段 靜 原 珂 盧揚(yáng)帆

一、問題的提出

改革開放四十多年來，我國財(cái)政、行政及社會(huì)管理體制逐步轉(zhuǎn)型。在財(cái)政上從包干制向分稅制轉(zhuǎn)變(大量增加專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付)、在行政上強(qiáng)化中央與地方分級(jí)治理(形成責(zé)任-利益連帶)、在社會(huì)管理上以項(xiàng)目制取代單位制等。目標(biāo)責(zé)任制(或稱項(xiàng)目制、行政發(fā)包制等)正是在這些實(shí)踐基礎(chǔ)上逐漸衍生成為政府治理的重要制度形態(tài)?！八粌H指某個(gè)或某類項(xiàng)目的管理制度或運(yùn)作過程，更是一種思維模式，決定著國家、社會(huì)集團(tuán)乃至個(gè)人構(gòu)建決策和行動(dòng)的戰(zhàn)略或策略?！睉?yīng)該說，目標(biāo)責(zé)任制根植于我國幾千年中央集權(quán)和壓力驅(qū)動(dòng)的政治文化傳統(tǒng)，并有效迎合了經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求(關(guān)系到深化改革的落實(shí)執(zhí)行與“績效合法性”延續(xù))，具有重要價(jià)值。甚至有學(xué)者認(rèn)為，改革開放以來“中國奇跡”的發(fā)生亦在一定程度得益于目標(biāo)責(zé)任制的推行。

其實(shí)，反思目標(biāo)責(zé)任制對(duì)公共政策影響的現(xiàn)有研究，不難發(fā)現(xiàn)：一是學(xué)者關(guān)注點(diǎn)大多集中在目標(biāo)責(zé)任制對(duì)政策執(zhí)行的影響(包括提升執(zhí)行效率或造成執(zhí)行偏離)，較少觸及政策(目標(biāo))設(shè)計(jì)和政策監(jiān)督(評(píng)價(jià))環(huán)節(jié)，其實(shí)目標(biāo)責(zé)任制對(duì)這些環(huán)節(jié)亦有明顯作用；二是更多地把目標(biāo)責(zé)任制視為一種制度形態(tài)或治理模式，盡管上升到“體制的精神性內(nèi)涵”高度，但缺乏對(duì)目標(biāo)責(zé)任制與政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)不同主體心理動(dòng)機(jī)、行為邏輯互動(dòng)關(guān)系的分析。按前述思路，若把政策主體的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)視為一種完善與落實(shí)政策的正向動(dòng)力，把目標(biāo)責(zé)任制視為一種制度環(huán)境的外部約束力，則正是這兩股力量之間的動(dòng)態(tài)抗衡，或帶來公共政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行和監(jiān)督在“理想”與“走樣”之間搖擺。這構(gòu)成一種內(nèi)因和外因?qū)α⒒?dòng)的解釋框架。

事實(shí)上，通過政策案例來分析目標(biāo)責(zé)任制運(yùn)作的相關(guān)文獻(xiàn)已或多或少涉及類似思維。如黃宗智等基于“推廣雙季稻”的糧食政策考察，指出項(xiàng)目制在實(shí)際執(zhí)行中遵循一套“逐利價(jià)值觀”下“權(quán)錢結(jié)合”的邏輯。艾云以A縣計(jì)劃生育年終考核為例的組織學(xué)考察，亦重點(diǎn)關(guān)注基層政府“應(yīng)對(duì)”上級(jí)考核檢查的策略過程，并把原因歸結(jié)為監(jiān)督激勵(lì)制度與組織目標(biāo)、政治環(huán)境等不兼容。陳水生認(rèn)為文化惠民政策的項(xiàng)目制實(shí)施，存在著國家主導(dǎo)邏輯與地方自主邏輯，官僚政績至上與公民需求之間內(nèi)在邏輯矛盾，從而限制其執(zhí)行效果。這些研究涵蓋了公共政策的不同類型，觸碰到主體價(jià)值觀、制度環(huán)境與政績追求等因素，只是未能提供官員心理與其政策行動(dòng)相關(guān)聯(lián)的直接素材。

鑒上，本文以G省農(nóng)村危房改造政策為例，探討目標(biāo)責(zé)任制和官員理性行為下的公共政策走樣及其原因。近年G省人大常委會(huì)委托本課題組完成對(duì)該項(xiàng)政策的第三方績效評(píng)價(jià)，藉此獲得了有關(guān)政策出臺(tái)背景及論證過程的系統(tǒng)資料，并通過深入基層開展調(diào)研，掌握了不同層級(jí)、不同環(huán)節(jié)政策主體心理態(tài)度及其相應(yīng)行為選擇的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。這是一項(xiàng)典型的民生保障政策，其“走樣”主要表現(xiàn)在：政策(目標(biāo))設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)是“精心選擇”“有所保留”，政策執(zhí)行環(huán)節(jié)是“先易后難”“避重就輕”，政策監(jiān)督環(huán)節(jié)是“冠冕堂皇”“心照不宣”。評(píng)價(jià)結(jié)果則發(fā)現(xiàn)：不是各級(jí)官員不想把政策做好，恰是受制于目標(biāo)責(zé)任制的強(qiáng)大壓力(指標(biāo)考核與責(zé)任追究)，只能被迫理性地選擇“下有對(duì)策”，以致形成一種表面“政績顯著”而內(nèi)在“華而不實(shí)”的局面。

