趙 彪，王開泳

（1.中國科學院地理科學與資源研究所 區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點實驗室，北京 100101；2.中國行政區(qū)劃與區(qū)域發(fā)展促進會，北京 100044）

引言

當今世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局，中國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期[1]。習近平總書記根據(jù)中國發(fā)展階段、環(huán)境和條件的變化，提出并多次強調(diào)要加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。這是事關(guān)全局的深層次系統(tǒng)性變革，對經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑之間的呼應(yīng)互動提出了更高要求。作為國家政權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)性制度框架，行政區(qū)劃深刻影響中國城市與區(qū)域發(fā)展的空間格局，推動行政區(qū)劃更深層次改革是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要戰(zhàn)略任務(wù)。

蘭州地處中國陸域版圖的幾何中心，是胡煥庸線以西最重要的中心城市之一。然而，河谷地形的限制對蘭州市的轉(zhuǎn)型發(fā)展產(chǎn)生了復(fù)雜的現(xiàn)實影響，亟待打通淤點和堵點。在雙循環(huán)推進的背景下，以蘭州行政區(qū)劃改革為新動力，推動新時代西部大開發(fā)形成新格局、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展再上新臺階迫在眉睫。

當前，行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置日益成為學界和政府共同關(guān)注的熱點話題，黨的十九屆四中全會進一步指出，要“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系”。國外相關(guān)研究多集中于政治地理學、公共行政學、人文地理學、區(qū)域政治學等學科，更加關(guān)注大都市區(qū)等城市化程度較高地區(qū)的行政區(qū)劃問題[2-6]，認為城市的布局與管理是決定國家和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素。在高度城市化發(fā)展的過程中，英國、德國、法國等國家都進行了大規(guī)模的城市空間布局調(diào)整[7-8]，并且許多國家都制定了城市空間布局規(guī)劃的相關(guān)戰(zhàn)略或政策，如歐盟的歐洲空間規(guī)劃研究計劃（SPESP）、愛爾蘭的國家空間戰(zhàn)略以及荷蘭的空間發(fā)展規(guī)劃等。中國長期實行的是等級化城市管理體制，更加強調(diào)按行政系統(tǒng)來管理城市經(jīng)濟，直接影響當前城市化的發(fā)展進程。國內(nèi)學者的相關(guān)研究主要集中在行政區(qū)劃調(diào)整效應(yīng)、改革思路，以及行政區(qū)劃與城鎮(zhèn)化、行政體制改革的關(guān)系等方面[9-14]。普遍認為行政區(qū)劃在中國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用，改革行政區(qū)劃設(shè)置將對央地關(guān)系、府際關(guān)系等產(chǎn)生重要影響，有助于解決空間關(guān)系、區(qū)際關(guān)系不協(xié)調(diào)等問題，促進空間整合與國家治理體系現(xiàn)代化。

通過梳理相關(guān)文獻可知，行政區(qū)劃優(yōu)化是推進城市化高質(zhì)量發(fā)展的重要因素，已取得了大批高質(zhì)量的研究成果，但仍存在以下不足：國外研究主要集中在大都市區(qū)等城市化程度較高的地區(qū)，國內(nèi)研究主要集中在長三角、珠三角、京津冀等東部地區(qū)，中西部地區(qū)中心城市和城市群的行政區(qū)劃優(yōu)化研究較為薄弱，關(guān)于西北地區(qū)的研究更是十分缺乏；現(xiàn)有研究對不同區(qū)域的空間異質(zhì)性考慮不足，主要集中于平原地區(qū)城市，而山地和高原是構(gòu)成中國地貌基本輪廓的主體，占全國陸地面積的59%[15]，對行政區(qū)劃調(diào)整所涉及的多重關(guān)系的闡述有待進一步深化。為彌補當前研究的不足，本研究以中國西部典型河谷型城市——蘭州為案例，分析蘭州市行政區(qū)劃的特征、問題及行政區(qū)劃調(diào)整的重點方向，以期為蘭州市高質(zhì)量發(fā)展和雙循環(huán)推進提供決策參考，對于指導(dǎo)河谷型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展和中國未來行政區(qū)劃改革也具有重要的借鑒意義。

1 蘭州市行政區(qū)劃設(shè)置的基本特征及其主要問題

1.1 蘭州市行政區(qū)劃設(shè)置的基本特征

蘭州市是黃河上游最大的工業(yè)城市，總面積13 083 km2，其中市轄區(qū)面積1 630 km2，第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，蘭州市常住人口為435.9萬人，下轄城關(guān)、七里河、西固、安寧、紅古5區(qū)和永登、榆中、皋蘭3縣。當前，蘭州市行政區(qū)劃設(shè)置主要存在以下特征：

