侯 苗， 翁松干， 張馨元， 王志寰， 楊 星

(江蘇省水利科學(xué)研究院， 江蘇 南京 210017)

長期以來，我國農(nóng)田水利運行維護經(jīng)費不足、農(nóng)業(yè)用水管理不到位、農(nóng)業(yè)水費偏低等問題突出，影響工程效益的正常發(fā)揮，農(nóng)業(yè)用水浪費嚴(yán)重[1-2]。推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，是國家對節(jié)約用水、優(yōu)化水資源配置的頂層設(shè)計[3-4]。按照國家相關(guān)部署要求，江蘇省積極響應(yīng)改革號召，已率先在全國完成農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。鹽城市響水縣積極響應(yīng)改革精神及工作部署要求，針對當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)用水特點，緊扣改革目標(biāo)，于2020年12月全面完成了農(nóng)業(yè)水價綜合改革任務(wù)。本文以響水縣為例，對江蘇省水價改革的經(jīng)驗進行凝練與總結(jié)，既為江蘇省其他地區(qū)的水價改革工作提供參考，也可為全國其他類似地區(qū)水價改革提供借鑒。

1 改革背景

響水縣是江蘇省鹽城市所轄縣之一，地處江蘇省東北部沿海地區(qū)，淮河下游，鹽城市最北端，與濱?？h毗鄰。因東瀕黃海，略帶有海洋性氣候特點，多年平均降水量929 mm，極值降水量分別為1 553.2 mm和593.9 mm。全縣總耕地面積5.8萬hm2，有效灌溉面積3.2萬hm2，占耕地面積的55%?？h域內(nèi)農(nóng)作物主要以水稻、小麥、玉米為主，常年種植模式為稻—麥、玉—麥，一年兩熟，有部分地區(qū)種植蔬菜等經(jīng)濟作物，平均復(fù)種指數(shù)約2.0。

水價改革前，響水縣農(nóng)業(yè)用水的定價、核算、收費、補貼等運行機制不健全，末級渠系計量設(shè)施不完善，實施“按畝分類收費”“按需定供”的管理，農(nóng)戶節(jié)約用水的意識普遍不強，農(nóng)業(yè)用水浪費現(xiàn)象十分嚴(yán)重。此外，管護組織不健全、工程管護水平不高的現(xiàn)象較為普遍，加上農(nóng)田水利設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)低、配套差，導(dǎo)致工程老化失修問題較為嚴(yán)重，渠系水利用水系數(shù)偏低，灌排糾紛多，群眾勞作負(fù)擔(dān)重，滿意度差。

為建立健全農(nóng)業(yè)水價機制，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水，提高群眾節(jié)水意識，響水縣積極響應(yīng)改革號召，結(jié)合地區(qū)實際，建立改革領(lǐng)導(dǎo)體系，求真務(wù)實、協(xié)同發(fā)力，持續(xù)加力、形成合力，認(rèn)真落實改革各項制度政策。2016年改革以來，響水縣出臺了水價核定辦法，健全了資金籌集辦法，完善了工程管護辦法，優(yōu)化了用水管理模式。至2020年12月完成了全部應(yīng)改面積，改革范圍內(nèi)實現(xiàn)管護組織、用水計量全覆蓋，節(jié)水成效初步顯現(xiàn)，農(nóng)民群眾減負(fù)顯著。

2 改革措施

根據(jù)國家、省、市相關(guān)要求及本地區(qū)實際情況，響水縣綜合考慮供水成本、水資源現(xiàn)狀、用戶承受能力等多種因素，提出了“惠民節(jié)水、利民利國”的改革目標(biāo)，采取“一推五化”模式，即組織領(lǐng)導(dǎo)強力化、農(nóng)業(yè)水價形成機制制度化、精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵精細(xì)化、工程管護常態(tài)化、用水管理明確化，推動農(nóng)業(yè)水價改革。

