施越

當?shù)貢r間2021年7月24日，意大利米蘭爆發(fā)了反對推行“數(shù)字綠色證書”的游行?？棺h者認為使用“數(shù)字綠色證書”會帶來經濟損失，人們應該擁有選擇是否接種疫苗的自由。

“哦，親愛的，我很抱歉。”一位看起來和藹的中年警員，從厚重的老式電腦前抬起頭，用他那雙藍得迷人的眼睛看著我說：“今天警局的網(wǎng)絡全崩潰了，電腦上不了網(wǎng)。”當“抱歉”這個單詞的第一個字母傳進我耳朵里，我就再也聽不見眼前這位警員說的其他話了。這是我今年第3次造訪警局——因為我作為一名生活在意大利的外國人，為了辦理一種名為“居留證”的證件，不得不在警局和其他公共部門之間來回奔波。

居留證在法律意義上相當于護照上的簽證，可以保證外國人在意大利的合法居留權。然而，辦理居留證的程序遠比辦理簽證復雜得多，因為“意外”兩個字在意大利的公共部門驚人地常見，如今天我就碰上了網(wǎng)絡故障的“意外”。在華人之間有句老話：去意大利的政府機構辦事，沒有“意外”發(fā)生才是真正的“意外”。

為了辦理這張居留證，我已經等待了半年時間，但我還是在來警局的路上就已經做好空手而歸的心理建設?！澳俏铱梢悦魈煸賮硪淮螁?？”我小心翼翼地詢問，希望他能夠給我一個肯定的答復?！安恍校愕弥匦骂A約個時間?！敝心昃齑蛴×艘粡埣埥唤o我，上面標注了新的預約日期——竟然還要再等3個月！我努力壓制住怒火，細聲細氣地告訴他：我已經等了半年了，如果還要再等3個月，我就無法回中國看望家人。我企圖用裝可憐的方式來博取他的同情，期盼“意外”能夠再發(fā)生一次。中年警察收起了他和藹的微笑，冷冰冰地說出那句經典的話：“這不是我的錯?！?/p>

“這不是我的錯”，你可以在郵局聽到工作人員對你說這句話，即便你半年前寄出去的一封信至今仍是石沉大海;你也可以從銀行的客戶經理口中聽到這句話，盡管你的銀行卡多交了幾筆解釋不通的手續(xù)費;最令人絕望的，是由公共部門的辦事人員說出這句話——他們輕描淡寫的一句“這不是我的錯”，就能輕而易舉地把所有不愿意解決的問題推卸得一干二凈，只留下柜臺前迷茫的我。

中年警員那雙蔚藍色的眼睛，現(xiàn)在看起來就像是一對毫無感情的冰窟窿。他不耐煩地催促我在文件上簽字，接著急不可待地催促我給下一個辦理業(yè)務的人讓位，最終我只能灰溜溜地離開警局。

意大利公共部門的辦事效率有多低？根據(jù)世界經濟論壇針對世界各國政府效率和效力方面的評估，在全世界144個國家中，意大利排在第143位——僅僅優(yōu)于委內瑞拉。在中國相關部門辦理證件，有申請、照相、繳費、收取材料的一條龍流程，如此普通的業(yè)務辦理流程，在意大利竟然會被步步拆解，需要人們分別去不同地方解決。意大利公務人員對工作的理解程度也是參差不齊，辦理同樣的業(yè)務，不同的人有不同的流程和標準;咨詢同樣的問題，不同的工作人員可以給你不同的答案。因此，在意大利公共部門辦事，一切都要看運氣，一切意外都有可能發(fā)生。如果在一個高效率國家生活過很長時間，文化和經驗上的對比沖擊會讓人更難忍受意大利政府部門低下的工作效率，許多像我這樣遭受過意大利公務系統(tǒng)折磨的華人，最終選擇了回國。而且受到疫情的影響，意大利許多公共部門從去年開始就不再對外開放，公務人員集體進入了“居家辦公模式”，一切政務工作全都亂了套——這恰好又為他們低下的辦公效率增加了一個理由。

意大利官僚系統(tǒng)的低效

自去年初疫情席卷全球，意大利的感染人數(shù)和死亡率居高不下、醫(yī)院床位緊缺、經濟持續(xù)下滑，意大利的公務和醫(yī)療系統(tǒng)就遭受了重重非議。

