郭林宇 袁龍飛 石昊飛 葉貴標(biāo)

（1.中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測(cè)技術(shù)研究所，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100081；2.中國(guó)科學(xué)院動(dòng)物研究所，北京 100101；3.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)藥檢定所，北京 100125）

草甘膦在歐盟的使用許可將于2022年12月到期。在使用許可到期之前，歐盟食品安全局（EFSA）根據(jù)歐盟（EC）第396/2005號(hào)法規(guī)，于2019年9月對(duì)草甘膦最大殘留限量進(jìn)行了審查，建議降低茶葉等153種農(nóng)產(chǎn)品中的草甘膦最大殘留限量，擬從0.1～50 mg/kg降低至新的定量限0.05 mg/kg[1]。歐盟委員會(huì)可能會(huì)根據(jù)EFSA的建議修訂草甘膦最大殘留限量，意味著我國(guó)相關(guān)產(chǎn)品出口歐盟將面臨更加嚴(yán)格的草甘膦限量標(biāo)準(zhǔn)。歐盟是我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口的重要市場(chǎng)，歐盟農(nóng)藥管理政策及限量標(biāo)準(zhǔn)一直被各國(guó)在制定國(guó)內(nèi)相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)廣泛參考和引用，因此，評(píng)估歐盟草甘膦限量調(diào)整對(duì)我國(guó)的影響并盡早做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備十分重要。本文綜合草甘膦在我國(guó)登記使用情況、我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品對(duì)歐盟出口貿(mào)易及中歐限量比對(duì)情況，評(píng)估了歐盟草甘膦限量調(diào)整對(duì)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易可能產(chǎn)生的影響，并提出應(yīng)對(duì)建議。

一、歐盟調(diào)整草甘膦限量的政策背景

草甘膦是全球使用時(shí)間最長(zhǎng)和使用范圍最廣的除草劑，曾因其高效、廣譜、低毒、安全等特點(diǎn)廣泛應(yīng)用于防除農(nóng)作物種植雜草，成為非選擇性除草劑市場(chǎng)的一枝獨(dú)秀[2]。然而，2015年世界衛(wèi)生組織（WHO）下屬的國(guó)際癌癥研究機(jī)構(gòu)（IARC）發(fā)布評(píng)估報(bào)告，將草甘膦列入“2A”類(lèi)致癌物，即對(duì)人“很可能”致癌的物質(zhì)[3]，使草甘膦身陷“致癌”風(fēng)波。一些國(guó)家開(kāi)始質(zhì)疑草甘膦，至今已經(jīng)有30多個(gè)國(guó)家或地區(qū)禁止或限制使用草甘膦[4]，未禁用國(guó)家也在不斷提升草甘膦限量標(biāo)準(zhǔn)，草甘膦禁限用及限量標(biāo)準(zhǔn)提升呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大趨勢(shì)。

2017年11月，草甘膦在歐盟境內(nèi)使用許可到期前夕，28個(gè)歐盟成員國(guó)在比利時(shí)布魯塞爾歐盟總部舉行的會(huì)議上，就美國(guó)孟山都公司出產(chǎn)的草甘膦除草劑在歐盟境內(nèi)使用許可延期進(jìn)行投票表決，草甘膦最終以18國(guó)贊成、9國(guó)反對(duì)、1國(guó)棄權(quán)獲得了5年的延長(zhǎng)使用期[5]。雖然草甘膦在歐盟市場(chǎng)涉險(xiǎn)過(guò)關(guān)，且近年來(lái)不乏權(quán)威機(jī)構(gòu)為草甘膦正名（見(jiàn)表1）[6]，但歐盟內(nèi)部的反對(duì)聲音仍然持續(xù)不斷，個(gè)別成員國(guó)已經(jīng)開(kāi)始采取行動(dòng)禁止或限制使用草甘膦。奧地利自2020年1月1日起禁止使用草甘膦；德國(guó)提出“昆蟲(chóng)保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃”，決定從2023年12月31日起禁止使用草甘膦[7]；法國(guó)計(jì)劃于2021年停止草甘膦的“大部分用途”[8]；盧森堡決定于2021年1月1日起禁止使用草甘膦[9]。

