張桂敏 王軻 吳湘玲

摘 要：在公共政策系統(tǒng)中，對政策終結(jié)影響變量的研究多集中于客觀的外部環(huán)境、政策本身的屬性以及利益團(tuán)體的博弈等方面，關(guān)于政策地位對政策終結(jié)的影響，學(xué)界則鮮有涉及。政策作為政策系統(tǒng)最直接的輸出產(chǎn)品，在本質(zhì)上體現(xiàn)為政策參與者的利益分配格局，將其在政策系統(tǒng)中的地位作為研究切入點(diǎn)具有重要的學(xué)術(shù)價值。政策地位的評判標(biāo)準(zhǔn)從四個方面體現(xiàn)：政策制定主體地位的高低、學(xué)者關(guān)注程度的大小、執(zhí)行部門是否聯(lián)合行動、政策最終作用對象的廣度。在此基礎(chǔ)上，判斷政策地位的高低，可通過自上而下、承上啟下、自下而上三大途徑對政策終結(jié)施加影響。

關(guān)鍵詞：政策系統(tǒng);政策終結(jié);政策地位

中圖分類號：D60

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2021）07-0061-06

基金項目：國家社科一般項目“政府購買農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)研究”（19BZZ100）;教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項目“人口老齡化與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究”（16JJD840009）。

作者簡介：張桂敏（1987-），女，石家莊人，北方工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，研究方向：人口老齡化、公共政策;王軻（1982-），男，河南泌陽人，鄭州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，通訊作者，研究方向：地方政府治理、政府購買公共服務(wù);吳湘玲（1967-），女，湖北通城人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：地方政府管理、非營利組織管理。

自“政策科學(xué)之父”拉斯韋爾提出政策階段論之后的20年時間里，有關(guān)政策科學(xué)的研究多集中于政策制定方面。進(jìn)入20世紀(jì)70年代，始于“趨后傾向”，特別是普雷斯曼和威爾達(dá)夫斯基等人編寫的《執(zhí)行》一書的面世，“政策終結(jié)”開始走進(jìn)學(xué)者的研究視野并引起廣泛關(guān)注。至此，政策系統(tǒng)在理論層面構(gòu)成了一個完整的系統(tǒng)環(huán)，包含了從政策制定到政策終結(jié)的一系列環(huán)節(jié)。所謂政策系統(tǒng)，是指政策主體、政策客體與外部環(huán)境之間不斷進(jìn)行互動調(diào)適的動態(tài)系統(tǒng)。換言之，政策系統(tǒng)是一個由若干相互區(qū)別又相互聯(lián)系的政策子系統(tǒng)，如政策制定、政策執(zhí)行、政策終結(jié)等，所構(gòu)成的政策巨系統(tǒng)，并與政策環(huán)境持續(xù)不斷地進(jìn)行著物質(zhì)、信息和能量的交換。需要強(qiáng)調(diào)的是，所有的政策子系統(tǒng)在政策系統(tǒng)中并不處于同等重要的位置，政策制定、政策執(zhí)行一直是政策研究者關(guān)注的焦點(diǎn)，關(guān)于政策終結(jié)的研究卻相對較少。然而，這并不意味著政策終結(jié)不重要或者相對簡單。相反，政策終結(jié)長期以來并不如預(yù)期中那樣一帆風(fēng)順，各種或潛在或顯性的因素都可能成為政策順利終結(jié)的障礙。

如何作出政策終結(jié)？終結(jié)受到哪些因素的影響？政策終結(jié)的后果是什么？這些構(gòu)成一個“政策黑箱”，困擾著研究者。國內(nèi)外學(xué)者從多個視角對相關(guān)的影響變量展開研究，但政策地位，即政策在政策系統(tǒng)中所占有的位置，對政策終結(jié)的影響一直未得到足夠關(guān)注。無論政策的地位高低，其都是政策終結(jié)中不容忽視的一個影響變量，將政策地位作為切入點(diǎn)對政策終結(jié)作出補(bǔ)充性、專題性的研究，對提升政府治理能力、實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化具有積極的理論意義和現(xiàn)實(shí)價值。