二、文獻(xiàn)回顧與研究進(jìn)展

(一)關(guān)于政策主體人性與公共服務(wù)動(dòng)機(jī)的論述

學(xué)界對(duì)政府官員或公共政策主體究竟是“好人”還是“壞人”長期存有爭議。從某種程度上講，它是進(jìn)行政策效果研究乃至服務(wù)型政府建設(shè)的一個(gè)前置性問題。但人性假設(shè)更為直接的表象是對(duì)他們公共服務(wù)動(dòng)機(jī)的判斷。盡管公共選擇學(xué)派與新公共管理理論等主張把政府官員視為與市場參與者沒有實(shí)質(zhì)性區(qū)別的“經(jīng)濟(jì)人”，但更多的學(xué)者傾向于認(rèn)為：“政府官員應(yīng)比企業(yè)經(jīng)理們更看重為大眾做有意義的事”。如有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)專門建構(gòu)一種公共服務(wù)領(lǐng)域的“公共人”屬性來取代傳統(tǒng)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。其背后所指，即公共部門的供職者們理當(dāng)擁有比私人部門職員更高的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)水平；他們更傾向于“為公眾服務(wù)的信念發(fā)憤工作，重視幫助他人、造福社會(huì)和自我奉獻(xiàn)”。

有關(guān)公共服務(wù)動(dòng)機(jī)的規(guī)范定義較為復(fù)雜。一般認(rèn)為，佩里和懷斯在1990年發(fā)表的論文中正式提出這一概念，即“個(gè)人對(duì)公共機(jī)構(gòu)特有目標(biāo)做出敏感回應(yīng)的一種心理傾向”。隨后瑞尼和斯坦伯爾進(jìn)一步將其界定為“一種服務(wù)于團(tuán)體、地方、國家乃至全人類利益的利他主義動(dòng)機(jī)”。這一理解讓公共服務(wù)動(dòng)機(jī)的指向超越了公共部門而具有普遍意涵。最近20年間，學(xué)界逐漸認(rèn)同應(yīng)在結(jié)構(gòu)或影響因素的層面來對(duì)公共服務(wù)動(dòng)機(jī)加以闡釋，提出諸如“公共服務(wù)動(dòng)機(jī)過程”等理論。但對(duì)本研究而言，更有啟發(fā)價(jià)值的是基于公共服務(wù)動(dòng)機(jī)內(nèi)涵解讀的系列實(shí)證探索和發(fā)現(xiàn)。一是關(guān)于公私部門職員公共服務(wù)動(dòng)機(jī)的比較。休斯頓(Houston)、比爾倫斯和凡登布萊克(Buelens& Van den Broeck)等發(fā)現(xiàn)公務(wù)人員對(duì)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的傾向度要低于私人部門員工；富蘭科斯(Francois)指出公共服務(wù)動(dòng)機(jī)使得公共部門至少能夠以不低于私人部門的效率來提供社會(huì)服務(wù)；瓦萊特和格蘭特(Wright & Grant)則進(jìn)一步驗(yàn)證了公務(wù)人員更傾向于內(nèi)在價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，而非外部或經(jīng)濟(jì)的獎(jiǎng)勵(lì)。二是公共服務(wù)動(dòng)機(jī)對(duì)組織和個(gè)人績效的影響。布魯爾和賽爾登(Brewer & Selden)、納夫和克拉姆(Naff& Crum)都證明了政府職員的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)與其對(duì)工作(績效)滿意度之間存在顯著正向關(guān)系。布魯爾和賽爾登對(duì)美國國會(huì)議員的數(shù)據(jù)分析和金(Kim)對(duì)韓國各級(jí)政府1700多名政府雇員的研究，也證明了公共服務(wù)動(dòng)機(jī)對(duì)可感知的組織績效有明顯促進(jìn)作用。李小華和董軍發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)動(dòng)機(jī)與個(gè)體績效存在正相關(guān)關(guān)系，即服務(wù)動(dòng)機(jī)強(qiáng)的公務(wù)員績效表現(xiàn)更高。

應(yīng)該說，就兩類關(guān)系取得樂觀結(jié)果的研究者占大多數(shù)。這在相當(dāng)程度上為本文關(guān)于公共政策主體的理想人性假設(shè)提供了依據(jù)。韋伯認(rèn)為，科層制組織有職責(zé)分明、照章辦事等特點(diǎn)，組織中的成員為因循而刻板的技術(shù)官僚。但現(xiàn)實(shí)似非如此。作為公共政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行和監(jiān)督主體的各層級(jí)政府官員，若都是出于公共服務(wù)動(dòng)機(jī)自主設(shè)定績效目標(biāo)并導(dǎo)向績效行為的“自為行動(dòng)體”，則其在公共政策過程中即會(huì)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，做出積極貢獻(xiàn)。

