■杜永杰

作為政府活動(dòng)計(jì)劃的反映，財(cái)政預(yù)算體現(xiàn)了政府及其財(cái)政活動(dòng)的范圍、政府在特定時(shí)期所要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)和手段，是對(duì)未來(lái)一定期間內(nèi)收入、支出安排的預(yù)測(cè)和計(jì)劃。近年來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院院及財(cái)政部等先后發(fā)布《關(guān)于建立開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見(jiàn)》等文件以進(jìn)一步提升各地財(cái)政資金的使用效率和安全性，加強(qiáng)地方預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政資金安全管理，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的財(cái)政預(yù)算管理也有更細(xì)致的要求。鑒于此，如何計(jì)劃開(kāi)發(fā)區(qū)的財(cái)政收支，如何精細(xì)管理預(yù)算才能更好實(shí)施國(guó)家政策和順應(yīng)時(shí)代潮流成為研究的核心問(wèn)題。本文系統(tǒng)概括和歸納了財(cái)政預(yù)算管理理論基礎(chǔ)，以某開(kāi)發(fā)區(qū)為例，剖析現(xiàn)階段存在的問(wèn)題，提出預(yù)算管理研究的意見(jiàn)和建議。

一、財(cái)政預(yù)算的理論基礎(chǔ)

財(cái)政預(yù)算又稱為公共財(cái)政預(yù)算，是按照一定的事權(quán)將財(cái)政收入和財(cái)政支出根據(jù)相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)列入年度計(jì)劃，以客觀、真實(shí)反映政府的各項(xiàng)事務(wù)的運(yùn)行。

財(cái)政預(yù)算由財(cái)政預(yù)算收入（簡(jiǎn)稱預(yù)算收入）和財(cái)政預(yù)算支出（簡(jiǎn)稱預(yù)算支出）組成，預(yù)算收入包括一般公共、政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)、社?；鹗杖?；預(yù)算支出是包括一般公共、政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)、社?；鹬С觥?/p>

財(cái)政預(yù)算級(jí)次劃分、收支內(nèi)容、管理職權(quán)劃分等，都是通過(guò)《預(yù)算法》的形式規(guī)定；預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算的過(guò)程也是在《預(yù)算法》的規(guī)范下進(jìn)行。財(cái)政預(yù)算編制草案要經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)后方能批復(fù)、公布及組織實(shí)施；預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程受法律的嚴(yán)格制約，不經(jīng)法定程序，任何人無(wú)權(quán)擅自改變預(yù)算規(guī)定的各項(xiàng)支出指標(biāo)。

黨的十八大會(huì)議就深化財(cái)稅體制改革提出了三項(xiàng)內(nèi)容：一是改進(jìn)預(yù)算管理制度。預(yù)算管理制度是現(xiàn)代國(guó)家治理的基本制度與法治國(guó)家的基本要求?！耙粋€(gè)國(guó)家的治理能力在很大程度上取決于它的預(yù)算能力”。目前我國(guó)預(yù)算審批包括收入、支出和收支平衡，稅收收入不再是各級(jí)政府預(yù)算確定的任務(wù)，這有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)按照《稅收征管法》征稅，避免為完成任務(wù)多收或少收的體制弊端；這一原則打破了各級(jí)財(cái)政固有的“重收入、輕支出”的常態(tài)，有助于推動(dòng)各級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。二是完善稅收制度。稅收是政府收入的基本形式，是實(shí)施宏觀調(diào)控、收入再分配的基本調(diào)節(jié)工具。三是建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政制度，事權(quán)劃分是現(xiàn)代財(cái)政制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要前提。

其中“改進(jìn)預(yù)算管理制度，強(qiáng)化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，加快建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的現(xiàn)代預(yù)算制度”是關(guān)鍵，為實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)2014年、2018年兩次修訂，《預(yù)算法》日臻完善，對(duì)政府收支管理事務(wù)提出了更高要求。

二、案例描述

A開(kāi)發(fā)區(qū)是以招商引資為主的發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)專(zhuān)業(yè)園區(qū)。作為政府派出機(jī)構(gòu)，該區(qū)通過(guò)“小政府、大企業(yè)”運(yùn)行方式優(yōu)化政商環(huán)境，以提升服務(wù)效能。不同于縣區(qū)，A開(kāi)發(fā)區(qū)擁有獨(dú)立的財(cái)政事權(quán)，預(yù)算批復(fù)及調(diào)整等重大事項(xiàng)由黨工委決策。

