摘要：島嶼房產是在島嶼旅游發(fā)展的基礎上興起的房地產新領域，房產開發(fā)可行性報告是前期房地產開發(fā)的最重要準備工作，通過對開發(fā)利用具體方案的科學性、合理性和可行性研究，提出該項目是否可行，為程序審查批準、后期開發(fā)利用提供依據。無居民島嶼房產開發(fā)有其特殊性，因此對無居民島嶼房地產開發(fā)可行性報告的內容組成進行研究具有必要性。

關鍵詞：無居民海島;房產開發(fā);可行性報告

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）01-0028-32 收稿日期：2020-10-23

作者簡介：陳遠音，浙江大學公共管理學院。

1 研究背景及目的

島嶼房產是在島嶼旅游發(fā)展基礎上興起的房地產新領域，相比前些年火爆的商業(yè)地產、個人住宅等投資而言，如島嶼這樣的小眾標的，因為其稀缺性與唯一性如今正逐漸吸引著越來越多的金主為此豪擲千金。2019年我國人均GDP突破1萬美元，在全民收入不斷增加的同時，逐步形成了一個具有一定規(guī)模的高收入階層。根據《2019胡潤財富報告》顯示，大中華區(qū)擁有600萬元資產的“富裕家庭”總財富達128萬億元，其中，擁有億元人民幣資產的“超高凈值家庭”總財富為77萬億元，占比60%，擁有3000萬元美金資產的“國際超高凈值家庭”總財富為72萬億元，占比56%。同時調查顯示，億元資產“超高凈值家庭”中，房產占比15%。中國千萬資產高凈值人群地產是他們最主要的個人投資方向。以浙江省的嵊泗島為例，其房價近幾年一直在逐步升高，大量的上海、浙江居民涌入購房。島嶼房產的開發(fā)與發(fā)展能滿足這些高收入階層的需求，在不遠的未來將成為這些高收入階層關注的消費熱點。

房產開發(fā)可行性報告是前期房地產開發(fā)的最重要準備工作，通過對開發(fā)利用具體方案的科學性、合理性和可行性研究，提出該項目是否可行，為程序審查批準、后期開發(fā)利用提供依據。無居民島嶼房產開發(fā)有其特殊性，因此對無居民島嶼房地產開發(fā)可行性報告的內容組成進行研究具有必要性。

研究無居民島嶼房產開發(fā)可行性報告的特殊性要求，根據無居民島嶼開發(fā)面臨的各種主客觀環(huán)境，探討在可行性報告編制的內容中必須予以充分考量的要素。

2 我國無居民島嶼開發(fā)面臨的政策環(huán)境

2.1 無居民島嶼產權獲得的方式

2.1.1 無居民島嶼的定義

2010年《海島保護法》第57條，“（二）無居民海島，是指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島”。

政策解讀：相較于有居民海島而言，無居民海島沒有村莊，沒有街道，沒有住址門牌號，沒有郵政編碼，沒有常住戶口的登記。但無居民海島并不等于無人島，不排除人在無居民海島上從事必要的生產、生活活動。

“無居民海島屬于國家所有，國務院代表國家行使無居民海島所有權”。

政策解讀：所有權屬于國家所有，解釋了無居民島嶼的定義即無居民戶籍管理住址登記地，不存在基層組織。

2.1.2 無居民島嶼的使用權獲得方式

當前，浙江省出臺了《無居民海島使用權招標、拍賣、掛牌出讓管理暫行辦法》，廣東省出臺了《廣東省出讓無居民海島使用權招標拍賣掛牌管理辦法》，山東省、廣西壯族自治區(qū)、福建省等均出臺了相關文件與條例，但只有浙江省、廣東省已經有成交的“招拍掛”案例。