在疫情暴發(fā)初期，如果在意大利感染了新冠肺炎，唯一能做的就是撥打新冠肺炎人工熱線——因為政府“不推薦患者自行出門問診”。由于是人工熱線，而意大利人又嚴格遵循標準的上下班時間，因此患者和疑似患者只能在工作時間段撥打熱線求助。然而，由于咨詢人數(shù)遠大于接線員人數(shù)，大多數(shù)人撥打熱線求助的時候只能聽到忙音。據(jù)統(tǒng)計，僅有8%的人能成功打通新冠肺炎求助熱線。

打通熱線只是患者要做的第一步。由于醫(yī)院床位緊缺、醫(yī)護人員不足，對于輕癥患者和死亡率較低的年輕人，接線員會告知他們只能呆在家里自行隔離，直到病情自行痊愈。而在患者自行隔離期間，政府、社區(qū)及醫(yī)療機構不會施行任何監(jiān)督措施，僅靠患者“自覺”隔離在家中。而沒有任何監(jiān)督下的患者，很有可能出現(xiàn)在公共場合，加劇病毒傳染的風險，這也解釋了為什么意大利的感染人數(shù)始終居高不下。許多患者得不到及時的救治，也得不到專業(yè)人員的幫助，大量的新冠肺炎患者只能生活在絕望中，甚至在家中過世。而這些無人知曉、未能接受到救治的患者，也就不會被錄入政府的相關數(shù)據(jù)庫。意大利政府承認，實際新冠肺炎的感染人數(shù)和死亡人數(shù)要比公布的數(shù)據(jù)高得多。

不同政府部門之間也在互相指責、推卸責任。意大利衛(wèi)生部門每天都會通報最新的疫情數(shù)據(jù)，各地政府會根據(jù)數(shù)據(jù)決定當?shù)氐姆雷o政策，當感染人數(shù)超過警戒值時，就要關閉當?shù)氐纳虡I(yè)活動。很多人發(fā)現(xiàn)，根據(jù)衛(wèi)生部公布的數(shù)據(jù)，一到周末，感染人數(shù)就會減少;過了周末，感染人數(shù)就會再次反彈。之所以有這個奇怪的“周末定律”，并不是因為意大利人一到周末就會把自己關在家里從而減少了外出感染的風險，而是因為一到周末，大家都去休假，采集數(shù)據(jù)的公務人員變少了，公布的數(shù)據(jù)也就減少了。倫巴第大區(qū)甚至還因為數(shù)據(jù)采集錯誤，被衛(wèi)生部門判定不得展開商業(yè)活動長達一周時間，這對米蘭這樣的金融城市造成了重大的經濟影響。在西西里地區(qū)，當?shù)卣疄榱四鼙M早讓商戶恢復商業(yè)活動，故意向衛(wèi)生部門瞞報了當?shù)氐恼鎸嵰咔閿?shù)據(jù)，這讓西西里和相鄰地區(qū)都放松了防疫措施，加劇了病毒的傳播。

盡管疫情問題久久無法解決，意大利政府仍然試圖潛移默化地粉飾太平。我在一次外出時搭乘出租車，發(fā)現(xiàn)車上司機和乘客之間的隔離擋板被撤下了，這塊擋板在疫情暴發(fā)之初曾被強制要求安裝在出租車上，用于阻隔司機和乘客之間的接觸，降低飛沫傳染的風險。出租車司機告訴我：“他們想讓大家覺得生活已經逐漸回到過去的正常狀態(tài)了?！?/p>

2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，意大利米蘭街頭行人較少，偶有市民外出。隨著疫情形勢進一步嚴峻，政府實施了更嚴格的管控措施。

2021年5月，意大利都靈的皇家劇院重新開放。疫情期間政府要求劇院、電影院、博物館和文化遺產等場所重新開放后，室內人員限容量為50%。

意大利米蘭疫情有所緩解后，餐廳重新開放接待客人。

自1990年以來，意大利的生產力發(fā)展一直停滯不前，公共債務占國內生產總值的132%，公共部門低下的效率是意大利勞動生產率低的原因之一。據(jù)統(tǒng)計，意大利公共部門效率最高的地區(qū)為倫巴第大區(qū)，北部相對于南部來說政府工作效率要高;同樣地，意大利企業(yè)勞動生產率最高的地區(qū)也在倫巴第大區(qū)，南部企業(yè)的勞動生產率遠遠低于北部地區(qū)。

