袁靜 王濂 李煒欽

摘要： 為研究“一河一策”方案編制，對(duì)河流水資源保護(hù)、水域岸線保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境綜合治理、水生態(tài)修復(fù)、任務(wù)措施等方面存在的關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行了分析和總結(jié)，重點(diǎn)闡述了制定切實(shí)可行任務(wù)措施、河流管理考核指標(biāo)體系和河長(zhǎng)制長(zhǎng)效管理制度的關(guān)鍵問(wèn)題和解決方案。研究結(jié)果可為“一河一策”方案修編工作提供借鑒，并為“一河一策”方案的實(shí)施提出建議。

關(guān)鍵詞：河長(zhǎng)制;一河一策;實(shí)施方案;關(guān)鍵問(wèn)題;解決方案

中圖法分類號(hào)：TV213.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2021.05.010

文章編號(hào)：1006 - 0081（2021）05 - 0039 - 04

2018年6月底，中國(guó)31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）全面建立河長(zhǎng)制，初步形成了河長(zhǎng)制的組織體系、制度體系、責(zé)任體系，全面推行河長(zhǎng)制進(jìn)入新階段，而“一河一策”方案的制定是河長(zhǎng)制工作精準(zhǔn)施策的關(guān)鍵[1-2]。如何更高效地發(fā)現(xiàn)河流存在的問(wèn)題并制定出切實(shí)可行的任務(wù)措施是面臨的難題之一[3]，目前，系統(tǒng)總結(jié)“一河一策”編制方案關(guān)鍵技術(shù)的研究并不多。筆者前期參與了多條河流“一河一策”方案的編制工作，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)體會(huì)，嘗試從問(wèn)題導(dǎo)向和制定切實(shí)可行的解決方案角度出發(fā)，對(duì)“一河一策”編制工作的重難點(diǎn)進(jìn)行梳理，提高“一河一策”編制工作的效率。

1 編制原則

需要編制河長(zhǎng)制“一河一策”方案的河流一般流域面積大于50 km2（包括全國(guó)水利普查河流和通俗認(rèn)為的農(nóng)村河道）;對(duì)于流域面積小于50 km2的河流，方案編制可予以簡(jiǎn)化;對(duì)于高山區(qū)、無(wú)人區(qū)河流，或有類似水資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)治理任務(wù)的小河溝，方案亦可從簡(jiǎn)編制，或者分類“打捆”編制。

“一河一策”方案原則上以河流為單元編制，應(yīng)根據(jù)各級(jí)河長(zhǎng)設(shè)置情況將治理目標(biāo)、任務(wù)與措施等分解落實(shí)到每一個(gè)設(shè)置河長(zhǎng)的河段;大型河流及流經(jīng)多個(gè)市級(jí)行政區(qū)域的河流一般以河段為單元編制。編制時(shí)也應(yīng)做好全河的協(xié)調(diào)銜接，形成全河統(tǒng)一成果。

方案編制時(shí)，要特別注意支流方案要與干流方案銜接，河段方案要與整條河流方案銜接，入庫(kù)河流方案要與水庫(kù)方案銜接，尤其是河流水功能區(qū)劃水質(zhì)目標(biāo)的制定方面，要協(xié)調(diào)干支流、上下游的銜接關(guān)系。因“一河（湖）一策”方案的實(shí)施周期較短，考核期不到3 a[3]，因此，本級(jí)河流的任務(wù)目標(biāo)和控制性指標(biāo)應(yīng)根據(jù)上位規(guī)劃方案確定，重點(diǎn)考慮近期應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)任務(wù)要求，目標(biāo)宜采用量化指標(biāo)。

2 現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查

現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查的步驟一般包括查勘前期準(zhǔn)備、河段踏勘調(diào)查、資料核查和構(gòu)建“一河一檔”。

查勘前期應(yīng)先收集河流相關(guān)資料，重視水污染防治規(guī)劃、水利規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃、水資源公報(bào)、環(huán)境質(zhì)量報(bào)告書(shū)、水功能區(qū)劃、水環(huán)境功能區(qū)劃、最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實(shí)施方案、用水總量控制方案，各地生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)問(wèn)題整改手冊(cè)，各地水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、畜牧水產(chǎn)等行業(yè)的相關(guān)規(guī)劃成果及美麗鄉(xiāng)村等項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)展，沿河涉及的自然保護(hù)區(qū)相關(guān)資料。根據(jù)前期資料收集，應(yīng)初步了解所編制河流的基本情況和存在問(wèn)題。

