孫俊鋒 江蘇省交通運(yùn)輸廳港航事業(yè)發(fā)展中心

長(zhǎng)期以來，京杭運(yùn)河蘇北段水上運(yùn)輸優(yōu)勢(shì)特別顯著，航道和船閘過閘貨運(yùn)量日益增長(zhǎng)，船閘通過能力已難以滿足高峰時(shí)段的船舶過閘需求，導(dǎo)致部分時(shí)段、部分區(qū)域、部分船閘出現(xiàn)船舶積壓、滯留現(xiàn)象，降低了電煤、重點(diǎn)急運(yùn)物資水上運(yùn)輸?shù)臅r(shí)效性。為緩解該矛盾，保證國(guó)家重點(diǎn)物資、急運(yùn)物資及時(shí)過閘，江蘇省交通運(yùn)輸廳早在2000年5月印發(fā)了《京杭運(yùn)河優(yōu)先過閘管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“原辦法”）。實(shí)施近二十年來，在保障重點(diǎn)急運(yùn)物資運(yùn)輸、維護(hù)船閘運(yùn)行秩序等方面發(fā)揮了重要的作用，然而隨著近年來船舶大型化和運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整，現(xiàn)行辦法已不適應(yīng)當(dāng)前實(shí)際情況。特別是2020年7月1日起施行的交通運(yùn)輸部《通航建筑物運(yùn)行管理辦法》明確了船舶優(yōu)先過閘的情況，急需總結(jié)內(nèi)河船舶優(yōu)先過閘現(xiàn)狀與經(jīng)驗(yàn)，為船舶優(yōu)先過閘管理辦法的修訂提供參考依據(jù)。

1.船舶優(yōu)先過閘現(xiàn)狀

1.1 相關(guān)管理規(guī)定

原辦法根據(jù)原《船閘管理辦法》、《江蘇省內(nèi)河交通管理?xiàng)l例》及《江蘇省船舶過閘費(fèi)征收和使用辦法》的有關(guān)規(guī)定，明確了船舶優(yōu)先過閘的基本原則：（1）有利于保證國(guó)家重點(diǎn)物資、急運(yùn)物資的運(yùn)輸；（2）有利于推進(jìn)船型改造和進(jìn)步；（3）有利于維護(hù)船閘正常運(yùn)行調(diào)度管理秩序。優(yōu)先過閘船舶的主要包括：（1）持有縣以上人民政府證明的搶險(xiǎn)、救災(zāi)物資運(yùn)輸船舶和持行省防汛抗旱指揮部證明的防汛抗旱物資運(yùn)輸船舶；（2）持有江蘇省航務(wù)軍代處證明的軍事物資運(yùn)輸船舶；（3）部、省屬電廠煤炭運(yùn)輸船舶及500噸以上大鐵駁船隊(duì)和頂推船隊(duì)；（4）鮮活貨和危險(xiǎn)品運(yùn)輸船舶(如新鮮蔬菜、水果、魚蝦，家禽、汽油、柴油等；（5）持有省轄市以上人民政府證明的城市居民生活用煤、糧食；化肥、農(nóng)藥及外貿(mào)和重點(diǎn)工程建設(shè)急運(yùn)物資的運(yùn)輸船舶。

原辦法明確了船舶申請(qǐng)優(yōu)先過閘的程序：（1）過閘船舶必須先至船閘遠(yuǎn)方調(diào)度站進(jìn)行報(bào)到登記，領(lǐng)取報(bào)到登記號(hào)單；（2）船舶中請(qǐng)優(yōu)先過閘時(shí)需向船閘管理所提交優(yōu)先過閘申請(qǐng)書、過閘報(bào)到登記號(hào)單、有關(guān)證明和運(yùn)單原件及復(fù)印件；（3）船閘管理所應(yīng)建立船舶優(yōu)先過閘集體研究審批制度；（4）經(jīng)審定批準(zhǔn)優(yōu)先過閘的船舶應(yīng)在船閘登記售票處、遠(yuǎn)方調(diào)度站向船員公示。現(xiàn)行辦法規(guī)定了船舶優(yōu)先過閘的內(nèi)部規(guī)范、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管以及船舶違反規(guī)定的罰則。申請(qǐng)優(yōu)先過閘的船舶必須真實(shí)提供規(guī)定的驗(yàn)證資料，船閘管理所應(yīng)認(rèn)真查驗(yàn)，對(duì)弄虛作假的船舶取消申請(qǐng)優(yōu)先過閘資格。