(二)關(guān)于目標(biāo)責(zé)任制及其對(duì)公共政策影響的研究

針對(duì)目標(biāo)責(zé)任制的運(yùn)作機(jī)理及對(duì)公共政策影響，主要有兩種研究進(jìn)路：一是政治學(xué)的路徑，即從基層政權(quán)實(shí)踐出發(fā)，運(yùn)用翔實(shí)的案例來分析政府治理或公共政策的基本特征和運(yùn)行邏輯，并就目標(biāo)責(zé)任制在其中的激勵(lì)和約束作用提出反思。如榮敬本等通過對(duì)河南新密市縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治運(yùn)作的詳細(xì)解讀，提出“壓力型體制”作為改革開放后我國政府體制的總體概述，其中最直白的呈現(xiàn)就是“任務(wù)項(xiàng)目化、項(xiàng)目指標(biāo)化、指標(biāo)數(shù)量化”的目標(biāo)責(zé)任制形態(tài)，以致衍生出各種“運(yùn)動(dòng)式治理”和“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象。徐勇、黃輝祥以河南省L鄉(xiāng)為個(gè)案的分析亦指出：目標(biāo)責(zé)任制在鄉(xiāng)村治理中通過一種“行政主控”的權(quán)力運(yùn)作帶來“領(lǐng)導(dǎo)績效”，確保上級(jí)分配各項(xiàng)任務(wù)的完成，但存在目標(biāo)值設(shè)定過于剛性以及村干部受到禮俗關(guān)系干擾而消極應(yīng)付等弊端。此外，吳毅、王漢生和王一鴿等對(duì)不同層級(jí)政府招商引資、土地開發(fā)、迎接檢查等各領(lǐng)域工作如何受目標(biāo)責(zé)任制影響均作了深度觀察與思考，基本上將其視為一把“雙刃劍”，即為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)秩序發(fā)揮了重要作用，同時(shí)也帶來一些悖論性的結(jié)果。

二是組織社會(huì)學(xué)的路徑，側(cè)重關(guān)注目標(biāo)責(zé)任制下組織管理和運(yùn)作的層次、制度環(huán)境以及制度演進(jìn)等問題。折曉葉、陳嬰嬰采用自下而上和自上而下兩種視角交替觀察了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)入村莊的社會(huì)過程，指出“項(xiàng)目制作為新舊體制銜接過程中對(duì)既得利益補(bǔ)償?shù)闹匾獧C(jī)制，為分級(jí)治理邏輯的匯合搭建了一個(gè)制度平臺(tái)”。周黎安等的系列研究則提供了目標(biāo)責(zé)任制有關(guān)激勵(lì)作用如何通過地方官員的“相對(duì)績效考核”被進(jìn)一步放大的證據(jù)。周雪光在具體分析了基層政府間的“共謀現(xiàn)象”后指出：“共謀行為不能簡單歸咎于政府官員或執(zhí)行人員的素質(zhì)或能力，其穩(wěn)定存在和重復(fù)發(fā)生是政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的共同產(chǎn)物，在很大程度上是近年來政府制度設(shè)計(jì)，特別是集權(quán)決策過程與激勵(lì)機(jī)制強(qiáng)化所導(dǎo)致的非預(yù)期結(jié)果。”

(三)關(guān)于公共政策(執(zhí)行)走樣的原因分析

一是資源依賴與街頭官僚自由裁量權(quán)的行使。一方面，街頭官僚每天都面臨著多元的政策任務(wù)，這些任務(wù)之間的優(yōu)先次序、互動(dòng)關(guān)系嚴(yán)格受制于所處的制度環(huán)境；資源不足作為一種整體性約束導(dǎo)致其不可能全力執(zhí)行所有的任務(wù)。另一方面，盡管街頭官僚處于公共政策的末端，但實(shí)際卻擁有較強(qiáng)的“政策制定力”即執(zhí)行中的自由裁量權(quán)，因?yàn)榉?wù)群體不確定、層層考核壓制及資源匱乏等因素在相當(dāng)程度阻礙了其對(duì)理想目標(biāo)的追求，他們只有在既定框架下盡可能選擇一些易出績效、方便測量的政策目標(biāo)去落實(shí)，從而忽略一些難以實(shí)現(xiàn)或不好衡量的目標(biāo)。

二是地方官員“晉升錦標(biāo)賽”的激勵(lì)。在現(xiàn)有體制環(huán)境下，地方政府有關(guān)公共政策(績效目標(biāo))的選擇往往是根據(jù)上級(jí)政府考評(píng)及與同級(jí)政府進(jìn)行“政績錦標(biāo)賽”需要來確定。政府官員的晉升流動(dòng)與政策目標(biāo)完成情況(或說政績水平)緊密相連；因此幾乎是上級(jí)政府考核什么指標(biāo)，下級(jí)政府就關(guān)注什么指標(biāo)。也有可能是上級(jí)政府急于凸顯政績卻未充分考慮執(zhí)行成本與困難程度等，提出了不切實(shí)際的政策要求；那么在強(qiáng)競爭壓力下，作為“被考”的下級(jí)往往采取共謀行動(dòng)來應(yīng)付上級(jí)或挪用其他資源來完成指標(biāo)，從而形成政策異化。

三是委托代理理論中的代理人道德風(fēng)險(xiǎn)。若將公共政策的制定與執(zhí)行者(上下級(jí)政府部門)之間視為一種委托代理關(guān)系，則作為代理人的執(zhí)行者擁有互異的利益訴求，可能以犧牲政策執(zhí)行為代價(jià)，將政策目標(biāo)置換成自身利益的最大化。同時(shí)，政策設(shè)計(jì)者與執(zhí)行者存在信息不對(duì)稱，構(gòu)成所謂代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)，即政策執(zhí)行者容易選擇性地將行動(dòng)集中在一些易出成果的顯性任務(wù)上。目前我國“條塊”分割的政府體制也為政策代理人留下可以斡旋的空間，幫助其爭取對(duì)已方有利的政策任務(wù)。此外，借助于政策普遍規(guī)則與地方特性之間的矛盾，執(zhí)行者往往也會(huì)根據(jù)“成本—收益”邏輯來對(duì)政策進(jìn)行“再制定”，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行走樣。