使用權取得方式分為兩種，一是政府主動掛牌出售，但縱觀“招拍掛”實施后的成交案例，僅有兩處成交案例，分別為寧波大羊嶼島與珠海三角島，此類島嶼多屬于無爭議島嶼，具有較好的進入開發(fā)條件;二是企業(yè)主動申請，企業(yè)可以根據《無居民島嶼名錄》進行選擇，編制《無居民海島開發(fā)利用具體方案》和《無居民海島開發(fā)利用項目論證報告》等相關文件然后進入審批程序，選擇空間大。見圖1。

因此，根據獲取海島使用權獲取方式不同，無居民島嶼房產開發(fā)需要有政策可行性內容。包括對現(xiàn)有政策進行梳理，因房地產開發(fā)周期較長同時無居民島嶼開發(fā)領域方興未艾，對近期政策變化進行預估也顯得十分必要。

2.2 無居民島嶼產權的政策可行性落地問題

無居民島嶼開發(fā)相關法律文件出臺較晚，存有較大的灰色地帶，研究政策如何落地依舊需要考慮的問題，主要包括：

一是法前用島的權證問題。法前無居民海島上的權證類型主要是林權證，以浙江省舟山為例，舟山市共核發(fā)林權證26個，核發(fā)總面積16140.99畝，涉及232個無居民海島。因此，當這些存在林權證的無居民海島遇到開發(fā)需求需要辦理無居民海島使用權證時，就會不可避免地與現(xiàn)有權證相沖突。

二是習慣海島使用權問題。在《海島保護法》實施之前，沿海村民就對周邊的無居民海島進行了不同類型和不同程度的開發(fā)利用，長期以來遵循“先占先得、無償使用”的原則，從事生活生產活動。

隨著《海島保護法》的施行和《無居民海島使用金征收使用管理辦法》的出臺，歷史遺留權證與新出臺的海島使用權證產生了沖突，沿海村民的習慣海島使用權與國家所有權之間產生了沖突。在現(xiàn)有的法律制度框架下，舊權證及習慣海島使用權當屬違法。

因此，考慮到政策沖突問題，進行開發(fā)場地調查分析顯得尤為重要。無居民島嶼房產開發(fā)需要有政策可執(zhí)行性及如何解決政策沖突的內容，闡明項目所在海島及周邊海域開發(fā)利用活動的位置、類型、方式、規(guī)模、權屬以及與本用島項目的位置關系等，界定項目用島的利益相關者，分析利益相關內容、涉及范圍等。開發(fā)可行性報告內應包含對可能產生的政策沖突有初步的預判和協(xié)調沖突解決的方案等。

3 我國無居民島嶼開發(fā)面臨的融資環(huán)境

我國第一批可開發(fā)利用的無居民海島用于旅游娛樂用島的有105個。其中有38個已被開發(fā)利用，以政府主導開發(fā)的有29個，以民間資本獨立開發(fā)的只有9個。

目前，首批可開發(fā)利用的無居民海島中，欽州市濱海新城項目中獨山背島將被建設成為旅游休閑島，開發(fā)中政府負責對該島生態(tài)環(huán)境以及周邊紅樹林進行整治修復，由企業(yè)進行娛樂項目的開發(fā)與利用，現(xiàn)已投入運營。蜈支洲島，坐落在三亞市北部的海棠灣內，由當?shù)卣撠熯M行生態(tài)環(huán)境治理，當前已經被評為5A級旅游區(qū)。

而個人與企業(yè)獨自開發(fā)這種模式也在其他地方有所應用，但基本上該模式僅限于旅游娛樂用島的開發(fā)。如2011年11月11日，寧波大羊嶼島以2000萬元被寧波高寶投資有限公司購買下該島嶼50年使用權，將其作為高端旅游休閑區(qū)開發(fā)。

旅游業(yè)界格外推崇的蜈支洲島，已經成為我國無居民海島開發(fā)的成功樣本。在當?shù)卣疀]有投入大量資源的情況下，依靠外來的社會資本，蜈支洲島從一個荒涼的無人小島變成了一個5A級旅游勝地，投資30億元產生了年收入12億元的經濟效益。