基于招商引資的核心要素，A開(kāi)發(fā)區(qū)在土地征拆、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、企業(yè)扶持及化解風(fēng)險(xiǎn)等支出的占比高，資金大。本文主要針對(duì)A開(kāi)發(fā)區(qū)這一特定案例財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀和問(wèn)題進(jìn)行分析，希望可以通過(guò)本次研究為開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算管理領(lǐng)域提供理論基礎(chǔ)與科學(xué)有效的實(shí)踐參考。

三、案例分析

（一）預(yù)算編制原則

一是落實(shí)《預(yù)算法》和中央、省、市財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的相關(guān)要求，以“?；尽⒄{(diào)結(jié)構(gòu)、保重點(diǎn)”為目標(biāo)，強(qiáng)化依法理財(cái)，防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，努力構(gòu)建全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算管理體制。

二是?；救藛T支出、保運(yùn)轉(zhuǎn)，兜牢基本民生保障底線。

三是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，突出重點(diǎn)，集中財(cái)力辦大事，加大財(cái)政資金統(tǒng)籌力度，重點(diǎn)保障黨工委、管委會(huì)中心工作和重點(diǎn)項(xiàng)目。

四是堅(jiān)持依法理財(cái)，強(qiáng)化部門(mén)（園區(qū)）主體責(zé)任和預(yù)算約束力。

五是堅(jiān)持厲行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)，嚴(yán)控一般性支出。

六是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，努力提高財(cái)政資金績(jī)效。

（二）年度預(yù)算分析

（1）可用財(cái)力主要有一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益和地方債券及省市專(zhuān)項(xiàng)支持等。

從圖1中可知，目前A開(kāi)發(fā)區(qū)收入比例不太合理，收入結(jié)構(gòu)較為單一，僅有一般公共預(yù)算收入和政府性基金收入，土地出讓金在基金收入中占比過(guò)大。

圖1 收入結(jié)構(gòu)組成

（2）受宏觀環(huán)境和國(guó)家財(cái)政體制和稅收改革影響，中央在開(kāi)發(fā)區(qū)稅收分成中占比較大，其次為區(qū)級(jí)，省級(jí)和市級(jí)占比較少，如表1所示：

表1 A開(kāi)發(fā)區(qū)稅費(fèi)分成比例

（3）盡管有中央減稅降費(fèi)和增值稅“留抵退稅”的因素影響，A開(kāi)發(fā)區(qū)稅費(fèi)收入依然平穩(wěn)增長(zhǎng)，在一般公共預(yù)算收入中占比始終90%以上；非稅收入因營(yíng)造“六最”環(huán)境和落實(shí)國(guó)家費(fèi)改稅因素，占比日益縮小，占比不足5%。

（4）從政府性基金收入來(lái)看，土地出讓金占基金收入很大比重，詳見(jiàn)表2：

表2 2018-2019年基金收入完成表 單位：億元

（5）支出安排主要有人員工資、行政運(yùn)行、普惠培育類(lèi)政策兌現(xiàn)等九類(lèi)。區(qū)別于縣區(qū)的剛性預(yù)算，作為建設(shè)財(cái)政，開(kāi)發(fā)區(qū)人員工資、行政運(yùn)轉(zhuǎn)等一般性支出占總財(cái)政支出在10%以內(nèi)；牢固樹(shù)立中央“過(guò)緊日子”規(guī)定，除人員經(jīng)費(fèi)據(jù)實(shí)測(cè)算外，基本建設(shè)根據(jù)住建部門(mén)投資計(jì)劃安排合理預(yù)算；土地征拆和儲(chǔ)備，圍繞保障社會(huì)安定和落實(shí)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃和招商項(xiàng)目需求安排土地儲(chǔ)備和資金計(jì)劃；項(xiàng)目（產(chǎn)業(yè)）扶持，按照既定政策和協(xié)議安排扶持預(yù)算資金；化解風(fēng)險(xiǎn)，圍繞防范金融及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)以確保政府債務(wù)控制在合理范圍。預(yù)備費(fèi)，根據(jù)一般公共預(yù)算支出的一定比例計(jì)提。

