體現(xiàn)為集體經(jīng)濟組織成員資格的認定，實際上集體經(jīng)濟組織成員權(quán)是一種身份權(quán)，按照法理應當由相關(guān)法律予以規(guī)定。此外，在征地拆遷過程中會涉及到相關(guān)的戶口遷移問題以及合法面積的認定，這實際上屬于基層執(zhí)法人員的執(zhí)法尺度問題。實踐中部分執(zhí)法人員行為失范導致了司法機關(guān)審理困難。

根據(jù)土地管理法等法律規(guī)定，對非法占用土地上的建筑或設施的強制拆除由行政機關(guān)申請人民法院執(zhí)行，對鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)違反規(guī)劃的建筑或設施由行政機關(guān)自行查處。筆者在浙江調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)違章建筑物拆除一直是地方政府在治理中經(jīng)常面臨的難題。雖然居民擁有在自家宅基地上建造建筑的自由，但是物權(quán)行使可能會存在遮擋鄰居采光權(quán)、破壞風水、堵塞消防通道或安全通道等一系列相鄰權(quán)、地役權(quán)問題。筆者在多個省市調(diào)研時發(fā)現(xiàn)了類似情況，如存在為追求更大面積和更高房價而對買賣房屋突破“四至”私自違建的行為。由此產(chǎn)生的大量建筑占道現(xiàn)象，受相關(guān)政策或法律依據(jù)不足等因素的影響，人民政府對此的處理措施各異。

（2）法律條文沖突

不同的法律條款對同一爭議的條件、模式和法律后果表述有一定沖突，給案件審理造成困難。比如在土地使用權(quán)爭議解決事項上，依據(jù)《土地管理法（2019修正）》第14條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理;個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀。”但是，《民法典》第233條和第234條又分別規(guī)定“物權(quán)受到侵害的，權(quán)利人可以通過和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等途徑解決?！薄耙蛭餀?quán)的歸屬、內(nèi)容發(fā)生爭議的，利害關(guān)系人可以請求確認權(quán)利?！边@類法條沖突就給訴訟審理帶來了困難。

（3）行政機關(guān)推責

行政管理事項被推至審判機關(guān)，導致訴訟案件增多。對東部省份某縣級市的調(diào)研顯示，近年來分戶糾紛案件逐漸由行政機關(guān)引導至人民法院。2018年該市某法庭有分家析產(chǎn)案件51件，2019年21件。房屋分割的關(guān)鍵是宅基地分割。公安機關(guān)分戶以宅基地分割為前提，要求獨立戶成員享有宅基地份額。行政機關(guān)認為需要人民法院先行對宅基地份額進行司法裁定，包括當事人對宅基地分割已達成一致意見的，也需要對分割協(xié)議作出司法確認，由此產(chǎn)生大量的分家析產(chǎn)案件訴至人民法院。

3.刑事訴訟案件

結(jié)合以上研究，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，關(guān)于農(nóng)地訴訟刑事案件的審理，其難點主要在于：

（1）非法用地積重難返

有些非法用地的產(chǎn)生是由于手續(xù)不完善所引發(fā)，即當年用地手續(xù)辦理環(huán)節(jié)的控制失之于松，或者由于招商引資的宣傳給予當事人過高的預期。在推進嚴格依法治國的背景下，經(jīng)多級檢查督查發(fā)現(xiàn)歷史遺留問題，所形成的非法用地案件進入訴訟程序，人民法院面臨法律適用、法理與情理等難以處理的問題，構(gòu)成了審理的難點。

（2）涉案土地類型難以界定

在我國法律中，農(nóng)用地包括基本農(nóng)田、耕地、林地、草地等類型，分別規(guī)定在《土地管理法》《林業(yè)法》《草原法》《基本農(nóng)田保護條例》等法律法規(guī)當中?！缎谭ā芳捌渌痉ń忉寖H籠統(tǒng)規(guī)定了“非法占用耕地林地等農(nóng)用地”，并未明確土地的性質(zhì)，進而對案件的量刑基準產(chǎn)生較大影響，由此給基層人民法院審理此類案件帶來了困難。