三、政策分析：以G省農(nóng)村危房改造政策為例

(一)G省農(nóng)村危房改造政策實(shí)施概況

農(nóng)村危房改造補(bǔ)貼政策近年在全國各地著力鋪開，作為落實(shí)國家保障性安居工程的重要內(nèi)容，亦關(guān)系到全面建設(shè)小康社會(huì)與推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧等重大戰(zhàn)略實(shí)施。G省該項(xiàng)政策最早啟動(dòng)于2003年，迄今已歷17年，期間經(jīng)過了數(shù)次調(diào)整升級(jí)，其目標(biāo)定位、對(duì)象范圍、實(shí)施方案與補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等都有了較大改變，包括省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子任職更替及其牽頭主管部門的變化，亦對(duì)政策形態(tài)產(chǎn)生了一定影響。總體上，G省該政策共實(shí)施2輪，有4個(gè)較明顯的階段；每后一階段政策目標(biāo)設(shè)置都是對(duì)前一階段的加碼，不同階段有關(guān)要求又彼此嵌套，但政策的核心要素、基本規(guī)則與執(zhí)行路徑保持了大體一致。

第一階段從2003年到2007年，可稱為“農(nóng)村安居工程”階段。2003年8月，G省省委省政府以“十項(xiàng)民心工程”首項(xiàng)的名義，要求從2004年起至2010年分期分批對(duì)全省農(nóng)村15萬戶危房進(jìn)行改造；由省扶貧辦牽頭組織，省級(jí)財(cái)政在此期間每年安排3000萬元，專項(xiàng)用于扶持邊遠(yuǎn)山區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)仍居住在殘危房、茅草房和泥磚房的貧困農(nóng)戶實(shí)施殘危房改造，每戶補(bǔ)貼4000元(其中較發(fā)達(dá)的7個(gè)地市自行安排資金完成省級(jí)部署工作)。補(bǔ)貼以農(nóng)戶自愿申報(bào)，經(jīng)村-鎮(zhèn)-縣-市逐級(jí)上報(bào)后錄入全省扶貧信息系統(tǒng)統(tǒng)一管理。2005年底，省委提出要加快工程進(jìn)度，力爭在2007年底完成全部改造任務(wù)。為此省財(cái)政廳加快資金撥付，并將每戶補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從4000元提至5000元。

第二階段從2007年底到2010年，可稱為“扶貧雙到”階段。2007年12月，G省上任僅數(shù)日的省委書記在調(diào)研時(shí)提出扶貧開發(fā)要“規(guī)劃到戶、責(zé)任到人”。省扶貧辦經(jīng)深度研究后形成系列上報(bào)材料，獲批示要“調(diào)動(dòng)多方力量，爭取在5年內(nèi)讓全省3409個(gè)貧困村37萬戶157萬人實(shí)現(xiàn)脫貧”，農(nóng)村危房改造即為扶貧開發(fā)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。次年5月，“城鄉(xiāng)住房困難戶占總戶數(shù)比重”被列為全省市廳級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核指標(biāo)。2009年10月，布置第二輪全省農(nóng)村危房改造任務(wù)制定的數(shù)據(jù)摸底和清查工作；其中補(bǔ)助對(duì)象認(rèn)定的條件調(diào)整為：一是低收入戶，即當(dāng)時(shí)扶貧標(biāo)準(zhǔn)線家庭年人均收入1500元以下；二是住房困難，農(nóng)村居住在土坯泥磚房、茅草房或借用他人住房的無房戶。經(jīng)各地摸查、村集體評(píng)議、公示后逐級(jí)上報(bào)，最終確認(rèn)全省共有54.15萬戶農(nóng)村低收入住房困難戶?？傮w上，這是第二輪補(bǔ)貼政策醞釀及任務(wù)摸查的階段(含此前未完成任務(wù)的地區(qū)繼續(xù)實(shí)施及新政策試點(diǎn))。

第三階段從2011年至2014年中，可稱為“落實(shí)十二五”階段。以此前確定的54.15萬戶為任務(wù)總數(shù)，自2011年起用5年左右時(shí)間完成改造建設(shè)。省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為10000元/戶，要求市縣級(jí)配套不少于5000元/戶。2012年G省被列入中央農(nóng)村危房改造擴(kuò)大試點(diǎn)省份，中央給予7500元/戶補(bǔ)貼?？紤]物價(jià)上漲等因素，省財(cái)政實(shí)際按15000元/戶向下安排額度(中央和省各7500元/戶)，仍要求市縣級(jí)配套不少于5000元/戶，但當(dāng)年實(shí)際到達(dá)農(nóng)戶保持10000元/戶不變，多出的資金用于增加名額；2013年起執(zhí)行15000元/戶補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。截至2014年底，省級(jí)以上財(cái)政累計(jì)撥付54億元，完成了44萬戶農(nóng)村低收入住房困難戶的住房改造。