一是“兩山夾一河”的地形導(dǎo)致市轄區(qū)東西狹長。蘭州市位于隴西黃土高原、青藏高原、內(nèi)蒙古高原的交匯地帶，黃河穿城而過，南北群山環(huán)抱?！皟缮綂A一河”的地形使蘭州市轄區(qū)形成了東西狹長的帶狀組團式城市格局，東部的城關(guān)區(qū)政府到西部的紅古區(qū)政府直線距離在90 km以上，南北最窄處不足5 km，呈西北—東南向的葫蘆型河谷城市特征。這種沿河分布的特征導(dǎo)致城市擴展模式主要為東西水平外溢式，受河谷地形的束縛十分明顯。

二是市轄區(qū)緊鄰省界和地州交界地區(qū)。除榆中、皋蘭和永登縣外，蘭州市轄區(qū)還與甘肅省定西市臨洮縣、臨夏回族自治州永靖縣和青海省民和回族土族自治縣相鄰，5個市轄區(qū)中有3個位于省界或地州交界處。蘭州市轄區(qū)南北兩側(cè)是大山，東西則緊鄰省界，向西紅古區(qū)與青海省毗鄰，向東距寧夏自治區(qū)邊界最近處甚至不足150 km。受行政邊界以及甘肅省西北—東南向長條型政區(qū)格局的影響，蘭州市對河西走廊、隴東南地區(qū)的輻射帶動作用不強，蘭州都市圈的經(jīng)濟腹地也相對有限。

三是行政區(qū)與功能區(qū)交叉疊置且距離較遠。2021年，蘭州市共有1個國家級新區(qū)、2個國家級開發(fā)區(qū)和5個省級開發(fā)區(qū)，各類功能區(qū)數(shù)量較多且與行政區(qū)交叉重疊，造成了園區(qū)規(guī)劃與城市片區(qū)規(guī)劃相互影響、產(chǎn)業(yè)開發(fā)與城市片區(qū)建設(shè)不相匹配等諸多問題。如蘭州高新區(qū)和蘭州開發(fā)區(qū)分別規(guī)劃了“一區(qū)五園”的空間布局，幾乎涉及蘭州所有的縣和市轄區(qū)；蘭州新區(qū)包括永登縣的中川鎮(zhèn)、秦川鎮(zhèn)、上川鎮(zhèn)、樹屏鎮(zhèn)和皋蘭縣的西岔鎮(zhèn)、水阜鎮(zhèn)共6個鎮(zhèn)，受地形等因素的影響，蘭州新區(qū)到中心城區(qū)的距離在50 km以上，明顯存在空間距離較遠的問題。

1.2 蘭州市行政區(qū)劃設(shè)置存在的突出問題

一是市轄區(qū)規(guī)模過小，嚴重制約蘭州城市綜合實力提升?！皟缮綂A一河”的狹窄地域，使蘭州市轄區(qū)可建設(shè)用地規(guī)模有限，城市發(fā)展面臨嚴重的空間不足的問題。在狹小的河谷盆地又分布著大量的政府機關(guān)、大型工業(yè)和商業(yè)設(shè)施，居民生活、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保護用地之間的矛盾日益突出。人地矛盾日漸突出的表現(xiàn)就是抬高了城市的發(fā)展成本，導(dǎo)致人口流失和企業(yè)難以進入，進而影響城市發(fā)展的質(zhì)量和效率，城市發(fā)展速度遲滯。具體表現(xiàn)為：在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重較大，國有經(jīng)濟占比較高，外向型經(jīng)濟發(fā)展緩慢，2019年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為1.82∶33.32∶64.86，傳統(tǒng)企業(yè)難以升級，現(xiàn)代工業(yè)企業(yè)又難以引入，導(dǎo)致近年來蘭州“工業(yè)塌陷”的問題十分突出。改革開放以來，隨著城市化水平的提升，蘭州市工業(yè)產(chǎn)值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重從1978年的72.71%降至2019年的26.43%，降幅達46.28%。然而，2019年蘭州市的工業(yè)總產(chǎn)值僅為749.98億元，人均工業(yè)產(chǎn)值比全國平均水平低2 849元，很大程度上說明，蘭州市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是工業(yè)化發(fā)展不足、第二產(chǎn)業(yè)體量不夠?qū)е碌?，而非工業(yè)化進程結(jié)束的表現(xiàn)。雖然大規(guī)模的城市化還在進行，但由于缺少工業(yè)的支撐，蘭州經(jīng)濟發(fā)展面臨諸多困境。人均地區(qū)生產(chǎn)總值從1978年全國平均水平的2.77倍，降至2019年的1.06倍，經(jīng)濟總量排名也降至全國90名以后。在人口流動方面，由于城市空間的“外溢式”擴張受到地形因素的剛性限制，城市住宅用地、工商業(yè)用地成本相對較高，抬升了居民生活成本。城市發(fā)展空間與傳統(tǒng)重化工企業(yè)的相互交織，產(chǎn)生了生活環(huán)境質(zhì)量下降等問題。又由于工作機會減少等因素，蘭州人口集聚能力不強，資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素流失現(xiàn)象嚴重。在生態(tài)環(huán)境方面，受河谷地形的影響，蘭州市的工業(yè)體系以石化、冶金工業(yè)為主導(dǎo)，在狹小的市轄區(qū)范圍內(nèi)分布著近千家高污染企業(yè)，導(dǎo)致一段時間內(nèi)大氣環(huán)境污染問題嚴重，而盆地地形產(chǎn)生的厚逆溫層又抑制了下層空氣污染物的擴散，加劇了蘭州的城市污染。這些因素都在不同程度上抑制著投資和移民的進入。