河段踏勘調(diào)查是現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查重點(diǎn)，是對(duì)河流（道）概況、流域范圍內(nèi)各類污染源、兩岸排污口、河道水質(zhì)、各類環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施、涉河構(gòu)筑物等進(jìn)行的全面細(xì)致排查。水環(huán)境現(xiàn)狀及污染成因是科學(xué)制定“一河一策”的基礎(chǔ)，也是確保治理效果并使其得到長(zhǎng)效保持的關(guān)鍵，因此應(yīng)進(jìn)行河流詳細(xì)勘查?，F(xiàn)場(chǎng)調(diào)查時(shí)，應(yīng)注意現(xiàn)場(chǎng)圖片采集，可采用“時(shí)光相機(jī)”等含有位置信息的圖片工具和奧維等手機(jī)應(yīng)用隨時(shí)收集河流的問(wèn)題信息。

對(duì)于山區(qū)河流，源頭區(qū)多為無(wú)人區(qū)，一般無(wú)供電設(shè)備，如果沿河發(fā)現(xiàn)電線等輸電設(shè)備，則應(yīng)注意調(diào)查附近水域是否有礦業(yè)等開(kāi)發(fā)行為;山溪性河流發(fā)生分流、決口、改道的情況較多;水土流失致河床淤高斷面增寬，改變行洪能力，多沙坡陡溪河易引起決口和改道。河道和斷面情況調(diào)查的主要內(nèi)容應(yīng)包括影響過(guò)水面積、水面比降及河床糙率變化等各項(xiàng)因素。

收集到的資料應(yīng)多方比對(duì)，注意多口徑數(shù)據(jù)的一致性比較分析，對(duì)于不一致的信息需進(jìn)一步核實(shí)、核查。

針對(duì)當(dāng)前部分河流檔案存在內(nèi)容（水質(zhì)、水域、生態(tài)）及管理方面不完善的現(xiàn)狀，需要完善河流檔案管理體制，對(duì)流域地理、水文和水環(huán)境基本信息登記造冊(cè)，并簡(jiǎn)要說(shuō)明河流名稱、地理位置、所屬水系、跨行政區(qū)劃情況、起止斷面位置（經(jīng)緯度），以文字、表格、圖片等形式建立檔案，以便掌握河流狀況，做到“一河一檔”。

3 方案編制

“一河一策”主要關(guān)注河流水資源保護(hù)、水域岸線保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境綜合治理、水生態(tài)修復(fù)和執(zhí)法監(jiān)督管理等方面的問(wèn)題，其主要內(nèi)容和實(shí)施范圍見(jiàn)表1。

3.1 河湖水資源保護(hù)

河湖水資源保護(hù)主要關(guān)注最嚴(yán)格水資源管理制度中“行政區(qū)域用水總量控制、用水效率控制、入河湖排污總量控制”等3條紅線管理情況，包括節(jié)水制度、節(jié)水設(shè)施建設(shè)是否完善，水功能區(qū)劃是否劃定，監(jiān)管是否到位，取排水口情況、排污總量限制措施是否嚴(yán)格落實(shí)以及水源涵養(yǎng)區(qū)及飲用水源保護(hù)措施是否到位等方面。

我國(guó)人均水資源量?jī)H為世界人均水平的1/4，資源環(huán)境瓶頸制約加劇，資源約束趨緊。因此，在河湖水資源保護(hù)任務(wù)措施中，可考慮雨洪資源、過(guò)境水量的利用和污水資源化利用等措施，建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”和中水回用系統(tǒng)，結(jié)合實(shí)際解決城市缺水問(wèn)題。對(duì)于流經(jīng)縣鄉(xiāng)的河流，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)業(yè)用水效率和農(nóng)業(yè)用水總量控制指標(biāo)落實(shí)情況。

3.2 水域岸線管理保護(hù)