第四階段為2014年下半年至今，可稱為“政策攻堅(jiān)與分類實(shí)施”階段。由于中央該項(xiàng)政策主管部門一直是住建部，為方便銜接，2014年7月起G省農(nóng)村低收入住房困難戶住房改造工作劃歸省住建廳統(tǒng)一組織?？紤]經(jīng)過前幾年實(shí)施，“剩下都是最難啃的硬骨頭”，省住建廳接管后再次組織核查，以農(nóng)村分散供養(yǎng)的低保/五保/殘疾與他貧困戶、經(jīng)住建部門鑒定的C/D級(jí)危房、唯一長期自住3項(xiàng)作為條件，重新確定全省“最急需”改造的對(duì)象為32.8671萬戶，經(jīng)省政府批準(zhǔn)按2015年12.82萬戶、2016年12萬戶、2017年8.0471萬戶的計(jì)劃落實(shí)。補(bǔ)貼對(duì)象逐步集中到重點(diǎn)人群，并實(shí)行差異化標(biāo)準(zhǔn)：一是對(duì)拆除重建的分散供養(yǎng)五保戶和建檔立卡貧困戶，省級(jí)以上補(bǔ)貼分別提至每戶24000元和30000元，要求市縣分別配套不低于每戶5000元和10000元；二是對(duì)少數(shù)民族自治縣對(duì)象和農(nóng)村貧困殘疾人戶，省級(jí)以上補(bǔ)貼每戶分別提高5000元和6000元；三是扶貧“雙到”幫扶對(duì)象由對(duì)口幫扶單位再安排資金支持，納入改造計(jì)劃且經(jīng)核實(shí)的受災(zāi)“全倒戶”，省級(jí)財(cái)政再給予每戶10000元專項(xiàng)補(bǔ)貼。

(二)G省農(nóng)村危房改造政策走樣的表現(xiàn)

盡管做了較完善的任務(wù)摸查，且在實(shí)施的不同階段因時(shí)調(diào)整、反復(fù)定位和推進(jìn)，但績效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，G省農(nóng)村危房改造政策的設(shè)計(jì)、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)仍存在系列較為深層的問題。若以“政策走樣”來概括，其具體表現(xiàn)為：

1.政策目標(biāo)“精心選擇”“有所保留”

政策設(shè)計(jì)是政策實(shí)施的首要環(huán)節(jié)，其關(guān)鍵又是選擇一個(gè)適當(dāng)?shù)恼吣繕?biāo)和實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的行動(dòng)方案。因此，政策目標(biāo)在相當(dāng)程度決定了政策執(zhí)行結(jié)果。G省農(nóng)村危房改造政策在目標(biāo)設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，經(jīng)過了多輪自下而上摸底匯總和自上而下決策分解的過程，表面上自然符合“調(diào)查研究”“集思廣益”的民主決策模式。但深入調(diào)研后不難看出，參與政策目標(biāo)制定的各層級(jí)主體藏在每一步“合規(guī)行為”的背后卻有一顆“深思熟慮”的心。

首先，不論哪項(xiàng)政策其標(biāo)準(zhǔn)都不可能是完全精確的，尤其關(guān)于質(zhì)量、程度等方面即需執(zhí)行者根據(jù)實(shí)際自行判斷，即擁有自由裁量權(quán)。農(nóng)村危房改造政策要求對(duì)象：一為家庭年人均收入1500元以下，但家庭年總收入具體如何統(tǒng)計(jì)，或哪些家庭成員應(yīng)當(dāng)計(jì)入，并無確定標(biāo)準(zhǔn)；二為住房困難或C/D級(jí)危房，多數(shù)基層主管部門既無條件也無資源組織專業(yè)技術(shù)人員逐戶上門鑒定，故往往依靠的是“目測”。這兩項(xiàng)現(xiàn)實(shí)決定了對(duì)全省需要改造的農(nóng)戶數(shù)量(任務(wù)范圍)統(tǒng)計(jì)必然是有彈性的。其次，盡管公共服務(wù)動(dòng)機(jī)假定政府官員都是“想讓政策盡可能惠及全部需要人群”的善政者，但對(duì)執(zhí)行層來講，如果上報(bào)一個(gè)“較大”的基數(shù)，會(huì)擔(dān)心日后完不成而被問責(zé)，如果上報(bào)“太少”又顯得工作不努力；對(duì)決策層來講，如果發(fā)布一個(gè)“較低”的政策總目標(biāo)，既不能成為抓手也不能突出政績，如果目標(biāo)定的“太高”，又會(huì)因?yàn)橥瓴怀蔁o法交代。可見，上層和基層政府官員盡管也想全面普惠(擴(kuò)大政績)，但出于對(duì)層級(jí)政府運(yùn)作和政策實(shí)施過程(主要是目標(biāo)責(zé)任制)的“理性”預(yù)期，卻不大可能依據(jù)“完全實(shí)況”設(shè)定任務(wù)，這個(gè)環(huán)節(jié)更多時(shí)候是先“看看別人怎么樣”，再“精心選擇”一個(gè)“跳起來能夠得著”的目標(biāo)。

以G省農(nóng)村危房改造政策第二輪任務(wù)確定為例，2008年，省扶貧辦布置一次全省數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，主要由鎮(zhèn)村自行組織摸查并逐級(jí)上報(bào)，匯總后全省共有需要改造的農(nóng)村危房150多萬戶。有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)看后覺得“不可思議”，“我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和扶貧開發(fā)多年，這一數(shù)字很難向上交代”，遂要求各級(jí)對(duì)上報(bào)數(shù)量重新核實(shí)。第二次摸底調(diào)查的結(jié)果，全省共有農(nóng)村危房30多萬戶。但這比上次匯總整整少3/4萬戶，差距如此懸殊，省領(lǐng)導(dǎo)“對(duì)此不放心”，責(zé)令省級(jí)相關(guān)主管部門聯(lián)合組成檢查組，對(duì)各地上報(bào)的農(nóng)村低收入住房困難戶進(jìn)行隨機(jī)抽查，再核無誤后，將各地?cái)?shù)量提供給省考核辦，作為考核各地黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)“城鄉(xiāng)住房困難戶占總戶數(shù)比重”指標(biāo)的任務(wù)基數(shù)，同時(shí)也作為各級(jí)財(cái)政安排補(bǔ)貼資金的測算依據(jù)。三次排查之后，經(jīng)省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議討論通過，最終確定了后續(xù)5年全省農(nóng)村危房改造總?cè)蝿?wù)數(shù)為54.15萬戶。

