張文雅， 曾望， 吳飛艷， 喬婉霞*

(1.浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)發(fā)展中心，浙江 杭州 310020； 2.浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058)

黨的十九大明確提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“治理有效”是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和保障。2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》指出，在信息技術(shù)活躍的情況下，我國亟須進(jìn)一步發(fā)掘信息化在鄉(xiāng)村振興中的巨大潛力，著力發(fā)揮信息化在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)支撐作用，構(gòu)建鄉(xiāng)村數(shù)字治理新體系。近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村人口流動加快，農(nóng)村正在發(fā)生著深刻變革，而目前鄉(xiāng)村治理普遍存在治理資源分配不均衡、治理體系系統(tǒng)化不足、治理能力欠缺現(xiàn)代化要素等治理難點，鄉(xiāng)村治理方式難以滿足新形勢新需要[1]。充分運用新技術(shù)新手段，發(fā)揮數(shù)字的“乘數(shù)效應(yīng)”，賦能鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、激發(fā)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力具有十分重大的意義[2]。

建德市是杭州地區(qū)唯一入選全國鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的首批試點縣(市、區(qū))。2020年6月以來，建德市以開發(fā)應(yīng)用“鄉(xiāng)村釘”為抓手，推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，用數(shù)字化方式破解鄉(xiāng)村治理中村民訴求解決慢、村級事務(wù)參與少、信息溝通耗時長、流動人口觸達(dá)難等問題，實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)和鄉(xiāng)村治理在線化、實時化、精準(zhǔn)化。作者從分析“鄉(xiāng)村釘”的功能模塊與應(yīng)用場景出發(fā)，提煉數(shù)字鄉(xiāng)村治理的普適性經(jīng)驗，并提出思考和建議，以期進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)村數(shù)字化治理的建設(shè)發(fā)展。

1 系統(tǒng)總體架構(gòu)

“鄉(xiāng)村釘”基于釘釘打造，以大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新技術(shù)新業(yè)態(tài)為技術(shù)支撐和底層架構(gòu)，利用釘釘數(shù)字化組織管理和協(xié)同的優(yōu)勢，建立以戶為單位的最小管理單元，構(gòu)建“縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))、組(小區(qū))、戶”五級管理架構(gòu)，通過大數(shù)據(jù)分析實現(xiàn)多元主體共治，高效回應(yīng)村民的實際訴求[3]。

1.1 主要功能模塊

“鄉(xiāng)村釘”實現(xiàn)了“協(xié)同&業(yè)務(wù)在線”“溝通在線”“組織在線”“數(shù)據(jù)在線”，包括層級化組織架構(gòu)、數(shù)字黨建、美麗鄉(xiāng)村、本地生活(網(wǎng)上村莊)、政務(wù)服務(wù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等六大主要功能模塊，如圖1所示。

1.2 應(yīng)用場景

“鄉(xiāng)村釘”以實用性和便捷性為主要目的，目前，已形成民情上報、村民議事、信息宣傳、民生服務(wù)等四大應(yīng)用場景。以建德市三都鎮(zhèn)松口村為例，系統(tǒng)運行界面如圖2所示。

1.2.1 民情上報

“鄉(xiāng)村釘”的在線“本村通訊錄”可以隨時隨地找到村委，不用存手機(jī)號就能直接發(fā)消息、打電話，真正實現(xiàn)3秒找人、快速溝通；在“全員群”隨時報送安全隱患、公開曝光村內(nèi)問題，村民人人都是網(wǎng)格員；通過“有事找村里”可創(chuàng)建民情反饋表單，與“四個平臺”系統(tǒng)無縫對接，村干部須在12 h內(nèi)作出回應(yīng)，無紙化、可留痕的形式既讓基層干部從做臺賬、填報表中解放出來，又實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”、公開透明；“書記信箱”讓群眾訴求快捷高效地直達(dá)上級，從源頭減少信訪事件。

