摘 要：全面推行村兩委負(fù)責(zé)人“一肩挑”有利于加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)和提升鄉(xiāng)村社會(huì)治理效能?！耙患缣簟彪m然具有明顯的制度優(yōu)勢(shì)，但也蘊(yùn)含著一些潛在風(fēng)險(xiǎn)如助長(zhǎng)鄉(xiāng)村治理體系中的“絕對(duì)權(quán)力”、擠壓村委會(huì)的民主自治功能空間、影響國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的政治整合能力、引發(fā)農(nóng)村新的矛盾等。當(dāng)前，防范“一肩挑”之潛在風(fēng)險(xiǎn)的路徑主要包括：堅(jiān)持從本地實(shí)際情況出發(fā)，不搞“一刀切”;在“一肩挑”選舉過(guò)程中，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨管干部原則;保障村委會(huì)在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行;健全與“一肩挑”模式相適應(yīng)的權(quán)力監(jiān)督制約體系。

關(guān)鍵詞：黨的領(lǐng)導(dǎo);村民自治;“一肩挑”;風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：D262.3 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2021）05-0007-08

全面推行村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”是黨的十九大以來(lái)以習(xí)近平同志為核心的黨中央為加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)、提升鄉(xiāng)村治理效能、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興而作出的一項(xiàng)重大決策?！耙患缣簟本哂忻黠@的制度優(yōu)勢(shì)，但是同時(shí)也蘊(yùn)含著一些潛在的風(fēng)險(xiǎn)。在全面推行“一肩挑”模式的新形勢(shì)下，我們應(yīng)當(dāng)秉承科學(xué)理性的態(tài)度與精神，以客觀現(xiàn)實(shí)為依據(jù)，對(duì)“一肩挑”模式進(jìn)行系統(tǒng)深入的研究。本文在闡釋“一肩挑”模式制度優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，分析推行“一肩挑”模式所蘊(yùn)含的政治社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，探討有效防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的方法和途徑，以期為進(jìn)一步完善“一肩挑”模式的制度設(shè)計(jì)，落實(shí)黨中央關(guān)于在村級(jí)組織建設(shè)中全面推行“一肩挑”的戰(zhàn)略部署提供理論支撐。

一、全面推行村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”的價(jià)值意蘊(yùn)

全面推行村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”是黨的十八大以來(lái)黨中央為改善農(nóng)村社會(huì)治理而作出的重大體制機(jī)制調(diào)整，其重要價(jià)值主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，二是提升鄉(xiāng)村社會(huì)治理效能。

1.強(qiáng)化村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，保證黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的最大優(yōu)勢(shì)，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本政治保證。村黨組織是黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村全部戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，黨對(duì)農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)在很大程度上是通過(guò)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用來(lái)保證和實(shí)現(xiàn)的。從這個(gè)意義上說(shuō)，堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)，就是要堅(jiān)持村黨組織在鄉(xiāng)村治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，切實(shí)發(fā)揮村黨組織在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

從現(xiàn)實(shí)情況看，實(shí)行村民自治以后，村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位被不同程度地削弱。有的村委會(huì)片面強(qiáng)調(diào)村民自治而否認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，控制了村中的權(quán)力資源，村中的事情完全由村委會(huì)決定，黨支部被架空，難以發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。①調(diào)查結(jié)果顯示，隨著村民自治的推行，村支書是“一把手”的權(quán)力格局已經(jīng)基本扭轉(zhuǎn)，村主任在村集體事務(wù)中的權(quán)力增大，已經(jīng)接近甚至超過(guò)村支書。②這種狀況必然在一定程度上影響村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位。根據(jù)筆者的調(diào)查，普通村民中有77.01%的人對(duì)當(dāng)前村黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的情況不滿意或不太滿意，12.5%的受訪者表示實(shí)行村民自治以后黨支部在村里的地位相比之前有所降低。③

村民自治對(duì)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位產(chǎn)生的不利影響主要源于兩個(gè)方面。一是主觀認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。實(shí)行村民自治以后，一些人錯(cuò)誤地認(rèn)為，村委會(huì)（主任）是全體村民投票選出來(lái)的，黨支部（書記）只是少數(shù)黨員選出來(lái)的。因此，村委會(huì)（主任）自然應(yīng)當(dāng)比黨支部（書記）更權(quán)威。如果黨支部書記是“一把手”，那么選舉村委會(huì)主任這個(gè)“二把手”就沒(méi)有實(shí)際意義了。二是客觀現(xiàn)實(shí)中的矛盾。村黨組織與村委會(huì)的關(guān)系不順是村民自治實(shí)踐中普遍面臨的突出問(wèn)題，村委會(huì)不時(shí)產(chǎn)生的“權(quán)力沖動(dòng)”必然會(huì)對(duì)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位形成一定的壓力，增加黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)難度。有的村委會(huì)以村民自治的名義公開(kāi)排斥村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)攬村務(wù)管理大權(quán)，將村黨組織的作用限制在黨務(wù)范圍之內(nèi)，村黨組織對(duì)村民自治事務(wù)的任何參與都會(huì)被指責(zé)為“黨政不分”“以黨代政”“損害村民自治”。這種情況阻斷了黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治之間的聯(lián)系通道，導(dǎo)致村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)作用弱化、虛化，使黨對(duì)農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)在很大程度上陷入困境。

為了堅(jiān)持村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，強(qiáng)化村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，急需采取一種規(guī)范化與可操作性兼具的制度，使村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位顯化和具體化，實(shí)用性較強(qiáng)的“一肩挑”制度便成為一種很好的選擇。在“一肩挑”制度下，村支書可以依據(jù)其村委會(huì)主任身份實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)，使黨組織的意圖直接貫徹到村委會(huì)工作中，村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位也就通過(guò)“一肩挑”制度較好地融入村民自治運(yùn)行中，有利于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。④從“一肩挑”制度的相關(guān)政策文本看，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是推行“一肩挑”制度的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。例如，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》在提出“推動(dòng)村黨組織書記通過(guò)選舉擔(dān)任村委會(huì)主任”之前，特別強(qiáng)調(diào)要“強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位”?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》提出，加強(qiáng)和改善村黨組織對(duì)村級(jí)各類組織的領(lǐng)導(dǎo)，健全以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)組織體系;全面推行村黨組織書記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任。除此之外，中央文件并沒(méi)有將“一肩挑”明確界定為村黨組織書記和村委會(huì)主任由一個(gè)人擔(dān)任，而是將“一肩挑”的實(shí)現(xiàn)方式和途徑規(guī)定為“村黨組織書記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任”。有研究者據(jù)此認(rèn)為，中央大力推進(jìn)的“一肩挑”并非“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”，而是村黨組織書記“一肩挑”。⑤