2.1 加強組織領(lǐng)導(dǎo)、有序推進改革

明確工作職責(zé)：成立了由副縣長為總牽頭人，水利、財政、物價、農(nóng)業(yè)等部門為成員的改革領(lǐng)導(dǎo)小組，分解落實改革任務(wù)，形成了各負(fù)其責(zé)、合力共為的工作格局(圖1)。明確改革目標(biāo)：根據(jù)農(nóng)業(yè)水價綜合改革要求，響水縣結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)用水現(xiàn)狀，確定了農(nóng)民用水負(fù)擔(dān)只減不增的目標(biāo)，以目標(biāo)倒逼改革任務(wù)落實。明確考核責(zé)任：將農(nóng)業(yè)水價綜合改革列為縣政府年度重點工作和重大改革任務(wù)進行考核，通過編制改革實施方案，確定工程總量、經(jīng)費保障、節(jié)點要求、具體措施等，嚴(yán)格按照方案有序推進各項工作。

圖1 響水縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革組織領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)圖

2.2 健全各項機制、完成改革任務(wù)

農(nóng)業(yè)水價形成機制：響水縣出臺了《響水縣農(nóng)業(yè)用水價格核定管理試行辦法》(響發(fā)改〔2019〕164號)，辦法明確了農(nóng)業(yè)用水價格按照補償運行維護成本核定，不計利潤和稅金，運行維護成本包括維修費、燃料及動力費、職工薪酬、管理維護費用、生產(chǎn)費用；全縣中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價實行政府定價，有條件地區(qū)可以由供需雙方協(xié)商議定價格。根據(jù)種植結(jié)構(gòu)和作物用水規(guī)模，科學(xué)測算農(nóng)業(yè)用水價格，分類計價、分檔定價、超額加價，農(nóng)業(yè)用水成本在0.062～0.092元/m3之間。

精準(zhǔn)補貼機制：響水縣出臺了《響水縣農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼實施辦法》(響水發(fā)〔2019〕48號)，辦法明確對使用地表水灌溉，種植小麥、水稻、玉米等糧食作物的用水戶進行補貼，在每年農(nóng)灌周期結(jié)束并核定運行維護成本水價后，在水費計收過程中直接扣減運行維護成本與定額內(nèi)用水成本的差額，實現(xiàn)補貼的發(fā)放?？h水務(wù)、財政等部門全面加強對補貼資金的監(jiān)管和績效考核，加大違規(guī)懲罰力度，確保精準(zhǔn)補貼機制落到實處、見到實效。

節(jié)水獎勵機制：響水縣出臺了《響水縣農(nóng)業(yè)用水節(jié)水獎勵實施辦法》(響水發(fā)〔2019〕49號)，辦法明確對使用地表水灌溉種植水稻等糧食作物的用水戶定額內(nèi)用水的節(jié)約部分給與適當(dāng)獎勵，并對超定額用水的部分實行超定額累進加價制度。節(jié)水量占定額用水5%以內(nèi)、5%～10%、10%～20%的，分別按節(jié)水量乘以核定水價的1倍、1.5倍、2倍給予獎勵，節(jié)水獎勵以定額用水量的20%為上限。獎勵資金由縣財政統(tǒng)籌，鎮(zhèn)區(qū)協(xié)會監(jiān)管，建立專項賬目，由協(xié)會匯總水田面積和用水量后上報縣水務(wù)局，縣水務(wù)局核查后由縣財政局撥付。

工程管護機制：響水縣推進工程管護組織多元化建設(shè)，鼓勵因地制宜選擇農(nóng)民用水合作組織管理、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理、水管單位管理以及購買社會化服務(wù)等模式，構(gòu)建完善以鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站為紐帶，以灌區(qū)管理單位、農(nóng)民用水合作組織、灌排服務(wù)公司等為主體，以村級水管員為補充的管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，將“應(yīng)改”面積細(xì)化到管護組織，確保農(nóng)田灌排工程管護全覆蓋，同時，出臺農(nóng)田水利工程管護辦法，規(guī)范工程管護工作。