二是市轄區(qū)結(jié)構(gòu)不合理，顯著影響蘭州城市高質(zhì)量發(fā)展。蘭州市雖然有5個區(qū)，但沿河發(fā)育導(dǎo)致市轄區(qū)呈現(xiàn)出長條狀、隔河而治、大小懸殊等特征，不利于城市發(fā)展質(zhì)量的提升。具體而言，在交通出行方面，對外通道結(jié)構(gòu)單一，東西向交通壓力巨大，難以形成便捷高效的道路交通網(wǎng)絡(luò)，加快了蘭州市區(qū)道路交通基礎(chǔ)設(shè)施的折舊速度，出現(xiàn)頻繁修路等問題，導(dǎo)致道路擁堵和交通事故頻發(fā)。蘭州“啞鈴式”的城市形態(tài)，在城市最窄處形成蜂腰路段，由城關(guān)區(qū)往返七里河、安寧、西固方向的大量車流在文化宮附近交匯形成瓶頸地段，交通壓力明顯較大。在公共服務(wù)方面，中心城區(qū)人口密度大，“七普數(shù)據(jù)”顯示，僅城關(guān)區(qū)常住人口就有148.40萬人，建成區(qū)人口密度高達1.97萬人/ km2。此外，七里河區(qū)和安寧區(qū)的建成區(qū)人口密度也均超過了1萬人/ km2?！巴恋嘏渲靡话闶敲咳?00 m2、每萬人1 km2，100萬人口的城市建成區(qū)面積就是100 km2?！盵16]人口密度過大明顯影響居民生活質(zhì)量和蘭州城市品質(zhì)的提升。以公交線設(shè)置為例，帶狀組團特征導(dǎo)致大量的公交線路集中在黃河兩側(cè)人口密集、商圈集中的西津路、慶陽路等黃金客運線路上，加劇了居民出行難和停車難問題。

三是蘭州新區(qū)與市轄區(qū)距離過遠，導(dǎo)致蘭州轉(zhuǎn)型難度較大。沿黃河線性空間擴張造成的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)，使蘭州城市“孤立少援”的特征尤為突出，尋找新的發(fā)展空間是多年來困擾蘭州的重要命題。面對這個困境，蘭州在北部的秦王川盆地建設(shè)了蘭州新區(qū)，然而由于蘭州新區(qū)到市轄區(qū)距離較遠（通勤距離在50 km以上），受中心城區(qū)的輻射帶動作用相對有限，直接影響蘭州新區(qū)在緩解蘭州“大城市病”方面作用的發(fā)揮，不利于蘭州市轄區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。對蘭州新區(qū)而言，因中心城區(qū)帶動能力不強，蘭州新區(qū)更加需要通過工業(yè)化和城市化水平的提升來吸引人口和產(chǎn)業(yè)的聚集。然而，蘭州新區(qū)實行的管委會體制導(dǎo)致其在社會管理、生態(tài)環(huán)境、配套設(shè)施、公共服務(wù)等方面存在較多不足，直接影響人口和產(chǎn)業(yè)的進一步集聚，不利于蘭州新區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。當前，蘭州市的轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨著兩難的問題：一方面，蘭州中心城區(qū)面臨著綜合承載能力不足的問題，亟須突破“兩山夾一河”的地形限制；另一方面，蘭州新區(qū)面臨著內(nèi)生發(fā)展動力不足的問題，難以有效集聚人口和產(chǎn)業(yè)。為增強中心城市經(jīng)濟和人口承載能力，甘肅省和蘭州市采取了多種措施，包括對蘭州新區(qū)下放省級經(jīng)濟管理權(quán)限，向東重點建設(shè)榆中生態(tài)創(chuàng)新城，向北跨山向皋蘭縣的忠和鎮(zhèn)、九合鎮(zhèn)方向發(fā)展等。2019年，忠和、九合兩鎮(zhèn)的縣本級稅收收入達到27 386萬元，占皋蘭縣稅收總收入的48%。但這些措施仍未使蘭州完全擺脫傳統(tǒng)的沿河發(fā)展的路徑依賴，未能回答如何突破蘭州當前發(fā)展面臨兩難困境的問題。這就需要進一步探究蘭州市轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵癥結(jié)所在。

2 蘭州轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵癥結(jié)及其改革方向

2.1 市轄區(qū)設(shè)置不合理是制約蘭州轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵癥結(jié)