2.理順村黨組織與村委會(huì)的關(guān)系，促進(jìn)村級(jí)治理效能的有效提升

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但是鄉(xiāng)村治理改革明顯滯后，治理效能普遍不高，有的地方甚至陷入無(wú)效治理的困境。2018年中央一號(hào)文件提出，鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。2019年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須著力解決鄉(xiāng)村治理低效或無(wú)效的問(wèn)題。

村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系是影響鄉(xiāng)村治理效能的重要因素。從現(xiàn)實(shí)情況看，個(gè)別地方的“兩委”關(guān)系長(zhǎng)期緊張甚至水火不相容。村黨支部和村委會(huì)是村民自治條件下村莊治理的主要組織載體，“兩委”關(guān)系緊張，不僅會(huì)對(duì)村級(jí)黨組織的權(quán)威造成損害，動(dòng)搖村黨組織在村莊中的領(lǐng)導(dǎo)地位，同時(shí)也不利于村民自治制度的健康正常運(yùn)行，不利于村莊各項(xiàng)治理工作的順利開(kāi)展，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村治理的整體效能。因此，在推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的過(guò)程中，黨和政府一直高度重視“兩委”關(guān)系問(wèn)題，將緩解“兩委”的緊張關(guān)系作為完善農(nóng)村基層治理體系、提升基層治理效能的重要途徑。為了解決“兩委”關(guān)系這一村民自治中的難題，各地結(jié)合實(shí)際進(jìn)行了許多有益的探索，提出并實(shí)施了多種不同的解決方案。但是，從綜合效果上看，“一肩挑”的解決方案具有明顯的優(yōu)勢(shì)。因?yàn)?，“‘兩委之間的矛盾既是組織之間的矛盾也是個(gè)人之間的矛盾。很大程度上，組織之間的矛盾是由兩委負(fù)責(zé)人個(gè)人之間的矛盾引發(fā)的”⑥。

事實(shí)表明，村“兩委”之間的關(guān)系在很大程度上取決于村支書與村主任之間的個(gè)人關(guān)系狀況。一般而言，在書記和主任關(guān)系融洽的地方，“兩委”之間即使存在一些矛盾，也比較容易化解，不會(huì)導(dǎo)致雙方關(guān)系的破裂。因此，解決“兩委”之間的矛盾，關(guān)鍵在于消除書記和主任的緊張關(guān)系?！皟善敝啤薄胺止ぶ啤薄皟晌?lián)席會(huì)議制”等方案雖然都有利于在不同程度上緩和“兩委”之間的矛盾，但是這些方案并不能徹底化解村支書和主任的緊張關(guān)系，因而也就不能從根本上解決“兩委”之間的矛盾。與上述方案不同，“一肩挑”通過(guò)法定程序從人事制度上將村支書和村主任兩個(gè)職位合二為一，徹底消除了導(dǎo)致“兩委”之間關(guān)系緊張的根源，為構(gòu)建和諧的“兩委”關(guān)系打下了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。在實(shí)踐中，一些地方實(shí)行“一肩挑”以后，“兩委”關(guān)系普遍得到改善，一些因?yàn)椤皟晌辈缓投L(zhǎng)期擱淺的工作得以順利推進(jìn)，村莊治理效能得到明顯提升。例如，天津市薊州區(qū)通過(guò)推行“一肩挑”，從根本上解決了黨政分設(shè)容易引起的“一山二虎”“分庭抗禮”問(wèn)題，從體制上理順了黨組織對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，使村“兩委”班子能夠團(tuán)結(jié)一心、協(xié)調(diào)一致、共謀振興。⑦

對(duì)“一肩挑”在解決“兩委”矛盾、提升鄉(xiāng)村治理效能方面顯示出的優(yōu)勢(shì)和實(shí)效，中央給予了充分認(rèn)可。近年來(lái)，中央對(duì)“一肩挑”制度的肯定態(tài)度明顯增強(qiáng)。從文件用語(yǔ)上看，2018年以來(lái)，中央有關(guān)文件使用的是“推動(dòng)”“大力推進(jìn)”“全面推行”“應(yīng)當(dāng)”等詞匯，而2018年以前使用的是“提倡”“鼓勵(lì)和引導(dǎo)”“堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，不搞一刀切”等用語(yǔ)，具有倡導(dǎo)性和選擇性。⑧這種表述上的變化不僅反映了加強(qiáng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的迫切性，同時(shí)也是對(duì)“一肩挑”在解決“兩委”緊張關(guān)系、提升鄉(xiāng)村治理效能方面實(shí)際功效的肯定。

二、全面推行村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)

實(shí)行村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”具有多方面的積極意義，但是“一肩挑”也蘊(yùn)含著一些潛在的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，我們要有清醒的認(rèn)識(shí)并有效加以防范。深入分析推行“一肩挑”制度面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于完善“一肩挑”的制度設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮“一肩挑”的制度優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村莊有效治理具有十分重要的意義。具體來(lái)說(shuō)，全面推行“一肩挑”面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)主要有以下幾個(gè)方面。

1.助長(zhǎng)鄉(xiāng)村治理體系中的“絕對(duì)權(quán)力”的風(fēng)險(xiǎn)

“一肩挑”在一定程度上改變了村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，容易助長(zhǎng)“絕對(duì)權(quán)力”，增加基層腐敗的治理難度。

