楊銘

【關鍵詞】 全面建成小康社會? 農村貧困治理? 機制轉型

【中圖分類號】D61? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.09.013

優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村、加快農業(yè)現(xiàn)代化是實現(xiàn)全面建設社會主義現(xiàn)代化國家奮斗目標的重大任務。2021年，國務院政府工作報告明確提出做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，接續(xù)推進脫貧地區(qū)發(fā)展，改善農村生產生活條件。隨著決勝全面建成小康社會取得決定性成就，絕對貧困得以消除，相對貧困成為農村貧困治理的工作重點。2021年我國將步入后小康時代，農村貧困呈現(xiàn)出全新特點，扶貧工作也將發(fā)生轉向。如何劃定新標準、如何保障收入穩(wěn)、如何縮小城鄉(xiāng)差、如何實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化將成為后小康時代農村貧困治理的重點與難點。對此，地方政府要正視后小康時代農村貧困的新特征、新問題，通過建立多維貧困識別機制、開創(chuàng)農村勞務經濟市場、實現(xiàn)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村聯(lián)動發(fā)展、培育現(xiàn)代特色農業(yè)產業(yè)等一系列措施，完成全面建成小康社會后農村貧困治理機制轉型。

后小康時代農村貧困的新特征與重點轉向

新特征。后小康時代已拉開帷幕，但農村貧困問題依然不容小覷，應針對貧困出現(xiàn)的新特征，制定科學有效的解決方式。首先，多維福利貧困。全面建成小康社會后，農民收入性貧困得到妥善解決，但在教育、醫(yī)療等福利領域依然存在貧困現(xiàn)象，尤其是西部欠發(fā)達地區(qū)，集中連片貧困較為明顯。在改善教育、醫(yī)療、生態(tài)、交通、信息等領域的貧困上仍需付出艱辛努力。其次，發(fā)展轉型貧困。全面建成小康社會后，農民的生存貧困得到妥善解決，數(shù)以億計的貧困農民擺脫了絕對貧困狀態(tài)，但依然存在脫貧不穩(wěn)定戶和邊緣易致貧戶。部分已脫貧人口的政策性收入比重較高，自我發(fā)展能力不足，發(fā)展的基礎相對薄弱，一旦扶貧資源減少或政策斷檔，或將出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。同時，諸多農民接受教育意識不強，貧困代際傳遞依然存在。再次，次生風險貧困。全面決勝小康社會，幫助農民戰(zhàn)勝了原生性困難，但由于區(qū)位、環(huán)境、生態(tài)等因素限制，扶貧政策發(fā)揮受到嚴重影響，農民抵御風險能力不強，一旦遭遇自然災害或重大疾病，返貧現(xiàn)象尤為普遍，次生性風險貧困并未完全得到解決[1]。最后，城鄉(xiāng)階層貧困。隨著現(xiàn)代社會流動性的進一步加劇，諸多農民批量涌向城鄉(xiāng)地區(qū)，向城市轉移。由于農民文化素養(yǎng)有限、專業(yè)技術短缺，因此其在城市工作極不穩(wěn)定，經濟收入偏低，甚至不如從事傳統(tǒng)農業(yè)生產。同時，該類群體受戶籍制度限制，并未被納入城市最低生活保障體系，處于尷尬的“兩不管”境地，成為新貧困群體。

重點轉向。面對后小康時代農村貧困出現(xiàn)的新特征，扶貧工作開展也需要轉變思路、理清重點，重新制定后小康時代農村貧困治理戰(zhàn)略，確保切入重點、及時轉向。首先，繼續(xù)鞏固扶貧成果。一個擁有14億人口的發(fā)展中大國全面建成小康，無疑是世界文明史上的一場壯舉，但后小康時代依然要對貧困問題保持高度重視。2020年全國832個國家級貧困縣已經全部脫貧摘帽，為確保脫貧攻堅的質量與成色，切斷“扶貧-脫貧-返貧”的惡性循環(huán)，重點針對西部地區(qū)、革命老區(qū)、邊緣地區(qū)鞏固扶貧成果，建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制，實施動態(tài)監(jiān)測，持續(xù)提高教育、醫(yī)療等民生領域供給[2]。其次，優(yōu)化精準扶貧思想。精準扶貧是決勝小康的重要戰(zhàn)略思想，后小康時代要順應貧困發(fā)展變化形勢，優(yōu)化精準扶貧思想。在政策制定上貼合后小康時代農村貧困新特征，重點關注城鄉(xiāng)交接區(qū)域貧困農民;在政策推進上要借助企業(yè)、社會組織等的共同力量，實現(xiàn)可持續(xù)化精準扶貧模式;在政策落地上要準確評估、妥善處理短期扶貧效益和長期扶貧效益之間的關系。再次，保證政策落實的穩(wěn)定、可持續(xù)?，F(xiàn)行政策在決勝小康社會中發(fā)揮巨大作用，仍應予以保持，但要挖掘后小康時代農村貧困特點，結合區(qū)域特征探索新的扶貧政策落腳點，根據(jù)農村地區(qū)貧困性質、矛盾變化，構建長效扶貧機制，并探索可復制、可持續(xù)的扶貧經驗。最后，強化綜合治理。后小康時代常態(tài)化貧困已經得到順利解決，需要開展可持續(xù)性減貧，將原有集中解決常態(tài)貧困的工作重點轉變?yōu)榧薪鉀Q農村相對性貧困，開展城鄉(xiāng)地區(qū)的綜合治理，讓城鄉(xiāng)居民享受均等化公共服務，促進城鄉(xiāng)地區(qū)融合發(fā)展。

