《祖國》/程東建

“全國兩會”是民主的殿堂，凝聚共識、激發(fā)力量的平臺，是匯聚黨心民意、連通國計民生的橋梁紐帶。人民代表大會制度是我國根本政治制度，是中國人民實現(xiàn)當家作主的根本途徑和最高實現(xiàn)形式。兩會期間，“全國人民代表大會組織法修正草案”、“全國人民代表大會議事規(guī)則修正草案”由本次人代會審議，進一步從法律層面完善程序，標注出清晰的民主刻度，以利于堅持黨的全面領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，彰顯出中國制度的優(yōu)勢與活力。為了讓人們更好地了解這兩部法律的歷史地位，理解這兩部法律修改的重大意義，近日，著名法律專家、教育部法律專家顧問組成員、中央民族大學法學院首任院長宋才發(fā)教授，就這個問題接受記者專訪。

記者：這次人代會議將對《全國人民代表大會組織法》《全國人民代表大會議事規(guī)則》兩部法律進行首次修改。參與本次修改工作的全國人大常委會法工委國家法室副主任蔡人俊指出，兩部法律把憲法的規(guī)定具體化，是國家的基本法律、人大制度的基礎(chǔ)性法律，在國家機構(gòu)的組織和運行中具有獨特地位，此次修改必將推動人民代表大會制度與時俱進、完善發(fā)展。請宋教授就這兩部法律產(chǎn)生的歷史地位、修改的重大意義做一個簡明扼要的解讀。

宋才發(fā)教授系中央民族大學法學院首任院長、二級教授，湖北省有突出貢獻專家、國務(wù)院政府特殊津貼專家、國家民委首屆有突出貢獻專家，廣西民族大學特聘“相思湖講席教授”，貴州民族大學特聘教授、民族法學學科團隊領(lǐng)銜人，博士生導師。

宋才發(fā)：兩部法律的產(chǎn)生具有深刻的歷史背景。1954年首部《全國人民代表大會組織法》在第一屆全國人大一次會議上獲得通過，成為全國人民代表大會成立后最早通過的法律之一。1989年第七屆全國人大二次會議制定了《全國人民代表大會議事規(guī)則》，這是一部專門規(guī)定全國人民代表大會會議程序的法律。我國以“規(guī)則”為名的法律不多，本次人代會根據(jù)2018年通過的新憲法，重新審議制定全國人大組織法和議事規(guī)則，總結(jié)人民代表大會制度的實踐經(jīng)驗和教訓，對1954年全國人大組織法、1989年全國人大議事規(guī)則做出修改、補充和完善，目的就是為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)提供根本的政治制度保障。我國實行人民代表大會制度，人民通過選舉代表參與管理國家事務(wù)，由人民代表大會選舉產(chǎn)生各國家機關(guān)，管理經(jīng)濟和社會事務(wù)?！度珖嗣翊泶髸M織法》《全國人民代表大會議事規(guī)則》兩部法律，就是保障人民代表大會的正常運行的法律，是全國人大及其常委會行使職權(quán)的重要依據(jù)，是國家政治生活和社會生活正?；囊粋€重要標志。

兩部法律修改的內(nèi)容非常明確具體。這次“全國人民代表大會組織法修正草案”的重要修改，充分反映了國家監(jiān)察體制改革、黨和國家機構(gòu)改革后有關(guān)機構(gòu)設(shè)置及其職能發(fā)生的新變化，完善適合最高國家權(quán)力機關(guān)特點、充滿活力、運行順暢的組織制度、會議制度和工作程序。譬如，修正草案增加規(guī)定“國家監(jiān)察委員會可以向全國人大及其常委會提出議案、常委會組成人員不得擔任國家監(jiān)察機關(guān)的職務(wù)”, 增加規(guī)定對“國家監(jiān)察委員會及其主任的質(zhì)詢、罷免制度”。這次“全國人民代表大會議事規(guī)則修正草案”的宗旨，是對全國人民代表大會會議的舉行、議案的提出和審議、審議工作報告、審查國家發(fā)展規(guī)劃和國家預算、國家機構(gòu)組成人員的選舉、罷免、任免和辭職、發(fā)言和表決等程序做出更加明確具體的規(guī)定，為全國人民代表大會會議的順利舉行提供法治保障。本次修改的“議事規(guī)則”增加了“關(guān)于遇有特殊情況，常委會可以決定適當提前或者推遲召開會議；提前或者推遲召開會議的日期，未能在當次會議上決定的，常委會可以另行決定或者授權(quán)委員長會議決定并予以公布?！弊?0 世紀90年代開始，我國人大會的開會日期基本固定在每年3月初舉行。2020年受新冠肺炎疫情影響，全國人代會推遲到5月份召開，從而打破了20 多年來3月舉行大會的慣例。