（3）“公益林”級別難以認定

依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，公益林分為國家級、省級、地市級和縣級等不同級別。隨著公益訴訟在全國不斷進行推廣，“公益林”的概念也由此更多地出現(xiàn)在人民法院的司法文書當中。如何確定公益林屬于哪一級別、哪一種類，需要由人民政府相應職能部門予以權(quán)威認定。

（4）專業(yè)認定權(quán)威性不足

涉及到農(nóng)用地的面積測量、土地用途的改變以及土地損毀程度的認定，需要權(quán)威機構(gòu)認定。在審判實踐中，這些專業(yè)性問題的認定通過咨詢林業(yè)調(diào)查隊的意見解決，但相關(guān)認定意見可能引起部分被告人和辯護人的質(zhì)疑，即林業(yè)調(diào)查隊的答復能否得到社會公眾及司法機構(gòu)的認同仍然是存疑的，由此也給審判實踐帶來了困難。當然，其中也存在涉案當事人相關(guān)的歷史因素，如當年采用了口頭“審批”程序或者招商引資中的違規(guī)用地。

（二）類案難以同判

類案同判是統(tǒng)一法律適用，增強司法公信力的基本要求。農(nóng)地訴訟的司法實踐中經(jīng)常出現(xiàn)這樣一種情況：當事人持其他地區(qū)的同類案件生效裁判文書，建議承辦法官以此作為參考。有的承辦法官支持了當事人的主張，但仍有不少法官沒有支持當事人的主張。這種類案難以同判的原因主要在于：

1.認識分歧

實地調(diào)研中，基層人民法院法官對“類案同判”的問題發(fā)表很多不同意見，一些法官認為“類案同判”邏輯從某種程度上說是有助于通過審判實現(xiàn)在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一適用法律;另一些法官則認為一味地強調(diào)涉農(nóng)地案件“類案同判”是個“偽命題”，有以下弊端：一是過于教條化，忽略了案情的千差萬別。對于農(nóng)村土地問題，我國出臺的相關(guān)制度較為繁雜，不同歷史時期有不同的土地政策，可謂“此一時，彼一時也”。處理涉農(nóng)地矛盾和糾紛相對復雜，有時一個案件的時間跨度長達數(shù)十年，期間相關(guān)制度、法律、法規(guī)變化巨大。因此，在處理該類糾紛時，如果就案論案，僅僅局限于判例和法條的角度，不是歷史地、全局地、辯證地看待和處理問題，就很難妥善解決糾紛，難以做到“案結(jié)事了人和”。二是束縛了法官的裁判思維。涉農(nóng)地案件“類案同判”邏輯有時會讓后案承辦法官產(chǎn)生思維路徑依賴，形成錯誤的先入為主的觀念。三是制約了法官自由裁量權(quán)。人民法院的判決能起到懲治、矯正、導向的作用，但是就效果來說，這三個方面作用的發(fā)揮往往不能脫離于地區(qū)發(fā)展水平、風俗人情和經(jīng)濟社會實際。不結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況機械地作出裁判本身就是一種形式主義。

2.時空差異

按法律邏輯的三段論，“類案同判”要求作為法律規(guī)范的大前提和案件事實的小前提基本相同，才能夠得到同樣結(jié)論，也即判決結(jié)果。涉農(nóng)地訴訟中，盡管大前提相同，但農(nóng)地訴訟考慮的案件事實這個小前提，遠比其他訴訟復雜?？雌饋硐囝愃频氖聦?，因歷史和地域等因素差異，事實并不相同，作出不同的判決屬正常。判決不能照搬法條，容許“類案不同判”是尊重事實、遵循法律的要求。人民法院應全面理解領(lǐng)會中央農(nóng)村土地制度改革的精神實質(zhì)，聯(lián)系司法政策出臺的時空背景，用歷史的眼光去觀察問題，把中央的政策意圖貫穿始終。我國各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況、區(qū)域政策、風俗文化均存在較大差異，因此在遵循“類案同判”的指導性意見或者司法解釋時，還要靈活考慮中國農(nóng)村社會的地區(qū)差異性和農(nóng)村土地案件的復雜性，避免誤用“類案同判”指導意見。