全面建成小康社會后農村貧困治理的難點

劃定新標準。隨著全面建成小康社會目標達成，建檔立卡貧困人口全部完成脫貧，絕對貧困問題已經得到解決，但這并不意味著貧困問題就此消除，其反而是以更復雜、更多元、更隱蔽的方式呈現(xiàn)，為日后貧困治理提出了更高要求。決勝小康的重要前提是貧困標準明確，以便利用一系列精準扶貧措施，讓貧困線標準之下的群眾擺脫貧困，但在后小康時代，如何精準地劃定新貧困標準，就成為農村貧困治理的難點。倘若新貧困標準過高，不但地方政府扶貧壓力過大，也容易導致貧困人口過于依賴政策，倘若新貧困標準過低，則無法滿足貧困人口日益增長的生活需要。同時，在后小康時代，貧困人口都屬于相對貧困，貧困表現(xiàn)形式更為隱蔽，即便繼續(xù)采用精準扶貧方式，也容易出現(xiàn)貧困人口識別錯漏和治理效果發(fā)生偏離的情況，而一旦如此，就容易出現(xiàn)扶貧政策和資金錯位的現(xiàn)象，進而不僅真正的貧困人口貧困狀態(tài)依舊，甚至會引發(fā)嚴重的社會矛盾，讓扶貧陷入“出力不討好”的尷尬境地。

保障收入穩(wěn)定。我國農村地區(qū)經濟底子薄、基礎設施落后，除從事農業(yè)生產之外，農民難以獲取額外的經濟收入，而即便從事農業(yè)生產，也必須承擔極高的風險，因而農民收入極不穩(wěn)定，這為后小康時代貧困治理埋下隱患。決勝小康階段，政府投入了大量的政策、資金，興建了各類涉農項目，也鼓勵企業(yè)入駐農村地區(qū)，幫助農民發(fā)展生產、擺脫貧困。在此情況下，低收入群體基本擺脫了物質生活壓力，但在后小康時代如何確保農民收入穩(wěn)定，以便依靠自身能力不重返貧困，成為擺在國家和各級政府面前的難題。倘若持續(xù)頒布優(yōu)惠政策、加大資金投入，各級政府財力有限;倘若讓企業(yè)自負盈虧，一旦項目虧損企業(yè)退出，農民又將面臨失業(yè)返貧。同時，隨著城鎮(zhèn)化進程加速，部分農民開始涌入城鎮(zhèn)地區(qū)，但由于文化水平和專業(yè)技術限制，其就業(yè)面臨嚴峻挑戰(zhàn)，隨時隨地有被辭退的風險，穩(wěn)定的收入更是難以保證。此外，諸多“農二代”在大城市打拼多年，依然不具備扎根條件，被迫在適婚年齡重返家鄉(xiāng)，但在大城市中習慣了高收入、高消費生活，返鄉(xiāng)之后不適應低薪崗位，失業(yè)現(xiàn)象尤為嚴重，也成為農民收益不穩(wěn)定的重要因素。