而我國第一個公開拍賣的無居民海島——浙江大羊嶼島，拖了近3年才動工開發(fā)，計劃投資金額為5億元，目前仍未能完成初步施工。

此間對比不難看出，以政府投資為主的無居民島嶼開發(fā)情況遠好于企業(yè)投資。以政府為投資主體的模式，決定了其運作方式的非市場化，政府主導的無居民海島旅游開發(fā)項目屬于非市場化的運作模式，供給效率有限，不能有效滿足公眾的需求。這同時也從側面反映了企業(yè)無居民島嶼開發(fā)面臨的融資環(huán)境困難。

一方面，民營企業(yè)主要還是以內源融資為主，如福建連江縣無居民海島洋嶼島的投資開發(fā)便主要以此為融資方式。據投資該島的企業(yè)家描述，買下洋嶼島的資金為460多萬元，而光投資2個海壩就用了3億多，且全部來源于自有資金，而無居民島嶼開發(fā)項目投資資金巨大，企業(yè)自有資金無法滿足其投資需求。

另一方面，民營企業(yè)的銀行融資依舊較難。近年來，我國雖然為拓寬無居民海島房產開發(fā)的融資渠道，一直在積極探索無居民海島使用權抵押貸款融資，如福建在對無居民海島洋嶼的開發(fā)中就嘗試了該模式，該島業(yè)主通過將無居民海島使用權抵押給銀行獲得貸款融資，但目前該抵押貸款的可操作性不強，無居民海島使用權抵押貸款機制尚不成熟。

無居民海島房產開發(fā)項目的建設周期長，項目投資回收慢，而且一旦決定投資后，就必須保持施工的連續(xù)性，否則，只會造成前期的投入資金“打水漂”。因此，在編制無居民島嶼房產開發(fā)可行性報告中對開發(fā)所需的資金采取什么樣的融資結構，推測資金的回收期、收益率，進行充分的財務評估和風險評估尤為重要。

4 我國無居民島嶼開發(fā)面臨的生態(tài)環(huán)境

無居民海島是由島陸、島基、島灘和環(huán)島海域組成的一個完整而獨立的生態(tài)系統(tǒng)。無居民海島的生態(tài)環(huán)境特征、資源特點及影響開發(fā)利用的因素與陸域不同。

房地產行業(yè)比任何其他行業(yè)都更依賴于自然環(huán)境，不合理的開發(fā)利用容易使生態(tài)環(huán)境遭到破壞，一旦破壞則無法恢復。生態(tài)環(huán)境往往還是海島房地產的獨特優(yōu)勢，如果只注重開發(fā)，而忽視生態(tài)保護，則不利于無居民海島的可持續(xù)發(fā)展和長期受益。無居民海島旅游開發(fā)項目需以保護環(huán)境為前提，剛性約束強。

由于無居民海島面積狹小、生態(tài)脆弱，容易遭受破壞且破壞后難以恢復，房產開發(fā)必將對其生態(tài)環(huán)境產生一定的破壞。因此，生態(tài)環(huán)境評估是判斷無居民海島是否適宜開發(fā)的重要前提，可避免開發(fā)造成重要生態(tài)系統(tǒng)破壞。無居民海島的自然、資源及社會經濟條件是開發(fā)的重要基礎和依托，其開發(fā)可行性是判斷無居民海島是否適宜開發(fā)的必要條件。

可行性報告應該包含兩方面考慮，一方面是海島資源要素評價，包含海島及其周邊海域的生態(tài)本底現(xiàn)狀，闡明重要的生態(tài)系統(tǒng)和特殊生境、需要特殊保護的自然保護區(qū)、珍稀瀕危生物和海島特有動植物、古樹名木等的分布和特征等。另一方面房地產開發(fā)需要對生態(tài)影響進行評估，如分析海島開發(fā)利用對植被占用或影響的面積、影響方式、影響程度。例如分析項目用島對島上淡水的占用、消耗及其可能產生的水環(huán)境影響，給出影響范圍和程度;分析項目用島對周邊海域水質、沉積物質量、生物、生態(tài)環(huán)境的影響，給出影響范圍和程度，對生態(tài)損害價值進行評估。