一、相關(guān)研究的梳理

（一）政策終結(jié)的概念梳理

對研究主題展開分析的第一步是明晰關(guān)鍵性概念，因此在對現(xiàn)有政策終結(jié)影響變量的梳理之前，有必要對政策終結(jié)的概念作一簡要梳理。從字面理解，政策終結(jié)就是一項政策的終止或結(jié)束。Brewer認(rèn)為，政策終結(jié)是“政策與項目的調(diào)試，大凡政策與項目無法發(fā)揮功能或已成為多余或過時，甚至不必要時，則將政策與項目予以終止或結(jié)束”[1]。Deleon從廣義層面定義政策終結(jié)，認(rèn)為它是政治當(dāng)局對某一特殊的功能、計劃、政策或組織，經(jīng)過審慎評估的過程之后，而加以結(jié)束或終結(jié)[2]。國內(nèi)學(xué)術(shù)界對公共政策終結(jié)概念的界定多見于教科書中的一些參考性解釋。在臺灣學(xué)者林永波看來，政策終結(jié)隱含著舊有東西的終止和新期望、新價值的建立。張康之從利益分配視角提出，政策終結(jié)本質(zhì)上是一種政策資源及其利益重新配置的機(jī)制[3]。陳振明、張金馬、陳慶云等人在Deleon的概念架構(gòu)下提出，政策終結(jié)是決策者在審慎評估之后，通過必要的措施，對錯誤、過時、不必要的政策予以終止的行為。

從對政策終結(jié)的界定，我們可以看到政策終結(jié)涉及到資源、利益以及各種價值的交鋒和重配，能否順利實(shí)現(xiàn)終結(jié)取決于各種政治力量間暗潮洶涌的博弈結(jié)果。政策一旦被制定，便具有了生命力。政策終結(jié)意味著原有利益格局的變動，如若沒有任何激勵措施，政策制定者之間難免出現(xiàn)利益沖突，甚至導(dǎo)致終結(jié)停滯[4]。再加上利益集團(tuán)受“沉沒成本（sunk cost）”的束縛會竭力保留原有政策。恰如張金馬早年所說，政策終結(jié)并不會自發(fā)產(chǎn)生，而是一種人為的政治行為[5]。此外，即使當(dāng)局者意識到政策存在過時、無效甚至錯誤進(jìn)而需要對其進(jìn)行終止，在當(dāng)前漸進(jìn)主義決策模式的情境下，政策終結(jié)也很難進(jìn)入人們的認(rèn)知轉(zhuǎn)變，甚至不存在于人們的思維之內(nèi)，因為當(dāng)事人更多是以政策的修補(bǔ)、調(diào)整作為邏輯出發(fā)點(diǎn)。

（二）國內(nèi)外關(guān)于影響變量的梳理

關(guān)于公共政策終結(jié)的影響變量，國內(nèi)外學(xué)者從不同的研究視閾作出解說。其中，廣被認(rèn)可的是Deleon在1978年提出的政策終結(jié)障礙的經(jīng)典理論框架（Termination Obstacles Framework），其中總結(jié)了具體的變量：心理上的不愿意、組織機(jī)構(gòu)的持續(xù)性、動態(tài)的保守主義、反終結(jié)聯(lián)盟、法律上的障礙、終結(jié)啟動的高成本。Dery、Frantz持同樣觀點(diǎn)。Krikpatrick等人在前人的基礎(chǔ)上將影響政策終結(jié)的變量歸結(jié)為終結(jié)聯(lián)盟的反動、動態(tài)保守主義、啟動成本、立法障礙和恐懼或不確定性。以上幾人的表述雖有細(xì)微差別，但對于政策終結(jié)的影響變量的解釋卻殊途同歸。Gevamay認(rèn)為組織的特性和終結(jié)的內(nèi)在成本是阻礙政策終結(jié)的兩大主因，Harris卻僅僅將限制因素歸結(jié)為意識形態(tài)的影響，而部分學(xué)者直接將政策終結(jié)的影響變量簡化為對組織持久性的考慮以及終結(jié)的代價（包括情感、政治、法律以及財政等的考慮）兩個方面。里斯蒂娜·亞當(dāng)?shù)热苏J(rèn)為，政策的變遷抑或終止是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治競爭、利益博弈以及行政管理走向?qū)I(yè)化的副產(chǎn)品[6]。概言之，國外學(xué)者關(guān)于公共政策終結(jié)的影響變量的分析，可大致歸為三類：客觀因素、驅(qū)動因素以及限制因素[7]。

