糧食安全是國家安全的重要基礎，確保糧食安全的根本在于加強耕地保護，嚴防耕地“非糧化”。科學合理利用耕地資源，不斷強化耕地用途管制，將有限的耕地資源優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，鞏固提高糧食綜合生產(chǎn)能力，是確保糧食安全的基礎，對推動糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。近年來，由于比較收益的差異以及土地流轉監(jiān)督體系不健全，出現(xiàn)了不同程度的耕地“非糧化”現(xiàn)象。筆者對耕地“非糧化”成因進行了分析,并結合當前“三農(nóng)”發(fā)展實際提出防控耕地“非糧化”的應對措施。

一、耕地“非糧化”的成因

1.種糧比較效益低。糧食生產(chǎn)比較效益低下甚至虧損是“非糧化”的主要內因。糧食生產(chǎn)單位面積收益僅是油料、蔬菜、蘋果的10/13、1/15、1/13；分散的小農(nóng)戶由于機械化程度低，種糧規(guī)模太小，種糧收益低下已是必然。而種糧大戶由于每畝凈增650元左右的土地流轉費用，基本抵消了農(nóng)業(yè)機械化和規(guī)?；氖找?，仍然處于虧損的邊緣。糧食作物價格長期偏低，加上種子、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)用物資以及勞動力成本、土地租金的持續(xù)上漲，種糧成本節(jié)節(jié)攀升。無論是分散的小農(nóng)戶或是種糧大戶，不但無利可圖，而且還面臨虧損風險。農(nóng)戶種糧積極性不斷下降，改種經(jīng)濟效益更高的非糧作物成為農(nóng)民的自然選擇，其結果是直接導致大量耕地“非糧化”。

2.農(nóng)村勞動力流失嚴重，文化素質仍然偏低。

農(nóng)村勞動力作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)要素之一。隨著農(nóng)村青壯年勞動力持續(xù)流出，以及整個社會老齡化時代的到來，根據(jù)預測，今后20多年時間里農(nóng)村老齡化程度將繼續(xù)加深，到2035年農(nóng)村老齡化人口比重將達到37.2%。

近年來，政府相關部門通過創(chuàng)新機制、整合資源，不斷加大農(nóng)民職業(yè)教育培訓力度，農(nóng)村實用人才資源穩(wěn)步增加。目前，大專及以上學歷農(nóng)村勞動力占比為0. 5%；小學和初中學歷的農(nóng)村勞動力占比達87. 7%，仍為農(nóng)村勞動力的主體。農(nóng)村勞動力人口素質提升緩慢，嚴重影響農(nóng)業(yè)科技的推廣應用以及糧食生產(chǎn)的人力資源保障。

3.法律和政策監(jiān)管難。為確保十八億畝耕地紅線，在遏制耕地“非農(nóng)化”上已有較完整的法律法規(guī)和政策支撐（《中華人民共和國土地管理法》《基本農(nóng)田保護條例》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等）。為保證“十四五”時期糧食播種面積和產(chǎn)量穩(wěn)定，防止耕地“非糧化”，各地也出臺了相應的政策措施，但相關的法律重在保護農(nóng)民對承包地的權利，而對承包了土地的農(nóng)民應承擔的耕種責任特別是糧食生產(chǎn)義務規(guī)定得不夠明確到位，在防止和干預耕地“非糧化”工作中缺乏相應的法律和政策依據(jù)，缺乏有效監(jiān)管手段，導致了耕地“非糧化”現(xiàn)象逐年加劇。

4.土地流轉撂荒多。土地撂荒也是“非糧化”的極端表現(xiàn)。一方面，部分農(nóng)戶因農(nóng)業(yè)基礎設施條件差，不利于土地耕種而棄耕；另一方面，工商資本下鄉(xiāng)大量流轉土地，由于對規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風險預估不足，專業(yè)技術欠缺，經(jīng)營不善，資金鏈斷裂，以及土地糾紛等原因導致經(jīng)營困難，造成流轉土地撂荒。

二、政策應對措施

1.完善基本政策，加大審核力度。一是適時修改完善《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，明確農(nóng)民對承包耕地享有相關權利的同時必須承擔相應的義務。二是全面貫徹落實《土地流轉管理辦法》，強化耕地流轉備案，嚴格管制耕地用途。三是加強規(guī)劃引領，在當前熱度極高的“十四五”鄉(xiāng)村規(guī)劃綱要中要特別明確“糧食生產(chǎn)功能區(qū)” 的耕地用途，嚴格禁止“非糧化”。