綜合承載能力不足是蘭州城市發(fā)展面臨的主要問題。由于位于河谷地區(qū)，在城市規(guī)模持續(xù)擴張的過程中，出現(xiàn)生產(chǎn)空間與生活空間、生態(tài)空間相互混雜重疊，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)動力失速，新興產(chǎn)業(yè)難以培育，中心城市與外圍腹地相互分離等問題[17]。蘭州的城市規(guī)模和空間結(jié)構(gòu)受河谷地形的束縛十分明顯，在長期發(fā)展的過程中，逐漸形成了與傳統(tǒng)發(fā)展模式相適應(yīng)的行政區(qū)劃格局。城市空間結(jié)構(gòu)與行政管理體制是相互影響、相互作用、相互制約的關(guān)系，空間結(jié)構(gòu)特征限定了行政區(qū)劃格局，而行政區(qū)劃格局又強化了空間結(jié)構(gòu)特征，使城市經(jīng)濟發(fā)展難以擺脫傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的路徑依賴，城市發(fā)展空間狹小與分散的問題造成了經(jīng)濟效率的損失，而行政區(qū)劃格局不合理的問題又抬高了工業(yè)化和城市化的體制成本。如圖1所示，由于蘭州市城市擴張主要是沿河水平外溢式，更容易產(chǎn)生空間問題和體制問題，受規(guī)模不適度、功能區(qū)混雜等因素的影響，一是增加了運輸成本，影響資源要素的正常集散，造成城市內(nèi)通外聯(lián)能力減弱，經(jīng)濟腹地狹小，輻射帶動能力不強；二是由于發(fā)展空間不足、地質(zhì)災(zāi)害風險大、產(chǎn)業(yè)空間組織效率較低等因素，難以產(chǎn)生集聚經(jīng)濟和規(guī)模經(jīng)濟，容易造成產(chǎn)業(yè)規(guī)模和結(jié)構(gòu)不合理的問題；三是增加了就業(yè)和通勤成本，造成資金、技術(shù)和人才等高端生產(chǎn)要素流失，使城市規(guī)模和城鎮(zhèn)體系難以做大做強。

圖1 蘭州的轉(zhuǎn)型發(fā)展困境

推動蘭州轉(zhuǎn)型發(fā)展，既要重視空間結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，又要重視治理方式的轉(zhuǎn)型?？臻g結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是指要改變傳統(tǒng)的“一字型”城市格局，培育新的經(jīng)濟增長極，逐步緩解中心城區(qū)發(fā)展面臨的諸多問題；治理方式轉(zhuǎn)型則是指通過行政區(qū)、功能區(qū)的優(yōu)化調(diào)整，降低工業(yè)化和城市化的體制成本，拓展城市發(fā)展空間，提高行政管理效率?？臻g結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與治理方式轉(zhuǎn)型密切相關(guān)，空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型要求對治理方式進行變革，而治理方式轉(zhuǎn)型又會推動空間結(jié)構(gòu)的全面轉(zhuǎn)型?？臻g結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型重點在于解決城市規(guī)模不適度和結(jié)構(gòu)不合理問題，治理方式轉(zhuǎn)型則主要是從城市市轄區(qū)、功能區(qū)設(shè)置等方面推動空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，為全面轉(zhuǎn)型升級、區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供重要支撐。對蘭州市而言，既要有效拓展城市發(fā)展空間、推動空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，又要加快市轄區(qū)優(yōu)化設(shè)置，促進治理方式轉(zhuǎn)型。蘭州新區(qū)等功能區(qū)的相繼設(shè)立，對空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型起到了一定作用，但并未從根本上解決蘭州發(fā)展面臨的諸多問題。因此，科學合理的市轄區(qū)設(shè)置就成為了蘭州市轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵所在。

在農(nóng)村語文的教學過程中還要滲透一定的科學知識，因為我國的農(nóng)村教學情況比較復(fù)雜，有的農(nóng)村教學環(huán)境還算不錯，有多媒體教學設(shè)備，而有的偏遠農(nóng)村由于地理環(huán)境的限制，教學環(huán)境非常惡劣。很多學生在成長過程中由于沒有受到更多科學方面的教育，在看待一些事物的時候，還是模仿農(nóng)村監(jiān)護人的思維進行，很多的事物都嚴重地誤導(dǎo)了學生。

2.2 蘭州新區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整是蘭州轉(zhuǎn)型發(fā)展的重點方向

科學合理的市轄區(qū)設(shè)置是蘭州供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要方面，有助于降低物流成本、勞動力供應(yīng)成本以及各種資源要素成本，緩解當前要素成本快速上升、創(chuàng)新能力不足、資源環(huán)境約束增強等突出問題。蘭州新區(qū)擁有空間優(yōu)勢和空港優(yōu)勢，電力和天然氣資源充足，引大入秦工程解決了用水問題，具有資源豐富、要素成本低、市場潛力大等比較優(yōu)勢，可從根本上使蘭州擺脫河谷地形的束縛，優(yōu)化蘭州—西寧城市群和蘭州大都市圈城鎮(zhèn)體系，是推動蘭州增長方式轉(zhuǎn)型和發(fā)展動力轉(zhuǎn)換的重要戰(zhàn)略方向。

