張艷琳

發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要途徑之一，把握和運用好設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理政策，對支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施具有重大意義。

當(dāng)前，河南省農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化加速發(fā)展，不斷出現(xiàn)一些農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)，現(xiàn)行設(shè)施農(nóng)業(yè)管理政策滯后于新業(yè)態(tài)的發(fā)展，與此同時，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需求量持續(xù)增長，用地管理還存在諸如選址難、復(fù)耕難、監(jiān)管難等問題，設(shè)施農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和基層管理部門對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)范管理的呼聲越來越高，要求越來越精細化，迫切需要國家及省級層面在保障設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需求方面加強頂層設(shè)計和制度創(chuàng)新，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地現(xiàn)狀和保障舉措

為適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展趨勢，建立設(shè)施農(nóng)業(yè)用地保障長效機制，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，2019年12月7日，自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》，明確設(shè)施農(nóng)業(yè)用地屬于農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以使用一般耕地，不需落實占補平衡。種植設(shè)施不破壞耕作層的，可以使用永久基本農(nóng)田，不需補劃;破壞耕地耕作層，但由于位置關(guān)系難以避讓永久基本農(nóng)田的，允許使用永久基本農(nóng)田但必須補劃。養(yǎng)殖設(shè)施原則上不得使用永久基本農(nóng)田，涉及少量永久基本農(nóng)田確實難以避讓的，允許使用但必須補劃。設(shè)施農(nóng)業(yè)不再使用的，必須恢復(fù)原用途。

畜牧業(yè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的標(biāo)志性產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)發(fā)達國家或地區(qū)，畜牧業(yè)占農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中的比重在50%以上。發(fā)展畜牧業(yè)關(guān)系人民群眾“菜籃子”穩(wěn)產(chǎn)保供，是農(nóng)民增收致富的主要渠道，通過不懈努力，河南省在保障設(shè)施農(nóng)業(yè)用地支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方面已經(jīng)取得了初步成效。據(jù)了解，2020年，河南省畜牧業(yè)產(chǎn)值達到2856億元，居全國第二位，占全省農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的28.7%，為全省鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)良好開局和全面建成小康社會奠定了堅實基礎(chǔ)。但與發(fā)達地區(qū)相比，河南省畜牧業(yè)還有很大的發(fā)展空間，《關(guān)于加快畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》明確到2025年，畜牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重要達到35%以上。

河南省依據(jù)國家要求，印發(fā)了《關(guān)于改進設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理促進現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》和《關(guān)于進一步加強設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的通知》，對項目備案和用地取得程序進行了明確，要求養(yǎng)殖設(shè)施實行“雙30”指標(biāo)控制，堵塞了在計算項目用地面積時的“打捆”和“拆分”政策漏洞，并強調(diào)了用地監(jiān)管責(zé)任和廢棄設(shè)施農(nóng)業(yè)用地復(fù)墾等事項。政策的出臺有效保障了畜禽養(yǎng)殖用地需求，對支持畜禽養(yǎng)殖特別是疫情防控期間生豬恢復(fù)生產(chǎn)、穩(wěn)定全省農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)揮了重要作用。截至目前，全省畜禽養(yǎng)殖類設(shè)施農(nóng)業(yè)項目占80%以上，為鄉(xiāng)村振興開新局提供有力支撐。

但與鄰省山東相比，河南與山東蔬菜種植面積相當(dāng)，山東的蔬菜年產(chǎn)值是河南的2倍，設(shè)施蔬菜面積是河南的2.8倍，溫室大棚面積是河南的4.4倍，效益差距產(chǎn)生的原因主要在對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的支持和政策運用上。糧食種植畝均年產(chǎn)值在1000多元，而設(shè)施農(nóng)業(yè)可以將畝產(chǎn)值提高幾倍甚至幾十倍，各地發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的積極性很高，甚至不惜違反規(guī)定占用永久基本農(nóng)田。在這種背景下，需要我們理解并熟練掌握設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策，重點把握設(shè)施建設(shè)要嚴(yán)格執(zhí)行用地規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，盡量避讓耕地，確需占用的要盡量保護耕地耕作層;涉及使用永久基本農(nóng)田的，必須進行充分選址論證，盡可能不占或少占等要求，堅決杜絕鉆政策空子，打“擦邊球”、搞刻意變通等違規(guī)用地行為，確保國家方針理解到位，政策落實精準(zhǔn)，保障服務(wù)有效。

服務(wù)保障中遇到的主要問題

隨著黨中央支持“三農(nóng)”政策力度不斷加大，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進程加快，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)正向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，在保障設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需求的同時，還應(yīng)注意破解發(fā)展中遇到的難題。

設(shè)施農(nóng)業(yè)項目選址難。目前，村莊規(guī)劃還未編制完成，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地缺乏有效統(tǒng)籌，項目建設(shè)缺少規(guī)劃管控，一些項目布局散亂隨意，破壞了耕地的集中連片度和完整性。豬、牛、羊等動物飼料以小麥、玉米、大豆秸稈為主，所需存儲、加工用地較多，規(guī)?；B(yǎng)殖中糞便污水等環(huán)保設(shè)施要求越來越嚴(yán)格，占地越來越大，特別是在國家出臺遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”之后，各地耕地和永久基本農(nóng)田保護面臨的壓力越來越大，難以找出合適的地塊用于發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。由于設(shè)施農(nóng)業(yè)占用一般耕地不需要落實耕地占補平衡，一些地方為了保住耕地紅線，限制使用耕地，尤其是永久基本農(nóng)田。再加上受環(huán)境保護影響，養(yǎng)殖場選址需要距離村莊1千米以上，又要避開永久基本農(nóng)田和河道附近等，項目選址相當(dāng)困難。

