■趙瑞中 鄭冠春 韓曉燕 趙 愷

政府采購代理機(jī)構(gòu)是除集中采購機(jī)構(gòu)以外專門從事采購代理業(yè)務(wù)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，代理機(jī)構(gòu)受采購人委托，承接政府采購項(xiàng)目。2014年8月，《政府采購法》修訂后，政府采購代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定的行政許可事項(xiàng)被取消，財(cái)政部門對(duì)代理機(jī)構(gòu)實(shí)行“自愿、免費(fèi)、一地登記、全國(guó)通用”的辦法，開展網(wǎng)上登記管理。從事政府采購代理的門檻被打破，從業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)量激增，增加了市場(chǎng)活力，但是政府采購代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)能力良莠不齊，市場(chǎng)出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)的苗頭，影響政府采購的質(zhì)量和效益。

一、目前政府采購代理機(jī)構(gòu)服務(wù)能力存在的主要問題

政府采購代理機(jī)構(gòu)整體執(zhí)業(yè)能力不高，為了規(guī)范政府采購代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)行為，強(qiáng)化政府采購監(jiān)督管理，建立常態(tài)化監(jiān)督檢查工作機(jī)制，財(cái)政部從2015年開始連續(xù)實(shí)施檢查一年一度的政府采購代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查。

晉中市的政府采購代理業(yè)務(wù)起步于2014年后半年，隨著政府采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)的不斷調(diào)整，代理機(jī)構(gòu)數(shù)量和代理業(yè)務(wù)量逐年上升，從最初3家代理機(jī)構(gòu)在市本級(jí)開展業(yè)務(wù)，發(fā)展至今約90余家代理機(jī)構(gòu)在晉中市縣兩級(jí)開展業(yè)務(wù)。晉中市在積極組織實(shí)施檢查工作中，形成了政府采購監(jiān)督檢查綜合信息，較全面的掌握了全市代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)情況，實(shí)現(xiàn)了推動(dòng)落實(shí)政府采購法律法規(guī)及相關(guān)政策規(guī)定，規(guī)范代理機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)行為，推進(jìn)代理機(jī)構(gòu)向?qū)I(yè)化方向發(fā)展的檢查既定目標(biāo)。同時(shí)，發(fā)現(xiàn)政府采購法規(guī)制度執(zhí)行操作實(shí)施等方面存在的問題和不足，為下一步深化和完善政府采購管理改革提供了參考依據(jù)。

（一）政府采購代理機(jī)構(gòu)及其工作人員素質(zhì)不高

政府采購代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定行政許可取消后，從業(yè)人員將不再需要資格證書，代理機(jī)構(gòu)雖然注冊(cè)登記成功，一些沒有執(zhí)業(yè)能力和條件的代理機(jī)構(gòu)進(jìn)入政府采購市場(chǎng)，但缺乏政府采購政策法規(guī)的學(xué)習(xí)，其工作人員執(zhí)業(yè)水平較差，對(duì)政府采購制度和程序知之甚少，編寫招標(biāo)文件照搬照抄，低級(jí)錯(cuò)誤頻出，采購質(zhì)量和采購效率雙低。以2018年晉中市政府采購代理機(jī)構(gòu)檢查為例，市縣兩級(jí)財(cái)政部門共檢查代理機(jī)構(gòu)60家，抽查項(xiàng)目385個(gè)，機(jī)構(gòu)數(shù)量檢查率達(dá)100%，項(xiàng)目抽查率達(dá)20%，其中：市級(jí)代理機(jī)構(gòu)21家，抽查項(xiàng)目90個(gè)，抽查項(xiàng)目涵蓋了貨物、服務(wù)、工程三大類別。檢查共發(fā)現(xiàn)問題728個(gè)，共涉及采購金額39795.96萬元，主要體現(xiàn)在采購文件編制、信息公告、方式變更、評(píng)審過程、合同管理、保證金收取及退還等環(huán)節(jié)。

