孫鑫

6月23日，市十五屆人大常委會第三十二次會議表決通過了《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》（以下簡稱決定），這既是上海地方立法工作中的一件大事，也是浦東引領(lǐng)區(qū)建設(shè)的一件大事。上海市人大常委會承接全國人大常委會的授權(quán)決定，承擔(dān)制定浦東新區(qū)法規(guī)這一新的重要立法任務(wù)，將邁開實(shí)質(zhì)性步伐。為更好地宣傳貫徹決定，本刊特別邀請市人大常委會法工委主任丁偉對決定進(jìn)行解讀。

問：6月10日，全國人大常委會表決通過《關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》，時隔20多天，市人大常委會就表決通過決定，是出于怎樣的考慮？

丁偉：為貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放、打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的決策部署，全國人大常委會于6月10日表決通過了《關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》（以下簡稱全國人大常委會決定），使中央的決策部署及時轉(zhuǎn)化為具有普遍約束力的法律規(guī)定，這也是全國人大常委會首次授權(quán)在非經(jīng)濟(jì)特區(qū)的浦東可以變通適用國家法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，進(jìn)一步拓寬了“重大改革于法有據(jù)”的法治路徑，使得浦東新區(qū)開發(fā)開放的制度供給能力得到了前所未有的提升。為積極貫徹落實(shí)中央的決策部署，有效承接全國人大常委會的立法授權(quán)，有必要通過市人大常委會決定的方式，對本市制定浦東新區(qū)法規(guī)的相關(guān)要求以及浦東先行制定管理措施等法治保障工作加以明確。

上海市人大常委會制定決定主要有兩個考慮：一是積極發(fā)揮人大作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的法定職能，及時將中央、市委的重大決策轉(zhuǎn)化為具有法律約束力的法律性問題決定，并依法承接全國人大常委會的立法授權(quán);二是貫徹依法立法的要求。全國人大常委會的決定為制定浦東新區(qū)法規(guī)提供了上位法依據(jù)，但行使該立法權(quán)需要有相應(yīng)的上海立法依據(jù)。在剛剛獲得授權(quán)，尚不具備修改《上海市制定地方性法規(guī)條例》的情況下，先出臺決定，在積累了立法經(jīng)驗(yàn)后再適時修改、完善條例。

問：如何理解全國人大常委會決定的豐富內(nèi)涵？

丁偉：全國人大常委會決定為支持浦東高水平改革開放，給上海地方立法賦能擴(kuò)權(quán)，在現(xiàn)有法律框架下，給了浦東開發(fā)開放最大限度的支撐。決定言簡意賅，由引言部分和三條規(guī)定所組成，釋放出強(qiáng)烈的賦能擴(kuò)權(quán)的信號。

引言部分闡明了立法授權(quán)的目的：“為建立完善與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應(yīng)的法治保障體系，推動浦東新區(qū)高水平改革開放，打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)?！边@段話包含了兩層意思，一是要建立和完善的不是某一項單一的法治保障措施，而是一個完整的法治保障體系;二是這一法治保障體系的建立標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是“與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應(yīng)”的高標(biāo)準(zhǔn)。

決定第一條規(guī)定：“授權(quán)上海市人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)浦東改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則，制定浦東新區(qū)法規(guī)，在浦東新區(qū)實(shí)施。”這是一條典型的授權(quán)立法條款，但屬于特殊的立法授權(quán)規(guī)定。

第二條規(guī)定與第一條規(guī)定相銜接，有幾個值得關(guān)注的要點(diǎn)：一是明確了授權(quán)立法的性質(zhì)是對作為上位法的法律、行政法規(guī)及作為同位法的部門規(guī)章作出“變通規(guī)定”;二是“變通”的對象是“法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章”，將部門規(guī)章列入變通范圍，將有利于進(jìn)一步釋放制度紅利;三是授權(quán)立法采用事后備案的方式，分別報全國人大常委會和國務(wù)院備案，這一點(diǎn)與普通地方性法規(guī)一樣，所不同的是，報送備案時應(yīng)當(dāng)說明對法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章作出變通規(guī)定的情況。全國人大常委會將采用主動審查的方式從嚴(yán)掌握。

問：上海決定有哪些亮點(diǎn)和特色？

丁偉：上海決定由引言與四條規(guī)定組成。引言部分的表述與全國人大常委會的決定保持一致，相關(guān)表述源自中央對浦東更高水平改革開放的要求。

第一條是承接全國人大常委會授權(quán)的條款，綜合了全國人大常委會決定第一條、第二條的規(guī)定，有關(guān)浦東新區(qū)法規(guī)的立法主體、立法范圍、立法應(yīng)遵循的原則、變通規(guī)定的范圍、立法的實(shí)施范圍，均與全國人大常委會決定保持一致。