國內(nèi)已有研究多將政策終結(jié)的影響變量聚焦在心理上的抵觸、組織的持久性、反對集團(tuán)聯(lián)盟、法律障礙、成本障礙。除此之外，陳振明指出，社會輿論通過新聞傳播滲透到社會各個方面，成為影響政策終結(jié)的第六大障礙[8]。陶學(xué)榮、王鋒認(rèn)為，政策評估的缺失也是本該終結(jié)的政策遲遲無法合理終結(jié)的原因之一[9]。劉雪明等認(rèn)為，典型事件、政策評估、環(huán)境變化、公共輿論、領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)力五大因素緊密關(guān)聯(lián)共同影響公共政策終結(jié)[10]。王振波則將政策終結(jié)的根源歸納為：不合規(guī)、不合法、不合情理、缺乏必要維護(hù)，即聚焦于政策本身的缺陷分析政策的終結(jié)[11]。

縱觀既有研究，政策終結(jié)所涉及的領(lǐng)域非常廣泛，影響政策終結(jié)的變量也不一而足，而且在不同的歷史時期、地區(qū)、文化以及政府不同層級的政策終結(jié)，各個變量所起作用不一，很難批判不同變量對政策終結(jié)影響的大小。然而，在當(dāng)前研究中鮮少涉及政策在政策系統(tǒng)中的地位對政策終結(jié)的影響，從而削弱了現(xiàn)有理論的邏輯解釋力，本研究在此基礎(chǔ)上對政策地位在政策終結(jié)中的影響作用作出嘗試性研究，以期豐富相關(guān)研究成果。

二、政策在政策系統(tǒng)中所處地位的判斷標(biāo)準(zhǔn)

政策作為政策系統(tǒng)的直接輸出產(chǎn)品，是擁有公共權(quán)力的各政策參與者之間利益角逐的產(chǎn)物，分析政策在政策系統(tǒng)中的地位，其實(shí)質(zhì)就是明確承載公共權(quán)力的政策參與者在政策系統(tǒng)中是如何尋求有利于自身的利益分配格局。其中，政策參與者，既指直接參與和影響政策制定的組織和個人，也指受政策影響反過來又影響政策制定和執(zhí)行的組織和個人。具體到判斷標(biāo)準(zhǔn)，則主要體現(xiàn)在以下幾方面。

（一）政策制定主體的地位

政策制定主體特指擁有法定決策權(quán)的高層組織或個人，在整個政策系統(tǒng)中居于核心地位，組成并領(lǐng)導(dǎo)整個決策過程。在政策終結(jié)過程中，政策制定主體（包括權(quán)威機(jī)構(gòu)、政治精英人物）具有舉足輕重的作用，直接奠定了政策本身在政策系統(tǒng)中的地位，甚至可以毫不夸張地說，對政策能否順利終結(jié)具有直接的、決定性的影響。政策制定主體層級與政策所處地位呈正相關(guān)關(guān)系，也即政策制定主體層級越高，政策所處地位就越高，對于政策加以終結(jié)就越難以實(shí)施。

同時，政策制定主體從另一方面也反映政策位階的高低，政策位階與政策地位成正相關(guān)關(guān)系。例如，上升為法律層面的政策相較于地方法規(guī)、部門規(guī)章，在政策系統(tǒng)中地位較高，穩(wěn)定性和權(quán)威性也較強(qiáng)，再加上政策本身的生命力，要使其終結(jié)往往要大費(fèi)周折，不僅耗時，也會面臨不可預(yù)期的抵觸心理和抵制行為。