此外，為促進(jìn)綠色航運(yùn)發(fā)展，行業(yè)管理部門以船舶優(yōu)先過閘服務(wù)為抓手之一，鼓勵(lì)引導(dǎo)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色船型發(fā)展。例如，江蘇省相關(guān)部門相繼印發(fā)了《江蘇省“十二五”時(shí)期推進(jìn)內(nèi)河船型標(biāo)準(zhǔn)化工作實(shí)施意見》、《關(guān)于印發(fā)江蘇省內(nèi)河集裝箱發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）的通知》等文件，鼓勵(lì)發(fā)展的LNG清潔能源船、內(nèi)河集裝箱運(yùn)輸船享受優(yōu)先過閘政策。

1.2 優(yōu)先過閘執(zhí)行情況

目前，江蘇省交通運(yùn)輸主管部門共管理52座通航船閘，48個(gè)船閘管理所，實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”模式，省、市、縣三級(jí)航道部門進(jìn)行“條塊結(jié)合、以塊為主”管理方式。船舶優(yōu)先過閘工作主要由船閘管理所承擔(dān)。在工作實(shí)際中，為保證電煤運(yùn)輸?shù)恼鎸?shí)性和時(shí)效性，相關(guān)部門每年會(huì)下達(dá)《省內(nèi)電煤等重點(diǎn)物資蘇北運(yùn)河優(yōu)先過閘計(jì)劃》，明確可以辦理優(yōu)先過閘計(jì)劃的電廠名稱、每月辦理計(jì)劃數(shù)額，不在該計(jì)劃范圍內(nèi)的電廠不予辦理優(yōu)先過閘手續(xù)。對(duì)于沿線大型企業(yè)的重點(diǎn)急運(yùn)物資，運(yùn)輸船舶的優(yōu)先過閘辦理流程為：（1）企業(yè)向省轄市人民政府申請(qǐng)；（2）省轄市人民政府審核；（3）蘇北處復(fù)核；（4）蘇北處下屬各船閘辦理具體優(yōu)先過閘手續(xù)；（5）辦理船閘對(duì)外公示接受社會(huì)監(jiān)督。

其他優(yōu)先船舶，包括頂推船隊(duì)、大鐵駁船隊(duì)、集裝箱運(yùn)輸船、使用LNG能源船、載運(yùn)危險(xiǎn)貨物船的優(yōu)先過閘辦理流程：（1）船員向擬通過船閘申請(qǐng)；（2）受理船閘進(jìn)行符合性審核；（3）受理船閘辦理具體優(yōu)先過閘手續(xù)；（4）辦理船閘對(duì)外公示接受社會(huì)監(jiān)督。

表1和表2統(tǒng)計(jì)了2017-2019年江蘇省交通運(yùn)輸船閘船舶優(yōu)先過閘情況。可見，優(yōu)先過閘貨運(yùn)量平均為5930萬噸，占總貨運(yùn)量22.5億噸的比例僅為2.64%；優(yōu)先過閘船舶艘次平均為3.66萬艘，占總艘次325萬艘的比例僅為1.13%，全省交通運(yùn)輸船閘優(yōu)先過閘的總量相對(duì)很??；優(yōu)先過閘貨物依次為集裝箱、危險(xiǎn)品、空載、煤炭、礦建材、電煤等。此外，為了既能保障優(yōu)先船舶及時(shí)過閘，又能兼顧正常船舶過閘，各船閘每日優(yōu)先過閘單船與當(dāng)日單船過閘總數(shù)的比例，上行一般不超過10%、下行不超過30%、上下行合計(jì)不超過15%；各船閘每日優(yōu)先過閘船隊(duì)與當(dāng)日船隊(duì)過閘總數(shù)的比例，上、下行一般都不超過30%，上下行合計(jì)亦不超過30%。