（三）執(zhí)行難度較大

涉農(nóng)土地案件面臨著較其他案件更為復雜的執(zhí)行難問題，主要原因是缺乏可供執(zhí)行的財產(chǎn)和當事人的訴訟請求不適合強制執(zhí)行。

1.執(zhí)行條件復雜

在涉農(nóng)地訴訟司法實踐中，人民法院普遍面臨“無合同約定不好裁判，有合同約定裁判后不好執(zhí)行”的難題。農(nóng)地訴訟裁判文書的執(zhí)行，往往受天氣、自然因素、土地性質(zhì)、農(nóng)業(yè)特點等諸多因素影響。比如，在一起水庫承包合同糾紛案件中，由于區(qū)域政策的變化，水庫被定為水源保護地。面臨到期的水庫合同，村里決定不再續(xù)簽，要求收回水庫，同時要求承包戶恢復水庫原狀。由于承包人在水庫里養(yǎng)的魚和水庫旁栽的樹受水源地保護和《林業(yè)法》規(guī)定限制，無法實現(xiàn)完全恢復原狀。在另一個案件中，一個單身老人與一個喪偶女再婚，男方變賣個人所有財產(chǎn)后，與女方一起在女方家蓋了房屋及豬圈等生產(chǎn)用房，興辦了養(yǎng)豬場。后來雙方感情破裂，女方起訴離婚并要求男方離開。由于宅基地改革的實施，房產(chǎn)證頒證工作暫停，導致合資建房無房產(chǎn)證明。人民法院將其作為離婚案件處理，但是在財產(chǎn)方面因為沒有產(chǎn)權(quán)證，即使兩個人共同生活期間共同建造的房屋及豬圈也無法處理，該老人因無房居住只能還暫住在女方家。該類案件即使判決也很難執(zhí)行。

2.執(zhí)行標的變異

在涉農(nóng)地案件的執(zhí)行中，糾紛能否順利解決與地方人民政府的有效配合分不開。這就要求法官在裁判前到當?shù)厝嗣裾私庀嚓P(guān)案件背景。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件中，流轉(zhuǎn)土地可能由多個分散的小地塊組成，經(jīng)過土地整理后會存在地界不清、“四至”不清的問題，無法確認原有地塊。此類情形引致的訴訟，人民法院在執(zhí)行判決時難以恢復原狀。在現(xiàn)實中，我國中部地區(qū)的農(nóng)民承包經(jīng)營土地地塊呈現(xiàn)零散、地形復雜等狀況，轉(zhuǎn)入方獲得經(jīng)營權(quán)后往往修建一些基本的農(nóng)田水利設施，土地的利用狀態(tài)已經(jīng)改變。合同終止后，轉(zhuǎn)出方根據(jù)合同約定，要求轉(zhuǎn)入方恢復土地原狀，這類案件判決后也很難執(zhí)行。同時，在規(guī)?；?jīng)營政策推行之時，轄區(qū)各基層人民政府都會大力推進招商引資任務，希望引進更多的種糧大戶和種植戶。引進來的種糧大戶，有的流轉(zhuǎn)整個村集體的土地，有的流轉(zhuǎn)數(shù)幾十戶的土地。在流轉(zhuǎn)周期的前三年，國家有相應的糧補、林補等補助，轉(zhuǎn)入方可以及時給付轉(zhuǎn)包與承包的費用。而在補貼到期后，往往容易出現(xiàn)流轉(zhuǎn)大戶“資金鏈”斷裂的情況，進而拖欠承包費用。同時，一旦通過訴訟判決后，流轉(zhuǎn)大戶往往無財產(chǎn)可供執(zhí)行。與此同時，可能出現(xiàn)地上附著物在糾紛發(fā)生后也缺乏管理、剩余價值較低，進而難以賠償農(nóng)戶的損失，也難以讓土地在短期內(nèi)復原，而農(nóng)戶還要繼續(xù)尋找新的承包戶。此種情形并非一地特有，且往往具有涉眾性、信訪問題嚴重和難予處理的特點。即便起訴至人民法院并裁判，但結(jié)果仍然是“執(zhí)行不到錢”。因此，人民法院在審理時往往會促成雙方互相理解并達成和解，尋找雙方妥協(xié)的、易于接受的方案。