概而言之，政策制定主體通過主體層級以及政策位階兩個方面折射出政策所處地位，成為衡量政策地位的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）專家學(xué)者的關(guān)注程度

美國公共政策學(xué)者查爾斯·O.瓊斯指出，組織機(jī)構(gòu)一旦結(jié)成共同體，就會有效地威脅政策終結(jié)行為[12]。盡管專家學(xué)者不直接參與一項政策的醞釀、制定和執(zhí)行，但卻可以通過研究報告、與會發(fā)言、網(wǎng)絡(luò)書信等渠道表達(dá)政策意見。同時，他們一般以大學(xué)、科研院所等機(jī)構(gòu)為依托，構(gòu)成學(xué)術(shù)共同體，利用團(tuán)體專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢活躍于政策終結(jié)的舞臺上，從技術(shù)理性的角度帶來共鳴、提出參考性方案，對政策地位具有溢出效應(yīng)，即專家學(xué)者表達(dá)意見的初衷是確保政治當(dāng)局制定決策的科學(xué)化，同時也間接構(gòu)成影響政策地位的重要力量[13]。

專家學(xué)者對于某一項政策的關(guān)注度可以說是公共政策終結(jié)的催化劑，在引導(dǎo)公共輿論走向的同時，成為衡量政策地位的判斷標(biāo)準(zhǔn)之一。誠如詹姆斯·E.安德森曾指出的，公共政策的基本范圍和方向基本由公共輿論確定。普通民眾心中，專家學(xué)者本身就代表相關(guān)領(lǐng)域的權(quán)威，對于哪些政策需要被關(guān)注、哪些政策需要被終結(jié)，專家學(xué)者所發(fā)表的意見猶如一顆“定心丸”，影響民眾認(rèn)知，間接框定政策的范圍和方向。當(dāng)某一項政策引起相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的廣泛關(guān)注和熱烈評論時，說明這一政策在政策系統(tǒng)中具有較為重要的地位，一旦被發(fā)現(xiàn)政策不合時宜或存在過失、錯誤，政策終結(jié)便較為快速、順暢。相反，一項政策如若未能引起專家學(xué)者關(guān)注，說明其相對于其他政策處于弱勢地位，甚至無足輕重，那么關(guān)于這一政策的終結(jié)便出現(xiàn)復(fù)雜局面：在不影響整體利益的前提下，由于沉沒成本的潛在影響，政策當(dāng)局往往會抱有“打擦邊球”的心理，對需要終結(jié)的政策輕描淡寫甚至視而不見;只有在影響社會整體利益或團(tuán)體自身利益時，才可能會采取被動措施加以終結(jié)。

（三）執(zhí)行部門的聯(lián)合狀況

恰如張金馬所說，政策終結(jié)并不是一種自然現(xiàn)象，不會自發(fā)產(chǎn)生，而是人們主動進(jìn)行的一項政治行為[14]。這種顯著的人為性致使任何一項公共政策的終結(jié)都需要借助相關(guān)的執(zhí)行部門和一線執(zhí)行者加以落實(shí)。在實(shí)踐中，執(zhí)行部門可能是單個部門“單打獨(dú)斗”直接執(zhí)行終結(jié)，也可能是多個部門“抱團(tuán)”聯(lián)合執(zhí)行終結(jié)，這可以說是判斷政策地位的另一重要風(fēng)向標(biāo)。若是單個的執(zhí)行部門則多數(shù)情況下意味著政策影響范圍較小，所處地位不高，進(jìn)一步講，政策終結(jié)過程中所遇阻力較小，較易實(shí)施;如若是多個部門聯(lián)合執(zhí)行，則表明這一政策影響范圍相對廣泛，在政策系統(tǒng)中地位較高，政策走向終結(jié)就存在較大阻力，期間難免牽涉主體間的利益博弈、權(quán)力抗衡，終結(jié)過程的推進(jìn)勢必呈現(xiàn)出復(fù)雜多變的態(tài)勢，整體表現(xiàn)為一種政策均衡格局下的暗潮涌動。