（二）政府采購代理機(jī)構(gòu)對(duì)提升服務(wù)能力的重要性認(rèn)識(shí)不到位

政府采購代理機(jī)構(gòu)資格條件放開之后，政府采購代理市場(chǎng)僧多粥少的局面更加明顯，各代理機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，代理機(jī)構(gòu)把主要精力放在了承攬業(yè)務(wù)上，對(duì)提升服務(wù)能力認(rèn)識(shí)不夠。采購代理機(jī)構(gòu)對(duì)其專職從業(yè)人員缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)，對(duì)新知識(shí)、新政策研究不夠，難以適應(yīng)不斷變化的采購形勢(shì)；對(duì)標(biāo)書制作上滿足于一般性的模仿，缺乏對(duì)用戶需求深入調(diào)查，特別是在采購特殊商品的技術(shù)參數(shù)設(shè)置和商務(wù)條款的設(shè)置方面，難以做到“物有所值”為導(dǎo)向制定個(gè)性化評(píng)分指標(biāo)；在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，滿足于低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，忽視服務(wù)質(zhì)量的不斷提升；遇到質(zhì)疑時(shí)，習(xí)慣性把包袱甩給采購人或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)，很少從專業(yè)角度，履行相關(guān)職責(zé)，提出合理化解釋，甚至將質(zhì)疑上升到投訴程序。

（三）政府采購代理機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)能力較差

按照目前的管理制度，政府采購代理機(jī)構(gòu)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)無需另外政府采購網(wǎng)上登記，即可開展代理業(yè)務(wù)。在實(shí)際工作中，一些政府采購代理機(jī)構(gòu)母公司業(yè)務(wù)能力強(qiáng)代理業(yè)務(wù)量大，但其分支機(jī)構(gòu)從業(yè)人員流動(dòng)性大，執(zhí)業(yè)水平低下，所代理的項(xiàng)目問題不斷，采購質(zhì)量和采購效率無法保障。這一問題多出現(xiàn)在省級(jí)或省外代理機(jī)構(gòu)中，分公司的組成人員業(yè)務(wù)能力差，且公司所在場(chǎng)地多隱蔽于住宅小區(qū)內(nèi)，業(yè)務(wù)量小，采購質(zhì)量差，效率低，違法違規(guī)情況頻出，對(duì)其母公司的社會(huì)聲譽(yù)造成了眾多不良影響，無法滿足采購單位的采購需要。

（四）政府采購相關(guān)文本缺乏標(biāo)準(zhǔn)

除財(cái)政部已規(guī)范的文本外，其它相關(guān)采購文件范本未加以規(guī)范，開評(píng)標(biāo)、評(píng)審過程中形成的紙質(zhì)檔案樣式各異，各代理機(jī)構(gòu)各自為陣，自由發(fā)揮，應(yīng)當(dāng)留存的資料未留存，造成評(píng)審過程組織不力、檔案資料缺失的違規(guī)行為。既增加了監(jiān)管難度，又不符合科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化的財(cái)政管理要求。

代理機(jī)構(gòu)存在問題情況明細(xì)表

二、提升政府采購代理機(jī)構(gòu)能力的必要性

（一）適應(yīng)政府采購改革的需要

深化政府采購制度改革是推動(dòng)管理從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型的重大變革，其重點(diǎn)必然要圍繞實(shí)現(xiàn)“四個(gè)轉(zhuǎn)變”展開，即在制度目標(biāo)上，從注重節(jié)支防腐向?qū)崿F(xiàn)“物有所值”轉(zhuǎn)變；在市場(chǎng)規(guī)范上，從注重公平競(jìng)爭(zhēng)向完善市場(chǎng)規(guī)則轉(zhuǎn)變；在操作執(zhí)行上，從注重程序合規(guī)向?qū)I(yè)化采購轉(zhuǎn)變；在監(jiān)管方式上，從注重過程控制向結(jié)果評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變。而實(shí)現(xiàn)這四個(gè)轉(zhuǎn)變，僅僅依靠財(cái)政部門的努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，普遍提高眾多政府采購代理機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的能力，調(diào)動(dòng)所有政府采購市場(chǎng)的當(dāng)事人的積極性，才能順利實(shí)現(xiàn)政府采購改革的目標(biāo)。