其一，“一肩挑”的制度安排容易加劇村莊公共權(quán)力的高度集中?！耙患缣簟北举|(zhì)上就是一種集中性的權(quán)力結(jié)構(gòu)制度安排。憑借書記和主任的雙重身份，“一肩挑”者很容易將村莊的黨政權(quán)力“名正言順”地集于一身，形成“一言堂”的村莊政治格局。過(guò)于集中的權(quán)力有著強(qiáng)大的擴(kuò)張力，“在整個(gè)體制不變的條件下把黨政大權(quán)集于一身，權(quán)力必然變得更加不受約束”⑨。在具有集權(quán)觀念的“一肩挑”者看來(lái)，在其管轄的“領(lǐng)地”，沒(méi)有他們不能過(guò)問(wèn)的事，沒(méi)有他們辦不成的事，手中的權(quán)力不再有邊界，權(quán)力的觸角可以延伸到各個(gè)與名、利相關(guān)的領(lǐng)域。⑩

其二，“一肩挑”模式有可能削弱村莊內(nèi)部的權(quán)力監(jiān)督制約。“一肩挑”模式在很大程度上改變了村莊內(nèi)部的權(quán)力監(jiān)督格局，使原有的村黨組織（書記）和村委會(huì)（主任）之間的相互監(jiān)督和制約關(guān)系不復(fù)存在，“兩委”（負(fù)責(zé)人）的相互監(jiān)督制約變成了“一肩挑”者的自我監(jiān)督約束，權(quán)力監(jiān)督的力度和效能明顯弱化。另外，“一肩挑”還可能在一定程度上導(dǎo)致權(quán)責(zé)統(tǒng)一的權(quán)力約束機(jī)制失靈。在實(shí)行“一肩挑”的情況下，村民雖然可以通過(guò)法定程序罷免村委會(huì)主任，但是卻不能將不合格的“一肩挑”者從村書記的職位上直接拉下來(lái)。民主問(wèn)責(zé)機(jī)制的受阻往往會(huì)使權(quán)力不受約束的狀況加劇，從而助長(zhǎng)濫用權(quán)力和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

2.擠壓村委會(huì)的民主自治功能空間的風(fēng)險(xiǎn)

村民自治是我國(guó)憲法規(guī)定的一項(xiàng)基本政治制度，是中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的重要組成部分，也是新時(shí)代構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系的重要基礎(chǔ)。在村民自治的制度設(shè)計(jì)中，村黨組織和村委會(huì)是兩個(gè)關(guān)鍵的治理主體，前者是村民自治的領(lǐng)導(dǎo)核心，代表執(zhí)政黨行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán);后者是村莊事務(wù)的管理中心，代表村民行使自治權(quán)?！耙患缣簟蓖ㄟ^(guò)村支書和村主任兩個(gè)職務(wù)由一個(gè)人兼任的人事制度安排，在有效化解“兩委”矛盾的同時(shí)，也可能會(huì)在某種程度上模糊或淡化村級(jí)黨組織和村委會(huì)兩個(gè)權(quán)力主體之間的組織和功能界限，加之在領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人與組織之間實(shí)際存在的“等號(hào)”，使村黨組織能夠“名正言順”“理直氣壯”地指揮、控制甚至直接取代村委會(huì)，包辦村民自治的具體事務(wù)管理。例如，某地方黨委組織部門就公開(kāi)宣稱，“一肩挑”的全面實(shí)現(xiàn)，意味著黨組織可以直接行使對(duì)村務(wù)的管理職能。B11村委會(huì)在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下依法獨(dú)立自主地開(kāi)展工作，是村民自治機(jī)制正常運(yùn)行的重要標(biāo)志。如果村黨組織包辦村莊的各項(xiàng)公共事務(wù)，取代村委會(huì)直接扮演村莊“當(dāng)家人”的角色，將村委會(huì)實(shí)際變成村級(jí)黨組織的附屬機(jī)構(gòu)，甚至完全當(dāng)作一種政治擺設(shè)，村委會(huì)基層群眾性自治組織的政治屬性以及代表村民行使自治權(quán)的職能作用就無(wú)法體現(xiàn)。這既不符合村民自治制度的本質(zhì)要求，也與構(gòu)建以自治為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理新體系的農(nóng)村基層政治建設(shè)目標(biāo)相悖。

3.影響國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的政治整合能力的風(fēng)險(xiǎn)

鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)國(guó)家的大力扶持和推動(dòng)。從一定意義上說(shuō)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的過(guò)程就是國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行整合的政治發(fā)展過(guò)程，也是鄉(xiāng)村社會(huì)不斷融入國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展大潮的過(guò)程。鄉(xiāng)村政治整合的直接目標(biāo)和基本標(biāo)志是國(guó)家意志在鄉(xiāng)村社會(huì)的順利貫徹落實(shí)，鄉(xiāng)村政治整合是否能夠?qū)崿F(xiàn)以及能夠在多大程度上實(shí)現(xiàn)，與國(guó)家的政治整合能力密切相關(guān)。

影響國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的政治整合能力的因素是多方面的，其中，在國(guó)家與村干部之間建立和保持穩(wěn)定可靠的委托—代理關(guān)系具有十分重要的意義。在現(xiàn)行體制下，國(guó)家意志在村莊社會(huì)的貫徹落實(shí)主要是通過(guò)國(guó)家與村干部之間的委托—代理關(guān)系實(shí)現(xiàn)的，這種委托—代理關(guān)系越是緊密，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的政治整合能力就越強(qiáng)，政治整合效果就越有保障。

國(guó)家與村干部之間的委托—代理關(guān)系不是天然形成的，需要一定的政治和組織機(jī)制自覺(jué)構(gòu)建，也需要依靠適當(dāng)?shù)恼魏徒M織機(jī)制來(lái)維系和強(qiáng)化。在實(shí)行村民自治以前，國(guó)家通過(guò)普遍的干部任命機(jī)制構(gòu)建了其與村干部之間的委托—代理關(guān)系并且借助這種特殊的關(guān)系影響和控制村干部的公務(wù)行為，從而保證了國(guó)家意志在村莊的順利貫徹落實(shí)。