（四）政策作用對象的廣度

政策是針對特定的社會群體而制定的行為準(zhǔn)則。換言之，政策具有指向性，直接指向的群體便是政策效力輻射的對象。所謂的政策作用對象，即政策直接作用與影響的公眾群體或那些受政策規(guī)范、管制和調(diào)節(jié)的社會成員，亦即受政策影響的目標(biāo)團(tuán)體[15]。順言之，政策作用對象的廣度可以理解為政策事件輻射到的目標(biāo)團(tuán)體的數(shù)量，具體到本文指代全體民眾、部分民眾抑或是特殊利益群體。政策作用對象的廣度直接影響政策在政策系統(tǒng)中的地位，成為重要判斷標(biāo)準(zhǔn)之一，這是因為政策作用對象并非消極被動地接受政策，相反會主動積極地參與并影響政策的制定與走向。如果政策事件涉及到社會上絕大多數(shù)民眾，且走入公眾的視野范圍，那么政策制定者在群體壓力下就不得不對政策予以足夠重視，權(quán)衡利弊作出審慎理性的決策，如此，政策不言而喻所處地位較高。例如，三峽工程實(shí)施時需要移民數(shù)十萬，如此龐大的社會群體自然將政策提升到政策系統(tǒng)的顯著地位上來。反之，政策事件只是涉及到部分民眾，且范圍較小，則地位相對較低。也就是說，政策作用對象范圍越廣，對政策地位的影響力越大。但值得警惕的是，政策地位會受一些極端情況的影響，即政策盡管影響對象范圍狹窄，但如果是具有利害關(guān)系的特殊利益團(tuán)體或具有強(qiáng)大影響力的集團(tuán)，則政策在政策系統(tǒng)中的地位也會呈現(xiàn)出較高的態(tài)勢。

三、政策地位對政策終結(jié)的影響

通過對政策系統(tǒng)中政策地位判斷標(biāo)準(zhǔn)的分析，大致可以確定在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中政策地位的高低。通過政策地位的確定，來探析其對政策終結(jié)是否會產(chǎn)生影響、影響程度怎樣、又是通過何種形式體現(xiàn)這種影響程度的，才是筆者的目標(biāo)所在。

（一）自上而下的制力終結(jié)

所謂的自上而下的制力終結(jié)，指的是決策者對某一政策的關(guān)注度，進(jìn)而由決策制定者對政策是否需要終結(jié)作出主動判斷。對政策進(jìn)行終結(jié)在某種程度上意味著政策立法活動缺乏一定的科學(xué)性和有效性，無法很好實(shí)現(xiàn)政策最初的目的。尤其是上升為法律的政策所具有的權(quán)威性和穩(wěn)定性本身就意味著政策終結(jié)會陷入難以擺脫的窘境。正如美國政策學(xué)家托馬斯·R.戴伊指出的：“政府的方案很少會被終止?！坏┮豁椪弑徽贫然?，它就特別難以終止?！盵16]

其一，盤根錯節(jié)的利益糾葛是政策難以終結(jié)的根本原因。政策終結(jié)與其說是一項新政策的起點(diǎn)，毋寧說是決策者復(fù)雜利益之間重新洗牌的信號燈。正如Easton從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角所闡述的，政策的形成實(shí)質(zhì)上是政策制定主體圍繞著特定的政策議題，為各自利益展開的討價還價和相互博弈的結(jié)果，即政策是利益分配的最終體現(xiàn)[17]。政策一旦終結(jié)通常意味著既得利益者要承受一定的損失，為避免這種損失或者將損失降到最低，他們往往會千方百計阻擾政策終結(jié)。

根據(jù)布坎南的公共選擇理論，政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，存在明顯的尋利動機(jī)。這種尋利的主體包括政策的制定者和決策者（有時兩者合二為一）。在利益沖動下，夾裹著政府利益的政策即便與公共利益相沖突，違背經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，決策者也會基于利益驅(qū)動而想法設(shè)法保障政策的執(zhí)行以維護(hù)自身的既得利益，導(dǎo)致政府制定的政策出現(xiàn)終結(jié)能力不足的障礙[18]。甚至，政策終結(jié)會忽視公民話語權(quán)，背離公共性原則和公益性目標(biāo)，出現(xiàn)公共權(quán)力異化的現(xiàn)象，加重遭遇到的阻力和抵制。