在公共部門能夠更有效地提供良好服務的地區(qū)，當?shù)毓镜纳a活力就會高;相應地，公共部門效率低下也顯著降低了當?shù)毓镜纳a活力，尤其是對那些對政府部門依賴程度較高的企業(yè)來說。

視而不見的“真空地帶”

疫情極大地影響了意大利人的生活，餐廳、酒吧、電影院等商業(yè)空間遲遲無法開放，經濟持續(xù)衰退。為了挽救意大利的經濟，政府開始推出了一系列國家復蘇計劃。首先是針對個人和企業(yè)的財政補貼。在稅務局開放補貼的頭一天，官方網(wǎng)站就迅速癱瘓，當局根本沒有意識到疫情造成的失業(yè)人數(shù)比想象的多得多。這些補貼原本是為了幫助在疫情期間停工的人，但由于政府執(zhí)行效率過低，人們只能在稅務局申請，三四個月后才能收到補貼。意大利《晚郵報》的一則新聞寫道：一位衣冠楚楚的男人在面包店偷面包，被當場抓獲。他原本是一家企業(yè)的老板，受到疫情影響，企業(yè)倒閉、欠債累累，遲遲收不到政府發(fā)放的補貼。為了家里的兩個孩子，這位原本生活殷實的男人不得不去面包店偷竊面包和果醬。

或許正是因為疫情暴發(fā)后帶來的傷害太多，意大利政府開始對公共部門的低效現(xiàn)象進行自省。自今年1月全面推廣疫苗接種以來，意大利的疫苗接種部署工作有序得令不少人驚嘆：“第一次看到意大利政府效率竟然可以這么高！”在過去，想要在公共系統(tǒng)下辦理業(yè)務，需要一大早在辦事地點排隊，才有機會讓你在中午午休前順利辦理;而現(xiàn)在，意大利衛(wèi)生部大力推廣疫苗接種網(wǎng)上預約制度，此外也可直接在藥房電話預約，大大提高了方便性，還可讓大家更加自主地安排接種疫苗的時間。各個城市盡可能地利用了美術館、體育館、文藝活動中心等場地作為疫苗接種地點，有效地分散了接種疫苗的人群。按照預約時間到達接種地點后，從排隊到接種完畢，只需不到5分鐘的時間——這幾乎是前所未有的“超群意大利速度”。

由于歐盟疫苗儲備緊俏、各個國家疫苗分配不均，導致在意大利接種疫苗的人無法選擇自己想要接種的疫苗品牌。打疫苗就像“開盲盒”，只有到了接種地點，針管插進了臂膀以后，才知道自己接種的到底是哪種疫苗。戲劇性的問題又在意大利出現(xiàn)了：因為疫苗儲備不夠，不能保證所有人的第一針疫苗和第二針疫苗都能接種相同的品牌，所以，意大利政府和新聞媒體又開始推廣“接種混種疫苗”，告訴大家接種不同品牌的疫苗同樣可以達到防御病毒的效果。即便有再多的人不情愿，當疫苗的選擇權掌握在公共部門手里時，人們最終也只能接受這樣的安排。

疫苗接種看似已經做得不錯，然而事實上，仍然有一部分“真空地帶”被忽視了。接種疫苗需要提供醫(yī)?？ㄌ?，但是在意大利申請醫(yī)保卡遠沒有預約接種疫苗那么容易。和申請其他任何本土證件一樣，申請醫(yī)保卡的流程和標準千變萬化：在一年前，申請人需要一早在社區(qū)衛(wèi)生機構排隊;半年以前，由于所有公職人員必須居家辦公，申請醫(yī)?？ň透某闪肃]件申請;幾個月前，醫(yī)?？ㄉ暾堗]箱突然失效，申請人必須先在網(wǎng)上預約為數(shù)不多的申請名額，然后去社區(qū)衛(wèi)生機構提交材料。在提交完材料后，相關部門會把醫(yī)?？ㄍㄟ^郵遞的方式寄到家里，等待時間短則一個月、長則半年，不幸被寄丟的醫(yī)保卡數(shù)不勝數(shù)。盡管部署疫苗接種和發(fā)放醫(yī)保卡都歸屬于意大利衛(wèi)生部門，但兩者分別由不同的具體機構負責，負責疫苗接種的官員們并不知道，有大量的人因為無法獲得醫(yī)保卡而沒有機會接種疫苗。此外，還有許多對公共系統(tǒng)不熟悉，或者不具備申請醫(yī)保卡資格的外國移民（包括非法移民）、難民等，他們都存在于公共系統(tǒng)視而不見的“真空地帶”，而這樣在政府和民眾之間的“真空地帶”處處存在。