村民自治的正式實(shí)施使國(guó)家與村干部之間的委托—代理關(guān)系發(fā)生了一些明顯的變化，其中之一便是原來(lái)統(tǒng)一肩負(fù)國(guó)家代理人職責(zé)和使命的村干部隊(duì)伍出現(xiàn)了“村莊當(dāng)家人”和“國(guó)家代理人”的分野。一般認(rèn)為，根據(jù)《村委會(huì)組織法》的規(guī)定，以村委會(huì)主任為代表的村委會(huì)干部的角色定位不應(yīng)該是“國(guó)家代理人”，而應(yīng)該是“村莊當(dāng)家人”。因此，國(guó)家與村干部之間的委托—代理關(guān)系賴以形成和維系的政治和組織機(jī)制的重要性也自然有所降低。這種思想認(rèn)識(shí)反映在實(shí)踐中，表現(xiàn)為一些地方的基層黨委和政府在尊重民主選舉權(quán)利的名義下有意無(wú)意地放松了對(duì)村委會(huì)選舉的領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致國(guó)家對(duì)村委會(huì)干部的影響力和控制力式微，選票成為能否成功當(dāng)選村委會(huì)干部的唯一決定因素。在這種情況下，國(guó)家與村委會(huì)干部之間的委托—代理關(guān)系的基礎(chǔ)不復(fù)存在，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的政治整合能力也將因?yàn)槲小黻P(guān)系的這種削弱而受到影響。因?yàn)?，村委?huì)選舉的目的是選擇“村莊當(dāng)家人”而不是“國(guó)家代理人”。因此，絕對(duì)自由的村民選舉很難在國(guó)家與村干部之間構(gòu)建起穩(wěn)定的委托—代理關(guān)系。

“一肩挑”制度將村委會(huì)的民主選舉機(jī)制引入黨內(nèi)并且在村委會(huì)選舉與黨支部選舉之間建立起聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在這種情況下，民意不僅成為當(dāng)選村委會(huì)主任的決定因素，也成為出任村黨組織書記的實(shí)際決定因素，上級(jí)組織直接決定村黨組織書記人選的機(jī)制逐漸發(fā)生改變，村黨組織書記一定程度上由原來(lái)的“委任領(lǐng)導(dǎo)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊襁x領(lǐng)導(dǎo)者”。而隨著村黨組織書記選舉中的這種“國(guó)退民進(jìn)”的變化，實(shí)際肩負(fù)“國(guó)家代理人”使命的村黨組織書記的政治角色意識(shí)也將在一定程度上淡化。因?yàn)?，將民選機(jī)制引入黨內(nèi)的核心要義在于擴(kuò)大黨組織的民意基礎(chǔ)，增強(qiáng)黨組織行使公共權(quán)力的政治合法性，而不是構(gòu)建和鞏固國(guó)家與村干部之間的委托—代理關(guān)系。而一旦國(guó)家與村黨組織之間的委托—代理關(guān)系發(fā)生動(dòng)搖，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制整合能力就將失去最后的保障，這不僅會(huì)導(dǎo)致國(guó)家與村莊的關(guān)系緊張，影響國(guó)家政治整合目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且會(huì)損害村莊的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益。

4.引發(fā)農(nóng)村新的矛盾的風(fēng)險(xiǎn)

由于主觀認(rèn)識(shí)和客觀條件的影響，全面推行“一肩挑”也可能會(huì)引發(fā)一些新的矛盾和不穩(wěn)定因素，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

其一，增加村民的不滿情緒。在全面推行“一肩挑”的政策背景下，實(shí)現(xiàn)“一肩挑”是基層黨委政府必須完成的一項(xiàng)剛性政治任務(wù)，基層干部對(duì)推行“一肩挑”也具有很高的認(rèn)同度和很強(qiáng)的使命感。但是，“一肩挑”制度的民意基礎(chǔ)還不夠牢固，不少村民對(duì)“一肩挑”的制度安排并不認(rèn)同，擔(dān)心“一肩挑”會(huì)導(dǎo)致村莊內(nèi)部權(quán)力過(guò)度集中，進(jìn)而造成干部專權(quán)和腐敗滋生現(xiàn)象。一些地方的基層黨委政府為了完成“一肩挑”的政治任務(wù)，強(qiáng)勢(shì)介入村莊選舉過(guò)程，甚至公然損害村民的民主選舉權(quán)利。村民則會(huì)通過(guò)多種方式抵制“一肩挑”的推行，尤其是在上級(jí)為了實(shí)現(xiàn)“一肩挑”而迫使得到村民廣泛認(rèn)可的非黨員村主任“讓位”的情況下，村民的不滿情緒會(huì)急劇增加。

其二，引發(fā)“利益受損者”的抗?fàn)?。從某種意義上講，推行“一肩挑”的過(guò)程實(shí)際上是按照新的規(guī)則重新配置村莊公共權(quán)力的過(guò)程，也是在現(xiàn)任村莊領(lǐng)袖和繼任村莊領(lǐng)袖之間進(jìn)行利益調(diào)整的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，村莊領(lǐng)袖原有的利益格局必然會(huì)被打破，導(dǎo)致一定程度的利益失衡，最突出的表現(xiàn)是一部分現(xiàn)任村莊領(lǐng)袖被迫退出村莊權(quán)力中心，成為權(quán)力整合過(guò)程中的“利益受損者”。村書記和村主任并行選舉的分設(shè)制雖然也可能導(dǎo)致村莊領(lǐng)袖的利益失衡現(xiàn)象，但發(fā)生概率和嚴(yán)重程度都比較有限?！耙患缣簟钡倪x舉規(guī)則明顯加劇了村莊領(lǐng)袖的利益失衡狀況，因?yàn)椤盎蛞颥F(xiàn)任村支書缺少群眾基礎(chǔ)在村主任競(jìng)選中失利而被迫放棄村支書一職，或因現(xiàn)任村主任不具備正式黨員身份而不能參選村主任，都會(huì)打破原有利益格局”B12。調(diào)查顯示，“一肩挑”選舉規(guī)則下的“利益受損者”占有相當(dāng)大的比例。例如，某地2018年的村級(jí)組織換屆中，有500多名非黨員村委會(huì)主任卸任正職崗位，占比超過(guò)當(dāng)?shù)厝看逦瘯?huì)主任崗位的50%。B13如果加上因?yàn)椤耙患缣簟边x舉規(guī)則的限制而卸任的村支書，“利益受損者”的隊(duì)伍規(guī)模會(huì)更大。在“利益受損者”當(dāng)中，雖然確有因政治覺(jué)悟高等原因而真心擁護(hù)“一肩挑”政策并能夠平靜接受利益調(diào)整結(jié)果的人，但心有不甘、心懷不滿的人也絕非個(gè)別現(xiàn)象。那些有能量、有運(yùn)作技巧的利益受損干部以及他們的支持者必然會(huì)采取各種方式進(jìn)行抗?fàn)?，成為阻礙“一肩挑”選舉和制度正常運(yùn)行的主要力量，甚至?xí)l(fā)大規(guī)模信訪和群體性沖突等惡性事件，嚴(yán)重影響農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。B14