縮小城鄉(xiāng)差。早在20世紀初期，我國城鄉(xiāng)就出現(xiàn)了明顯的經濟差距，城市人均可支配收入約為農村地區(qū)的三倍以上，即便國家意識到城鄉(xiāng)經濟差距，制定了傾向性政策，比如針對“三農”的免稅、補貼等，但并未真正解決問題。2019年，我國農村居民人均可支配收入為16021元，與全國居民人均可支配收入30733元還存在一定差距。隨著小康社會全面建成，農村地區(qū)經濟得到了良好發(fā)展，諸多企業(yè)開始入駐農村，為涉農產業(yè)發(fā)展夯實基礎，但相比城市發(fā)展而言，農村不僅經濟基礎薄弱，增長速度也較為緩慢，其與城市之間的差距始終未能縮小，這成為后小康時代貧困治理的隱患。一方面，因農村缺少資源、人才、金融等配套服務，現(xiàn)代化企業(yè)入駐農村，其生存和發(fā)展空間有限;另一方面，農民走進城市尋求高薪工作，其文化素養(yǎng)、專業(yè)技術又成為就業(yè)障礙。同時，隨著電子商務時代來臨，以淘寶、拼多多為代表的電商，紛紛開始入局農村市場，開辟農產品交易專區(qū)，為農民收益增加提供更多途徑，電商為農產品銷售提供穩(wěn)定銷售渠道的同時，農村的經濟收益實際上卻更多地被中間商把控。

農業(yè)現(xiàn)代化。農業(yè)不僅是國民經濟支柱，更是農民收入的主要來源，農村貧困治理必須要正視農業(yè)發(fā)展的重要性，圍繞農業(yè)現(xiàn)代化建設，以農業(yè)發(fā)展帶動農民收入提升。在全面建設小康社會期間，各級政府出臺多項惠農政策，比如減免農業(yè)稅收、加快土地流轉、興建涉農企業(yè)等，種種措施都致力于促進農業(yè)現(xiàn)代化和提升農民經濟收入。但是，在后小康時代，農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展依然有著漫長道路，農業(yè)產業(yè)化不足、農產品附加值偏低、土地流轉成本較高等，都成為后小康時代制約農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的關鍵問題。倘若繼續(xù)加強惠農政策，農民賦閑現(xiàn)象會越來越多，倘若維持農業(yè)當前水平，又不足以進一步提升農民生活水平，無法讓農村貧困治理邁上新的臺階[3]。同時，隨著農業(yè)規(guī)?；l(fā)展，涉農企業(yè)往往從經濟利益出發(fā)，易導致農業(yè)產業(yè)結構失衡，不僅給企業(yè)經營帶來嚴重風險，也容易造成糧食自給率降低。農業(yè)不同于其他行業(yè)，若單純依賴市場調節(jié)則有極強的滯后性，因此需要更多科技型企業(yè)參與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，及時為農業(yè)種植和加工指明方向。

全面建成小康社會后農村貧困治理的應對策略

健全收入統(tǒng)計機制，建立多維貧困識別機制。后小康時代，應健全農民收入統(tǒng)計，以科學數(shù)據(jù)為依據(jù)，劃定新貧困標準。各級政府應利用先進技術，針對農民的貨幣收入和非貨幣收入進行精準統(tǒng)計，了解本區(qū)域農民收入基本情況，更加精準地劃定貧困標準。同時，地方政府應在農村地區(qū)設立農民收入監(jiān)測點，構建縣級、鄉(xiāng)級、村級三級動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡，了解農民收入來源及發(fā)展趨勢，及時調整貧困指標，以便覆蓋更多低收入群體。在完成收入統(tǒng)計監(jiān)測之后，地方政府還需要建立多維貧困識別機制，既要將經濟層面的收入指標作為貧困識別的主要依據(jù)，也要考慮權利、能力、風險、脆弱性等多維因素，在現(xiàn)有的農村貧困治理的基礎之上，綜合識別農民貧困的新狀況[4]。值得注意的是，由于我國南北、東西經濟差距明顯，后小康時代依然需要地方政府根據(jù)實際情況，依照一定比例劃定新貧困標準，既要符合地方扶貧能力，又要滿足農民基本物質生活需求。

廣開社會幫扶渠道，開創(chuàng)農村勞務經濟市場。穩(wěn)定的收入保障是農村貧困治理的根本所在，在全面建設小康社會過程中，各地政府投入了大量幫扶資金，滿足了貧困人口基本生活需求。在后小康時代，資金幫扶應適度調整，從幫扶貧困人口向貧困邊緣戶轉移。各級政府需要構建梯度救助體系，優(yōu)先扶持低保對象，進而扶持貧困邊緣戶群體，再瞄準支出貧困型家庭，通過梯度救助體系，一方面最大限度維持幫扶公平性，一方面讓貧困邊緣戶得到適當扶持，防止其陷入貧困。此外，依賴政府資金幫助顯然不是長久之計，應激發(fā)貧困群體內生動力，鼓勵貧困群體參與勞動，提高其工資收入占整體收入的比例。傳統(tǒng)外出務工既容易造成農村“空心化”，又不利于節(jié)省開支，地方政府應利用政策優(yōu)惠吸引企業(yè)入駐農村，幫助農村剩余勞動力就近就業(yè)，以政府補貼形式提升農民勞務待遇，并注重保護勞動者合法權益。倘若因區(qū)域限制，引入企業(yè)確實存在困難，應由地方政府出面，與就近城市達成勞務合作，形成勞務輸出對接關系，減少農村外出務工人員的就業(yè)阻礙。