制定浦東新區(qū)法規(guī)是上海地方立法新的探索，也是一項常態(tài)化的工作，需要建立相應(yīng)的工作機(jī)制，相關(guān)的立法工作應(yīng)當(dāng)貫穿浦東大膽試、大膽闖、自主改的要求，充分發(fā)揮浦東在立法全過程中的重要作用。上海決定第二條第一款對立法的工作機(jī)制作了原則規(guī)定：“市人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)建立與制定浦東新區(qū)法規(guī)相適應(yīng)的立項、起草、審議等工作規(guī)程和制度安排，會同浦東新區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會開展立法需求征集、關(guān)鍵制度論證等工作。浦東新區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)建立參與起草、制定浦東新區(qū)法規(guī)的工作機(jī)制?！边@一款體現(xiàn)了在于法有據(jù)的前提下充分發(fā)揮浦東重要作用的原則，第二款則對浦東新區(qū)法規(guī)的報送備案提出了要求。

第三條是關(guān)于浦東管理措施轉(zhuǎn)化機(jī)制的規(guī)定。本條一是要求浦東建立健全管理措施的執(zhí)行評估機(jī)制，提出轉(zhuǎn)化為法規(guī)的建議;二是要求市人大常委會建立常態(tài)化工作機(jī)制，保障管理措施探索形成的經(jīng)驗(yàn)做法及時固化為法規(guī)。

第四條是實(shí)施決定的指引性規(guī)定，對市和浦東新區(qū)各有關(guān)部門加強(qiáng)聯(lián)動、統(tǒng)籌銜接，推進(jìn)制度型開放，放大改革綜合效應(yīng)，共同做好法治保障工作提出明確要求，旨在充分調(diào)動市和區(qū)兩方積極性，形成整體合力。市人大常委會作出過多個促進(jìn)和保障浦東新區(qū)改革開放的法律性問題決定，其中，2019年7月25日通過的《關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)改革開放再出發(fā)實(shí)現(xiàn)新時代高質(zhì)量發(fā)展的決定》總結(jié)了近年來上海地方立法在引領(lǐng)、推動、保障自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等國家戰(zhàn)略先行先試方面的成功經(jīng)驗(yàn)，在遵循國家法制統(tǒng)一原則的前提下，綜合、集成了多種上海首創(chuàng)并已成功復(fù)制、推廣的地方立法授權(quán)方式，為浦東新區(qū)改革開放再出發(fā)打造了全方位、多層次的法律保障體系。這些制度性規(guī)定仍然有效，并將與浦東新區(qū)法規(guī)、管理措施共同構(gòu)成“與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應(yīng)的法治保障體系”。

問：如何按照全國人大常委會決定要求，用足、用好授權(quán)立法？

丁偉：在市委、市人大常委會黨組領(lǐng)導(dǎo)下，市人大常委會提前謀劃、精心組織、周密部署，確保浦東新區(qū)法治保障的各項要求得到全面、及時、有效的落實(shí)，確保立法授權(quán)接得住、接得穩(wěn)、用得好。

按照市委、市政府的統(tǒng)一部署，由市人大常委會法工委牽頭組織編制浦東高水平改革開放急需的“立法需求清單”和不適應(yīng)浦東高水平改革開放需要“變通實(shí)施立法清單”。市人大常委會黨組已經(jīng)研究通過了法工委在前期研究的基礎(chǔ)上擬定的“兩張清單”編制工作方案。浦東新區(qū)人大、區(qū)政府也在積極研究近期擬列為浦東新區(qū)法規(guī)的立法項目。市人大常委會清單編制的工作方案明確了立法項目的提出、調(diào)研、篩選、論證以及最終確定的途徑、程序和方法，統(tǒng)籌謀劃浦東新區(qū)法治保障立法項目，特別要確定今年擬提交市人大常委會會議的立法項目，確?！皟蓮埱鍐巍蹦軌蚱鹾掀謻|改革發(fā)展需求、符合本市工作大局需要。

為支持浦東用足用好制定管理措施的權(quán)限，市委、市政府明確制定管理措施的責(zé)任主體是浦東新區(qū)。市人大法制委、常委會法工委將積極配合浦東新區(qū)先行制定相關(guān)管理措施，研究建立浦東管理措施適時轉(zhuǎn)化為法規(guī)、規(guī)章的工作機(jī)制，密切關(guān)注浦東管理措施的實(shí)施效果，適時將其納入“兩張清單”，將其探索形成的好經(jīng)驗(yàn)、好做法以法規(guī)、規(guī)章等形式固化下來，為浦東對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)制定相關(guān)管理措施提供支撐和保障，為全市面上改革發(fā)展積累制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。市人大常委會將建立與浦東新區(qū)人大、政府的長效工作機(jī)制和流程，進(jìn)一步發(fā)揮浦東新區(qū)人大、政府在浦東新區(qū)法規(guī)立項、起草中的積極作用。

獲得授權(quán)立法為浦東新區(qū)乃至整個上海的改革發(fā)展提供了前所未有的機(jī)遇，用足用好這項立法權(quán)將充分發(fā)揮浦東立法的溢出效應(yīng)。市人大常委會將不斷加強(qiáng)制度建設(shè)、能力建設(shè)，為浦東新區(qū)高水平改革開放提供更加充分、及時、有效的法治保障。