（二）政府采購代理機(jī)構(gòu)自身發(fā)展的需要

隨著政府采購發(fā)展，采購人對(duì)采購的需求也隨之發(fā)生很大變化。采購過程公開力度加大，采購結(jié)果績(jī)效導(dǎo)向成為趨勢(shì)，公眾對(duì)政府采購的關(guān)注度越來越高，這些因素都對(duì)采購代理機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力提出更高要求。政府采購代理機(jī)構(gòu)作為政府采購市場(chǎng)主體之一，代理專業(yè)化是大勢(shì)所趨，只有服務(wù)能力強(qiáng)、服務(wù)水平高的代理機(jī)構(gòu)才能在競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，而忽視業(yè)務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量提升的機(jī)構(gòu)，靠走關(guān)系獲得采購項(xiàng)目的代理機(jī)構(gòu)，雖然可能取得一時(shí)的收益，但終究難以獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）政府監(jiān)管和服務(wù)采購代理市場(chǎng)的需要

政府采購是加強(qiáng)財(cái)政支出管理、提高資金使用效益的一種方式，政府采購代理機(jī)構(gòu)作為重要的采購當(dāng)事人，其能力水平直接關(guān)系到采購目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府采購代理資格行政許可被取消后，市場(chǎng)壟斷狀況隨之打破，充分競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)客觀上有利于促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育，但是市場(chǎng)不會(huì)自動(dòng)達(dá)到良性循環(huán)的狀態(tài)，當(dāng)前采購代理市場(chǎng)存在過度競(jìng)爭(zhēng)的不良傾向，不利于采購代理市場(chǎng)健康發(fā)展。要通過制度建設(shè)和行政監(jiān)管，以提升政府采購代理機(jī)構(gòu)能力為抓手，加強(qiáng)服務(wù)，維護(hù)公平、公正、公開的市場(chǎng)環(huán)境，不斷規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行。

三、開展采購代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管的思考及建議

結(jié)合近年政府采購代理機(jī)構(gòu)檢查結(jié)果看，采購代理機(jī)構(gòu)較集中采購機(jī)構(gòu)相比，具有服務(wù)采購單位積極主動(dòng)性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，大部分代理機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度基本完善，采購活動(dòng)組織實(shí)施程序較為規(guī)范，執(zhí)業(yè)情況良好，能夠按照政府采購法律法規(guī)及相關(guān)政策規(guī)定開展采購代理業(yè)務(wù)。但仍有個(gè)別代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)生疏，內(nèi)部管理和制度建設(shè)松散，對(duì)政府采購法規(guī)制度貫徹執(zhí)行不力，執(zhí)業(yè)水平較差。采購代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)水平參差不齊，差距較大，針對(duì)這一現(xiàn)狀，采購代理機(jī)構(gòu)、采購單位、財(cái)政監(jiān)督部門應(yīng)強(qiáng)化各自主體職責(zé)，共同推進(jìn)代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)規(guī)范化、專業(yè)化建設(shè)。

（一）完善制度建設(shè)，出臺(tái)政府采購代理機(jī)構(gòu)管理辦法實(shí)施細(xì)則

政府采購代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定行政許可取消后，代理政府采購業(yè)務(wù)執(zhí)行登記備案制，準(zhǔn)入門檻較低。以晉中市為類，開展政府采購代理業(yè)務(wù)的代理機(jī)構(gòu)分為兩大類，一類是成立多年的工程招標(biāo)代理公司，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)范圍代理政府采購業(yè)務(wù)；一類是新注冊(cè)單一從事政府采購的招標(biāo)代理公司。兩者普遍存在政府采購業(yè)務(wù)不熟悉，政府采購內(nèi)控制度建設(shè)不建全，政府采購政策掌握不到位，政府采購程序執(zhí)行不嚴(yán)格，執(zhí)業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平和專業(yè)素質(zhì)不高，工作不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)默F(xiàn)象。建議省財(cái)政廳盡快出臺(tái)《政府采購代理機(jī)構(gòu)管理辦法》實(shí)施細(xì)則，細(xì)化制定政府采購職業(yè)道德準(zhǔn)則和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，強(qiáng)化代理機(jī)構(gòu)內(nèi)控建設(shè)，強(qiáng)化流程控制，具體從委托代理、編制采購文件、擬訂合同文本規(guī)定政府采購合同必備條款、執(zhí)行采購程序等重點(diǎn)環(huán)節(jié)和內(nèi)容上形成制度約束。用代理機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系引導(dǎo)形成自律誠(chéng)信的行業(yè)信譽(yù)，推動(dòng)采購代理市場(chǎng)健康發(fā)展。