四、實質(zhì)性解決糾紛的對策

針對上述農(nóng)地訴訟審理難點，筆者嘗試提出如下對策建議。

（一）強化審判職能

1.增強糾紛實質(zhì)性化解意識

法官應查明糾紛真相、明確訴訟標的、厘清訴訟程序。在涉農(nóng)地訴訟案件的審理中，有必要以糾紛實質(zhì)性解決為標準，引導當事人正確選擇解決糾紛的訴訟途徑。實踐中，起訴到人民法院的農(nóng)村土地承包糾紛案件主要包括兩種類型：一類是行政登記類糾紛。此類糾紛的特點是，土地承包經(jīng)營權(quán)本身并無權(quán)屬爭議，訴訟標的指向行政機關(guān)作出的登記行為，即原告認為被訴行政機關(guān)對原告實際取得的承包經(jīng)營權(quán)登記確認有誤，或者與承包合同不一致，請求行政機關(guān)予以更正。另一類是承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬爭議或侵權(quán)賠償。此類案件是典型的民事爭議，但司法實踐中有的當事人選擇行政訴訟。特別是有些行政登記類訴訟案件，表面上看是當事人對行政登記有異議，但爭議的實質(zhì)實際上是承包經(jīng)營權(quán)糾紛，而且此類案件所占的比例較大。對行政登記行為進行裁定，難以實質(zhì)解決糾紛。即便農(nóng)地矛盾和糾紛進入人民法院，審理法官也難以對復雜的農(nóng)地矛盾和糾紛關(guān)系做出準確的把握，并且由于對農(nóng)村傳統(tǒng)習慣缺乏深入了解和把握，承辦法官也難以作出符合實際有效的裁判張海燕：《我國農(nóng)地糾紛解決路徑之優(yōu)化研究》，載《理論學刊》2014年第12期，第56頁。。因此。下一步，人民法院應注重糾紛實質(zhì)性化解，提高審判質(zhì)效。

2.適度允許“類案不同判”

人民法院裁判應依據(jù)法律規(guī)定，并根據(jù)當時當?shù)厍闆r和事實依據(jù)作出判決，而不是一味照搬法條。在一定程度上允許“類案不同判”也是尊重事實、尊重法律的體現(xiàn)。所以建議在出臺有關(guān)涉農(nóng)糾紛“類案同判”的指導性意見或者司法解釋時，從農(nóng)村社會的地區(qū)差異及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)案件的復雜性的特點出發(fā)，積極探索在法律制度框架內(nèi)，出臺能夠平衡多方利益的實質(zhì)性解決糾紛方式。比如，在宅基地流轉(zhuǎn)糾紛中，“房地一體”的困擾長期存在。在住房私有但宅基地集體所有的制度框架下，人民法院可以探索利用法定租賃權(quán)作為房屋使用權(quán)的合法來源。也就是說，當農(nóng)民將宅基地上的房屋轉(zhuǎn)讓后，轉(zhuǎn)讓人可以收取源于宅基地的租賃費用，以此化解“房”“地”權(quán)利沖突。此外，在審理涉農(nóng)土地訴訟案件時，涉及到合同無效問題時，人民法院應充分考量合同無效對雙方當事人產(chǎn)生的影響，正確認定損失和劃分過錯。對于農(nóng)村房屋買受人已經(jīng)翻擴建房屋的情況，判決應考慮對不動產(chǎn)添附價值的補償。合同無效后，買受人請求返還購房款及其利息，以及請求賠償翻建或者改建成本的，應當綜合考慮當事人過錯等因素予以確定，避免出現(xiàn)利益嚴重失衡的情況。