記者：請宋教授就全國“人大”“政協(xié)”在新型政黨制度中的地位，在政治生活中的功能作用做一個解讀。

宋才發(fā)：概括地說，全國“人大”“政協(xié)”是我們黨執(zhí)掌政權(quán)、治國理政、實現(xiàn)“全面領(lǐng)導”的兩塊基石。

第一，人民代表大會制度是“堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”的根本政治制度。它集中體現(xiàn)了我國社會主義國家性質(zhì)、決定國家和中央政府權(quán)力的來源途徑和運行方式，是中國特色社會主義制度體系的關(guān)鍵組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心支撐。中國共產(chǎn)黨從成立之日起，就“不忘初心、牢記使命”，致力于建立和健全人民當家作主的政治制度，為實現(xiàn)國家富強、民族振興和人民幸福的夙愿而努力奮斗。進入中國特色社會主義新時代之后，執(zhí)政黨又忠貞不貳地推進民主政治制度化、規(guī)范化和程序化，以利于更好地滿足人民群眾對美好生活追求的需要。以人民民主為標志的、具有強大生命力和顯著優(yōu)越性的政治制度，是保障我國經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展、社會和諧進步的根本。依據(jù)《憲法》和相關(guān)法律規(guī)定，人民群眾通過選舉代表組成人民代表大會，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會依法行使國家權(quán)力、管理國家事務(wù)和地方事務(wù)。法律是治國之重器，推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家、法治政府，始終不渝地把國家和民族的命運掌握在人民自己的手里，人民代表大會正是一個極好、極為重要的制度平臺。立法權(quán)在整個國家權(quán)力體系中居于突出地位，我國通過法律公正和程序公正，確保人民群眾廣泛參與立法活動，確保每一項立法有利于保護廣大人民的根本利益。執(zhí)政黨堅持和發(fā)展社會主義民主協(xié)商制度，堅持社會治理多樣性與一致性的統(tǒng)一，推動社會治理重心向基層下沉，能夠有效提升社會治理的整體效能。

第二，中國新型政黨制度是一種合作與民主型制度，開放包容型的基本政治制度。這種新型政黨制度表現(xiàn)為“一黨領(lǐng)導、多黨合作”“一黨執(zhí)政、多黨參政”，形成了“肝膽相照、榮辱與共”“求同存異、協(xié)商合作”的結(jié)構(gòu)性特征。中國新型政黨制度是內(nèi)涵中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導、多黨合作與政治協(xié)商的制度形態(tài)，也是一種基于具體實踐而生成、發(fā)展與發(fā)揮功能的運行過程。多黨合作和政治協(xié)商制度簡稱“人民政協(xié)”，是中國特色社會主義制度體系的重要組成部分?！叭嗣裾f(xié)”充分彰顯了我國新型政黨制度的強大優(yōu)勢，是執(zhí)政黨領(lǐng)導各民主黨派、無黨派人士和人民團體在政治制度上的一個偉大創(chuàng)造。執(zhí)政黨與民主黨派之間基于共同的政治理想，已經(jīng)在長期的革命和社會主義建設(shè)實踐中，形成了“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的親密合作關(guān)系。人民政協(xié)的民主監(jiān)督是一種制度化政治監(jiān)督，尤其是與執(zhí)政黨之間的互相監(jiān)督，本質(zhì)上是一種目標一致的、互利共贏的民主監(jiān)督。執(zhí)政黨把民主協(xié)商制度融入社會治理體系之中，把日趨多樣性的社會利益訴求納入社會治理范疇，有效地推動了社會治理主體多方互動，實現(xiàn)了單純的政府管理向更加注重社會協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，既有效地維護了社會正常秩序，又有效地保障了人民群眾的長遠利益和現(xiàn)實利益，有效地推進了社會治理的法治化和現(xiàn)代化。2015年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，全面闡釋了在新時代加強民主協(xié)商的指導思想、基本原則、渠道程序以及如何推進的路徑等。經(jīng)過5年多來不懈的探索和建設(shè)，構(gòu)建起了程序合理、環(huán)節(jié)完整的民主協(xié)商、政治監(jiān)督制度體系。