（6）A開(kāi)發(fā)區(qū)在財(cái)政資金支出方面切實(shí)保障民生支出需求，凸顯“項(xiàng)目財(cái)政”和“民生財(cái)政”，其支出結(jié)構(gòu)分析如圖2所示。

圖2 A開(kāi)發(fā)區(qū)區(qū)支出結(jié)構(gòu)分析

（三）預(yù)算管理

目前開(kāi)發(fā)區(qū)的預(yù)算編制方法主要為增量預(yù)算和零基預(yù)算。

（1）預(yù)算批復(fù)

經(jīng)黨工委會(huì)議審議通過(guò)的部門(mén)年度預(yù)算，財(cái)政部門(mén)向市級(jí)財(cái)政報(bào)備后（會(huì)同市級(jí)收支情況報(bào)市人大報(bào)批），對(duì)各預(yù)算部門(mén)（園區(qū)）批復(fù)，并由各部門(mén)依照《預(yù)算法》規(guī)定在進(jìn)行公開(kāi)。

（2）預(yù)算執(zhí)行

各部門(mén)（園區(qū)）作為預(yù)算管理責(zé)任主體，除人員經(jīng)費(fèi)外，根據(jù)工作進(jìn)展、項(xiàng)目進(jìn)度有序執(zhí)行；全面推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付和各園區(qū)、派駐機(jī)構(gòu)的授權(quán)支付相結(jié)合，針對(duì)50萬(wàn)元以上的項(xiàng)目，對(duì)照預(yù)算安排的年初績(jī)效目標(biāo)，開(kāi)展中期評(píng)價(jià)，作為年中預(yù)算調(diào)整的必要依據(jù)。

（3）預(yù)算調(diào)整

未列入年初預(yù)算的業(yè)務(wù)在開(kāi)展前，根據(jù)事項(xiàng)性質(zhì)和金額大小不同分別報(bào)開(kāi)發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)審批，財(cái)政部門(mén)先行追加，根據(jù)財(cái)政收入并結(jié)合中期財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，財(cái)政部門(mén)提出年中預(yù)算調(diào)整（草案），報(bào)黨工委會(huì)議審議，專(zhuān)題會(huì)議紀(jì)要作為預(yù)算調(diào)整依據(jù)。

四、A開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算管理存在的主要問(wèn)題

一是年度預(yù)算收入測(cè)算不夠精確?；诨ā⑵髽I(yè)扶持等資金需求較大，開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算安排仍然延續(xù)以支定收的做法，任務(wù)制定不能科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致政府性基金收入的預(yù)（決）算差別太大。

二是年度預(yù)算調(diào)整頻繁，根據(jù)現(xiàn)有預(yù)算調(diào)整管理辦法，預(yù)算調(diào)整業(yè)務(wù)金額占到年初預(yù)算安排的10%以上。

三是預(yù)算支出安排嚴(yán)謹(jǐn)性較差，各部門(mén)（園區(qū)）仍以增量預(yù)算編制方法為主，年度計(jì)劃逐年增加，園區(qū)維護(hù)、辦公場(chǎng)所物業(yè)費(fèi)、食堂運(yùn)行等定額標(biāo)準(zhǔn)未制定。

四是績(jī)效管理未能對(duì)預(yù)算編制和約束提供有效幫助，年初績(jī)效目標(biāo)制定嚴(yán)謹(jǐn)性有待加強(qiáng)。

五是企業(yè)扶持政策的事前評(píng)估、扶持專(zhuān)項(xiàng)資金撥付后續(xù)績(jī)效評(píng)價(jià)和再監(jiān)管不嚴(yán)。

六是園區(qū)規(guī)劃超前性、基本建設(shè)工程統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)性不夠。

五、優(yōu)化管理的幾點(diǎn)建議

（一）強(qiáng)化發(fā)展定位

面對(duì)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)唱衰、招商引資競(jìng)爭(zhēng)的白熱化，各開(kāi)發(fā)區(qū)營(yíng)商環(huán)境幾乎無(wú)差別，企業(yè)扶持政策和稅收獎(jiǎng)補(bǔ)也逐步趨同。通過(guò)對(duì)上海張江、武漢東湖及成都高新等成功開(kāi)發(fā)區(qū)的分析，實(shí)行產(chǎn)業(yè)集群定位，實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展就顯得至關(guān)重要。A開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)認(rèn)真分析國(guó)情、省情和自身優(yōu)劣勢(shì)、可利用資源、高層次人才獲取等實(shí)際情況，充分利用北京經(jīng)濟(jì)中心輸出及開(kāi)發(fā)區(qū)所在城市的地理區(qū)位等契機(jī)和優(yōu)勢(shì)，結(jié)合國(guó)家十四五發(fā)展規(guī)劃和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求確定開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，制定中長(zhǎng)期計(jì)劃，分年實(shí)施，適當(dāng)微調(diào)。