其二，考評晉升機(jī)制和任期制導(dǎo)致的政績工程是政策難以終結(jié)的內(nèi)在驅(qū)動。考評晉升、任期制促使地方行政首長偏好于關(guān)注見效快、實(shí)施周期短，但卻可能與地方實(shí)際發(fā)展不相適應(yīng)的政策來實(shí)現(xiàn)政績目標(biāo)，這些政策一般在決策領(lǐng)導(dǎo)者任職期間不會出現(xiàn)終結(jié)的趨勢。例如， 有些地方領(lǐng)導(dǎo)通過打造一些政績形象工程來取得立竿見影的政治效果，獲取政治資本，實(shí)現(xiàn)自身的政績目標(biāo)、政治前途和利益追求。最鮮活的例證就是近年來地方政府層出不窮的“政績錦標(biāo)賽”。此外，人事變動也會對政策終結(jié)產(chǎn)生重要影響。政策在制定的過程中凸顯著制定者或決策者的“人格化”，決策者在考慮終止某項政策時，主觀上其實(shí)不愿意承認(rèn)自己所制定的政策遭遇了失敗的結(jié)局，任職期間政策一般鮮有終結(jié)[19]。一旦發(fā)生領(lǐng)導(dǎo)者調(diào)任、離職、辭職或者辭退開除等情況，新一輪領(lǐng)導(dǎo)者的更替多數(shù)意味著政策注意力的轉(zhuǎn)移，政策發(fā)生終結(jié)的情況較為多見。

（二）承上啟下的催化終結(jié)

所謂承上啟下的催化終結(jié)，指媒體力量對政策終結(jié)的影響，其中隱含專家學(xué)者的意見、民眾的關(guān)注。無論是發(fā)達(dá)的西方國家還是發(fā)展中國家，隨著互聯(lián)網(wǎng)+時代的到來，媒體具備了強(qiáng)大的社會動員力和傳播力，在政治生活中發(fā)揮著日益重要的作用。在國外，媒體被稱為“第四種權(quán)力”，與立法、行政、司法并立，許多政策實(shí)踐表明：媒體在政策地位中扮演著舉足輕重的角色，進(jìn)而影響政策終結(jié)。盡管其不能直接對政策終結(jié)產(chǎn)生影響，但作為非正式舞臺上最為積極的活躍者，它們可以依據(jù)對相關(guān)新聞事件、專家學(xué)者言論的篩選、過濾、編排，從外圍推動政策議程的走向，形成政策壓力，對政策終結(jié)施加影響[20]。具體來說，媒體的角色主要表現(xiàn)在以下幾方面：政府公共政策的傳播器、專家學(xué)者意見的風(fēng)向標(biāo)、社會輿論變化的發(fā)酵劑。

當(dāng)媒體對某一項政策關(guān)注度較高且持積極終結(jié)態(tài)度時，其背后必定涉及眾多參與者，則政策終結(jié)較易進(jìn)行;反之，持消極或阻礙的態(tài)度時，政策終結(jié)的進(jìn)程通常是緩慢的甚至出現(xiàn)停滯。托馬斯·R.戴伊在《自上而下的政策制定》一書中說：“當(dāng)華盛頓的政治家們必須回答記者的問題，必須對新聞報道做出反應(yīng)，必須對編輯意見做出回應(yīng)時，媒體就在直接施加影響于政府的決策。通過呼喚民眾關(guān)注各種各樣的社會‘問題和‘危機(jī)，媒體就在間接地影響著政策制定者?！盵21] 在戴伊看來，精英們依靠媒體來界定“社會問題”，進(jìn)而制造“問題”，媒體的關(guān)注度引導(dǎo)社會公眾的聚焦點(diǎn)，通過大量的報道宣傳進(jìn)入廣大公眾的視野，進(jìn)而對政府部門施加壓力，最終迫使政府部門作出終結(jié)那些不合時宜、無效的政策的決定。