第三，黨的全面領(lǐng)導是保障中國穩(wěn)健發(fā)展的壓艙石。中國共產(chǎn)黨是具有無比堅強領(lǐng)導力的、全中國人民的主心骨，是中華民族和中國人民在風雨來襲時站穩(wěn)腳跟、永立世界民族之林的壓艙石。唯有共產(chǎn)黨才能夠救中國、領(lǐng)導中國、發(fā)展中國。誠如習近平同志《在全國黨校工作會議上的講話》中所指出：“中國有了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政，是中國、中國人民、中華民族的一件幸事?！敝袊伯a(chǎn)黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導地位不是任何人恩賜的，也不是共產(chǎn)黨人自封的，是中國近現(xiàn)代歷史的選擇、中國人民自主選擇的必然結(jié)果。黨的全面領(lǐng)導之所以構(gòu)成了中國近代主權(quán)國家的政治領(lǐng)導核心，中國政黨制度的基本核心，同時也是中國主權(quán)國家運行的制度核心，就因為它為中國的現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)和社會穩(wěn)健發(fā)展提供了前進的方向和動力。從一定意義上說，中國共產(chǎn)黨既是制度化、法治化的執(zhí)政黨，也是政黨的國家制度化和法治化。堅持中國共產(chǎn)黨對一切工作的全面領(lǐng)導，是中國特色社會主義的本質(zhì)特征和最大的政治優(yōu)勢。健全黨的全面領(lǐng)導制度的根本任務(wù)，是要推進黨的全面領(lǐng)導制度入法入規(guī)，把執(zhí)政黨的正確主張按照法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，從法律制度上保證黨的路線方針政策得到全面有效實施；是要進一步完善和優(yōu)化國家機構(gòu)職能體系，實現(xiàn)國家機關(guān)各單位、各部門各司其職、各盡其責、有序協(xié)同；是要切實做到黨和國家政令暢通、運行有序、執(zhí)行高效、充滿生機活力。

全國政協(xié)禮堂

第四，成熟定型的制度體系是執(zhí)政黨治國理政的根本保證。我國正處在爬坡過坎的關(guān)鍵時期，諸多改革、建設(shè)和發(fā)展中的矛盾彼此交織、相互疊加，加重了國家治理和社會治理的復雜性和艱巨性。政治制度對于發(fā)展中的中國來說，確實具有應對各種風險挑戰(zhàn)、實現(xiàn)國家長治久安的功能作用。黨的十九屆三中全會提出執(zhí)政黨建設(shè)“更加定型的中國特色社會主義制度”的歷史使命。十九屆四中全會決定指出：“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！眹抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化所要解決的是國家“軟實力”建設(shè)問題，旨在最大程度上激發(fā)社會主義制度的潛在優(yōu)勢。制度之治是社會法治的內(nèi)在邏輯，國家治理現(xiàn)代化更加強調(diào)現(xiàn)代化的“軟實力”，相對于四個現(xiàn)代化具有更強的改革性、開放性和現(xiàn)代性品格。未來仍然需要在實施法治體系的進程中，不斷加強和完善中國特色社會主義制度體系。中國之治的本質(zhì)規(guī)定是人民之治，體現(xiàn)以人民利益為中心的基本原則，具有合目的、合實際、合規(guī)律的制度邏輯，在促進人的全面發(fā)展中解放和發(fā)展生產(chǎn)力。它始終堅持以人民利益為中心的發(fā)展理念，最大限度地調(diào)動廣大民眾的創(chuàng)造性，這一點正是中國之治的實踐底氣所在。憲法既是中國特色社會主義國家制度體系建設(shè)的法律依據(jù)，又是中國特色社會主義法律體系的核心，還是加強和實施社會主義法治體系的活動準則。在建設(shè)中國特色社會主義法治體系的過程中，必須始終以憲法這個根本大法為指引，始終把對憲法的遵守和實施，擺放在“全面推進依法治國”各項工作的首位。成熟定型的制度體系是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，建設(shè)具有全局性、穩(wěn)定性的社會制度，是執(zhí)政黨治國理政的根本保證。