表1 2017-2019年江蘇省交通運(yùn)輸船閘優(yōu)先過閘總體情況

表2 2017-2019年江蘇交通運(yùn)輸船閘優(yōu)先過閘貨種情況統(tǒng)計(jì)

2.船舶優(yōu)先過閘經(jīng)驗(yàn)

現(xiàn)行辦法實(shí)施近二十年來，在保障國(guó)家重點(diǎn)急運(yùn)物資運(yùn)輸、推進(jìn)船型升級(jí)改造、維護(hù)船閘運(yùn)行秩序等方面發(fā)揮了重要的作用，然而隨著近年來的船舶大型化和運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整，現(xiàn)行辦法已不適應(yīng)當(dāng)前實(shí)際情況。主要表現(xiàn)在：一是現(xiàn)行辦法適用范圍較窄，僅限于京杭運(yùn)河江蘇段，其他船閘的船舶優(yōu)先過閘管理缺乏規(guī)范性文件，除載運(yùn)危險(xiǎn)貨物船基本上都執(zhí)行優(yōu)先過閘外，其他船閘船舶優(yōu)先過閘執(zhí)行情況不一；二是鼓勵(lì)發(fā)展的LNG清潔能源船、內(nèi)河集裝箱運(yùn)輸船暫未納入現(xiàn)行辦法，導(dǎo)致實(shí)踐執(zhí)行中有疑問，如將普通貨輪改裝集裝箱后如何認(rèn)定為集裝箱船？雙燃料LNG船舶沒有使用LNG燃料是否能優(yōu)先過閘？三是目前蘇北運(yùn)河上駁船平均載重噸大于1000噸、單船平均載重噸位已接近1500噸，原辦法規(guī)定可優(yōu)先過閘的500噸級(jí)以上大鐵駁船隊(duì)和頂推船隊(duì)在干線航道上已屬于小噸位船隊(duì)，不符合船舶大型化發(fā)展趨勢(shì)，需要結(jié)合實(shí)際予以調(diào)整。

原辦法施行過程中，存在部分部門出具優(yōu)先過閘證明材料時(shí)把關(guān)不嚴(yán)、優(yōu)先過閘船舶的誠(chéng)信管理欠缺等問題，需要傾聽船民呼聲，規(guī)范優(yōu)先過閘服務(wù)程序，加強(qiáng)信息公開和防范廉政風(fēng)險(xiǎn)。船舶優(yōu)先過閘應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持安全便捷、有序調(diào)度、服務(wù)公開等要求，同時(shí)為了從嚴(yán)實(shí)施優(yōu)先過閘管理，建議將防汛抗旱物資運(yùn)輸船舶的認(rèn)定調(diào)整為省級(jí)有關(guān)主管部門確定；省政府重點(diǎn)工程建設(shè)單位需要優(yōu)先過閘的應(yīng)急物資運(yùn)輸清單需要報(bào)請(qǐng)省交通運(yùn)輸主管部門。而且，重點(diǎn)急運(yùn)物資使用單位應(yīng)當(dāng)事先將運(yùn)輸清單報(bào)有關(guān)設(shè)區(qū)的市交通運(yùn)輸主管部門、蘇北處備案。同時(shí)，為加強(qiáng)信息公開和公眾監(jiān)督力度并要求，要求將優(yōu)先過閘申請(qǐng)審核結(jié)果、優(yōu)先過閘調(diào)度計(jì)劃以多種方式進(jìn)行公示，并設(shè)置救濟(jì)渠道，若有關(guān)單位或者個(gè)人對(duì)船舶優(yōu)先過閘有異議的，相關(guān)單位必須受理并及時(shí)給予答復(fù)。