這一過程或難以成為政策主體“選擇”目標(biāo)的直接證明，但在政策績效評(píng)價(jià)過程中，有關(guān)主管部門工作人員的談話記錄則更令人深思。

L市分管扶貧的副市長：“我們都很努力的，真的想為老百姓辦點(diǎn)好事；最集中的時(shí)候，我親自帶隊(duì)，各鎮(zhèn)一把手還有干部，我們挨村挨戶地調(diào)查，給他們動(dòng)員；省里每年有10萬戶甚至更多的任務(wù)派下來，我們也只能往下分解，真的很難完成；但是沒辦法，扶貧是死任務(wù)，擔(dān)負(fù)著高層的期待、社會(huì)的期待，我們必須用亮眼的政績兌現(xiàn)省政府的民生承諾，滿足公眾對(duì)政府有作為、大作為的要求。”(記錄編碼LFPBZK20160219)

K縣住建局副局長：“上面對(duì)報(bào)的數(shù)不滿意，不是大了就是小了嘛；文件不說，大家也心知肚明，就處理一下再報(bào)啦?！?記錄編碼KFDCCM20151015)

G省扶貧辦某科長：“對(duì)一個(gè)省來講，如果省長在‘兩會(huì)’上說，今年全省農(nóng)村危房改造只改了幾千戶，省長多沒面子，社會(huì)肯定會(huì)懷疑你們政府干什么去了；更何況‘扶貧雙到’是我省的招牌和亮點(diǎn)，一把手多次批示要讓G省扶貧工作成為全國學(xué)習(xí)的榜樣，如果不定一個(gè)有分量的目標(biāo)，怎么擦亮我們的招牌？”(記錄編碼GSCZJK20160405)

2.政策落實(shí)“先易后難”“避重就輕”

政策過程理論把政策決定視為一張“指導(dǎo)人們從當(dāng)前情況導(dǎo)出設(shè)計(jì)目標(biāo)的地圖”，政策執(zhí)行則是“按地圖指引到達(dá)目的地”。G省農(nóng)村危房改造政策通過“登記造冊(cè)、錄入系統(tǒng)、分步推進(jìn)”的方式實(shí)施。如前所述，因?yàn)楦骷?jí)“精心選擇”目標(biāo)而導(dǎo)致本屬補(bǔ)貼對(duì)象的農(nóng)戶未能納入任務(wù)范圍，即埋下了政策走樣的可能。盡管歷經(jīng)多輪“撿漏”，但這種可能已被嚴(yán)格壓縮。從執(zhí)行的角度看，該項(xiàng)政策有鎮(zhèn)村統(tǒng)一改造集中安置、農(nóng)戶自購商品房補(bǔ)貼與分散原址/異址改造補(bǔ)貼三種具體形式，但前兩者累計(jì)占比不到1%。以最主要的原址/異址改造補(bǔ)貼為例，其實(shí)施的基本程序：第一，省級(jí)每年按各市上報(bào)情況分配任務(wù)數(shù)，省扶貧辦與地市政府一把手簽訂目標(biāo)責(zé)任狀(如完不成即接受問責(zé))，地市再如法向下分解，最終把改造戶數(shù)攤派到村；第二，村干部動(dòng)員協(xié)調(diào)，經(jīng)農(nóng)戶申請(qǐng)、村民代表會(huì)議討論決定、公示后上報(bào)等環(huán)節(jié)，確定本村當(dāng)年列入改造的農(nóng)戶；第三，農(nóng)戶開工改造，鎮(zhèn)村負(fù)責(zé)跟蹤推進(jìn)確保質(zhì)量，完工后由縣、鎮(zhèn)、村聯(lián)合組織驗(yàn)收，報(bào)財(cái)政部門發(fā)放補(bǔ)貼資金(后改為開工先發(fā)30%，驗(yàn)收后發(fā)剩余70%)；第四，每年年終到次年初(領(lǐng)導(dǎo)班子考核節(jié)點(diǎn)為4月份)，各鎮(zhèn)、縣、市逐級(jí)統(tǒng)計(jì)當(dāng)年實(shí)施住房改造的農(nóng)戶總數(shù)(含開工數(shù)與完工數(shù))，未完成目標(biāo)任務(wù)的地市被全省通報(bào)批評(píng)，相應(yīng)的縣、鎮(zhèn)、村依當(dāng)?shù)乜己宿k法被追責(zé)(如免職、晉升“一票否決”或扣績效獎(jiǎng)金等)。不難發(fā)現(xiàn)，目標(biāo)分解與考核壓力貫穿了該項(xiàng)政策全過程，成為驅(qū)動(dòng)政策落實(shí)的關(guān)鍵力量。