自2010年以來，蘭州新區(qū)經(jīng)濟總量占蘭州市的比重始終在10%以下，存在著經(jīng)濟總量不大、發(fā)展質(zhì)量不高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)等問題，對蘭州市轉(zhuǎn)型發(fā)展的引領(lǐng)帶動作用并不明顯。究其原因，這既與蘭州新區(qū)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)薄弱、距離中心城區(qū)較遠等因素有關(guān)，也與蘭州市行政區(qū)劃改革滯后密切相關(guān)。由于實行的是管委會體制，蘭州新區(qū)更便于推動招商引資、土地開發(fā)、企業(yè)服務(wù)等經(jīng)濟工作。雖然所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)多已整建制委托蘭州新區(qū)代管，但在行政區(qū)劃上仍隸屬于永登縣和皋蘭縣，這使蘭州新區(qū)在社會管理、生態(tài)環(huán)境、配套設(shè)施、公共服務(wù)等方面存在較多不足，造成了新區(qū)要素資源吸納能力較弱等問題。在土地報批方面，同一片土地審核手續(xù)十分復(fù)雜，屬于永登范圍內(nèi)的由永登縣申報，屬于皋蘭范圍內(nèi)的由皋蘭縣申報；在管轄關(guān)系方面，現(xiàn)在中川、秦川等鎮(zhèn)的人大、武裝、精準脫貧等事務(wù)還與永登縣有關(guān)系，人大代表、政協(xié)代表還歸永登縣人大或政協(xié)管理，由于永登縣秦川鎮(zhèn)托管著皋蘭縣西岔鎮(zhèn)的3個村，這3個村的脫貧攻堅驗收工作也是皋蘭縣負責，秦川鎮(zhèn)先要把部分情況向西岔鎮(zhèn)匯報，再由西岔鎮(zhèn)向皋蘭縣匯報，行政管理成本顯著增加；在群眾辦事方面，許多群眾在新區(qū)買房、工作，但許多事情還需要到永登縣或皋蘭縣辦理，如殘疾人服務(wù)事項方面，部分程序性工作因辦理流程和權(quán)限仍需與永登縣或皋蘭縣對接，這給群眾和鎮(zhèn)政府日常工作開展都帶來諸多不便。

本研究認為蘭州新區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵在于降低發(fā)展成本，提升公共服務(wù)水平，通過吸引人口和集中產(chǎn)業(yè)，促進集聚經(jīng)濟和規(guī)模經(jīng)濟的產(chǎn)生，激活新區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動力，而行政區(qū)劃問題則是影響蘭州新區(qū)工業(yè)化和城市化發(fā)展的關(guān)鍵癥結(jié)。通過調(diào)整行政區(qū)劃，可有效改變蘭州市轄區(qū)規(guī)模過小、空間結(jié)構(gòu)不合理、行政區(qū)與功能區(qū)重疊等問題，為蘭州新區(qū)工業(yè)化和城市化發(fā)展提供體制保障。當前蘭州新區(qū)實際運行的是“蘭州新區(qū)—園區(qū)—鎮(zhèn)”的行政體制（圖2），新區(qū)成立3個園區(qū)，通過園區(qū)管理鎮(zhèn)，而園區(qū)大部分工作是靠鎮(zhèn)政府完成的，雖然成立了“街道”（沒有報批），但“街道”只管理黨建，公共服務(wù)、社會管理（如居民戶口、疫情防控）等職能都由鎮(zhèn)負責，造成鎮(zhèn)政府的工作壓力較大。三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)則存在著“皋蘭管不著、永登不管了、園區(qū)管不好”的復(fù)雜問題。將蘭州新區(qū)由“新區(qū)—園區(qū)—街道、縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的“兩張皮、兩套車”管理體制逐步轉(zhuǎn)為具有行政區(qū)劃代碼的“市轄區(qū)—街道”管理體制，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。具體而言：

圖2 蘭州新區(qū)與蘭州市的關(guān)系及其管理體制

一是培育甘青寧結(jié)合部新增長極和動力源，根本改善蘭州河谷型城市發(fā)展困境。蘭州新區(qū)由功能區(qū)轉(zhuǎn)為行政區(qū)，對于推動公交運輸、教育、醫(yī)療、社保等基本公共服務(wù)的統(tǒng)一管理運營，增強蘭州新區(qū)對人口和產(chǎn)業(yè)的吸引力，促進就業(yè)數(shù)量和居民收入水平的增加等方面都有重要意義。在教育方面，由于蘭州新區(qū)所在的6個鎮(zhèn)存在著皋蘭縣管、永登縣管、新區(qū)托管等多種模式，永登縣樹屏鎮(zhèn)、上川鎮(zhèn)學校與皋蘭縣、蘭州新區(qū)內(nèi)部學校辦學條件差距較大，新區(qū)托管的中川鎮(zhèn)、秦川鎮(zhèn)54所學校校舍建設(shè)較好，教師待遇也相對較高，如蘭州新區(qū)人均教師績效工資每月要比皋蘭縣多2 500元，人均鄉(xiāng)鎮(zhèn)崗位津貼每月多200元。蘭州新區(qū)轉(zhuǎn)為行政區(qū)后，對于改善新區(qū)學校辦學條件，優(yōu)化教師資源配置，暢通學生升學渠道，加大新區(qū)與中心城區(qū)的教育聯(lián)動，推進一體化辦學、名校辦分校都具有重要的現(xiàn)實意義。在用中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)資源帶動蘭州新區(qū)教育發(fā)展的同時，也要把中心城區(qū)因資源不足引起的就學壓力向新區(qū)釋放，緩解中心城區(qū)發(fā)展壓力，讓老百姓享受到更多更優(yōu)質(zhì)的發(fā)展成果。