表1 國(guó)際組織及各國(guó)對(duì)草甘膦的評(píng)估結(jié)論

2022年12月，草甘膦在歐盟的5年延長(zhǎng)使用期即將到期，到期之后是否仍能獲得使用授權(quán)尚不明確。根據(jù)2019年9月EFSA的限量調(diào)整建議，預(yù)計(jì)歐盟此次修訂草甘膦最大殘留限量后，絕大部分植物源產(chǎn)品上的草甘膦限量標(biāo)準(zhǔn)將更加嚴(yán)格，且根據(jù)歐盟相關(guān)法規(guī)，如果2022年草甘膦未能在歐盟獲得繼續(xù)使用許可，草甘膦作為禁用農(nóng)藥的最大殘留限量將可能進(jìn)一步降低至一律限量“0.01 mg/kg”。

二、歐盟調(diào)整草甘膦限量對(duì)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口的影響分析

我國(guó)是草甘膦生產(chǎn)、使用和出口大國(guó)，2019年我國(guó)生產(chǎn)草甘膦55萬(wàn)t，其中70%用于出口。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)草甘膦供應(yīng)量占全球市場(chǎng)60%以上，是草甘膦生產(chǎn)第一大國(guó)。同時(shí)，我國(guó)是全球草甘膦使用第4大區(qū)域，占全球使用量的7.4%[10]。因此，無(wú)論是作為草甘膦生產(chǎn)和出口大國(guó)，還是作為草甘膦使用大國(guó)，歐盟調(diào)整草甘膦限量對(duì)我國(guó)產(chǎn)生的影響都不可忽視。

（一）草甘膦在我國(guó)登記使用情況草甘膦在我國(guó)登記在51個(gè)作物上使用，登記產(chǎn)品多達(dá)1 400余個(gè)，主要涉及食用農(nóng)產(chǎn)品、非食用農(nóng)產(chǎn)品和非農(nóng)用途。登記的食用農(nóng)產(chǎn)品主要有水果、茶葉、甘蔗、玉米、水稻、油菜、百合等，登記的非食用農(nóng)產(chǎn)品主要有橡膠、桑樹(shù)、劍麻、棉花等（見(jiàn)表2）。因草甘膦殺草譜廣、除草徹底、殺大草效果好，且價(jià)格低廉，是許多農(nóng)戶(hù)除草的首選，在我國(guó)使用廣泛。

表2 我國(guó)草甘膦農(nóng)業(yè)用途主要登記作物及場(chǎng)所

（二）我國(guó)對(duì)歐盟出口的重點(diǎn)貿(mào)易農(nóng)產(chǎn)品根據(jù)國(guó)際貿(mào)易中心Trade Map數(shù)據(jù)庫(kù)2019年數(shù)據(jù)，我國(guó)出口歐盟的優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品以水產(chǎn)品、植物源產(chǎn)品、蜂產(chǎn)品為主。其中，植物源農(nóng)產(chǎn)品以果蔬、飲料及調(diào)味作物、含油子仁及果實(shí)為主（見(jiàn)表3）。具體來(lái)看，部分產(chǎn)品以歐盟為主要出口市場(chǎng)，出口歐盟貿(mào)易額占我國(guó)相關(guān)產(chǎn)品出口總額的比例較高，如咖啡（45.1%）、已磨的辣椒（37.6%）、冷凍水果及堅(jiān)果（23.4%）、鮮或干的其他堅(jiān)果（22.9%，以松子仁為主）、未磨的姜 （21.9%）、白瓜子（21.1%）、未焙炒或未烹煮的花生（20.9%）、暫時(shí)保藏的蔬菜（19.4%）、大豆（18.1%）、冷凍蔬菜（16.8%）、脫莢的干豆（14.3%）。

表3 我國(guó)出口歐盟的主要植物源農(nóng)產(chǎn)品

我國(guó)草甘膦登記作物中，茶葉（1.25億美元）、柑橘及其制品（1.1億美元）出口歐盟年貿(mào)易額較大，蘋(píng)果及其制品 （0.29億美元）、梨及其制品（0.28億美元）、大米及其制品（0.14億美元）、甜玉米（0.18億美元）對(duì)歐盟有一定量出口。