因此，在無居民島嶼房產開發(fā)可行性報告中需通過建立合理的生態(tài)要素-影響評估體系確定海島開發(fā)適宜程度是否滿足剛性需求以確定房產項目的可行性。建立以生態(tài)重要性和開發(fā)可行性為核心的無居民海島開發(fā)適宜性評價指標體系則更為直觀和具有說服力。

同時，生態(tài)環(huán)境保護行為會增加開發(fā)的成本，因島嶼情況的特殊性，廢水處理、固體廢棄物處置都是增進環(huán)境保護的基本措施，在可行性研究階段就要將其納入可行性考量的范圍內。

5 我國無居民島嶼開發(fā)面臨的自然環(huán)境

自然條件是海島開發(fā)的基礎，決定開發(fā)的成本和難易程度，無居民島嶼開發(fā)環(huán)境復雜，氣候條件、水文動力狀況等都會影響開發(fā)的進度。在編制無居民島嶼開發(fā)的可行性報告中，對目標島嶼進行自然環(huán)境評估尤為重要。自然環(huán)境狀況會決定開發(fā)的方式及可行性，主要應該包含以下幾個方面。

5.1 海島地質環(huán)境概況評估

由于無居民海島都位于我國沿海地區(qū)。其特殊的地理位置和氣候條件，容易造成自然災害頻繁發(fā)生，尤其是臺風及暴雨季節(jié)，極易造成損失。應根據項目所在海島海島及其周邊海域的地形地貌與沖淤狀況、自然災害、工程地質狀況等進行評估，針對自然環(huán)境狀況進一步評估項目工程的施工工藝和生產工藝是否能滿足需求。

5.2 海島及其周邊海域水文環(huán)境概況評估

水文動力狀況同時會影響施工進度和后期收益的預判。例如年均影響與登陸島嶼的臺風及風暴潮次數(shù)、海岸線受侵蝕情況、海霧天數(shù)、赤潮發(fā)生概率等因素均予以考慮。

5.3 海島及其周邊海域施工條件概況評估

無居民海島遠離大陸的地理特性以及島嶼本身缺乏開發(fā)的基礎條件。由于無居民海島特殊的地理環(huán)境和區(qū)位條件，島上沒有用于開發(fā)建設的原材料、人力，一切都要靠外面“輸入”，其開發(fā)成本比陸地要高得多，而且許多無居民海島還是個“荒島”。目前仍還處于原始未開發(fā)或半原始狀態(tài)，島上水、電、路等基礎設施，根據近陸距離、可到達情況等要素評估其是否能開展施工的基本條件。

因此，無居民島嶼房產開發(fā)可行性報告必須充分預估施工將要面臨的自然環(huán)境情況，并將滿足自然環(huán)境的需求改善納入成本核算的范圍內。

6 結論

本文討論了無居民海島房產開發(fā)可行性報告中的一些特殊性要求。無居民海島的開發(fā)正處于起步階段，對無居民海島土地資源開發(fā)可行性研究的很多方法、方式和途徑也還處于探索階段，需要進一步發(fā)展和完善。

參考文獻：

1.林家駒.我國無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀研究.

海洋開發(fā)與管理.2019.01

2.阮云林.舟山市無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀分析.

統(tǒng)計學與實踐.2020.02

3.蘇欣慰.島嶼旅游房產開發(fā)初探.江西科技學院學報.2007.12.07

4.劉容子 齊連明.我國無居民海島價值體系研究.海洋出版社.2006

5.周琳 吳克寧.無居民海島旅游開發(fā)可行性評價.資源與產業(yè).2006.03

6.馬得懿.無居民海島開發(fā)融資機制探討.資源科學.2013.06

7.王躍偉 陳航.舟山市海島旅游資源評價及開發(fā)對策研究.海洋開發(fā)與管理.2010.01

8.李金克 王廣成.海島可持續(xù)發(fā)展評價指標體系的建立與探討.海洋環(huán)境科學.2004.01