劉燕

2001年我國提出非稅收入以來，在近20年的發(fā)展進程中可謂是一波三折，非稅收入與稅收之間有著共通之處也存在著一定的差別，當前我國稅收征收和管理較之非稅收入而言更加嚴謹且規(guī)范[1]。地方政府在非稅收入管理的實際工作中也存在較多的不足和問題，眾所周知，地方財政收入中重要的組成部分之一是非稅收入，然而部分地方政府對于非稅收入管理的重視程度仍然差強人意。通過調(diào)查走訪發(fā)現(xiàn)，在日常的工作中出現(xiàn)無法可依，不論是票據(jù)管理還是征收入庫等各個環(huán)節(jié)均存在著工作效率和質(zhì)量差且監(jiān)管力度不足等問題，解決工作中的實際問題刻不容緩[2-3]。筆者結(jié)合多年的管理工作經(jīng)驗，就非稅收入的基本概念和特征進行詳細闡述，繼而針對地方政府非稅收入管理中存在的不足和問題進行深入的總結(jié)和分析，繼而結(jié)合實際情況提出幾點建議，為實現(xiàn)非稅收入管理的規(guī)范化、高效化、科學化、法制化以及透明化奠定堅實的基礎，為相關決策者提供參考依據(jù)。

一、非稅收入的基本概念及特征

非稅收入指的是除開稅收之外，通過事業(yè)單位、各級政府、社會團體以及國家機關等組織在合法程序下合理運用政府權(quán)力、國有資產(chǎn)、提供特定公共服務、政府信譽、國家資源等用于準公共或者滿足社會公共需求和財政性資金，即政府參與國民收入初次分配和再分配的一種形式。非稅收入主要涵蓋了行政事業(yè)性收費、罰沒、國有資本經(jīng)營、政府性基金、彩票公益金、專項收入、應繳財政其他收入等多項[4]。

非稅收入的特征主要從以下三個維度得以體現(xiàn)：一是征收標準靈活不一。在非稅收入中分別從特定的行為以及管理對象展開征收，由于非稅收入項目分類較多，因此更為繁雜，但如果特定行為和管理對象下降了，那么非稅收入也隨之下降。因此，當特定的行為和管理對象出現(xiàn)轉(zhuǎn)變的情況下其非稅收入征收的標準也需要進行完善和優(yōu)化。在此過程中，不論任何單位或者部門均沒有私權(quán)自設非稅收入項目，更沒有權(quán)利擅自更改非稅收入的范圍、標準、對象以及期限[5]。二是征收設定依據(jù)多元化。非稅收入項目的設定主要劃分為一級（依據(jù)相關法律法規(guī)，其修改和制定的權(quán)利僅有全國人大常務委員會和全國人大，包含了中央銀行收入以及罰沒收入等）、二級（設定權(quán)由組成部門和國務院進行，其中包含了彩票公益金、政府性基金征收等）和三級（設定權(quán)由各省級人民政府、國務院及其組成部門進行，其中包含了眾多的項目，多以中央制定的辦法和標準以及地方制定的具體操作規(guī)范等為主）[6]。三是征收收入統(tǒng)一管理，非稅收入的收繳由國庫統(tǒng)一進行操作，在初始階段主要將非稅收入納入到預算外資金，具有彌補地方財政不足的特點，未將其納入到財政預算管理中。然而，非稅收入長時間在財政體制外循環(huán)出現(xiàn)了不少問題，使得我國經(jīng)濟社會發(fā)展受到較大的影響，對此將非稅收入納入到財政預算管理體系中，其管理也愈發(fā)規(guī)范化、科學化，所有的收繳均由國庫統(tǒng)一操作，各單位、部門以及個人均不能私自挪用、截留、拖欠。