此外，媒體的權(quán)威性和媒體對社會問題的反應(yīng)程度也是政策終結(jié)的重要影響變量。這是因為媒體一方面直接影響政策的制定者和執(zhí)行者，另一方面又對公共政策目標(biāo)群體的價值觀念及行為模式產(chǎn)生間接影響[22]。換言之，媒體既影響政府官員，又影響民眾。在媒體對一項政策持溫和的接受態(tài)度，則改變現(xiàn)狀、終結(jié)政策的可能性就比較小。相反，該項政策引起了媒體的激烈反應(yīng)時，各種或隱性或顯性的風(fēng)險就隨時可能爆發(fā)，倒逼政策制定者在事態(tài)進(jìn)一步惡化之前采取果斷措施，及時終結(jié)那些無效、過時、錯誤的政策。如由2003年孫志剛事件引發(fā)的收容遣送制度的終結(jié)，就是在南方都市報、北京青年報、中國青年報以及新華網(wǎng)等各大媒體的持續(xù)跟進(jìn)和轉(zhuǎn)載下迅速發(fā)酵，成為焦點(diǎn)事件，最終促成政策的終結(jié)。

（三）自下而上的抗?fàn)幗K結(jié)

所謂自上而下的抗?fàn)幗K結(jié)，亦即社會民眾對政策終結(jié)作出的反應(yīng)。根據(jù)委托代理理論，民眾將自身權(quán)力交付給政府部門代為行使，民眾對其進(jìn)行監(jiān)督，政府部門制定的政策本質(zhì)上理應(yīng)體現(xiàn)民眾公共利益的最大化。國家起源論也進(jìn)一步指出國家的出現(xiàn)以及政府部門的設(shè)立都是民眾行使權(quán)力、實(shí)現(xiàn)公共利益的手段[23]。但在現(xiàn)實(shí)生活中，政策制定時常出現(xiàn)不符合社會發(fā)展規(guī)律或損害社會大眾合法權(quán)益的情況，因而政策的執(zhí)行便會遭到社會自下而上的排斥，進(jìn)而引致社會大眾通過各種方式進(jìn)行集體式抗?fàn)帲仁拐咧贫ㄖ黧w終結(jié)原有政策。可以說，社會公眾的抗?fàn)幨峭苿诱呓K結(jié)的驅(qū)動力和助推力，并多數(shù)通過鄰避效應(yīng)引發(fā)導(dǎo)致。

值得注意的是，社會民眾由于價值觀念和利益訴求的差異，對于一項公共政策是否終結(jié)可能存在分歧，出現(xiàn)“蹺蹺板”現(xiàn)象，此時，政策終結(jié)的支持力量的大小是決定政策終結(jié)成敗的關(guān)鍵因素。若政策終結(jié)的支持力量超過反對力量，則政策終結(jié)的目標(biāo)便會順利實(shí)現(xiàn)[24];反之，政策終結(jié)將會失敗。

結(jié)語

政策終結(jié)是體現(xiàn)國家治理能力諸多要素中的一個重要方面，分析政策在政策系統(tǒng)中的地位，其涉及到不同層次、不同類型的利益相關(guān)主體。面對政策終結(jié)中錯綜復(fù)雜的價值沖突和利益訴求，各利益主體基于不同的價值偏好和利益立場，采取不同的行動策略，形成不同的政策終結(jié)聯(lián)盟，對政策在政策終結(jié)中的地位產(chǎn)生“滾雪球式”的影響，進(jìn)一步影響政策的終結(jié)[25]。政策作為具有生命力的過程系統(tǒng)，符合效力遞減的規(guī)律，無論其地位的高低，其必然的宿命都是走向終結(jié)抑或消亡。但通過對政策地位的分析，可以更加清楚、有條理地對政策終結(jié)作出客觀、全面的理性判斷，政策主體可以對那些低效、無效、過時的政策及時加以廢止，實(shí)現(xiàn)真正的終結(jié)，避免資源的浪費(fèi)和副作用的滋生，最大化政策終結(jié)的效能，保證政府治理能力的提升和國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而達(dá)到政府善政、國家善治。

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