圖1 主要功能模塊

圖2 系統(tǒng)運行界面

1.2.2 村民議事

“鄉(xiāng)村釘”將村內(nèi)大小事搬上“村友圈”，打造24 h不關(guān)門的網(wǎng)上村民議事會，提升自治參與度。開發(fā)“四務(wù)公開”板塊，充分發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，建立特色群組織如黨員群、婦女群等，村務(wù)黨務(wù)公開透明，村民可以線上討論村級事項，實現(xiàn)線上實時監(jiān)督，創(chuàng)建了全民參與、全民監(jiān)督、全民治理的環(huán)境。以數(shù)字化來量化鄉(xiāng)村治理各項事務(wù)指標(biāo)，設(shè)專欄并開通積分項目、積分兌換等功能，將村民參加義務(wù)巡防、垃圾分類、美麗庭院、環(huán)境衛(wèi)生、志愿服務(wù)等村級事務(wù)實踐通過積分形式體現(xiàn)，推動道德評價顯性化。

1.2.3 信息宣傳

“鄉(xiāng)村釘”基于釘釘原生能力，升級成新時代鄉(xiāng)村“大喇叭”。以“公告”模式集中定期發(fā)布信息，村民在手機(jī)端查收，有疑問的直接在公開信息下留言；利用“釘一下”功能點對點精準(zhǔn)推送信息，設(shè)定戶已讀率、個人已讀率規(guī)則，村干部通過已讀和未讀功能掌握村民信息接收狀況；開展“有獎答題”，群眾參加線上平安三率、消防安全、防電信詐騙、交通安全、垃圾分類等知識競答，提升群眾安全防范意識；基于會議功能建設(shè)線上數(shù)字文化禮堂，實現(xiàn)堂內(nèi)現(xiàn)場活動、村內(nèi)網(wǎng)上直播等。

1.2.4 民生服務(wù)

“鄉(xiāng)村釘”融合政務(wù)服務(wù)功能，形成代辦、約辦和通辦的集約化服務(wù)平臺。“通訊錄”記錄生活所需的服務(wù)電話，村民可以通過“一鍵呼叫”找到村干部、供電所、自來水公司、鎮(zhèn)文化廣播站等一系列生活所需的服務(wù)電話，實現(xiàn)問題咨詢“零次跑”；可以通過網(wǎng)格預(yù)約，由平安跑腿員上門幫助辦理流動人口居住登記、優(yōu)撫證、老年公交卡等便民事項；基于“群收款”功能，實現(xiàn)了繳費的線上化；通過釘釘?shù)摹白饪蜕陥蟆?，實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)租客信息的全透明和全記錄，實現(xiàn)了對流動人口的精準(zhǔn)管理；老年人可通過人工智能設(shè)備(M2S)移動可視、語音呼叫、電話直達(dá)。此外，可連接和打通各業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，推進(jìn)各部門涉農(nóng)政務(wù)服務(wù)可以一平臺通辦。

2 實踐經(jīng)驗

2.1 充分挖掘數(shù)據(jù)、整合數(shù)據(jù)、利用數(shù)據(jù)，激活基層治理的富礦

數(shù)據(jù)已經(jīng)成為重要的生產(chǎn)資料和高端要素。過去，由于鄉(xiāng)村信息化水平相對滯后，數(shù)據(jù)統(tǒng)計困難，一定程度上造成了信息不通暢、服務(wù)效率低下、人民滿意度差等問題。但實際上，基層是一個“數(shù)據(jù)”的富礦，挖掘好、篩選好、利用好數(shù)據(jù)，打通數(shù)據(jù)壁壘，對于解決鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的問題具有巨大作用[4]。