三、防范“一肩挑”制度之潛在風(fēng)險(xiǎn)的途徑

為了充分發(fā)揮“一肩挑”模式的制度優(yōu)勢(shì)，降低制度推行過(guò)程中的政治風(fēng)險(xiǎn)，我們應(yīng)當(dāng)高度重視全面推行“一肩挑”制度可能帶來(lái)的負(fù)面影響，積極探索防范“一肩挑”制度之潛在風(fēng)險(xiǎn)的有效方式和途徑。

1.堅(jiān)持從本地實(shí)際出發(fā)，不搞“一刀切”

減少和降低“一肩挑”制度的政治風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)避免“一刀切”式地推行“一肩挑”，堅(jiān)持實(shí)事求是、從實(shí)際出發(fā)的原則，根據(jù)村莊的具體情況決定是否實(shí)行“一肩挑”以及如何實(shí)行“一肩挑”。為此，需要客觀分析村莊實(shí)行“一肩挑”的必要性和可行性。從必要性方面來(lái)說(shuō)，應(yīng)該對(duì)“一肩挑”的政策目標(biāo)需求有正確的認(rèn)識(shí)和客觀的評(píng)估?！耙患缣簟钡恼吣繕?biāo)需求蘊(yùn)含在該制度所要解決的主要矛盾和問(wèn)題之中。如前所述，推行“一肩挑”的主要?jiǎng)右蚝湍康脑谟谠诩訌?qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下有效化解“兩委”之間的矛盾，緩和“兩委”之間的緊張關(guān)系，進(jìn)而促進(jìn)村莊治理效能的提升。因此，在具體的制度實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)從村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位、“兩委”之間的關(guān)系狀況以及村莊治理的實(shí)際效能等方面全面分析“一肩挑”的制度需求和必要性。如果書記主任分任制條件下的村莊治理體系運(yùn)行良好，村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和村委會(huì)的自治功能均得到充分體現(xiàn)和發(fā)揮，“兩委”關(guān)系和諧，村莊各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展順利，就沒(méi)有理由改變村莊現(xiàn)有的治理格局。在這種情況下，推行“一肩挑”不僅無(wú)助于實(shí)現(xiàn)“一肩挑”制度的政策目標(biāo)，而且有可能導(dǎo)致適得其反的效果。從可行性方面來(lái)說(shuō)，“一肩挑”制度的順利推行和有效運(yùn)行需要具備一定的條件，包括人才條件——村莊當(dāng)下是否有符合任職條件要求、能夠擔(dān)負(fù)“一肩挑”之重任的合適人才;民意條件——推行“一肩挑”制度是否具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，村民是否普遍認(rèn)同和支持在本村實(shí)行“一肩挑”;等等。在條件不成熟的情況下硬性推行“一肩挑”，即便在形式上實(shí)現(xiàn)了“一肩挑”，也難以真正有效發(fā)揮“一肩挑”制度的功能，反而會(huì)留下諸多隱患，影響村莊治理的整體效能。因此，推行“一肩挑”不僅應(yīng)當(dāng)考慮制度的必要性，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)考慮制度的可行性。對(duì)于有“一肩挑”的政策推行需求但目前還不具備必要條件的村莊，基層黨委和政府不應(yīng)匆忙地推行“一肩挑”，而應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，為今后推行“一肩挑”做好準(zhǔn)備。

2.在“一肩挑”選舉過(guò)程中，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨管干部原則

民主選舉是實(shí)現(xiàn)“一肩挑”的正當(dāng)法律程序，通過(guò)民主選舉程序?qū)崿F(xiàn)“一肩挑”，有助于從整體上增強(qiáng)村莊正式領(lǐng)袖的政治合法性。但與此同時(shí)，隨著村莊領(lǐng)袖民選權(quán)重的增加，國(guó)家與村干部之間的委托—代理關(guān)系的保障機(jī)制存在被削弱的風(fēng)險(xiǎn)，突出表現(xiàn)為基層黨組織在選舉中的領(lǐng)導(dǎo)作用逐步弱化，對(duì)選舉過(guò)程與結(jié)果的影響力與控制力明顯降低，“一肩挑”選舉在某種程度上變成了村民“絕對(duì)自由”的選舉。這種情況從表面上看似乎是村民民主權(quán)利的進(jìn)一步擴(kuò)大，但從本質(zhì)上看，它既不符合國(guó)家的整體利益，也不符合村民的根本利益，更不是實(shí)行“一肩挑”政策所應(yīng)當(dāng)付出的政治代價(jià)和所能夠承擔(dān)的政治成本。如前所論，國(guó)家與村莊領(lǐng)袖之間的委托—代理關(guān)系是國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行有效政治整合的重要條件，也是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的題中應(yīng)有之義。根據(jù)相關(guān)選舉規(guī)定，恪守與國(guó)家之間的委托—代理關(guān)系，忠實(shí)執(zhí)行黨和國(guó)家的意志，是“一肩挑”者必須具備的最基本的政治素質(zhì)和任職條件，而這一規(guī)定的具體執(zhí)行和落實(shí)，需要在民主選舉中堅(jiān)持黨管干部原則，具體來(lái)說(shuō)，就是黨和政府應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式依法有序地介入“一肩挑”的民主選舉過(guò)程，在保證當(dāng)選者的政治素質(zhì)方面發(fā)揮宣傳引導(dǎo)和監(jiān)督把關(guān)作用。