二是提升蘭州新區(qū)與蘭州市的一體化發(fā)展水平，優(yōu)化蘭州—西寧城市群城鎮(zhèn)體系。行政區(qū)劃調(diào)整后，蘭州市在產(chǎn)業(yè)布局、城市規(guī)劃、資源整合等方面的統(tǒng)籌調(diào)度能力更強，便于打通區(qū)域內(nèi)的交通和行政阻隔，以聯(lián)通、高效的綜合交通網(wǎng)絡(luò)降低城市人流、物流綜合成本，提升蘭州新區(qū)與中心城區(qū)的經(jīng)濟一體化水平，改善蘭州新區(qū)距離過遠的短板問題，以新增長極和新動力源的培育拉動經(jīng)濟內(nèi)循環(huán)。蘭州新區(qū)是蘭州、西寧與銀川之間重要的潛在增長極，是未來蘭州市工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的主平臺，推動蘭州新區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整，能夠充分發(fā)揮蘭州新區(qū)幅員面積廣、人口多、建設(shè)用地條件好等優(yōu)勢，加快建設(shè)以蘭州新區(qū)為中心0.5—2 h互通的快速交通圈，打造以蘭州中心城區(qū)、蘭州新區(qū)為中心的蘭州大都市圈，深化與西寧、白銀等重點區(qū)域合作，進一步促進資源要素的合理流動，加快補齊甘青寧區(qū)域發(fā)展短板，激發(fā)蘭州—西寧城市群城市經(jīng)濟發(fā)展動力。

三是降低經(jīng)濟社會發(fā)展體制成本，提升行政管理效率。行政區(qū)劃調(diào)整后，可以通過對“新區(qū)—園區(qū)—街道”“市—縣—鎮(zhèn)”兩套管理體系的整合，轉(zhuǎn)變政府職能，降低企業(yè)發(fā)展成本，包括地租成本、就業(yè)和通勤成本、運輸成本等，加快新興產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)培育，提升新區(qū)對人口、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素的吸引力。以中川鎮(zhèn)為例，中川鎮(zhèn)地處新區(qū)開發(fā)建設(shè)核心區(qū)域，由中川園區(qū)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各項事務(wù)向中川園區(qū)匯報，接受中川園區(qū)監(jiān)督檢查。但實際工作中，由于中川園區(qū)不是行政區(qū)，諸多事項不得不由中川鎮(zhèn)管理實施，這就使中川鎮(zhèn)經(jīng)常兼顧“縣處級”和“鄉(xiāng)科級”兩層事權(quán)，容易造成權(quán)責不明、推諉扯皮的局面。中川鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)雖已設(shè)立社區(qū)和街道，但關(guān)系到民生的民政救助、社會保障、計生服務(wù)等社會服務(wù)事項均在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理，加之新區(qū)近幾年外來人員和流動人口增多，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員隊伍不變、工作壓力激增，社區(qū)有居民卻不能服務(wù)、想服務(wù)卻沒有權(quán)限的局面。又由于蘭州新區(qū)托管的鎮(zhèn)沒有納入機構(gòu)改革范圍，使蘭州新區(qū)托管的西岔鎮(zhèn)、中川鎮(zhèn)、秦川鎮(zhèn)教育、衛(wèi)生系統(tǒng)核定編制較少，使用了大量的政策性項目人員，長期未納入編制管理，不利于干部隊伍穩(wěn)定和公共服務(wù)水平的提升。