“鄉(xiāng)村釘”為鄉(xiāng)村量身定制，以戶為最小單元沉淀鄉(xiāng)村底層數(shù)據(jù)，村民的信息、需求都以數(shù)據(jù)的形式實時存儲，建立起精準(zhǔn)的“村民手冊”。“釘釘”具有開放性和可拓展性，支持鏈接和打通其他業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，推動涉農(nóng)信息資源整合、涉農(nóng)政務(wù)服務(wù)觸達(dá)?！班l(xiāng)村釘”平臺上線2周時間內(nèi)，建德市16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)實現(xiàn)了236個村(社區(qū))10.24萬戶、29.55萬人入駐，激活8.19萬人、日活躍2.08萬人，基本做到村民信息全上“釘”、每戶都有手持智慧終端，打通了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的神經(jīng)末梢，讓黨群、干群關(guān)系變得“零距離”。

2.2 縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)，以整體智治的系統(tǒng)思維抓推進(jìn)

一直以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不對等，面臨“上面千條線、下面一根針”的治理困局。在推廣“鄉(xiāng)村釘”的過程中，建德市出臺《關(guān)于加快推進(jìn)“鄉(xiāng)村釘”平臺推廣應(yīng)用的實施意見》，成立4個服務(wù)團(tuán)隊，以專班形式運作，縣鄉(xiāng)分工協(xié)作、一體作戰(zhàn)；根據(jù)構(gòu)建不同場景的需要，分條塊明確牽頭部門，分領(lǐng)域攻堅，橫向聯(lián)動、縱向貫通。同時，堅持“市里共性、鎮(zhèn)村個性”的理念，在市級平臺統(tǒng)一場景模塊，在鎮(zhèn)村平臺展示特色亮點，按照“發(fā)現(xiàn)問題—分析問題—解決問題”的全流程運行機(jī)制，推動“鄉(xiāng)村釘”不斷優(yōu)化。

“鄉(xiāng)村釘”作為鄉(xiāng)村政務(wù)服務(wù)集成平臺，更加注重政府的整體性，將跨部門的事項整合打通，推動資源向一線傾斜、管理向一線下沉、服務(wù)向一線集中，進(jìn)一步提升政府各部門各層級的一體化水平?！班l(xiāng)村釘”的實踐堅持整體智治的系統(tǒng)思維，從群眾的急難愁盼出發(fā)，打造數(shù)字化應(yīng)用場景，在村級構(gòu)建起上下貫通、信息暢通、整體聯(lián)動的高效協(xié)同治理格局。

2.3 貫穿“最多跑一次”理念，是數(shù)字化的“楓橋經(jīng)驗”

20世紀(jì)60年代初，浙江省紹興市諸暨縣楓橋鎮(zhèn)創(chuàng)造了“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”的“楓橋經(jīng)驗”；“楓橋經(jīng)驗”核心就是緊緊依靠人民、踐行群眾路線，堅持以人民為中心的發(fā)展思想[5]。2016年底，浙江提出要推進(jìn)“最多跑一次”改革，進(jìn)一步提高辦事效率，使群眾和企業(yè)到政府辦一件事最多跑一次就能辦成；“最多跑一次”改革通過打破信息孤島、數(shù)據(jù)壁壘，倒逼政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，撬動經(jīng)濟(jì)和社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型，撬動各領(lǐng)域變革[6]。

“鄉(xiāng)村釘”蘊含“最多跑一次”的理念、方法、作風(fēng)，運用數(shù)字化手段踐行群眾路線，滿足人民日益增長的美好生活需要?！班l(xiāng)村釘”是線上的辦事大廳和服務(wù)窗口，推動網(wǎng)上辦事向村(社區(qū))延伸覆蓋，方便了基層群眾，實現(xiàn)讓數(shù)據(jù)跑代替群眾跑、干部跑。群眾有問題有矛盾有糾紛，可以一鍵提交需辦事項，村干部線上接收、認(rèn)領(lǐng)、辦理、反饋，縣級部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決疑難問題，真正把問題解決在一線，有效減少信訪事件。比如，使用“鄉(xiāng)村釘”后，建德市大洋鎮(zhèn)“最多反映一次”群眾反映問題的辦結(jié)時間從線下平均2～3 d縮短到線上平均0.5～1.0 d，老百姓的獲得感不斷增強(qiáng)。