農(nóng)村危房改造作為一項(xiàng)底線民生保障公共政策，其理想目標(biāo)應(yīng)是優(yōu)先資助那些居住條件最差、經(jīng)濟(jì)最困難的農(nóng)戶。但恰是逐級(jí)考核的機(jī)制，使相關(guān)主體在政策實(shí)施中為保全自身利益、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而“有所選擇”。最困難最急需改造的人群往往因無力自籌動(dòng)工或無法按期完工被逐年推后，享受不到政策待遇。這成為其執(zhí)行走樣的最直接表現(xiàn)。首先，只要在最初登記的范圍內(nèi)，每年安排哪戶改造補(bǔ)貼由村委決定，即提供了“有條件者優(yōu)先”和“逐年輪換”的可能。其次，不論哪個(gè)年度，政府補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)都遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)戶改造住房所需金額，且領(lǐng)取補(bǔ)貼需以開工或完工為前提(農(nóng)戶需先投入自籌資金)，又決定了最困難的對(duì)象往往無力自籌而被迫“一再推遲”。再次，盡管政策規(guī)定由農(nóng)戶自愿申請(qǐng)，但留在家里的很多是“既不識(shí)字、也無想法”的中老年人，村干部在動(dòng)員和選擇對(duì)象時(shí)存在較大的“協(xié)商”甚至“安排”成分，那些被放棄者“不了解情況，也不會(huì)有意見”。最后，鎮(zhèn)村干部若不適當(dāng)選擇，僅憑理想安排給最需要的人，“很可能一年一戶都完成不了”；也確有少數(shù)地區(qū)針對(duì)這部分對(duì)象，征得其同意后以各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼額為限投入改造，結(jié)果只是簡單修補(bǔ)或蓋一個(gè)“很小的平房”，從長遠(yuǎn)看仍是一種資源浪費(fèi)，亦不符合農(nóng)村居住習(xí)慣。

X村村委會(huì)主任：“什么是自愿？給他一份申請(qǐng)表填寫，就算自愿了嗎？如果純按2009年上報(bào)的名單來實(shí)施，估計(jì)我一年一戶都完成不了。有能力改造的，早就改造完了，剩下的都是啃不動(dòng)的硬骨頭。上級(jí)每年都有任務(wù)下來，我不可能不完成，怎么辦？只好在年初去搜集有意愿在當(dāng)年建房子的農(nóng)戶，到其親朋好友家打探一下是否屬實(shí)；如果屬實(shí)的話，就將其列入當(dāng)年補(bǔ)助計(jì)劃。當(dāng)指標(biāo)出現(xiàn)空缺時(shí)，會(huì)優(yōu)先告知這部分農(nóng)戶，并請(qǐng)他們抓緊時(shí)間開工建設(shè)，爭取在當(dāng)年建設(shè)完成。不然，臨時(shí)找人是很麻煩的?！?/p>

訪問員：“把這部分農(nóng)戶納入進(jìn)來，必然會(huì)擠掉原來名單上的名額，他們沒有意見嗎？”

X村村委會(huì)委員：“我們都是跟他商量過的，很多農(nóng)戶自籌能力低，自己跑來村委會(huì)說今年蓋不起房子，要求取消或者推遲補(bǔ)貼；我們都很想先幫助他們，發(fā)動(dòng)了各種扶貧捐款，但畢竟有限，指標(biāo)如果空在那里，更可惜。反正都在名單里，不如先找些能建的享受政策?！?記錄編碼XBCZS20151018)

3.政策監(jiān)督“冠冕堂皇”“心照不宣”

為確保政策按上級(jí)預(yù)設(shè)的路徑運(yùn)行，G省農(nóng)村危房改造實(shí)施采用了多種監(jiān)督手段。一是定期通報(bào)完成進(jìn)度。基層部門要定期向上級(jí)報(bào)告工作進(jìn)展，并主動(dòng)開展自查，將發(fā)現(xiàn)問題向上匯報(bào)，上級(jí)依據(jù)匯總數(shù)據(jù)在全省統(tǒng)一的扶貧信息系統(tǒng)中進(jìn)行排名通報(bào)，未按時(shí)完成的地區(qū)給予批評(píng)。二是不定期抽查與約談。由省扶貧辦組織，抽查形式和時(shí)間不定，為及時(shí)跟蹤發(fā)現(xiàn)工作中存在的疑點(diǎn)和難點(diǎn)，并對(duì)問題突出的市縣領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談、通報(bào)批評(píng)。三是專項(xiàng)督查。省級(jí)相關(guān)部門不定期聯(lián)合組織，將檢查發(fā)現(xiàn)的問題向省扶貧辦反映，由省扶貧辦進(jìn)一步確認(rèn)和督促整改，要求各市制定針對(duì)性整改方案，建立整改臺(tái)賬，對(duì)普遍性問題進(jìn)行專題培訓(xùn)。四是審計(jì)與績效評(píng)價(jià)。省審計(jì)廳、省財(cái)政廳及相關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村危房改造補(bǔ)貼資金的審計(jì)與績效評(píng)價(jià)，引入專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)，把評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布，接受廣泛監(jiān)督。

不可否認(rèn)，通過目標(biāo)責(zé)任制與“政策執(zhí)行錦標(biāo)賽”來推動(dòng)基層執(zhí)行確實(shí)在一定程度上發(fā)揮了積極作用。“畢竟大家都不想排到最后幾名，領(lǐng)導(dǎo)被約談，下面也跟著不好過?！钡@些看似嚴(yán)密的監(jiān)督措施，卻存在真正落地的困難。一是有關(guān)政策規(guī)定不符合實(shí)際，但考核、監(jiān)督與問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”，比如每月更新進(jìn)度與農(nóng)村建房風(fēng)俗發(fā)生矛盾。二是監(jiān)督主要看材料和報(bào)數(shù)字，開會(huì)檢查多，踏實(shí)執(zhí)行少。三是政府向社會(huì)承諾與兌現(xiàn)承諾的壓力，政策目標(biāo)必須且“必然”完成。這些因素的綜合作用，使政策監(jiān)督與效果評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)很可能變得“冠冕堂皇”，服務(wù)于一種“皆大歡喜”的懸浮政績。