3 以蘭州行政區(qū)劃改革為動力加快構(gòu)建新發(fā)展格局

3.1 提升西北與西南一體化水平，培育南北聯(lián)動、東西互濟國內(nèi)大循環(huán)的新動力源

蘭州地處西北中心地帶，是溝通中國近西部和遠西部、西北與西南、中東部和西部的樞紐城市，也是溝通絲綢之路經(jīng)濟帶和西部陸海新通道的戰(zhàn)略要地（圖3）。蘭州是中國黃河上游多民族經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的核心城市，憑借其控扼東西南北4個戰(zhàn)略方向的關(guān)鍵地位，蘭州行政區(qū)劃調(diào)整對于雙循環(huán)新發(fā)展格局的構(gòu)建具有重要意義。以蘭州為地理中心半徑500 km范圍內(nèi)自成一極，輻射影響著甘青寧陜近9 000萬人口的城鎮(zhèn)化進程，是國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重點地區(qū)。行政區(qū)劃調(diào)整有利于提升蘭州市作為中心城市的集聚力、競爭力和活力，充分發(fā)揮蘭州市連接?xùn)|西、溝通南北、輻射西北的區(qū)位優(yōu)勢，打造聯(lián)動蘭州—西寧城市群、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈、關(guān)中平原城市群的新增長帶，推動西南地區(qū)與西北地區(qū)融合發(fā)展，構(gòu)建貫通交匯絲綢之路經(jīng)濟帶、西部陸海新通道、京包—包蘭發(fā)展軸的對外開放大通道和國家向西向南開放新高地，為國家雙循環(huán)發(fā)展提供現(xiàn)代化的物流基礎(chǔ)支撐、陸基戰(zhàn)略支點和對外開放門戶樞紐。

圖3 蘭州市在新發(fā)展格局中的重要戰(zhàn)略區(qū)位

3.2 構(gòu)建近西部與遠西部的關(guān)聯(lián)紐帶，打造胡煥庸線以西國家縱深開放的戰(zhàn)略支點

蘭州—西寧城市群是胡煥庸線以西最重要的城市群，作為蘭州—西寧城市群的中心城市，蘭州自然也成為解決西北發(fā)展和破題胡煥庸線的重要支點城市。2013年以來，西北地區(qū)的經(jīng)濟增長速度普遍低于全國平均水平，西北的地區(qū)生產(chǎn)總值從占西南地區(qū)的70%以上降至不足55%，西北同時面臨著“南北不平衡”和“東西不平衡”的雙重壓力。如圖3所示，甘肅省作為諸多地緣板塊交錯的西北內(nèi)陸省份，有效地將寧夏、新疆、青海、內(nèi)蒙古等少數(shù)民族聚居地相互隔開，扼守著中原腹地通向西北邊疆的咽喉要道，對“穩(wěn)藏固疆”具有重要意義。蘭州是甘青寧地區(qū)最大的中心城市，如果蘭州崛起，必將有力帶動甘肅發(fā)展，乃至西北地區(qū)以及黃河上游地區(qū)的快速發(fā)展。而靠西北各個城市“單打獨斗”，效率將非常低，人口、資金、基礎(chǔ)設(shè)施等發(fā)展要素都處于分散狀態(tài)，規(guī)模體量小且產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度差，難以有效吸引外來投資。通過蘭州市行政區(qū)劃調(diào)整，有利于發(fā)揮蘭州新區(qū)位于蘭州、西寧、銀川3個省會城市共生帶中心的區(qū)位優(yōu)勢，也有利于把蘭州市的區(qū)位優(yōu)勢、交通優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢，培育西北地區(qū)的核心增長極，輻射聯(lián)動西寧、銀川等城市共同發(fā)展，進而與成都、西安、烏魯木齊等城市相互呼應(yīng)。

3.3 優(yōu)化蘭州—西寧城市群城鎮(zhèn)體系，激活中國北方新一輪高質(zhì)量發(fā)展的新增長極

區(qū)內(nèi)消費需求市場小且與外部市場距離遠，是制約西北地區(qū)發(fā)展的重要因素。由于到消費市場距離遠，生產(chǎn)與消費距離較遠，推高了人流和物流成本。甘肅發(fā)展的滯后，也與省會蘭州面臨的困境密切相關(guān)。省會大而不強，首位城市孤立發(fā)展，缺乏有足夠?qū)嵙Φ某鞘畜w系支撐，加之甘肅省地級城市的線狀空間分布特征，難以形成集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，所以無法強有力地帶動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。蘭州市行政區(qū)劃調(diào)整，將有利于解決戶籍人口城鎮(zhèn)化率偏低、區(qū)域發(fā)展不平衡等突出問題，在西北腹地培育出強大的新需求動能，將自身比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)優(yōu)勢，緩解西北生態(tài)脆弱地區(qū)人與自然的矛盾，切實貫徹甘肅省“中心帶動”的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，在促進蘭州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，也將有效提升蘭州市的輻射帶動能力，提高蘭州都市圈、蘭州—西寧城市群的工業(yè)化和城市化發(fā)展水平。如蘭州新區(qū)納入市轄區(qū)后，將有利于蘭州市城市職能培育，提升蘭州新區(qū)的交通便捷度，構(gòu)建榆中—中心城區(qū)—蘭州新區(qū)的網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)體系等。

3.4 提高蘭州綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，探索形成引領(lǐng)西北轉(zhuǎn)型發(fā)展的新路徑