2.4 切實調(diào)動老百姓積極性，以自治為基礎(chǔ)推進(jìn)德治、法治

浙江省“十四五”規(guī)劃提出，要夯實基層治理基礎(chǔ)，健全黨建統(tǒng)領(lǐng)自治、法治、德治、智治“四治”融合的基層治理體系?；鶎又卫碜鳛橥七M(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，自治是基礎(chǔ)、法治是保障、德治是先導(dǎo)、智治是支撐。村民既是治理的參與者，也是最大受益者[7]。

“鄉(xiāng)村釘”以數(shù)字手段為支撐，各鎮(zhèn)村結(jié)合實際，積極探索積分量化激勵模式，充分調(diào)動廣大村民積極性、主動性、創(chuàng)造性，有效發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村治理中的主人翁作用，以此推進(jìn)德治和法治。比如，建德市三都鎮(zhèn)運用“鄉(xiāng)村釘”探索出“美好賬本”機(jī)制，建立每家每戶村民的線上“賬本”，將垃圾分類、美麗庭院、愛心公益、鄰里和睦、說事議事、創(chuàng)業(yè)致富等村務(wù)情況納入管理，村民通過掃二維碼上傳完成情況獲得積分。同時，整合鎮(zhèn)域內(nèi)的農(nóng)商銀行、超市、醫(yī)院等資源，將“美好賬本”積分與信用數(shù)據(jù)相嵌套，形成美好信用貸、美好消費券、美好體檢單的組合激勵套餐?！懊篮觅~本”運行后，三都鎮(zhèn)全鎮(zhèn)8 015戶垃圾分類準(zhǔn)確投放率提升32%，垃圾日均回收量下降35%。

2.5 變“經(jīng)驗治理”為“數(shù)據(jù)治理”，提升了決策的科學(xué)性、有效性

在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理中，主要決策模式是村干部基于經(jīng)驗、少量調(diào)研進(jìn)行決策，對出現(xiàn)的各類問題往往采取“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的事后處置，這種模式針對性、科學(xué)性和有效性不強(qiáng)，也難以適應(yīng)日益紛繁復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理需要，治理效能也比較低[8]。而數(shù)據(jù)的挖掘使用，能更好為鄉(xiāng)村治理決策提供技術(shù)支撐。

“鄉(xiāng)村釘”后臺駕駛艙是個“決策大腦”，通過對所搜集數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計、匯總和分析，并以數(shù)字大屏的形式展現(xiàn)，為優(yōu)化公共服務(wù)和基層治理提供大數(shù)據(jù)參考，為管理層科學(xué)決策打下了基礎(chǔ)。駕駛艙分鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))兩級，直觀簡潔展示功能模塊基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，定期分析研判，既能找準(zhǔn)村民關(guān)注的熱點，又能找到某時期、某區(qū)域治理難點，及時解決一些共性問題，提前消除一批風(fēng)險隱患，推進(jìn)科學(xué)決策、服務(wù)前置，提升鄉(xiāng)村治理水平。比如，建德市蓮花鎮(zhèn)戴家村探索推行“釘上集體審賬”制度，做到村級財務(wù)逐人逐項逐筆在“鄉(xiāng)村釘”平臺進(jìn)行集體審賬和財務(wù)公開，進(jìn)一步增加了村級財務(wù)管理的透明度，讓村民對開支知根知底，有效打消了村民的顧慮。

3 思考

“鄉(xiāng)村釘”的創(chuàng)新實踐，為鄉(xiāng)村治理探索了一條數(shù)字化路徑。1 a來，“鄉(xiāng)村釘”的做法在首屆全國鄉(xiāng)村善治治理體系建設(shè)試點示范研討會、阿里巴巴主辦的“2020數(shù)字區(qū)縣峰會”上進(jìn)行交流，取得了良好的社會效應(yīng)。建德市應(yīng)以“鄉(xiāng)村釘”為抓手，加快走出一條可供其他區(qū)縣復(fù)制借鑒的鄉(xiāng)村治理新路。