二、地方政府非稅收入管理中存在的不足和問題

（一）法制化建設力度不足

我國非稅收入管理并沒有相關的法律法規(guī)進行管控，繼而導致各地方在非稅收入的管理模式和手段上出現(xiàn)差異，雖然各地出臺了不少相關的政策性文件和辦法，但其不具備法律效力，且其中部分條目不切合實際，使得管理工作難以順利實施，比如部分行為存在違法犯罪的情況，雖然出臺的文件中有相關的處罰依據(jù)，但缺乏具體的處罰措施[7]。與此同時，對于出現(xiàn)違反規(guī)定的情況僅僅通過及時入繳收入或者通報等形式進行處罰，難以獲得單位和相關責任人的關注和重視，使得違法亂紀現(xiàn)象難以從根源上解決，對政府公信力和法治化建設進一步造成不良影響。

（二）管理缺乏規(guī)范性

1.征收項目的設定和問題 。雖然各地均根據(jù)實際情況制定了相關的管理制度和征收標準，但受到標準、分類不統(tǒng)一等問題的影響，使得在征收過程中出現(xiàn)問題，導致大數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果對非稅收入的規(guī)模出現(xiàn)較大的偏差。并且在實際的管理過程中，行政意志高于規(guī)章制度的亂象層出不窮，部分地方政府和部門在利益的驅(qū)使下，通過越權(quán)審批等違法手段將收費標準、收費范圍等進行擴展。雖然現(xiàn)行的非稅收入征收模式存在一定的作用，但隨著非稅收入歸納到財政統(tǒng)籌的深化其依然無法適應社會發(fā)展需求，對此應當對征收模式進行完善和優(yōu)化并制定相關制度進行控制[8]。

2.收入入庫管理風險大。當前的征收管理模式在收入入庫中的各項程序過于復雜化，從而導致大部分繳款單位以工作忙、距離遠等理由開具非稅收入的票據(jù)和收據(jù)，由此也使非稅收入面對更多的未知風險，使得地方財政的自主權(quán)上升，為財政腐敗提供了空間。

3.票據(jù)管理問題多。在非稅收入管理中票據(jù)作為重要環(huán)節(jié)之一，應當引起高度重視，但各地在非稅收入票據(jù)的管理中仍然存在核銷難度大、管理混亂、票據(jù)濫用、票據(jù)填寫不規(guī)范、票據(jù)內(nèi)部控制制度有所欠缺等問題，使得票據(jù)難以得到有效的管理[9]。

（三）監(jiān)管不公開透明

在以往的非稅收入征收管理系統(tǒng)中，雖然對于記賬信息、項目編碼管理各模塊均有著較為統(tǒng)一的標準，使得代理銀行、職能單位以及財政部門等均可獨立使用，這也使得財政統(tǒng)籌管理部門無法在第一時間掌握職能部門開具票據(jù)的情況，僅僅通過代理銀行推送的信息進行并不全面的了解，財政統(tǒng)籌管理部門難以有效區(qū)分款項的性質(zhì)和來源，對財政預算的日常運行造成了極大的影響[10]。雖然地方財政部門擴展了非稅收入管理的監(jiān)管范圍，但受到人力資源欠缺、部門分布廣且程序復雜等因素的影響，其監(jiān)管力度難以得到有效的提升。即使發(fā)現(xiàn)問題也難以及時提出整改意見、處罰。

（四） 運行效率有所欠缺

伴隨著我國非稅收入規(guī)模的不斷擴大，銀行所開設的專戶也隨之增加，由此出現(xiàn)財務核算工作量大的問題，難以有效提高工作效率。銀行賬戶的各項程序極為復雜，使得繳入款項退庫等問題不斷增加;加之地方政府在非稅收入中大多選擇集中匯繳的方式進行操作，也導致上繳國庫出現(xiàn)不及時的情況，使得大數(shù)據(jù)分析結(jié)果出現(xiàn)偏差，難以為決策提供參考[11]。同時，若在非稅收入信息系統(tǒng)維護升級的過程中上傳數(shù)據(jù)可能會出現(xiàn)錯漏等情況，工作效率也受到較大的影響。