3.強化依職權(quán)調(diào)查審查

農(nóng)地訴訟糾紛相比其他糾紛而言，案情復雜、種類繁多。應積極加強對當事人的舉證指導，適度加強依職權(quán)取證，注重調(diào)取和分析案件背景資料，最大限度地查明案件事實真相。在審理相關(guān)案件時，法官應當積極、主動運用釋明權(quán)，告知訴訟當事人相關(guān)訴訟風險，幫助當事人更加理性、充分地行使好訴訟權(quán)利，維護其合法權(quán)益孫仲玲：《涉農(nóng)糾紛多元化解決機制探討》，載《云南民族大學學報（哲學社會科學版）》，2010年第4期，第110-111頁。。

此外，在審理中應明確，行政機關(guān)作出的頒發(fā)承包經(jīng)營權(quán)證書等行政行為，在性質(zhì)上屬于行政登記確認行為，而非確權(quán)行為，此類行政行為作出的基礎是承包經(jīng)營權(quán)民事法律關(guān)系。同時，在有些案件中，登記行為本身可能對承包經(jīng)營權(quán)的取得等法律關(guān)系產(chǎn)生實質(zhì)影響，絕大多數(shù)承包經(jīng)營權(quán)行政訴訟中都涉及基礎的民事法律關(guān)系的認定。按照過去的做法，要通過行政訴訟和民事訴訟分案審理，這不僅訴訟周期長，而且容易產(chǎn)生民事與行政“打架”或“撞車”現(xiàn)象。修訂后的《行政訴訟法》確立了在行政訴訟中對民行交叉案件一并審理的訴訟制度，為實質(zhì)解決此類糾紛提供了新的化解途徑。

（二）培養(yǎng)涉農(nóng)地案件審判人才

農(nóng)地訴訟還呈現(xiàn)出諸多特點，如群體性訴訟多、涉及歷史遺留問題、政策性問題多、非理性維權(quán)情況多、濫訴纏訴多、糾紛存續(xù)時間長、矛盾易于激化且化解難度大和社會關(guān)注度高等;而且案件大多發(fā)生在基層，由于現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定較為原則，審理難度較大。當前人民法院系統(tǒng)從事涉農(nóng)地審判工作的法官量少質(zhì)弱，能夠熟練掌握農(nóng)地訴訟相關(guān)法律、法規(guī)、政策的法官屈指可數(shù)。能夠完全勝任農(nóng)地訴訟審判工作的法官的培養(yǎng)難度大、周期長。

所以，農(nóng)地訴訟案件審理對法官的司法能力和水平提出了更高要求：一方面，法官要強化理論武裝、堅持學習鉆研，增加知識儲備。數(shù)十年來涉及農(nóng)地調(diào)整的制度、法律、法規(guī)數(shù)量大、種類多，相關(guān)文件、辦法、意見等不斷出臺，一個案件往往涉及到一個時期的各類規(guī)則，對于審判中常遇到的“兩法相交”的問題，需要系統(tǒng)全面地理解把握。另一方面，法官要有過硬的溝通協(xié)調(diào)和駕馭局面的能力，與農(nóng)村當事人和地方人民政府溝通協(xié)調(diào)的需求，實際上是提高了法官的溝通協(xié)調(diào)能力的標準。當前涉農(nóng)土地糾紛的很大一部分需要由行政機關(guān)進行先行處理，此后再由人民法院介入，作為審判機關(guān)更擅長于作出法律專業(yè)領(lǐng)域的判斷，但進入執(zhí)行階段后，就需要與當?shù)厝嗣裾芮泻献?、有效溝通。為解決“執(zhí)行難”問題，法官在做好人民法院審判工作外，也應把審判執(zhí)行工作中遇到一些問題做好歸納總結(jié)，并反饋給決策機關(guān)，用于反哺于制度政策的制定與實施。

（三）開展涉農(nóng)地訴訟司法救助

涉農(nóng)地訴訟案件標的額雖小，但判決后常常難以執(zhí)行，而當事人往往生活更加困難。建議在發(fā)放司法救助資金時，適當向農(nóng)地訴訟當事人中的困難群體傾斜。這樣有利于救助訴訟困難群體，也有益于緩解基層的社會矛盾。同時，為提高當事人法律意識，幫助當事人更好地判斷自身情況，人民法院系統(tǒng)應大力推進法治宣傳工作，加強相關(guān)司法案例宣傳，鼓勵矛盾糾紛當事人登錄中國司法案例網(wǎng)和中國裁判文書網(wǎng)，通過閱讀全國范圍內(nèi)同類糾紛案件的審理情況，了解自身的主張是否符合我國的法律規(guī)定，進而預測能否得到人民法院裁判的支持。此舉有利于矛盾糾紛的快速化解，降低自身司法成本;同時，法官通過引導當事人運用人民法院多元化解糾紛平臺，促進矛盾的在線解決和訴前解決。