蘭州是西隴海蘭新經(jīng)濟帶上重要的一級節(jié)點城市（圖3），是內(nèi)地通往青海、西藏、新疆等省區(qū)的交通要沖，隴海、蘭新、蘭青、包蘭、蘭渝和將要建成的蘭成等鐵路干線交匯于此，是西北地區(qū)最大的綜合運輸樞紐。蘭州在科研、教育、政治、軍事、地理位置都有優(yōu)勢，然而由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源稟賦空間分離的突出問題，資源就地加工能力有限，城市綜合承載和資源優(yōu)化配置能力不足。以物流行業(yè)為例，受工業(yè)經(jīng)濟下行、交通堵塞等因素影響，中心城區(qū)部分物流站場停用，導(dǎo)致部分物流企業(yè)長期合作的客戶搬離或物流需求不足，物流配送車輛限行，運輸成本上漲。此外，部分快遞企業(yè)還面臨著員工流動性大、招人困難等問題，這是阻滯物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。蘭州市優(yōu)越的區(qū)位并未帶動物流等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。蘭州市行政區(qū)劃調(diào)整，將有利于中心城區(qū)功能疏解，為城市化、工業(yè)化尋找新的發(fā)展空間，有效降低城市發(fā)展成本，如蘭州新區(qū)納入市轄區(qū)后，將加速推進新區(qū)與中心城區(qū)、周邊縣市的互連互通，逐步將現(xiàn)有西北最大的貨運編組站遷至蘭州新區(qū)，構(gòu)建以蘭州新區(qū)為核心，涵蓋蘭新—蘭渝、包蘭—蘭成、蘭青—隴海鐵路的“米字型”樞紐，主動協(xié)調(diào)渝新歐、漢新歐、鄭新歐、蓉新歐等貨運班列在蘭州集結(jié)編配，并可結(jié)合航空、鐵路、高速等優(yōu)勢，將其打造成為多式聯(lián)運中心、中歐班列集結(jié)中心、鐵路口岸服務(wù)中心、國際快件中心，有力地提升新區(qū)對產(chǎn)業(yè)和人口的吸引力，進而也將有效疏解中心城區(qū)人口、交通、產(chǎn)業(yè)負荷過重的問題，提升蘭州的輻射帶動能力，在西北形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極。

4 結(jié)語

改革開放以來的行政區(qū)劃調(diào)整帶來了局部效益，然而從整體來看，現(xiàn)行行政區(qū)劃仍在不同程度上制約著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，需要進行整體考慮和研究，推動深層問題的解決。2013年，習近平在黨外人士座談會上指出，“全面深化改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要加強頂層設(shè)計和整體謀劃，加強各項改革關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究”。本研究注重用系統(tǒng)思維方法關(guān)注雙循環(huán)新發(fā)展格局的構(gòu)建，認為西北地區(qū)是中國暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)的重點區(qū)域，也是薄弱環(huán)節(jié)。其中，以蘭州為核心的蘭州—西寧城市群又是重中之重。蘭州的發(fā)展對于加強西北地區(qū)與西南地區(qū)合作互動，促進蘭西、成渝、關(guān)中平原城市群協(xié)同發(fā)展，打造引領(lǐng)西部地區(qū)開發(fā)開放的核心三角引擎具有重要意義。具體而言：一是有利于激發(fā)強大的新供給動力，發(fā)揮西北地區(qū)人力成本較低、能源豐富、物流便捷的比較優(yōu)勢，降低經(jīng)濟社會發(fā)展的體制成本，培育自身優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，融入全國產(chǎn)業(yè)鏈大循環(huán)；二是形成強大的新需求動能，發(fā)揮甘寧陜青川交界區(qū)域城鎮(zhèn)化潛力大、外向型經(jīng)濟比重低的優(yōu)勢，以蘭州都市圈、蘭西城市群的發(fā)展為龍頭，融入大戰(zhàn)略、優(yōu)化大通道、搭建大平臺、實現(xiàn)大開放，著力解決經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡、不充分問題；三是培育強大的區(qū)域新動力源，發(fā)揮蘭州承東啟西、聯(lián)南接北的區(qū)位優(yōu)勢，有效整合蘭州、西寧、銀川協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展，并依托蘭州—西寧城市群，向東聯(lián)動呼包鄂榆、關(guān)中平原和成渝城市群，向西輻射天山北坡和藏中南經(jīng)濟圈，打造胡煥庸線以西國家縱深開放的戰(zhàn)略支點。然而，當前蘭州發(fā)展面臨著嚴重的空間約束問題，僅依靠設(shè)立蘭州新區(qū)等功能區(qū)的方式難以實現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)的完全轉(zhuǎn)型，行政區(qū)劃改革得日益迫切。本研究認為科學合理的市轄區(qū)設(shè)置是蘭州轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵，應(yīng)逐步推動蘭州新區(qū)的行政區(qū)劃變革，采取科學的調(diào)整方式適時向行政區(qū)轉(zhuǎn)變，促進蘭州新區(qū)與蘭州中心城區(qū)的一體化發(fā)展；在距中心城區(qū)較遠的東西兩側(cè)河谷地區(qū)，可適時設(shè)置縣級市；采取區(qū)縣重組等方式，促進中心城區(qū)等優(yōu)勢區(qū)域?qū)崿F(xiàn)空間擴容，進而推動蘭州市空間治理體系的結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性重塑。