當?shù)貢r間2021年6月4日，意大利比薩，某團體的雇員在接種新冠疫苗。

“真空地帶”的存在意味著政府的許多決策脫離了民眾的實際生活。包括此前意大利曾“一刀切”式地禁止室內用餐，規(guī)定餐廳只能開放戶外用餐，卻忘了大多數(shù)餐廳門口并沒有位置放置餐桌，引發(fā)了餐館和酒吧業(yè)主們的大規(guī)?？棺h。2015年的米蘭世博會表面上似乎能促進意大利經濟繁榮，引入外資，但在米蘭各地大舉興建現(xiàn)代化設施，實際卻造成了米蘭房價和房租飛漲，許多本土意大利人和傳統(tǒng)商戶再也支付不起米蘭昂貴的租金和物價，只能退居遠郊或者周邊城市。和法國人一樣，意大利人擅長用罷工、抗議來和政府對話，這種強硬的手段也從側面表明普通公民日常難以直接和政府官員進行正常的溝通和交流，社會規(guī)范也因此很難按照公民的期望去改變。毫無疑問，在公民和公共部門之間長久以來存在“真空關系”的情況下，很難建立一個真正有效的社會系統(tǒng)。

官僚專政，歐洲現(xiàn)代“利維坦”

隨著歐盟一體化的發(fā)展，一個更嚴肅的問題在整個歐洲蔓延開來：歐洲政治變得越來越技術官僚化，決策與民眾的距離越來越遠，這有助于反建制政治的崛起。歐洲公共機構缺乏競爭的管理系統(tǒng)，效率甚至低于私人組織。統(tǒng)治歐洲大多數(shù)國家的現(xiàn)代技術機構擁有大量的財政預算和長久以來形成的官僚主義理念，對當?shù)氐恼维F(xiàn)實和公民利益視而不見。每年預算高達1600億歐元，每當歐盟面臨危機時，他們更傾向于遵循陳舊法規(guī)而不是變通。最明顯的例子莫過于2015年德國的難民危機，為了解決難民問題，歐盟不得不雇用了兩倍的官員來應對、解決各種需求。

歐洲各國傾向于按照政府自身的邏輯進行統(tǒng)治管理，這些統(tǒng)治管理者和公民之間脫節(jié)，造成了反建制運動在各國崛起，出現(xiàn)了越來越多的新政黨帶領民眾反對傳統(tǒng)政治和社會理念的運動。例如出現(xiàn)在意大利、法國和德國的極右翼民粹主義政黨“五星運動”“國民聯(lián)盟”和“德國選擇黨”，這些黨派試圖瓦解歐盟機構，反對移民和全球化，質疑歐盟一體化。

現(xiàn)代歐洲國家正面臨許多棘手的問題，疫情的侵襲只不過讓人們被迫更早地直面這些問題。在許多歐洲國家，政府向公民征收越來越多的稅，而脫離民眾、脫離現(xiàn)實的法律法規(guī)，造成了“真空地帶”，也進一步壓縮了民眾的喘息空間。這讓人們很難不會聯(lián)想到托馬斯·霍布斯的《利維坦》。利維坦原本是圣經中象征邪惡的海怪，在霍布斯的著作中，“利維坦”成為了統(tǒng)治者的隱喻，一個永不滿足且不斷增長的實體。一個負責任的、有效率的政府機構可以促進社會的繁榮，而“利維坦”卻可能導致社會停滯不前。

意大利官僚系統(tǒng)的低效和無序，自二戰(zhàn)以來就常被視為笑話，也有人視其為一種有趣的生活態(tài)度。然而，當這些令人發(fā)笑的故事影響到了實際生活和國家發(fā)展時，就變成了令人難以忍受的殘酷現(xiàn)實。意大利如今在歐盟中的位置就像是學校班級里最受人歡迎的傻瓜，想要扯去長久以來外界對意大利政治和民族特征的偏見標簽，將是一場消除官僚系統(tǒng)內部霉斑的持續(xù)斗爭。