（二）加強(qiáng)財(cái)政收入組織的預(yù)測(cè)

遵循開(kāi)發(fā)區(qū)中長(zhǎng)期計(jì)劃，科學(xué)預(yù)測(cè)一般公共預(yù)算收入尤其是稅收的穩(wěn)定增長(zhǎng)，參照天津東江、武漢東湖、上海張江等開(kāi)發(fā)區(qū)的做法，一要獲取省政府支持，將增值稅、所得稅等稅收地方分成部分全部留在開(kāi)發(fā)區(qū)，以支持其建設(shè)。二要提煉內(nèi)功，財(cái)稅部門(mén)一方面要嚴(yán)格落實(shí)減稅降費(fèi)政策，應(yīng)免盡免，確保符合條件的納稅人對(duì)減稅紅包應(yīng)享盡享；二要利用金稅三期大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，充分與發(fā)改建設(shè)和國(guó)土、市場(chǎng)管理等部門(mén)協(xié)作，形成信息共享，分析稅收增減曲線，適時(shí)開(kāi)展增值稅、所得稅、財(cái)產(chǎn)稅及行為稅等稅費(fèi)的專(zhuān)項(xiàng)檢查，確保應(yīng)收盡收。三要以統(tǒng)籌規(guī)劃選址、項(xiàng)目推進(jìn)等手段，引導(dǎo)入?yún)^(qū)項(xiàng)目?jī)?yōu)先使用已征土地，有序消化土地存量，以提高資金效益，提升示范區(qū)土地集約利用。四要著力推進(jìn)區(qū)屬國(guó)有企業(yè)改革，變財(cái)政輸血為造血，創(chuàng)新現(xiàn)有建設(shè)模式，由區(qū)屬國(guó)有企業(yè)承擔(dān)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，財(cái)政分年度回購(gòu)形成穩(wěn)定現(xiàn)金流，區(qū)屬國(guó)有企業(yè)將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和產(chǎn)生收益的項(xiàng)目通過(guò)整體打包融資，解決開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)資金緊缺的問(wèn)題；同時(shí)編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，加強(qiáng)區(qū)屬企業(yè)責(zé)任意識(shí)。

（三）協(xié)同建設(shè)預(yù)算管理機(jī)制

獲取省政府部門(mén)支持，財(cái)政體制執(zhí)行“省直管縣”模式，以提升可用財(cái)力規(guī)模，增加開(kāi)發(fā)區(qū)政府債務(wù)指標(biāo)和發(fā)行額度。財(cái)政部門(mén)牽頭，會(huì)同發(fā)改、建設(shè)和各園區(qū)中心，加強(qiáng)項(xiàng)目籌劃的前瞻性審批，組合申請(qǐng)地方專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)資金，擴(kuò)大建設(shè)資金來(lái)源。供電、污水處理及天然氣等基本建設(shè)工程積極采用PPP等市場(chǎng)化運(yùn)作方式，以增大財(cái)政資金杠桿效應(yīng)。利用國(guó)家提倡“新基建”的契機(jī)，加快園區(qū)規(guī)劃布局。

（四）加強(qiáng)定額標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制中的應(yīng)用

充分應(yīng)用預(yù)算評(píng)審專(zhuān)家成果，在辦公場(chǎng)所清潔及安保和維修等行政運(yùn)行、市容市政及綠化等園區(qū)維護(hù)加快和完善定額標(biāo)準(zhǔn)制定和執(zhí)行。