（二）加快標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，整體規(guī)范和提升代理政府采購執(zhí)業(yè)水平

建議省財(cái)政廳制定出臺(tái)代理機(jī)構(gòu)內(nèi)部業(yè)務(wù)操作規(guī)程。對(duì)標(biāo)書制作、開評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)的程序、步驟等具體執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，實(shí)現(xiàn)采購標(biāo)準(zhǔn)化。公布規(guī)范文本，對(duì)招標(biāo)和非招標(biāo)采購文件、采購活動(dòng)記錄、單一來源協(xié)商記錄、采購公告、開評(píng)標(biāo)記錄、評(píng)審報(bào)告、中標(biāo)成交公告、中標(biāo)成交通知書等一系列文本格式統(tǒng)一規(guī)范，整體提升代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)水平和工作效率。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”建設(shè)的集約和標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)勢(shì)，比照信息發(fā)布、專家抽取等形式，開發(fā)統(tǒng)一的開評(píng)標(biāo)、評(píng)審流程模塊，以信息化助力政府采購標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，在省市縣三級(jí)財(cái)政部門中實(shí)施“統(tǒng)一”監(jiān)管，消除多重管理帶來的多重標(biāo)準(zhǔn)，降低財(cái)政監(jiān)管成本，減輕代理機(jī)構(gòu)運(yùn)行內(nèi)耗，提高采購效率，促進(jìn)代理機(jī)構(gòu)集中精力發(fā)展專業(yè)化趨勢(shì)。

（三）加強(qiáng)行業(yè)自律，探索組建政府采購協(xié)會(huì)

探索組建省、市、縣三級(jí)政府采購協(xié)會(huì)，充分發(fā)揮行業(yè)自律作用，強(qiáng)化市場(chǎng)主體的社會(huì)公德意識(shí)，弘揚(yáng)積極向上的采購文化，大力加強(qiáng)政府采購領(lǐng)域的道德建設(shè)，通過建立和完善政府采購行業(yè)自律機(jī)制來進(jìn)一步規(guī)范政府采購行為，促進(jìn)政府采購事業(yè)健康發(fā)展。

（四）加大培訓(xùn)力度，提高采購代理機(jī)構(gòu)工作人員職業(yè)素質(zhì)

政府采購工作政策規(guī)范性強(qiáng)和執(zhí)行程序性高，從業(yè)人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)能力，決定了《政府采購法》的貫徹效果和市場(chǎng)秩序的規(guī)范程度。因此，全面提高職業(yè)素質(zhì)，成為了改變代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)參差不齊現(xiàn)狀的重要手段。財(cái)政部門應(yīng)定期組織開展政府采購業(yè)務(wù)培訓(xùn)和各種形式的研討活動(dòng)，加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部交流，提供專業(yè)咨詢服務(wù)，從流程規(guī)范和人員素質(zhì)兩方面提升代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)水平，進(jìn)而增強(qiáng)政府采購公開力度，便于社會(huì)力量的監(jiān)督參與。