（四）優(yōu)化司法運行環(huán)境

1.穩(wěn)妥推進農(nóng)地制度改革

農(nóng)地制度本身的完善對于從根本上減少涉地農(nóng)糾紛起著更為重要的作用?；廪r(nóng)地訴訟的重要前提是完善農(nóng)村土地制度，從源頭上減少農(nóng)地訴訟。這就需要在后續(xù)農(nóng)地制度改革中，進一步明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三級集體土地所有權(quán)享有和行使的界限，村民自治組織及村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的概念也需要明確地界定，代表全體村民行使土地所有權(quán)的程序也有待細化。還需要規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的所有權(quán)的行使，加大對所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置的制度實施力度，使土地在不同主體之間高效流轉(zhuǎn)并產(chǎn)生更高的經(jīng)濟價值。此外，既要嚴格保護流入方的經(jīng)營權(quán)，也要保護流出方的利益。

在推進土地制度改革過程中，也要充分考慮各地差異。不同地區(qū)的農(nóng)村土地制度改革有著不同地需求和動力，應予以區(qū)分考慮。以宅基地制度試點改革為例，我國中西部南北部差異較大，收入水平、受教育程度、人均耕地資源、區(qū)位優(yōu)勢是不同的，經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)非均衡性。宅基地的增值在于它的區(qū)位優(yōu)勢，處于城市近郊或者離風景名勝近的地區(qū)土地的稀缺性更為明顯，由此形成“財富洼地”。還有的地區(qū)，雖然區(qū)位優(yōu)勢不明顯，但通過區(qū)域政策實施使宅基地置換或者有償退出，進而置換出建設用地指標，也能提升了本區(qū)域土地資源價值。

在制度實施中，應嚴格貫徹《土地管理法（2019修正）》規(guī)定的自愿有償原則，且對于自愿的認定要穩(wěn)妥慎重。以宅基地置換和有償退出為例，在實踐中，有的孤寡老人不愿意去置換，有的當時稱是自愿，但事后反悔。具體原因，除了大塊宅基地換小不劃算外，一些農(nóng)戶內(nèi)心所想的更多的是想保持一份鄉(xiāng)愁。因此，有關(guān)部門在推行宅基地置換或者有償自愿退出時要考慮老年農(nóng)民的歸屬感、心理感受，要考慮其生活方式、情感寄托。因此，宅基地置換和宅基地退出的自愿原則必須長久堅持。

2.發(fā)揮村規(guī)民約規(guī)范作用

依據(jù)法律規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，現(xiàn)在基層的村委會成員已經(jīng)專職化，村委會更多的職能是輔助基層政府處理基層事務，當然村干部的工作是服務性的。我國農(nóng)村已發(fā)生巨大變化，隨著鞏固脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農(nóng)業(yè)經(jīng)營形態(tài)呈多樣性，農(nóng)民生產(chǎn)生活方式差異很大，城鄉(xiāng)居民人口流動加快。農(nóng)業(yè)稅費雖已取消，但村民義務怎么界定、怎么履行，這此問題需要研究，同時村民自治中如何自我管理、自我服務，作為村民自治重要內(nèi)容的村規(guī)民約應以予適當回應。

自農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)村公共事業(yè)建設大都是靠政府財政轉(zhuǎn)移支付。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村民自治內(nèi)容與實現(xiàn)方式，是基層干部較為關(guān)注的現(xiàn)實問題。目前，村民自治內(nèi)容和方式千差萬別，如在大興調(diào)研發(fā)現(xiàn)，同一事項通過村民自治決定的方案七個村莊各有不同。專職化后村“兩委委員”事務繁多，需要完成的大量日常服務性的工作，鮮有精力來完善村規(guī)民約。因此，村民自治中的重要內(nèi)容就是需要進一步完善村規(guī)民約，建議村組通過集體決議的形式賦予村規(guī)民約正式的約束力，并形成文字后公示通過，以此維護村規(guī)民約的穩(wěn)定性，這樣也便于人民法院就相關(guān)訴訟進行審理。