3.1 進(jìn)一步挖掘數(shù)據(jù)，提升治理效能

鄉(xiāng)村治理涉及種類繁多的大量數(shù)據(jù)，“鄉(xiāng)村釘”雖然在整合利用基層數(shù)據(jù)中作了一些探索，但對數(shù)據(jù)資源的挖掘管理依然不夠。市縣鄉(xiāng)三級部門間的“信息孤島”、各治理主體間的“數(shù)據(jù)壁壘”等現(xiàn)象較為普遍，數(shù)據(jù)質(zhì)量和可用性有待提高[9]。要更新思想觀念，高度重視數(shù)據(jù)的作用，進(jìn)一步挖掘基層人口、環(huán)境、資源、民生、“三農(nóng)”等各類數(shù)據(jù)，推動黨政部門和治理主體數(shù)據(jù)共享，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的采集、交換、整合和使用，建立縱向貫通、橫向集成的各類公共信息的數(shù)據(jù)開放平臺，打牢鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)[10]。同時，加快地方立法進(jìn)度，盡快制定相應(yīng)的法律法規(guī)，確保數(shù)據(jù)的安全可靠。

3.2 進(jìn)一步迭代升級，推進(jìn)系統(tǒng)集成

一個平臺、一個系統(tǒng)的完善，需要經(jīng)過反復(fù)分析、不斷迭代?！班l(xiāng)村釘”目前，已初步推廣應(yīng)用，但群眾的使用頻率還不夠高，究其根源在于功能還不夠完善、場景還不夠廣泛，沒有真正做到群眾辦事離不開“鄉(xiāng)村釘”。要進(jìn)一步迭代完善“鄉(xiāng)村釘”的系統(tǒng)架構(gòu)和功能，加快整合接入“基層治理四平臺”、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)數(shù)字管理平臺、村級工程項目監(jiān)管系統(tǒng)、宅基地審批系統(tǒng)等各級各類數(shù)字平臺，加快推動一站集成、一體協(xié)同、一網(wǎng)智治。要打造更多應(yīng)用場景，聚焦鄉(xiāng)村治理中跨領(lǐng)域跨部門跨層級的高頻事項，把基層黨建、綜合治安、便民服務(wù)、土地管理、安全生產(chǎn)等事項和條塊作為“一件事”攻堅，不斷優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)“網(wǎng)上辦”“掌上辦”“一鍵辦”“辦一次”，把“鄉(xiāng)村釘”打造成群眾會用、辦事好用的數(shù)字平臺和“指尖陣地”。

3.3 進(jìn)一步打通堵點，形成治理閉環(huán)

數(shù)字技術(shù)的優(yōu)勢不僅在于快速高效對數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計整合，更重要的是可以挖掘分析其內(nèi)在聯(lián)系。杭州“城市大腦”平臺從“治堵”到“治城”，就是更加注重交互和協(xié)同，讓“城市大腦”具有分析問題、解決問題的能力[11]。“鄉(xiāng)村釘”解決了鄉(xiāng)村治理的一些痛點難點，但處理前瞻性問題、提供個性化服務(wù)還不夠多，科學(xué)決策、預(yù)警預(yù)測的輔助作用發(fā)揮還不夠明顯，這也是數(shù)字鄉(xiāng)村治理的核心要素。要進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析能力，第一時間掌握村民的需求和動態(tài)，研判可能出現(xiàn)的風(fēng)險，防止“小事拖大、大事拖炸”，不斷提高針對性和精準(zhǔn)性。要提前發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中存在的問題隱患，制定防范和化解問題后的方案，完善協(xié)同處置、調(diào)配資源的體制機(jī)制，建立“事前防控—事中處置—事后應(yīng)對”的全過程治理閉環(huán)，增強(qiáng)黨委政府科學(xué)決策的能力。