要加強(qiáng)優(yōu)先過閘船舶的信用管理工作，鼓勵(lì)船舶誠(chéng)信過閘，嚴(yán)厲打擊弄虛作假騙取優(yōu)先過閘的行為。船閘運(yùn)行單位應(yīng)加強(qiáng)優(yōu)先過閘船舶的航次、船型、貨種等核查，及時(shí)處理優(yōu)先過閘方面的舉報(bào)、投訴和建議。對(duì)于誠(chéng)信過閘的船舶按照有關(guān)信用辦法實(shí)施積分獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)清潔能源船不使用LNG、集裝箱散貨混裝、假借軍事運(yùn)輸船名義或以其他方式騙取優(yōu)先過閘的行為，3個(gè)月內(nèi)取消該船舶（船隊(duì)）優(yōu)先過閘服務(wù)。電廠、重點(diǎn)工程建設(shè)單位、其他重點(diǎn)急運(yùn)物資使用單位應(yīng)嚴(yán)格按照“重點(diǎn)急運(yùn)物資運(yùn)輸清單”明確的船舶、航次、貨種、數(shù)量等辦理優(yōu)先過閘。對(duì)于假借重點(diǎn)急運(yùn)物資等名義載運(yùn)其他用途或超范圍載運(yùn)物資等行為，一經(jīng)查實(shí)，3個(gè)月內(nèi)取消該單位優(yōu)先過閘服務(wù)。

2019年4月1日起施行的《通航建筑物運(yùn)行管理辦法》規(guī)定了優(yōu)先過閘船舶的類型，并明確省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門可以確定重點(diǎn)急運(yùn)物資船的范圍，為執(zhí)行優(yōu)先過閘政策奠定了法律基礎(chǔ)。一是為了保障重點(diǎn)急運(yùn)物資及時(shí)過閘，需要結(jié)合江蘇實(shí)際和政策銜接，進(jìn)一步明確優(yōu)先船舶范圍，特別是重點(diǎn)急運(yùn)物資船的范圍。二是為了確保船舶過閘安全、有序，需要傾聽船民呼聲，嚴(yán)控優(yōu)先過閘船舶范圍，規(guī)范優(yōu)先過閘服務(wù)程序，加強(qiáng)信息公開和防范廉政風(fēng)險(xiǎn)。三是為了促進(jìn)綠色航運(yùn)發(fā)展，以船舶優(yōu)先過閘為抓手之一，通過分類管理、嚴(yán)格條件等，引導(dǎo)水路運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色船型發(fā)展。

3.船舶優(yōu)先過閘修訂建議

3.1 修訂原則

保障重要急運(yùn)物資和特種類型船舶及時(shí)過閘。除《通航建筑物運(yùn)行管理辦法》第十八條明確的搶險(xiǎn)救災(zāi)船、軍事物資船、客運(yùn)班輪和執(zhí)行公務(wù)的公務(wù)船等特種類型船舶外，還應(yīng)當(dāng)保障我省涉及民生急運(yùn)物資的電廠應(yīng)急電煤、省政府重點(diǎn)工程建設(shè)應(yīng)急物資、保障城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活急需的糧食和化肥等。其中電廠應(yīng)急電煤和重點(diǎn)工程建設(shè)應(yīng)急物資運(yùn)輸清單由省交通運(yùn)輸主管部門認(rèn)定，從嚴(yán)控制應(yīng)急物資運(yùn)輸總量，清單內(nèi)的應(yīng)急物資享受優(yōu)先過閘，清單外的不得優(yōu)先過閘。