在水域岸線管理保護(hù)中，主要關(guān)注河道管理范圍是否明確;水域岸線是否劃定功能分區(qū)，分區(qū)管理是否嚴(yán)格;涉河項(xiàng)目是否嚴(yán)格按照批復(fù)建設(shè)，監(jiān)管是否到位;采砂管理是否編制采砂規(guī)劃，采砂許可是否規(guī)范嚴(yán)格;以及是否實(shí)施采砂總量和許可采區(qū)雙控制度;是否存在棄渣垃圾、違法建筑侵占河道行為;旅游項(xiàng)目、圍網(wǎng)養(yǎng)殖是否落實(shí)河湖空間管控等方面。

河長(zhǎng)制實(shí)施前，中國(guó)部分中小河流未劃定河道管理范圍，即河道藍(lán)線。對(duì)于這些河流，河長(zhǎng)制負(fù)責(zé)的河道范圍也不明確。根據(jù)《水利部關(guān)于加快推進(jìn)河湖管理范圍劃定工作的通知》（水河湖〔2018〕314號(hào)），劃定河道管理范圍邊界線大體分為堤防有規(guī)劃河段和無(wú)堤防無(wú)規(guī)劃河段，詳見(jiàn)圖1。部分河流監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)缺乏，也可粗略地按年徑流量劃分管理范圍和保護(hù)范圍。各地可根據(jù)實(shí)際情況，劃定河道管理范圍和保護(hù)范圍。

岸線功能分區(qū)一般劃分為保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和開(kāi)發(fā)利用區(qū)4類。應(yīng)參考河流的水資源保護(hù)規(guī)劃、水功能區(qū)劃和水環(huán)境功能區(qū)劃等規(guī)劃，細(xì)化河流岸線的功能分區(qū)。

特別要注意的是，根據(jù)中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》[1]，無(wú)水河道是全面推行河長(zhǎng)制過(guò)程中被關(guān)注的重點(diǎn)，編制時(shí)要特別關(guān)注無(wú)水河道的亂占、亂采、亂堆、亂建現(xiàn)象，制定相關(guān)的整治工作計(jì)劃。

3.3 水污染防治

在水污染防治中，主要關(guān)注工業(yè)廢污水排放，農(nóng)業(yè)化肥、農(nóng)藥面源污染，畜禽水產(chǎn)污染，居民生活污水偷排入湖、垃圾直倒河道、污水入網(wǎng)，農(nóng)村污水處理和垃圾入站等問(wèn)題。

編制時(shí)，首先應(yīng)在河湖調(diào)研基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)致入微的現(xiàn)場(chǎng)查勘，全面掌握目標(biāo)河湖存在的主要問(wèn)題，包括污染源、污水處理廠及其管網(wǎng)、河道排污口和各水功能區(qū)最大日負(fù)荷總量及污染總量控制方案，梳理突出問(wèn)題，認(rèn)真摸排城鎮(zhèn)生活污水、工礦企業(yè)廢水和農(nóng)業(yè)面源三大污染源，做到摸排全、調(diào)查實(shí)、全覆蓋、無(wú)遺漏;明確污染類型和主要超標(biāo)內(nèi)容。然后，構(gòu)建模型，預(yù)測(cè)各水環(huán)境功能區(qū)的污染物的水環(huán)境容量、最大允許排放量（允許環(huán)境容量）和最大日負(fù)荷總量，制定各水功能區(qū)最大日負(fù)荷總量和污染總量控制方案。分別針對(duì)工業(yè)污染、生活污染、農(nóng)業(yè)污染等，明確實(shí)現(xiàn)研究區(qū)域水環(huán)境治理規(guī)劃目標(biāo)的主要任務(wù)、重點(diǎn)工程和保障措施。優(yōu)先安排飲用水源地等水環(huán)境敏感區(qū)以及水質(zhì)超標(biāo)區(qū)的入河排污口整治。

在水體污染嚴(yán)重或者入河污染物總量超限排放的河段，應(yīng)改、擴(kuò)建區(qū)域內(nèi)污水處理廠;排污量大、對(duì)水功能區(qū)或者水環(huán)境敏感區(qū)具有嚴(yán)重影響的排污企業(yè)，應(yīng)制定整改措施或關(guān)閉、搬遷。