（五）創(chuàng)新工作方法，做好監(jiān)督檢查

往年的采購代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查任務(wù)，都由各級(jí)財(cái)政政府采購管理科（股）具體承擔(dān)，雖然工作人員業(yè)務(wù)精通，但因人員相對(duì)固定，廉政風(fēng)險(xiǎn)加大，開展工作存在思路單一、固步自封的弊端。2018年晉中市積極探索創(chuàng)新監(jiān)管方式，委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)政府采購代理機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督檢查，并且加大抽取比例，創(chuàng)新“三步走+不重復(fù)”的抽取方法，第一步將待抽查項(xiàng)目按采購方式分類，第二步按預(yù)算金額從高到低排序，第三步取每種采購方式排位中間的項(xiàng)目為基準(zhǔn)進(jìn)行上下選擇確定，同時(shí)兼顧被檢查項(xiàng)目采購人原則上不重復(fù)，上下排序相同時(shí)抽取預(yù)算金額低的項(xiàng)目。使所抽取項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)構(gòu)成更加趨于科學(xué)合理，最大限度的涵蓋了三大采購類型、六大采購方式。從檢查結(jié)果來看，所抽查項(xiàng)目全面反映了晉中市政府采購工作開展的情況。

（六）加強(qiáng)日常監(jiān)管，做好事中事后監(jiān)督

財(cái)政部門除做好專項(xiàng)檢查外，還應(yīng)重視對(duì)政府采購活動(dòng)的日常監(jiān)督，重點(diǎn)體現(xiàn)在信息公告環(huán)節(jié)，對(duì)政府采購信息公告內(nèi)容、采購文件和評(píng)審報(bào)告進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)向采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)反饋，并要求其改正。通過日常監(jiān)督抽查，以點(diǎn)及面掌握代理機(jī)構(gòu)在法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行、采購活動(dòng)的組織實(shí)施等方面存在的共性問題和不足之處，從而進(jìn)行有序地引導(dǎo)和規(guī)范。財(cái)政監(jiān)督是檢查的同時(shí)也是服務(wù)，前期及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行糾正，能夠最大程度地避免后期質(zhì)疑投訴的形成和發(fā)生，對(duì)規(guī)范政府采購行為，進(jìn)一步提高采購效率能起到良好的促進(jìn)效果。

（七）持續(xù)落實(shí)“放管服”，壓實(shí)采購單位的主體責(zé)任

落實(shí)采購主體責(zé)任，是實(shí)現(xiàn)政府采購“物有所值”的關(guān)鍵。是政府采購管理從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變思路，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合的重要體現(xiàn)，也是降低財(cái)政部門監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的有力手段。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在“放權(quán)”強(qiáng)化采購當(dāng)事人主體責(zé)任的同時(shí)，做好“服務(wù)”提供便利，督導(dǎo)采購單位切實(shí)履行編制采購預(yù)算、備案采購實(shí)施計(jì)劃、采購需求論證、采購方式確定、履行采購合同、合同履約驗(yàn)收、落實(shí)政府采購政策等職責(zé)。同時(shí)指導(dǎo)采購單位加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，規(guī)范單位內(nèi)部政府采購活動(dòng)，防患于未然。

（八）加強(qiáng)內(nèi)控管理，建立健全代理機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制管理制度

政府采購代理機(jī)構(gòu)要結(jié)合自身特點(diǎn)，對(duì)照政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章及制度規(guī)范，全面推進(jìn)完善內(nèi)部控制管理，將內(nèi)部控制管理貫穿于本單位執(zhí)行政府采購活動(dòng)的全流程、各環(huán)節(jié)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵崗位和重大風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)管理。全面建立健全內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間，相關(guān)業(yè)務(wù)、環(huán)節(jié)和崗位之間相互監(jiān)督制約機(jī)制，優(yōu)化流程銜接，合理安排分工，提高采購績(jī)效。

隨著政府采購改革的不斷深入，政府采購管理制度建設(shè)不斷完善，新時(shí)代對(duì)政府采購工作提出了更新更高的要求。采購代理機(jī)構(gòu)只有不斷規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，防控政府采購活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，提升專業(yè)技能和服務(wù)水平，努力發(fā)現(xiàn)和形成自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，走專業(yè)化發(fā)展道路，促進(jìn)政府采購事業(yè)的良性健康發(fā)展，才能經(jīng)得起市場(chǎng)的洗禮，在競(jìng)爭(zhēng)中生存和壯大。