確保船舶過閘安全、有序。根據(jù)《通航建筑物運(yùn)行管理辦法》要求，船閘運(yùn)行應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持安全便捷、有序調(diào)度等原則，更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾出行服務(wù)。為了確保船閘和人員安全，考慮將載運(yùn)危險(xiǎn)貨物船納入優(yōu)先過閘范圍；規(guī)范船舶優(yōu)先過閘服務(wù)程序，自覺接受公眾監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)過閘秩序，為船舶提供優(yōu)質(zhì)通航服務(wù)。

促進(jìn)綠色航運(yùn)發(fā)展。響應(yīng)省政府及有關(guān)部門要求，以船舶優(yōu)先過閘為抓手之一，引導(dǎo)水路運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色船型發(fā)展，將集裝箱船、清潔能源船、標(biāo)準(zhǔn)化頂推船隊(duì)和拖帶船隊(duì)納入優(yōu)先過閘范圍；同時(shí)，為了規(guī)范管理，對(duì)部分優(yōu)先船舶類型給出明確定義，特別是集裝箱船和清潔能源船，便于進(jìn)行分類管理和執(zhí)行。

3.2 優(yōu)先船舶類型

根據(jù)江蘇省實(shí)際，建議將可以申請(qǐng)優(yōu)先過閘的船舶分為三類：第一類是《通航建筑物運(yùn)行管理辦法》明確的載運(yùn)搶險(xiǎn)救災(zāi)、軍事物資、重點(diǎn)急運(yùn)物資等船舶；第二類是為了確保船閘和人員安全而要求及時(shí)過閘的，主要是載運(yùn)危險(xiǎn)貨物船、客運(yùn)船和公務(wù)船；第三類是促進(jìn)綠色航運(yùn)發(fā)展的船型，包括集裝箱船、清潔能源船、標(biāo)準(zhǔn)化頂推船隊(duì)和拖帶船隊(duì)等?？梢陨暾?qǐng)優(yōu)先過閘的船舶亦可以不申請(qǐng)優(yōu)先過閘，且不得強(qiáng)制要求其優(yōu)先過閘。

特別是關(guān)于集裝箱運(yùn)輸船的認(rèn)定，為引導(dǎo)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整和船型發(fā)展，對(duì)于集裝箱運(yùn)輸船舶優(yōu)先過閘進(jìn)行分類管理。對(duì)于集裝箱的認(rèn)定，一是指專門用以載運(yùn)集裝箱的船舶，不論載運(yùn)集裝箱的數(shù)量是多少（含空載），都認(rèn)定符合申請(qǐng)優(yōu)先過閘申請(qǐng)條件；二是指載運(yùn)集裝箱的多用途船，只有當(dāng)載運(yùn)集裝箱的數(shù)量達(dá)到船舶載運(yùn)能力的百分之五十及以上才認(rèn)定符合優(yōu)先過閘申請(qǐng)條件（當(dāng)船舶適航證書沒有載明核定箱量時(shí)，按不少于15TEU來認(rèn)定）；三是為促進(jìn)集裝箱運(yùn)輸發(fā)展的“五定”（定點(diǎn)、定線、定船、定時(shí)、定價(jià)）班輪，由相關(guān)企業(yè)向省級(jí)港航事業(yè)發(fā)展機(jī)構(gòu)備案并經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)公示，航線航班原則上每月調(diào)整一次。上述集裝箱船混裝其他種類貨物時(shí)，不符合優(yōu)先過閘申請(qǐng)條件。

最后，當(dāng)優(yōu)先過閘船舶較多時(shí)，根據(jù)優(yōu)先過閘船舶的種類以及實(shí)際優(yōu)先保障需求，優(yōu)先過閘船舶應(yīng)當(dāng)按下列次序調(diào)度：搶險(xiǎn)救災(zāi)船和軍事運(yùn)輸船，客運(yùn)船、公務(wù)船、危險(xiǎn)貨物船、集裝箱船、重點(diǎn)急運(yùn)物資船。其他優(yōu)先過閘船舶應(yīng)當(dāng)在前述船舶過閘后按照申請(qǐng)的先后次序在優(yōu)先過閘安排過閘。