強化基礎設施建設，實現(xiàn)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村聯(lián)動發(fā)展。城鄉(xiāng)差距并未因全面建成小康社會就完全消除，后小康時代，通過強化農村基礎設施建設，可促進城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展。我國諸多農村基礎設施薄弱，政府應加大在交通、住房、網(wǎng)絡等方面的投資力度，利用基礎設施建設優(yōu)化農村地區(qū)投資環(huán)境，并在基礎設施建設過程中增加就業(yè)崗位。需要注意的是，農村基礎設施建設要經過科學計算，合理規(guī)劃項目，確保項目投資回報率達到一定比例，防止基礎設施建設資金需求過大，出現(xiàn)“爛尾”現(xiàn)象。同時，縮小城鄉(xiāng)差距的最直接舉措就是實現(xiàn)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村聯(lián)動發(fā)展，無論是選擇城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，還是選擇鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，人員流動都是關鍵，除了要優(yōu)化戶籍管理制度之外，要確保流向城市人口有穩(wěn)定的就業(yè)崗位、適當?shù)慕洕杖耄员懔鲃尤丝谀軌蛘嬲鞘衃5]。此外，鄉(xiāng)村建設更要打造地方特色，從生態(tài)環(huán)境入手，吸引城市人口向鄉(xiāng)村流動，從而帶動資本下鄉(xiāng)、勞動力返鄉(xiāng)。只有實現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)動，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，城市和鄉(xiāng)村之間的差距才會逐漸縮小。

完善農村金融體系，培育現(xiàn)代特色農業(yè)產業(yè)。農村貧困治理離不開產業(yè)發(fā)展，產業(yè)發(fā)展根基在于金融體系，金融服務是當代農村地區(qū)的建設短板，應逐步完善農村金融體系，利用多重金融供給滿足現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)化發(fā)展需求。在后小康時代，地方政府應進一步將金融服務納入農村貧困治理體系當中，創(chuàng)新推出多元化金融服務品牌，只有農村金融種類多、形式多樣，才能滿足不同企業(yè)的金融服務需求。鑒于傳統(tǒng)金融機構涉農意愿不足，政府要為農村企業(yè)“背書”，通過財政補貼、稅收優(yōu)惠等方式，鼓勵傳統(tǒng)金融服務向“三農”傾斜，既要解決農民小規(guī)模經營的信貸需求，也要滿足企業(yè)入駐農村后對金融服務的需求。同時，農村貧困治理離不開現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，政府要培育現(xiàn)代特色農業(yè)產業(yè)，依靠本地的種植或養(yǎng)殖優(yōu)勢，幫助農戶興建現(xiàn)代化產業(yè)園區(qū)，引入現(xiàn)代化農業(yè)加工企業(yè)，形成特色農業(yè)產業(yè)集群，以規(guī)模優(yōu)勢占據(jù)市場競爭地位。此外，地方政府要為現(xiàn)代化農業(yè)園區(qū)和科研院?！按顦颉?，鼓勵科研院校為地方特色農業(yè)發(fā)展提供技術支持，以核心技術驅動特色產業(yè)做大做強。

注釋

[1]李鵬飛、黃麗君：《全面建成小康社會后解決農村相對貧困的對策建議》，《領導科學》，2020年第16期，第106～109頁。

[2]韓廣富、辛遠：《2020年后中國貧困治理的戰(zhàn)略重點、難點與對策》，《行政管理改革》，2020年第9期，第39～47頁。

[3]高卉：《后脫貧時代農村貧困治理的進路與出路——基于發(fā)展人類學的討論》，《北方民族大學學報（哲學社會科學版）》，2020年第2期，第142～150頁。

[4]向德平、向凱：《多元與發(fā)展：相對貧困的內涵及治理》，《華中科技大學學報（社會科學版）》，2020年第2期，第31～38頁。

[5]張博勝、楊子生：《中國城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展與農村貧困治理的耦合關系》，《資源科學》，2020年第7期，第1384～1394頁。

責 編∕桂 琰