2.普及政策教育，落實補貼機制。當前糧食種植的經(jīng)濟效益相對較低，不能滿足農(nóng)民新時期的生活需求。一是建議各級政府不斷加大對農(nóng)民種糧的扶持力度，改變以農(nóng)民承包地面積為基數(shù)的普惠式補貼方式，對種糧農(nóng)民和種糧地塊實施精準補貼，保障種糧農(nóng)民基本收益。二是完善國家糧食收儲政策，穩(wěn)步提高國家糧食收購價格。三是加大糧食生產(chǎn)自然災害險和收益險的政策支持力度，增強糧農(nóng)特別是種糧大戶抵御市場風險和自然災害風險的能力。四是在地方各級政府開展廣泛的政策普及宣傳教育，從根源上解決土地經(jīng)營單位和農(nóng)民耕地“非糧化”的觀念問題。

3.培育種糧主體，發(fā)展工商資本。一是強化政府主體作用，帶動糧食行業(yè)快速發(fā)展，提高糧食生產(chǎn)經(jīng)營效益。二是繼續(xù)實施種糧大戶補助政策，引導糧食種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社有序擴大生產(chǎn)，開展適度規(guī)模經(jīng)營。三是鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村從事糧食生產(chǎn)和糧食加工、流通等專業(yè)化、社會化服務，打造叫得出、做得響的特色糧食品牌、地方品牌，凸顯品牌效應。

4.盤活利用撂荒地，發(fā)掘保供潛力。一是建立耕地撂荒到戶信息臺賬，監(jiān)測土地流轉情況，加大盤活利用力度，持續(xù)探索撂荒地“去化”之路。二是對季節(jié)性撂荒的耕地，積極鼓勵有意愿的農(nóng)戶自種自收。推廣由村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一代耕或由鎮(zhèn)（街）動員新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體耕種。三是對連續(xù)撂荒兩年及以上的農(nóng)民承包耕地，由發(fā)包方收回土地經(jīng)營權。

三、技術應對措施

1.加強農(nóng)田基礎設施建設。對劃定的“糧食生產(chǎn)功能區(qū)”優(yōu)先實施基本農(nóng)田建設和宜機化連片整治，提高耕地地力水平，實現(xiàn)“小田變大田、鋤頭換機械”，從根本上解決耕地細碎化的問題，以利于大中型農(nóng)機作業(yè)，大幅度提高生產(chǎn)效率。對整治后的“糧食生產(chǎn)功能區(qū)”內的土地，由村社和承包農(nóng)戶簽訂目標責任書，保證種植糧食作物，堅決禁止流轉土地用于非糧生產(chǎn)，防止“非糧化”。

2.提升農(nóng)機化水平，強化農(nóng)業(yè)基礎支撐。農(nóng)業(yè)的高度機械化是解決當前和未來“老人農(nóng)業(yè)”的必然選擇。一是進一步加大政策扶持力度，大力培育農(nóng)機社會化服務組織。二是加強農(nóng)機裝備有效供給，進一步提升機具的適用性、可靠性。三是確保農(nóng)機和農(nóng)藝融合，增強品種選育、栽培制度與機械化生產(chǎn)的適應性。

3.建立社會化服務組織，加強科技創(chuàng)新指導。一是建立和完善農(nóng)業(yè)社會化服務體系，分片區(qū)設立農(nóng)業(yè)社會化服務中心，為糧食生產(chǎn)提供耕、種、收、烘、儲、銷全程社會化服務以及托管服務。二是加強糧食生產(chǎn)科技創(chuàng)新和全程技術指導，提高種植技術水平，綜合應用農(nóng)業(yè)新技術提單產(chǎn)、促增產(chǎn)。三是推廣優(yōu)質品種和綠色種植技術，提高糧食品質，確保農(nóng)產(chǎn)品質量安全，實現(xiàn)優(yōu)質優(yōu)價。

4.挖掘土地耕制潛力，穩(wěn)定區(qū)域糧食面積。一可推廣糧菜（經(jīng)）輪、間、套種模式。在已建成的大開廂經(jīng)果園（檸檬、枳殼、花椒、中藥材等）間作套種糧食作物，重點推廣既養(yǎng)地又對經(jīng)果生長有利或影響較小的大豆、豌豆、胡豆等豆科作物，緩解糧經(jīng)爭地矛盾。二是積極推廣油菜茬口水稻遲直播技術、池塘魚稻共生，蝦（蟹、魚）田稻種植技術，挖掘耕制潛力，增加種糧面積。

5.發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)隊伍，培養(yǎng)“三農(nóng)”生力軍。職業(yè)農(nóng)民始終是土地利用的最直接對象，開展農(nóng)業(yè)技術培訓，提升農(nóng)民專業(yè)素養(yǎng)和技術水平，就是從根本上解決“誰來種地”難題。大力實施農(nóng)村“三鄉(xiāng)”人才計劃，進一步“回引返鄉(xiāng)人才”“培育在鄉(xiāng)人才”“引導入鄉(xiāng)人才”，為鄉(xiāng)村振興特別是糧食生產(chǎn)培養(yǎng)一批愛農(nóng)村、愛農(nóng)業(yè)、懂技術的新型人才。