（三）中歐草甘膦限量比對(duì)歐盟農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)體系較為完善，針對(duì)作物體系表內(nèi)的所有植物源產(chǎn)品和動(dòng)物源產(chǎn)品制定了300多項(xiàng)草甘膦限量標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)GB 2763－2019《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)食品中農(nóng)藥最大殘留限量》規(guī)定了草甘膦在谷物、油料、水果、蔬菜、糖料和茶葉上的26項(xiàng)限量標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)際食品法典（CAC）制定了草甘膦在飼料作物、谷物、干豆、糖料、油料及部分動(dòng)物源產(chǎn)品上的31項(xiàng)限量標(biāo)準(zhǔn)。從整體看，我國(guó)草甘膦限量標(biāo)準(zhǔn)較為嚴(yán)格，大部分限量標(biāo)準(zhǔn)一致或嚴(yán)于CAC和歐盟現(xiàn)行限量，少部分產(chǎn)品上的限量寬松于歐盟現(xiàn)行限量，包括雜糧類(lèi)干豆（小扁豆、豌豆除外）、玉米筍、蘋(píng)果、甘蔗（見(jiàn)表4）。若歐盟草甘膦限量調(diào)整后，由于除谷物、干豆和油料以外的絕大部分植物源產(chǎn)品上的限量都降低至新的定量限0.05 mg/kg，將導(dǎo)致這些植物源產(chǎn)品上的限量全面嚴(yán)于我國(guó)相關(guān)現(xiàn)行限量。

表4 我國(guó)草甘膦限量與歐盟限量比對(duì)

（四）歐盟限量調(diào)整可能影響的出口農(nóng)產(chǎn)品種類(lèi)綜合草甘膦在我國(guó)登記使用、我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品對(duì)歐盟出口貿(mào)易及中歐限量比對(duì)情況，歐盟草甘膦限量調(diào)整，一方面可能會(huì)對(duì)我國(guó)出口歐盟較多的茶葉、柑橘及其制品、蘋(píng)果及其制品、梨及其制品等草甘膦登記作物產(chǎn)生重要影響；另一方面，由于草甘膦成本低、除草效果好，在實(shí)際生產(chǎn)中使用非常廣泛，歐盟草甘膦限量調(diào)整也可能會(huì)對(duì)咖啡、辣椒、姜、花生、暫時(shí)保藏蔬菜等以歐盟為重要目標(biāo)市場(chǎng)的非登記作物產(chǎn)生一定影響。以草甘膦未在我國(guó)登記的咖啡豆為例，歐洲咖啡聯(lián)盟根據(jù)收錄多國(guó)相關(guān)數(shù)據(jù)的咖啡數(shù)據(jù)庫(kù)分析發(fā)現(xiàn)，將咖啡豆上草甘膦最大殘留限量降低至0.05 mg/kg時(shí)，數(shù)據(jù)庫(kù)中有1/3的咖啡豆都將超過(guò)最大殘留限量，而無(wú)法在歐盟市場(chǎng)上銷(xiāo)售。根據(jù)國(guó)內(nèi)行業(yè)調(diào)研，如果歐盟咖啡上草甘膦現(xiàn)行限量從0.1 mg/kg降低至0.05 mg/kg，部分咖啡豆出口將受阻。

續(xù)表4

三、應(yīng)對(duì)建議

考慮到目前草甘膦的安全性仍然存在爭(zhēng)議，歐盟調(diào)整草甘膦限量及推動(dòng)草甘膦禁用很可能會(huì)被其他國(guó)家效仿，從而對(duì)全球草甘膦市場(chǎng)及施用草甘膦的農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。我國(guó)作為草甘膦生產(chǎn)、出口和使用大國(guó)，需要提前謀劃、全面做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。

（一）緊密跟蹤全球草甘膦管理政策變化目前各國(guó)對(duì)草甘膦安全性和使用管理政策態(tài)度不一，管理措施處于動(dòng)態(tài)調(diào)整期。美國(guó)、巴西、阿根廷等廣泛種植大田抗草甘膦轉(zhuǎn)基因作物的國(guó)家草甘膦使用需求很大，對(duì)使用草甘膦持積極態(tài)度。而法國(guó)、泰國(guó)、越南等積極提出禁用草甘膦[11]。雖然禁用草甘膦之聲不絕于耳，但是由于目前市場(chǎng)上沒(méi)有能夠替代草甘膦的除草劑產(chǎn)品，禁用草甘膦將大大提高種植戶(hù)的除草成本[12]，短期內(nèi)完全實(shí)現(xiàn)禁用草甘膦仍有一定難度，部分國(guó)家采取以限用逐步擴(kuò)大推動(dòng)禁用的策略。我國(guó)應(yīng)密切關(guān)注全球草甘膦禁限用管理政策和限量標(biāo)準(zhǔn)變化，及時(shí)了解相關(guān)科學(xué)研究進(jìn)展，持續(xù)跟蹤和捕捉有關(guān)動(dòng)態(tài)信息，建立研判應(yīng)對(duì)機(jī)制，降低全球草甘膦管理政策措施不確定性對(duì)我國(guó)相關(guān)產(chǎn)品出口產(chǎn)生的影響，并為我國(guó)科學(xué)調(diào)整草甘膦管理措施提供決策參考。