（五）全面統(tǒng)籌預(yù)算及中長(zhǎng)期規(guī)劃

預(yù)算編制逐步由“以支定收”向“以事定支”，充分科學(xué)預(yù)測(cè)財(cái)政收入；有效利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果審慎安排支出計(jì)劃。在編好年度預(yù)算的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌好當(dāng)年預(yù)算和中長(zhǎng)期規(guī)劃。進(jìn)一步提高對(duì)預(yù)算收支預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性和財(cái)政政策的前瞻性，合理編制中長(zhǎng)期滾動(dòng)預(yù)算，逐步健全與經(jīng)濟(jì)周期和結(jié)構(gòu)調(diào)整相適應(yīng)，與政府規(guī)劃相銜接的中長(zhǎng)期預(yù)算框架。鼓勵(lì)各部門(mén)（園區(qū)）采用零基預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算等方式測(cè)算年度計(jì)劃。

（六）加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理，預(yù)算約束機(jī)制

各部門(mén)在預(yù)算編制方面要加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的編報(bào)，保證基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算要進(jìn)一步細(xì)化；加強(qiáng)對(duì)預(yù)算支出的管理，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算和財(cái)政制度，不得擅自擴(kuò)大支出范圍、提高支出標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照預(yù)算規(guī)定的支出用途使用資金，提高財(cái)政資金的使用效益。參照開(kāi)發(fā)區(qū)近年來(lái)年預(yù)算執(zhí)行實(shí)際，加大部門(mén)預(yù)算主體權(quán)責(zé)，項(xiàng)目支出嚴(yán)格分類(lèi)管理，依需調(diào)劑。

（七）依法加強(qiáng)預(yù)算資金審批，嚴(yán)控追加審批

按照《預(yù)算法》規(guī)定，在開(kāi)發(fā)區(qū)既有預(yù)算調(diào)整暫行辦法的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)對(duì)追加預(yù)算審批的建議權(quán)，除突發(fā)事件、上級(jí)安排專(zhuān)項(xiàng)工作等必須發(fā)生的無(wú)預(yù)算支出，由預(yù)備費(fèi)安排外，原則上不做預(yù)算追加；年中根據(jù)年初收入任務(wù)完成情況，年中編制預(yù)算調(diào)整草案，經(jīng)黨工委會(huì)議審定后，向各預(yù)算單位批復(fù)調(diào)整文件，并依程序公開(kāi)。

（八）落實(shí)全面財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)

發(fā)揮預(yù)算評(píng)審和專(zhuān)家平臺(tái)的作用，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、計(jì)劃金額及已兌現(xiàn)政策資金的后續(xù)監(jiān)管和審計(jì)。就新增企業(yè)扶持普惠類(lèi)、“一企一策”等事項(xiàng)，除落實(shí)中央、省、市要求外，對(duì)扶持項(xiàng)目預(yù)計(jì)效益、需要資金、周期、留區(qū)貢獻(xiàn)等進(jìn)行事前翔實(shí)論證，以提高該類(lèi)項(xiàng)目的前瞻性和嚴(yán)謹(jǐn)性。借助供應(yīng)鏈（區(qū)塊鏈）技術(shù)延長(zhǎng)企業(yè)扶持資金使用的下游企業(yè)監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)，同時(shí)增加扶持項(xiàng)目的征信額度，以增大財(cái)政資金杠桿效應(yīng)。

本研究以通過(guò)對(duì)A開(kāi)發(fā)區(qū)的收入結(jié)構(gòu)、稅費(fèi)成分比例、稅費(fèi)留區(qū)金額、基金收入完成情況、部門(mén)預(yù)算、支出結(jié)構(gòu)等方面做了分析，研究表明：第一，開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算管理是一項(xiàng)需要多部門(mén)配合的系統(tǒng)性工程，應(yīng)得到黨工委堅(jiān)強(qiáng)支持；第二，在基本建設(shè)和土地征拆項(xiàng)目立項(xiàng)、“一企一策”入?yún)^(qū)協(xié)議簽訂、普惠和培育類(lèi)政策出臺(tái)等重大事項(xiàng)前期論證和研判中應(yīng)具備前瞻性和科學(xué)性；第三，各預(yù)算單位應(yīng)結(jié)合自身職能合理計(jì)劃，切實(shí)履行好預(yù)算編制、執(zhí)行等責(zé)任主體；第四，財(cái)政部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)，統(tǒng)籌全區(qū)事務(wù)，強(qiáng)化協(xié)作和能動(dòng)性；第五，依托財(cái)政核心業(yè)務(wù)一體化平臺(tái)，通過(guò)對(duì)標(biāo)對(duì)表，探索適合自身的預(yù)算管理模式和方法。