針對(duì)實(shí)踐中暴露出來(lái)的問(wèn)題，在民主選舉中貫徹落實(shí)黨管干部原則，需要從以下兩個(gè)方面著力。

其一，基層黨委政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行領(lǐng)導(dǎo)、組織和監(jiān)督“一肩挑”選舉的法定職責(zé)。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，基層黨委政府對(duì)村級(jí)“兩委”選舉負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、組織和監(jiān)督等職責(zé)。只有基層黨委政府切實(shí)履行法定職責(zé)，才能在國(guó)家與村干部之間構(gòu)建穩(wěn)定可靠的委托—代理關(guān)系，保證“一肩挑”干部認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家的意志。近年來(lái)，有些地方出現(xiàn)了“兩委”換屆選舉后國(guó)家與村莊之間的關(guān)系趨于緊張，國(guó)家的法律法規(guī)和黨的方針政策在村莊貫徹執(zhí)行受阻的現(xiàn)象，這在很大程度上與基層黨委政府沒(méi)有認(rèn)真履行領(lǐng)導(dǎo)、組織和監(jiān)督村莊選舉的法定職責(zé)從而導(dǎo)致國(guó)家與村干部之間的委托—代理關(guān)系松動(dòng)有關(guān)。改變這種狀況，一方面，農(nóng)村基層干部需要樹(shù)立正確的思想觀念，全面充分地認(rèn)識(shí)和理解基層黨委和政府履行領(lǐng)導(dǎo)、組織和監(jiān)督村莊民主選舉職責(zé)的必要性、合理性與正當(dāng)性;另一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)上級(jí)組織對(duì)基層黨委和政府在村級(jí)選舉中履職情況的監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和彌補(bǔ)工作中的漏洞，嚴(yán)肅查處失職瀆職行為。

其二，完善“一肩挑”的選舉制度，在保障村民民主選舉權(quán)利的前提下，進(jìn)一步加強(qiáng)基層黨組織和政府在“一肩挑”選舉中的話語(yǔ)權(quán)和影響力。從現(xiàn)實(shí)情況看，我國(guó)村莊民主選舉制度呈現(xiàn)出村民的自主性日益增強(qiáng)，國(guó)家的參與度和控制力逐漸降低的趨勢(shì)。以村委會(huì)選舉中的候選人提名制度為例，《村民委員會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施之前，許多地方明確規(guī)定村委會(huì)選舉可以由基層黨組織提名候選人，有的地方甚至規(guī)定村委會(huì)選舉的候選人只能由村黨支部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府推薦。此外，基層黨組織在正式候選人的確定過(guò)程中也擁有相當(dāng)大的話語(yǔ)權(quán)和影響力，有的地方規(guī)定由村黨支部從初步候選人中確定正式候選人，向村民大會(huì)推薦，提請(qǐng)村民大會(huì)依法選舉。1998年《村民委員會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施以后，情況發(fā)生了改變，在強(qiáng)調(diào)程序中立和選舉民主性的名義下，黨組織的提名權(quán)被取消。現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》第15條明確規(guī)定：“選舉村民委員會(huì)，由登記參加選舉的村民直接提名候選人?！贝送?，有些地方還明確規(guī)定村委會(huì)選舉可以采取“海選”方式進(jìn)行，即不經(jīng)過(guò)提名候選人的環(huán)節(jié)，由選民直接投票選舉村委會(huì)的選舉方式。在實(shí)行“海選”的情況下，國(guó)家與村干部之間的委托—代理關(guān)系在很大程度上失去了保障。因此，從完善委托—代理關(guān)系構(gòu)建機(jī)制、增強(qiáng)國(guó)家政治整合能力的意義上說(shuō)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善“一肩挑”的相關(guān)選舉制度，在充分保障村民民主選舉權(quán)利的同時(shí)，合理放寬對(duì)黨和政府參與“一肩挑”選舉的過(guò)度限制，增強(qiáng)基層黨組織和政府在“一肩挑”選舉中的話語(yǔ)權(quán)和影響力。

3.保障村委會(huì)在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行

其一，轉(zhuǎn)變思路，科學(xué)劃分“兩委”的職權(quán)。村委會(huì)相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行的基本前提是“兩委”之間有明確合理的職責(zé)分工。如果“兩委”之間的職責(zé)沒(méi)有明確的界限，村委會(huì)的相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行就缺乏制度依據(jù)和保障，村黨組織很容易憑借其實(shí)際的優(yōu)勢(shì)地位隨意限制和擠壓村委會(huì)的作用空間，甚至使村委會(huì)的運(yùn)行完全受控于黨組織，以黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)“吸收”或取代村委會(huì)的自治權(quán)，導(dǎo)致村民自治制度的虛化和空轉(zhuǎn)。

筆者認(rèn)為，盡管面臨實(shí)際困難，我們?nèi)匀徊荒芊艞壓侠韯澐帧皟晌甭殭?quán)的探索和努力。因?yàn)?，“科學(xué)合理的黨政之間的職責(zé)分工，是構(gòu)建中國(guó)特色黨政關(guān)系的重要方向”B15，是處理村級(jí)黨政關(guān)系繞不開(kāi)的問(wèn)題，也是保障村委會(huì)依法行使自治權(quán)必須具備的前提條件。實(shí)際上，從職權(quán)劃分的角度來(lái)體現(xiàn)和保障村委會(huì)的相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行并非一項(xiàng)不可能完成的任務(wù)，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變思路。依筆者之見(jiàn)，村務(wù)管理職權(quán)大致上可以分為村委會(huì)的專屬職權(quán)和村“兩委”的重疊職權(quán)。從理論上講，村委會(huì)的專屬職權(quán)主要是指那些具有執(zhí)行性、事務(wù)性的職權(quán)，如召集村民會(huì)議、發(fā)放誤工補(bǔ)貼、開(kāi)具有關(guān)證明等等。這些具體的工作職責(zé)本來(lái)應(yīng)由村委會(huì)獨(dú)立承擔(dān)，但是在一些地方卻被村黨支部包辦代替，一個(gè)重要原因就是村委會(huì)專屬職權(quán)缺乏明確的制度依據(jù)。解決這個(gè)問(wèn)題，可以根據(jù)《村委會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，通過(guò)制定村委會(huì)的權(quán)力清單和責(zé)任清單，將辦理村民自治具體事務(wù)的工作職責(zé)明確納入村委會(huì)專屬職權(quán)的范圍，這樣有利于加強(qiáng)對(duì)村黨組織“以黨代政”行為的制度約束和村委會(huì)相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行的制度保障。