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地復(fù)耕難。雖然河南省對占用耕地建設(shè)的設(shè)施農(nóng)業(yè)項目，要求簽訂三方土地復(fù)墾協(xié)議，明確土地復(fù)墾方式、復(fù)墾時限、復(fù)墾費用等內(nèi)容，但由于沒有明確的土地復(fù)墾保證金標(biāo)準(zhǔn)，為減輕農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者資金壓力，多數(shù)地方?jīng)]有繳納土地復(fù)墾保證金，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)束后，部分項目單位不能按時履行復(fù)墾義務(wù)，又缺少必要的強制手段，致使土地復(fù)墾十分困難。

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管難。農(nóng)民建設(shè)農(nóng)業(yè)設(shè)施處于自發(fā)性、隨意性狀態(tài)，多使用自家責(zé)任田（多數(shù)為永久基本農(nóng)田）建設(shè)養(yǎng)殖場等項目，與現(xiàn)行設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理政策存在沖突。由于缺少法律法規(guī)意識，群眾依法申請辦理備案手續(xù)意識薄弱，在要求辦理備案手續(xù)時，多表現(xiàn)為不理解、不情愿、不配合。如將不符合政策的已建設(shè)施農(nóng)業(yè)項目全部納入農(nóng)村亂占耕地建房行動進行管控，會對一些扶貧項目產(chǎn)生沖擊，造成部分群眾返貧。占用耕地的設(shè)施農(nóng)業(yè)項目建成后，國土三調(diào)根據(jù)現(xiàn)狀變更土地類型，將耕地調(diào)整為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，規(guī)避了嚴(yán)格管控耕地改變用途的監(jiān)管，部分經(jīng)營者私自改變設(shè)施農(nóng)業(yè)用地用途，為迂回占用耕地留下了政策空間。

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的政策建議

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地與耕地保護紅線密切相關(guān)，事關(guān)全省農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，事關(guān)鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略性實施，為此，進一步規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理迫在眉睫。

強化設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃管控。根據(jù)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃謀劃設(shè)施農(nóng)業(yè)用地空間布局，統(tǒng)籌考慮地形地貌特征，合理配置設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的規(guī)模和區(qū)位，引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)業(yè)合理選址，盡量避免占用優(yōu)質(zhì)耕地和永久基本農(nóng)田。在編制村莊國土空間規(guī)劃時，留出一定比例的用地空間用于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，明確今后設(shè)施農(nóng)用地原則上只能在預(yù)留的規(guī)劃用地空間范圍內(nèi)選址落地。要充分發(fā)揮規(guī)劃引導(dǎo)和管控作用，保障好高效農(nóng)業(yè)發(fā)展的合理用地需求，有效解決因布局不合理帶來的散亂差和環(huán)境污染問題。

規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案管理。嚴(yán)格養(yǎng)殖類設(shè)施農(nóng)業(yè)用地占用永久基本農(nóng)田審核，重點把握“原則上不得使用永久基本農(nóng)田”政策，對擬建項目區(qū)周邊存在優(yōu)化選址空間的，要嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田;對養(yǎng)殖項目邊界占用永久基本農(nóng)田或者造成永久基本農(nóng)田割裂、破壞耕地集中連片的，要優(yōu)化選址，盡量避讓永久基本農(nóng)田。對未辦理設(shè)施農(nóng)用地備案手續(xù)的，要求限期完善備案手續(xù);已經(jīng)辦理設(shè)施農(nóng)用地使用手續(xù)的，但其中附屬設(shè)施用地、配套設(shè)施用地超過規(guī)定面積和比例的，超過部分應(yīng)認(rèn)定為違法建設(shè)用地，要求限期改正，拒不改正的依照新《土地管理法》有關(guān)規(guī)定進行查處。對拒不辦理設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案手續(xù)的，其附屬設(shè)施用地、配套設(shè)施用地中涉及改變耕地性質(zhì)的部分，應(yīng)按照破壞耕作層進行查處，并限期復(fù)耕，確保耕地面積不減少。

加強設(shè)施農(nóng)業(yè)用地后期監(jiān)管。建立設(shè)施農(nóng)用地動態(tài)監(jiān)管機制，加快設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫，利用信息化監(jiān)管平臺實時采集現(xiàn)場影像，加強對使用農(nóng)用地建設(shè)的設(shè)施農(nóng)業(yè)項目的監(jiān)督和管理，防止出現(xiàn)經(jīng)營性存儲、休閑觀光、永久性餐飲等非設(shè)施農(nóng)業(yè)。強化部門監(jiān)管職責(zé)，自然資源部門主要職責(zé)是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地選址、規(guī)劃設(shè)計、用途管制、占用永久基本農(nóng)田審查補劃、土地衛(wèi)片執(zhí)法等;農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門是對設(shè)施農(nóng)用地經(jīng)營主體資格確認(rèn)、農(nóng)業(yè)建筑方案、用途認(rèn)定和日常監(jiān)管等;鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府承擔(dān)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地審查、備案管理、土地復(fù)墾職責(zé)，與自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門形成聯(lián)動機制，落實土地日常動態(tài)巡查制度。通過不定期組織開展專項檢查和年度核查，對擅自改變設(shè)施農(nóng)業(yè)用地用途的行為及時督促整改，拒不整改的移交執(zhí)法部門嚴(yán)肅查處，確保農(nóng)地農(nóng)用。

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地“不患多而患不實”。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地服務(wù)保障需要吃透國家政策，把準(zhǔn)發(fā)展方向，精準(zhǔn)施策管理。在此過程中難免會遇到一些難題，甚至?xí)忻芎蜎_突，相信只要本著有利于耕地保護、有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、有利于維護群眾利益這三個出發(fā)點，所有難題都會迎刃而解。（作者單位：河南省自然資源廳）