同時，對村級自治進行規(guī)范也勢在必行。不少農(nóng)地糾紛根源于村級自治和法治的關(guān)系沒有處理好，將自治納入法治的軌道尤為必要，否則法治就有被損害的風險。當前，村級自治能力還參差不齊，如果過分強調(diào)自治，容易造成各自為政，不利于農(nóng)村治理體系和治理能力的整體提升，人民法院通過農(nóng)地訴訟案件的審理發(fā)現(xiàn)總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗，提出解決方案，對于推動村級治理能力的提升具有積極意義。

3.完善涉農(nóng)土地管理制度

一方面，在土地登記管理中加強高新科技手段的應用。相關(guān)部門可以運用衛(wèi)星定位、紅外線測量、無人機航拍等高新技術(shù)，多到實地勘察，多到實地走訪農(nóng)戶，特別是組織農(nóng)戶現(xiàn)場確認，做好公示、登記造冊和土地確權(quán)，明晰土地具體位置、土地“四至”等，便于明晰完善土地權(quán)證。完善的土地權(quán)登記確權(quán)工作，能有效避免或減少農(nóng)村土地和房屋確權(quán)糾紛訴訟。對于權(quán)利主體發(fā)生變化的，要及時做好變更登記，確保行政管理機關(guān)對土地使用情況的有效管理與監(jiān)督。

另一方面，要強化基層政府及基層自治組織的土地治理責任?；鶎诱?、村委會及村民小組是農(nóng)村的基層組織，最了解農(nóng)村土地情況。強化村組的土地治理職能，賦予村組建立土地流轉(zhuǎn)合同臺賬和管理職能，監(jiān)管農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易行為和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營項目，可以有效地預防農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中各類矛盾和糾紛乃至訴訟的發(fā)生。加強對土地用途的管理。對于隨意改變土地用途的行為，如在農(nóng)用地上私搭永久性建筑，及時進行管理和規(guī)范。要加強土地管理和服務，定期督促、檢查、指導、鼓勵農(nóng)民簽訂土地承包合同，無論何種方式的流轉(zhuǎn)都不能改變農(nóng)業(yè)用地的性質(zhì)。

五、結(jié)論

綜上所述，根據(jù)2016年至2020年的農(nóng)地訴訟數(shù)據(jù)和2019年至2021年在12省30縣市區(qū)的實地調(diào)研，筆者認為，目前，解決好涉農(nóng)地訴訟是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障和助力。農(nóng)地訴訟是由多重原因?qū)е碌?，農(nóng)地訴訟產(chǎn)生后，由于審理涉農(nóng)地矛盾和糾紛時存在事實難以認定、多方利益難以協(xié)調(diào)、村集體成員資格缺少統(tǒng)一認定標準，同時直接法律法規(guī)不足夠，導致審判與執(zhí)行難點頻出，“類案同判”原則難以實現(xiàn)。從2020年的涉農(nóng)地訴訟案件量趨于平緩的跡象來看，近年來通過制定和實施相關(guān)法律制度，以及“三權(quán)分置”改革對維護農(nóng)村社會秩序成效顯著。但仍需進一步加強和改善人民法院審判工作，加大對法官審判能力的提升，加強審判指導與相關(guān)判例的宣傳，推動司法體制機制不斷完善。

農(nóng)地訴訟關(guān)涉農(nóng)民群體最核心的利益，基于我國農(nóng)村農(nóng)民群體的特殊性與復雜性開展相關(guān)研究，體現(xiàn)了對農(nóng)民群體的關(guān)心、關(guān)愛和關(guān)切，既有利于法官嚴格執(zhí)法、公正司法，維護法律權(quán)威，又有利于注重利益平衡、實質(zhì)性地化解糾紛。

本文責任編輯：林士平