（二）深入?yún)⑴c草甘膦國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定工作CAC法典標(biāo)準(zhǔn)在食品貿(mào)易中具有準(zhǔn)繩作用，是促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易和解決國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端的重要依據(jù)。目前，CAC草甘膦殘留限量標(biāo)準(zhǔn)主要集中于飼料作物、谷物、糖料、油料等大田作物，對(duì)蔬菜、水果、茶葉等我國(guó)優(yōu)勢(shì)出口產(chǎn)品沒(méi)有制定草甘膦限量國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。從歐盟及各國(guó)草甘膦限量標(biāo)準(zhǔn)制定情況來(lái)看，一方面，由于草甘膦應(yīng)用歷史較長(zhǎng)，部分雜草對(duì)其抗性日益嚴(yán)重，為確保除草效果，生產(chǎn)中不得不加大施用量，主產(chǎn)作物上草甘膦殘留限量可能會(huì)不斷放寬；但另一方面，從確保消費(fèi)安全的角度，主要進(jìn)口產(chǎn)品上的限量標(biāo)準(zhǔn)卻不斷趨嚴(yán)。國(guó)際上對(duì)蔬菜、水果、茶葉等我國(guó)優(yōu)勢(shì)作物的限量日益嚴(yán)格，對(duì)我國(guó)相關(guān)產(chǎn)品出口不利。建議全面深入?yún)⑴c草甘膦限量國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定工作，將水果、茶葉等草甘膦登記作物的國(guó)內(nèi)已有限量轉(zhuǎn)化為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)取在農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易中的話語(yǔ)權(quán)。同時(shí)，針對(duì)咖啡、辣椒、姜、花生等我國(guó)具有出口優(yōu)勢(shì)的未登記作物，開(kāi)展殘留試驗(yàn)研究和市場(chǎng)監(jiān)測(cè)，為主導(dǎo)和參與相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定積累數(shù)據(jù)，積極引導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)制定向我有利方向發(fā)展，為相關(guān)產(chǎn)品出口創(chuàng)造良好條件，維護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益。

（三）建立貿(mào)易壁壘快速預(yù)警及應(yīng)對(duì)機(jī)制草甘膦在我國(guó)使用廣泛。水果、蔬菜、飲料作物、含油子仁及果實(shí)等植物源產(chǎn)品是我國(guó)重要出口創(chuàng)匯產(chǎn)品，應(yīng)充分利用農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)性貿(mào)易措施通報(bào)評(píng)議工作機(jī)制，及時(shí)掌握上述產(chǎn)品中草甘膦登記和限量變化情況，向國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和出口企業(yè)提供貿(mào)易壁壘預(yù)警信息和技術(shù)咨詢(xún)服務(wù)。一方面，針對(duì)影響我國(guó)出口貿(mào)易的不利措施，通過(guò)多雙邊場(chǎng)合提出磋商或關(guān)注，推動(dòng)解決對(duì)我國(guó)出口貿(mào)易的不合理限制措施，維護(hù)出口貿(mào)易利益；另一方面，提醒企業(yè)提前做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，最大限度爭(zhēng)取調(diào)整適應(yīng)和應(yīng)對(duì)時(shí)間，盡量避免貿(mào)易損失。

（四）積極研究草甘膦除草劑替代方案盡管短期內(nèi)沒(méi)有草甘膦的理想替代產(chǎn)品，草甘膦難以全面禁用。但長(zhǎng)期來(lái)看，隨著對(duì)草甘膦食用風(fēng)險(xiǎn)、接觸風(fēng)險(xiǎn)、生物多樣性及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的深入以及草甘膦抗性及耐受雜草不斷增多[13]，尋求替代草甘膦的除草方案已迫在眉睫。除草甘膦外，常見(jiàn)的非選擇性除草劑草銨膦、敵草快、百草枯已被歐盟禁用，建議積極研究田園生草、生態(tài)除草、選擇性除草劑等多元化替代除草措施的可行性，形成成熟的雜草綜合防控解決方案，并推廣使用。