用水管理機制：響水縣按照農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作要求，綜合考慮自然條件、水土資源狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平、作物種植結(jié)構(gòu)等因素，完善作物的灌溉制度，按照省級農(nóng)業(yè)灌溉用水定額，分解用水指標(biāo)到用水主體。加快計量設(shè)施建設(shè)，實行計量收費。堅持總量控制和定額管理，加強灌區(qū)取水許可。

2.3 節(jié)水宣傳到位、強化改革效果

強化政策宣傳，提高改革知曉率。利用各種宣傳媒介廣泛宣傳農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意義、目標(biāo)和任務(wù)，提高農(nóng)民對政策的知曉率，增強群眾自覺參與改革的意愿；強化效益宣傳，提高群眾參與度。堅持將田間工程和計量設(shè)施數(shù)量公示到組，工程效益宣傳到戶，并聘請農(nóng)戶代表全程監(jiān)督工程建設(shè)，以規(guī)范透明消除改革阻力；強化科技宣傳，提升農(nóng)民科學(xué)用水能力。向農(nóng)民宣講農(nóng)作物用水量、用水時間和用水方式與作物產(chǎn)量的關(guān)系，促使他們由被動節(jié)水轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X節(jié)水。

3 改革成效

截至2020年8月，響水縣完成了全部的改革面積3.2萬hm2，改革區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)了管護組織全覆蓋、用水計量全覆蓋、用水管理全覆蓋及精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵措施全覆蓋。

(1)節(jié)水意識普遍增強。通過農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，推行末級渠系農(nóng)戶自律管理，實行超定額累進加價和獎補制度，農(nóng)戶改變了以往農(nóng)田漫灌方式，改變了用多用少一個樣的觀念，灌溉節(jié)水意識明顯提高。農(nóng)田灌溉周期縮短、更有秩序。

(2)水費收取率提高。響水縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革水費收取形式以收據(jù)代替，根據(jù)用水戶用水量年底統(tǒng)一結(jié)算。由于項目建設(shè)驗收完工和農(nóng)民用水協(xié)會參與管理，全縣灌溉水費實收率提高到95%以上，小型農(nóng)田水利設(shè)施養(yǎng)護管理得到加強，提高了農(nóng)業(yè)用水“依價補本”能力。

(3)灌溉節(jié)水效果明顯。響水縣水價改革結(jié)合重點縣和“千億斤糧食”等農(nóng)水項目的實施，打造了西蘭花產(chǎn)業(yè)基地節(jié)水示范園。改革以來，響水縣灌溉水有效利用系數(shù)由2017年的0.611上升至2019年為0.615，灌溉水有效利用系數(shù)逐年提高，節(jié)水效果明顯。

(4)管護組織全覆蓋。響水縣共注冊成立了用水者協(xié)會22個，參與農(nóng)戶9萬余戶，結(jié)合農(nóng)村工作復(fù)雜性，以村級為單元，成立村級用水者協(xié)會分會9家。分會在組織機構(gòu)方面，實行會員代表大會、會長及管水員三級管理模式；在運行服務(wù)方面，負(fù)責(zé)統(tǒng)一供排水和管水，負(fù)責(zé)全年轄區(qū)內(nèi)泵站及其渠(管)系維修和管護，幫助解決灌排水系及上下游用水等問題。

(5)計量設(shè)施全覆蓋。改革以來，響水縣加快計量設(shè)施建設(shè)，裝了電磁流量計、計時器等計量設(shè)施，實現(xiàn)用水計量。在各鎮(zhèn)區(qū)選取運行情況良好的泵站優(yōu)先安裝計量設(shè)施。響水縣共有泵站1 225座，目前已全部安裝計量設(shè)施。