若河道排污口采用暗渠形式排污，存在環(huán)境和安全隱患，應(yīng)建議恢復(fù)明渠。農(nóng)村面源污染防治時(shí)，應(yīng)依托美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，將任務(wù)措施與已有規(guī)劃相結(jié)合并進(jìn)行優(yōu)化，避免重復(fù)建設(shè)，同時(shí)可以解決資金來(lái)源問(wèn)題。對(duì)于內(nèi)源污染嚴(yán)重的河流，應(yīng)制定內(nèi)源污染控制措施，必要時(shí)提出河湖底泥清除方案。對(duì)于城市的河湖，要全面消除黑臭水體、連通城市水系，打造市民休閑游玩好去處;對(duì)農(nóng)村河湖（道），要加大清淤疏浚、環(huán)境整治，結(jié)合農(nóng)村垃圾、污水、廁所專項(xiàng)整治“三大革命”，減少線長(zhǎng)面廣的點(diǎn)源污染。

3.4 水環(huán)境綜合治理

水環(huán)境綜合治理主要關(guān)注水功能區(qū)劃、水環(huán)境功能區(qū)劃和水功能區(qū)目標(biāo)水質(zhì)，同時(shí)關(guān)注水源保護(hù)區(qū)是否達(dá)標(biāo)，對(duì)黑臭及劣Ⅴ類水體是否采取有效治理措施以及水源保護(hù)區(qū)是否存在違規(guī)排污、違法建筑等行為。

水環(huán)境功能區(qū)劃和水功能區(qū)劃可能存在不一致的問(wèn)題，水功能區(qū)是從利用的角度，如工業(yè)用水區(qū)是指該區(qū)域的水可被工業(yè)企業(yè)所利用，因此將許多水庫(kù)定義為“飲用水源、工業(yè)用水區(qū)”;水環(huán)境功能區(qū)劃是從排放角度，故其工業(yè)用水區(qū)是指可以排污，因此將水庫(kù)排除在工業(yè)用水區(qū)以外。

水功能區(qū)劃中分近期與遠(yuǎn)期執(zhí)行目標(biāo)，且執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)類別有范圍幅度（如Ⅱ～Ⅳ類）;水環(huán)境功能區(qū)劃在水體的主導(dǎo)功能及國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不調(diào)整的情況下進(jìn)行，而且只有一個(gè)水質(zhì)目標(biāo)，無(wú)范圍幅度。在編制“一河一策”方案時(shí)，應(yīng)注意河流水環(huán)境功能區(qū)劃和水功能區(qū)劃的異同，仍未制定區(qū)劃的河流，應(yīng)根據(jù)河流實(shí)際情況提出建議方案。

飲用水水源地應(yīng)設(shè)置警示牌和標(biāo)識(shí)牌，制定飲用水水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)方案。

制定任務(wù)措施時(shí)，污水處理要同步考慮污泥的處置，垃圾處理要同步配套滲濾液處置設(shè)施。既要治污，又要控源截污，落實(shí)“一河一策”中“清淤疏浚工程”;加強(qiáng)水環(huán)境監(jiān)測(cè)與預(yù)警體系建設(shè)，進(jìn)行“一河一測(cè)”，落實(shí)“一河一策”中的“水質(zhì)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工程”。

3.5 水生態(tài)修復(fù)

水生態(tài)修復(fù)主要關(guān)注生態(tài)基流是否得到滿足，湖泊是否出現(xiàn)萎縮，河流水系是否連通，向下游輸水的通道是否通暢，水土流失現(xiàn)象是否嚴(yán)重，水保專項(xiàng)規(guī)劃是否進(jìn)行，水生生物生境是否破壞，自然保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、河流源頭區(qū)及生態(tài)敏感區(qū)是否存在生態(tài)惡化現(xiàn)象。

從任務(wù)和措施看，應(yīng)關(guān)注城市水系對(duì)傳承城市歷史文化所起到的重要作用，落實(shí)“一河一策”中的“生態(tài)修復(fù)工程”。同時(shí)應(yīng)避免河道過(guò)度硬化和渠化，構(gòu)建生態(tài)友好型理念。

在條件允許的情況下，可考慮在北方無(wú)水河道實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)水，落實(shí)“一河一策”中的“引水補(bǔ)水工程”。對(duì)于連通不暢的河湖，應(yīng)提出恢復(fù)水體的自然連通性。