村委會(huì)行使的職權(quán)中除了專屬職權(quán)外，還有一些職權(quán)與村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)存在一定的交叉重疊關(guān)系，這些職權(quán)很難從事權(quán)范圍的角度進(jìn)行明確的權(quán)限劃分。比如對(duì)《村委會(huì)組織法》第24條所列舉的管理事項(xiàng)，村委會(huì)和村黨組織均負(fù)有一定的管理職責(zé)。對(duì)于這種需要“兩委”共同作用、具有重疊性質(zhì)的職權(quán)，可以通過(guò)合理設(shè)定“兩委”參與職權(quán)行使的方式和程序，從運(yùn)行環(huán)節(jié)和程序上進(jìn)行適當(dāng)分解，為村委會(huì)的相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行提供進(jìn)一步的空間，實(shí)現(xiàn)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)功能與村委會(huì)的自治功能的有機(jī)結(jié)合。例如，村莊公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案是村務(wù)管理中的“重要事項(xiàng)”，既涉及村委會(huì)的職權(quán)范圍，又涉及村黨組織的職責(zé)范圍，屬于“兩委”的重疊職權(quán)。為了體現(xiàn)“兩委”的相對(duì)獨(dú)立作用，可以從程序上將此項(xiàng)職權(quán)分解為具體的運(yùn)行步驟和環(huán)節(jié)，比如提出建議、擬訂方案、研究討論、作出決定等，由村委會(huì)和村黨組織以及村民會(huì)議分別承擔(dān)。

其二，改進(jìn)村級(jí)黨組織對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)方式，強(qiáng)化村黨組織通過(guò)村民會(huì)議等組織形式領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)的體制機(jī)制。村民自治制度的本質(zhì)規(guī)定性要求為村委會(huì)提供必要的獨(dú)立運(yùn)行空間，保障村委會(huì)依法行使自治權(quán)?！白鳛榇迩f政治最重要的利益相關(guān)群體，村民能真正享有自治權(quán)力的一個(gè)前提條件就是，選舉產(chǎn)生的村委會(huì)需要在一定程度上擺脫基層政府和村黨支部的意志而獲得獨(dú)立運(yùn)作的空間?！盉16

因此，需要改變黨組織直接控制指揮村委會(huì)的村莊治理格局，減少村黨組織對(duì)村委會(huì)履職活動(dòng)的直接干預(yù)，建立健全村黨組織通過(guò)村民會(huì)議等自治組織的傳導(dǎo)作用實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)的有效控制的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。根據(jù)《村委會(huì)組織法》等法律法規(guī)的規(guī)定，村民會(huì)議是村民實(shí)行民主自治的基本形式，是村莊治理體系中的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，享有村莊公共事務(wù)的最終決策權(quán)，有權(quán)撤銷或者變更村委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。村委會(huì)是村民會(huì)議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對(duì)村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受村民會(huì)議的監(jiān)督。村民會(huì)議與村委會(huì)之間的這種關(guān)系構(gòu)成了村民自治的核心機(jī)制，是村民自治正常運(yùn)行的根本標(biāo)志，它為正確處理村“兩委”之間的關(guān)系提供了有效的途徑。一方面，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)村民會(huì)議的領(lǐng)導(dǎo)，可以確保村黨組織對(duì)村委會(huì)的有效領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)增強(qiáng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的合法性;另一方面，村黨組織通過(guò)村民會(huì)議機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，有利于減少黨組織對(duì)具體村務(wù)管理的直接干預(yù)，增強(qiáng)村委會(huì)履職行為的相對(duì)獨(dú)立自主性。因此，村黨組織應(yīng)當(dāng)注重通過(guò)村民會(huì)議實(shí)現(xiàn)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，建立起與村民自治相適應(yīng)的黨組織領(lǐng)導(dǎo)體制。B17

4.健全與“一肩挑”模式相適應(yīng)的權(quán)力監(jiān)督制約體系

根據(jù)實(shí)行“一肩挑”以后村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的變化，進(jìn)一步完善村莊公共權(quán)力的監(jiān)督制約體系，不斷提升權(quán)力監(jiān)督制約的整體效能。

其一，重塑“一肩挑”的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。實(shí)行“一肩挑”以后，基于“二元權(quán)力結(jié)構(gòu)”的監(jiān)督制約功能明顯弱化，導(dǎo)致村莊權(quán)力監(jiān)督制約體系的整體效能降低。因此，加強(qiáng)對(duì)“一肩挑”干部的監(jiān)督制約，需要重塑村級(jí)組織內(nèi)部的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，彌補(bǔ)因“二元權(quán)力結(jié)構(gòu)”的改變所導(dǎo)致的村級(jí)組織內(nèi)部監(jiān)督制約功能虧損。一是要進(jìn)一步明確村級(jí)組織成員的內(nèi)部分工和職責(zé)權(quán)限，建立健全村級(jí)組織成員依法依規(guī)履職行權(quán)的保障機(jī)制。在組織成員之間進(jìn)行合理的分工，明確劃分組織成員的職責(zé)權(quán)限，可以在一定程度上防止“一肩挑”者獨(dú)攬大權(quán)、獨(dú)斷專行。從現(xiàn)實(shí)情況看，目前村級(jí)組織內(nèi)部雖然有大致的分工，但每個(gè)組織成員的具體職責(zé)權(quán)限并不是十分明確，尤其是缺乏相應(yīng)的職責(zé)權(quán)限的運(yùn)行保障機(jī)制。二是要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)“班長(zhǎng)”的監(jiān)督制約，關(guān)鍵是要切實(shí)解決作為“班長(zhǎng)”的“一肩挑”干部的“一言堂”問(wèn)題。為此，需要從制度和法律上規(guī)范“班子”和“班長(zhǎng)”的權(quán)力關(guān)系，重點(diǎn)是必須明確“班子”集體領(lǐng)導(dǎo)和“班子”個(gè)人負(fù)責(zé)的權(quán)責(zé)界限。目前村級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)班子與“班長(zhǎng)”的權(quán)力關(guān)系尚未理順，無(wú)論是職責(zé)權(quán)限，還是權(quán)力運(yùn)行程序，都還存在不少問(wèn)題，在很大程度上影響和限制了領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)“班長(zhǎng)”的監(jiān)督制約功能的發(fā)揮。