(6)農(nóng)業(yè)水權(quán)制度健全。實行總量控制、定額管理，明確水權(quán)分配方式，明確年度用水總量分配指標(biāo)，將用水量指標(biāo)先分配到農(nóng)民用水協(xié)會，再由協(xié)會分配到具體用水戶。全縣灌區(qū)均已發(fā)放取水許可證，共13本。

(7)改革資金有保障。管護資金、精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵資金落實到位，自2016年改革起，中央下達(dá)水價改革專項資金、省級配套下達(dá)改革資金、市(縣)累計安排農(nóng)業(yè)水價綜合改革經(jīng)費合計超過3 000萬元。

4 改革驗收

根據(jù)國家有關(guān)要求，江蘇省計劃在2020年底前完成農(nóng)業(yè)水價綜合改革任務(wù)，省政府也提出75個縣(市、區(qū))要加快推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革驗收進度，于2020年10月底前完成市級驗收，并向省級相關(guān)部門報送驗收申請的要求。響水縣政府于2020年9月2日至9月16日組織水務(wù)、發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等4個部門(以下簡稱縣級四部門)，聯(lián)合開展了鎮(zhèn)級備驗和縣級自驗工作，并于2020年9月18日向市級提交了驗收申請。響水縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革驗收共分為5個步驟包括鎮(zhèn)級備驗、縣級自驗、市級初驗、第三方核驗、省級驗收見圖2。

圖2 響水縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革驗收流程圖

(1)鎮(zhèn)級備驗。2020年9月，響水縣各鎮(zhèn)在鎮(zhèn)政府的組織下開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革驗收自評工作，由鎮(zhèn)政府、水務(wù)站、財政所、農(nóng)服中心、農(nóng)機站等相關(guān)人員組成自評小組，參照《江蘇省農(nóng)業(yè)水價綜合改革驗收辦法》(以下簡稱驗收辦法)和《響水縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革驗收辦法》進行自評，自評合格后向縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組會議管理辦公室提交驗收申請。于2020年9月2—16日完成響水縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革鎮(zhèn)級備驗工作，各鎮(zhèn)驗收結(jié)論合格。

縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組在收到鎮(zhèn)級驗收申請后，成立由縣政府和縣級四部門組成的驗收小組，按照《響水縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革驗收辦法》對鎮(zhèn)開展驗收工作。

(2)縣級自驗。在完成全縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)級驗收后，縣政府組織開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革縣級自驗工作，由縣政府、縣級四部門組成自驗小組，按照《驗收辦法》進行自驗，自驗合格后向市級水利、發(fā)展改革委員會、財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村(以下簡稱市級四部門)提交市級驗收申請。于2020年9月16日完成響水縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革縣級自驗工作，驗收結(jié)論合格。

(3)市級初驗。由市政府組織市級四部門成立驗收小組，按照《驗收辦法》對縣級開展驗收工作，市級驗收合格后由市級四部門向省級水利、發(fā)展改革委員會、財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村(以下簡稱省級四部門)提交驗收申請。于2020年11月23日完成響水縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革市級初驗工作，驗收結(jié)論合格。

(4)第三方核驗。由省級四部門發(fā)文組織江蘇省5家會計事務(wù)所，對全省79個有改革任務(wù)的縣(市、區(qū))及省監(jiān)獄局、省農(nóng)墾集團農(nóng)場，依照《驗收辦法》和《驗收指南》開展驗收。由江蘇興華會計師事務(wù)所有限公司對鹽城市全市開展核驗。于2020年11月23日完成響水縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革第三方核驗工作，驗收結(jié)論合格。

(5)省級驗收。由省政府組織省級四部門成立省級核驗收小組，按照《驗收辦法》開展省級核驗工作。省級驗收小組分為4個工作組，由省級四部門分別帶隊開展驗收工作，其中省水利廳帶隊于2020年12月8日完成響水縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革省級驗收工作，驗收得分96.0分，驗收結(jié)論合格。