3.6 任務(wù)和措施

應(yīng)對(duì)“一河一策”的階段性目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化與量化，使其具有可達(dá)性，要求任務(wù)和項(xiàng)目安排要與目標(biāo)相匹配。

任務(wù)和措施應(yīng)做到“兩個(gè)明確”，即“事和人”：首先要明確，“事”，即河湖管理、治理和保護(hù)的具體任務(wù)、目標(biāo)，并把任務(wù)細(xì)化分解為措施。第二，要明確“人”，即是制定河湖治理和保護(hù)的責(zé)任人。明確建立“3個(gè)機(jī)制”：①責(zé)任機(jī)制。能把每條河流的治理保護(hù)責(zé)任分解到各級(jí)河長(zhǎng)身上。②督察機(jī)制。要以務(wù)實(shí)管用為目標(biāo)、以暗查為主要手段，形成全覆蓋的督察體系，以確保能查到真實(shí)問(wèn)題，能夠保證獎(jiǎng)罰分明，起到震懾作用。③公眾參與機(jī)制。河長(zhǎng)制要長(zhǎng)期推行，公眾參與十分必要，應(yīng)暢通公眾參與渠道，引導(dǎo)和鼓勵(lì)公眾參與到江河湖泊治理和保護(hù)中去?，F(xiàn)狀年以最近1 a為準(zhǔn)，任務(wù)周期以2～3 a為限，制定出問(wèn)題清單、目標(biāo)清單、任務(wù)清單、措施清單和責(zé)任清單。特別注意：①應(yīng)遵循治河先治污、先治河外后治河內(nèi)、先支流后干流、先治污后生態(tài)的管護(hù)規(guī)律。②對(duì)生態(tài)良好的河湖，重點(diǎn)是預(yù)防和保護(hù);對(duì)生態(tài)惡化的河湖，重點(diǎn)是源頭控制、水陸統(tǒng)籌、聯(lián)防聯(lián)控，側(cè)重加大治理和修復(fù)力度。③要落實(shí)要素，保障確保河湖管護(hù)人、財(cái)、物的投入，明確實(shí)現(xiàn)路徑，從工程措施、技術(shù)措施、管理措施等方面加以保障。④治理主體應(yīng)該是市縣兩級(jí)，而日常管理主要由鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）村兩級(jí)承擔(dān)。鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）村層面不宜安排規(guī)劃性強(qiáng)、協(xié)調(diào)難度高的任務(wù)。⑤注重任務(wù)清單動(dòng)態(tài)評(píng)估考核，河流乃至流域治理領(lǐng)域PPP模式盛行，按效付費(fèi)一定程度上保證了施治效果的實(shí)現(xiàn)和保持，河長(zhǎng)制水環(huán)境治理方案可參考其考核評(píng)價(jià)方法。⑥河長(zhǎng)制實(shí)施的關(guān)鍵機(jī)制是部門(mén)聯(lián)動(dòng)共治，保證是監(jiān)督問(wèn)責(zé)。

4 結(jié) 語(yǔ)

運(yùn)用 “一河一策”方案梳理河湖保護(hù)問(wèn)題時(shí)，應(yīng)分輕重緩急，因河施策，提出針對(duì)性強(qiáng)、易于操作的措施。既要有考核指標(biāo)，又要有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的路徑，既要有總體路線圖，又要有具體方法論，要有能在后續(xù)的工作中逐步完善的工程建設(shè)及實(shí)施方案。在編制中應(yīng)注意問(wèn)題導(dǎo)向、因地制宜，著力解決河湖管理保護(hù)的難點(diǎn)、熱點(diǎn)和重點(diǎn)突出問(wèn)題，制定河流治理保護(hù)與管控的行動(dòng)路線圖。

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（編輯：唐湘茜）

Abstract： In order to study the key points in the formulation of one river， one policy program，this article analyzes and summarizes some key issues in river water resources protection， water shoreline protection， water pollution control， comprehensive water environment management， water ecological restoration， task and measures， focusing on the key issues and solutions for formulating practical tasks and measures， river management evaluation index system and long-term management system for river chief system. It can provide reference for the revision of "One River， One Policy" program and its implementation.

Key words： river chief system; One river， One policy; key issues; solution