其二，健全和強(qiáng)化“一肩挑”的外部監(jiān)督制約體系。村莊權(quán)力的外部監(jiān)督主要是指村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督、上級(jí)黨政和司法部門的監(jiān)督、村民問(wèn)責(zé)監(jiān)督。實(shí)行“一肩挑”以后，村級(jí)組織的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制明顯弱化。因此，健全外部監(jiān)督制約體系，對(duì)于提升村莊權(quán)力監(jiān)督制約的整體效能具有十分重要的意義。首先，要建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度，切實(shí)增強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的權(quán)威性，有效提升其監(jiān)督能力。一是要進(jìn)一步明確村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的法律地位、職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督方式和監(jiān)督手段，規(guī)范村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的工作流程;二是要建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的組織運(yùn)行保障制度，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)正常開(kāi)展工作提供必要的物質(zhì)條件;三是要?jiǎng)?chuàng)新村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的工作機(jī)制，增強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督效能。其次，要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對(duì)村莊權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督責(zé)任，完善和落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)督管理制度。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對(duì)“一肩挑”干部的監(jiān)督普遍存在“寬、松、軟”的問(wèn)題。改變這種狀況，關(guān)鍵在于進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的監(jiān)督責(zé)任。一是要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府主要負(fù)責(zé)人是監(jiān)督“一肩挑”者的第一責(zé)任人，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府將對(duì)“一肩挑”的監(jiān)督擺在重要工作日程;二是要細(xì)化監(jiān)督職責(zé)，明確責(zé)任分工，建立健全科學(xué)有效的監(jiān)督工作流程;三是要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府履行監(jiān)督責(zé)任情況報(bào)告制度和信息公開(kāi)制度，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府權(quán)力監(jiān)督工作的透明度;四是要加強(qiáng)上級(jí)黨政部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府履行監(jiān)督職責(zé)情況的監(jiān)督檢查。最后，要進(jìn)一步完善村民自治的罷免制度，充分發(fā)揮罷免制度的民主監(jiān)督功能。罷免是村民對(duì)村干部進(jìn)行民主監(jiān)督的有效途徑和手段。目前罷免制度的監(jiān)督作用還沒(méi)有得到充分有效的發(fā)揮，這既與村民民主監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)有關(guān)，也與現(xiàn)行的罷免制度不完善有關(guān)。充分發(fā)揮罷免制度在“一肩挑”的權(quán)力監(jiān)督中的作用，需要從罷免動(dòng)議的提出與受理、罷免權(quán)的行使程序、罷免權(quán)的監(jiān)督保障等方面進(jìn)一步完善村民自治的罷免制度。B18

注釋

①常成成：《村民自治背景下農(nóng)村黨組織與村委會(huì)的矛盾與出路》，《理論導(dǎo)刊》2009年第1期。

②葉靜怡、付明衛(wèi)：《村支書在村委會(huì)兼職對(duì)村民自治效果的影響——基于民政部全國(guó)村民自治抽樣調(diào)查的分析》，《學(xué)習(xí)與探索》2012年第6期。

③姚銳敏：《鄉(xiāng)村治理中的村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004年，第33頁(yè)。

④B12B14程同順、史猛：《推進(jìn)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的條件與挑戰(zhàn)——基于P鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研》，《南開(kāi)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2019年第4期。

⑤⑧易新濤：《村黨組織書記“一肩挑”的生成邏輯、內(nèi)涵解析和實(shí)施指向》，《探索》2000年第4期。

⑥邵娜：《農(nóng)村兩委“一肩挑”治理模式的生成背景與運(yùn)行優(yōu)勢(shì)》，《農(nóng)家參謀》2019年第14期。

⑦B11B13中共天津市薊州區(qū)委組織部：《關(guān)于全面推行村黨組織書記和村委會(huì)主任“一肩挑”的調(diào)查與思考》，《求知》2019年第11期。

⑨王長(zhǎng)江：《鄧小平對(duì)黨政關(guān)系的思考及其啟示》，《科學(xué)社會(huì)主義》2014年第3期。

⑩王鳳鳴、陳海英：《論權(quán)力集中與權(quán)力制約》，《理論探討》2014年第5期。

B15崔言鵬、高新民：《中國(guó)特色黨政關(guān)系構(gòu)建的理論背景、歷史進(jìn)路和新趨勢(shì)》，《理論導(dǎo)刊》2018年第8期。

B16劉明興等：《村民自治背景下的“兩委”分工問(wèn)題分析》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2009年第5期，第74頁(yè)。

B17張長(zhǎng)立：《村民自治過(guò)程中村黨組織與村委會(huì)關(guān)系的沖突與協(xié)調(diào)》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。

B18丁國(guó)民：《村民自治罷免權(quán)的行使路徑選擇——從選舉罷免到自主罷免》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2011年第5期。

責(zé)任編輯：文 武

Abstract：The overall implementation of the "multi-task" of the leaders of the two village committees is conducive to strengthening the Party′s overall leadership of rural work and improving the efficiency of rural social governance. Although "multi-task" has obvious institutional advantages， it also contains some potential risks， such as encouraging the "absolute power" in the rural governance system， squeezing the functional space of democratic autonomy of the village committee， affecting the country′s political integration ability in rural society， and triggering new contradictions in rural areas. At present， the ways to prevent the potential risks of "multi-task" mainly include： insisting on proceeding from the local actual situation and not engaging in "one size fits all"; conscientiously implementing the principle of the Party in charge of cadres in the process of "multi-task" election; ensuring the village committee relatively independent under the leadership of the village Party organization; improving the power supervision and restriction system.

Key words：the leadership of the Party; Villagers′ autonomy; "multi-task"; risk