5 經(jīng)驗啟示

(1)切實筑牢改革基礎(chǔ)?；A(chǔ)不牢，地動山搖。扎實做好各項基礎(chǔ)工作是完成水價改革任務(wù)的“壓艙石”，如果改革基礎(chǔ)打得不牢，完成的改革任務(wù)不是空中樓閣，就是“百尺危樓”。響水縣緊緊圍繞改革目標(biāo)，扎實開展改革工作，自開展工作以來，成立改革領(lǐng)導(dǎo)小組，編制了實施方案，按照“應(yīng)改盡改”的原則，改革區(qū)域內(nèi)建立了“水價形成機制、工程管護機制、用水管理機制、節(jié)水獎勵和精準(zhǔn)補貼機制”，工程管護成效明顯，節(jié)水效果顯著，農(nóng)民負(fù)擔(dān)降低。

(2)嚴(yán)格規(guī)范驗收組織。組織改革驗收是完成改革任務(wù)的衡量標(biāo)準(zhǔn)和必備程序，驗收本身不是目的，驗收的目的是查漏補缺、揚長補短，推進更高質(zhì)量全面落實改革各項要求。響水縣在開展驗收工作以來緊盯改革目標(biāo)，對照《江蘇省農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作驗收辦法》(蘇水農(nóng)〔2019〕27號)，嚴(yán)守驗收標(biāo)準(zhǔn)、自下而上、分級組織、分批實施開展驗收工作；按照《江蘇省農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作驗收指南》(蘇水農(nóng)〔2020〕7號)，明確驗收重點、規(guī)范驗收程序，穩(wěn)步開展驗收工作。

(3)持續(xù)鞏固改革成果。改革不是權(quán)宜之計，能否持續(xù)深化成果是改革成功與否的“試金石”。要將深化改革成果與落實改革措施、組織開展驗收等同步考慮、無縫對接、有機結(jié)合，確保改革成效的可持續(xù)性。響水縣自開展改革工作以來，總結(jié)改革經(jīng)驗，制定改革卡片，并向其他地區(qū)學(xué)習(xí)典型經(jīng)驗；在開展驗收工作的過程中，積極總結(jié)驗收中出現(xiàn)的問題，及時解決問題，持續(xù)完善改革的各項機制；制定縣級農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作宣傳片，在完成省級驗收工作后，將繼續(xù)加大對群眾的宣傳力度。

6 結(jié)論與建議

(1)響水縣水利部門與相關(guān)部門密切配合，堅持目標(biāo)導(dǎo)向，由點及面、因地制宜，全面高質(zhì)完成改革任務(wù)，取得了較好的效果，為全縣農(nóng)業(yè)節(jié)水、工程良性運行帶來實在效益，惠及農(nóng)民群眾，也為江蘇其他地區(qū)改革提供了示范引領(lǐng)作用。

(2)持續(xù)近6年的水價改革歷程，響水縣通過宣傳和總結(jié)，群眾對水價改革的內(nèi)容和形式有了充分認(rèn)識，但是有償用水意識不強、用水效率有待提升等問題還存在，后續(xù)工作建議充分借助媒體，加強輿論引導(dǎo)，增強群眾節(jié)水意識。

(3)響水縣農(nóng)業(yè)水價改革現(xiàn)已通過省級驗收，后續(xù)工作中需要定期組織“改革回頭看”，并持續(xù)投入水價改革資金，同時加強工程管護組織建設(shè)，保證工程良性運行，發(fā)揮節(jié)水效益，降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提升農(nóng)民滿意度。

(4)用水計量智能化、信息化水平不高，制約了當(dāng)前用水量統(tǒng)計工作的精細(xì)與效率，推進“以電折水” “以時折水”信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，強化取用水計量和監(jiān)控，提高計量統(tǒng)計的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和時效性，兼顧可操作性，具有重大意義。