表1 G省農(nóng)村危房改造補(bǔ)貼資金分配及任務(wù)完成情況

基層執(zhí)行者將各種文本、數(shù)據(jù)考核形象地說成是“案頭作業(yè)”，所謂“干好工作不如做好臺(tái)賬”，政策監(jiān)督某種程度變成了監(jiān)督基層政府的做賬能力。G省農(nóng)村危房改造補(bǔ)貼要求建立的臺(tái)賬包括一戶一份的紙質(zhì)檔案與錄入系統(tǒng)信息兩部分，前者有入戶調(diào)查表、改造申請(qǐng)表、集體決定與公示記錄、危房改造圖紙、改造前中后圖片對(duì)照等15項(xiàng)內(nèi)容，后者有農(nóng)戶個(gè)人及家庭收入、房產(chǎn)等40項(xiàng)內(nèi)容。

N鎮(zhèn)駐村干部表示其有接近一半的工作時(shí)間是在整理資料和錄入信息?！艾F(xiàn)在的檢查就是看材料，沒多少實(shí)質(zhì)內(nèi)容；最多的一次，我們一天接待了三批人來檢查，一會(huì)說這個(gè)記錄不行，一會(huì)說那個(gè)資料沒有，都被說蒙了?！钡遣贿@樣也不行，省級(jí)實(shí)施方案中要求縣以上主管部門按照改造總數(shù)的50%進(jìn)行抽查，鎮(zhèn)要100%入戶驗(yàn)收。N鎮(zhèn)農(nóng)辦主任：“我們鎮(zhèn)有20個(gè)行政村，最遠(yuǎn)的離鎮(zhèn)中心有2個(gè)小時(shí)車程，全鎮(zhèn)200多個(gè)指標(biāo)；我如果逐戶去驗(yàn)收，一個(gè)月都完不成，只能審核資料；上面來檢查也這樣，只要材料記錄的工作程序是完整合規(guī)的，各自對(duì)真實(shí)性負(fù)責(zé)，最后全部任務(wù)超額完成，也有真憑實(shí)據(jù)?！?記錄編碼NBZR20160621)

四、原因詮釋

綜觀G省農(nóng)村危房改造實(shí)施的不同環(huán)節(jié)，不難看出，目標(biāo)責(zé)任制作為一種組織環(huán)境或外部壓力，某種程度已成為驅(qū)動(dòng)政策進(jìn)程的主要?jiǎng)右?。而這一過程中，作為政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行和監(jiān)督主體的“善政”初心或公共服務(wù)動(dòng)機(jī)卻被高度隱藏，只有在非正式場合的“笑談”中才略為表露。顯然，他們是懷有一顆“盡可能為群眾造?！钡男?，否則不會(huì)在第二輪政策初次摸查的時(shí)候挨村挨戶走訪登記、統(tǒng)計(jì)出150萬戶的總數(shù)，也不會(huì)在指標(biāo)空缺時(shí)為避免資金閑置、給予名單內(nèi)的“次窮”農(nóng)戶優(yōu)先享受。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為這種“故意報(bào)大數(shù)”和“資助次窮者”屬于為滿足個(gè)人私利和占政策便宜的策略性行為，這可以從鄉(xiāng)村治理的禮俗環(huán)境角度加以否定。政策調(diào)研發(fā)現(xiàn)，作為公共政策最基層執(zhí)行者的村干部時(shí)刻處在熟人社會(huì)中，若其發(fā)生明顯“偏親”等不公正行為，很可能遭遇家族性道德譴責(zé)，并在后續(xù)政策推行中(依靠關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等非正式手段、需要村民配合時(shí))遭到廣泛抵抗，特別在信息傳播日益迅速、群眾政策意識(shí)覺醒的現(xiàn)實(shí)條件下更是如此。所以基層鎮(zhèn)村干部在執(zhí)行政策的相關(guān)工作中大多表現(xiàn)出一種實(shí)事求是、盡心服務(wù)的樸素動(dòng)機(jī)?！爸皇且?yàn)楝F(xiàn)行的壓力型體制導(dǎo)致政策目標(biāo)分解到基層政府無法完成的地步”，才出現(xiàn)諸如目標(biāo)替代、執(zhí)行異化和監(jiān)督軟化等非預(yù)期后果。反過來，也正是由于目標(biāo)考核(監(jiān)督問責(zé))的強(qiáng)有力約束，相關(guān)主體只會(huì)在確定合規(guī)的框架下選擇“理性”行為。換言之，即政策實(shí)施的異化不會(huì)太離譜，從而讓政策有效(政績顯著)成為一種可視的狀態(tài)，政策走樣則為一種隱藏(需深入剖析才得發(fā)現(xiàn))的結(jié)果。

圖1 影響公共政策效果的主體內(nèi)因和環(huán)境外因互動(dòng)關(guān)系

歸結(jié)起來，如本文開篇所述，一項(xiàng)公共政策的理想完善或偏離走樣是由其過程各環(huán)節(jié)主體內(nèi)因和外因動(dòng)態(tài)作用所決定的。我們假定政策主體都有著一定的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)，構(gòu)成驅(qū)動(dòng)政策設(shè)計(jì)臻于完善和執(zhí)行趨于有效的正向動(dòng)力(M)；而作為中國層級(jí)政府運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)或政策實(shí)施所處的組織環(huán)境，目標(biāo)責(zé)任制特別是其中的目標(biāo)分解及考核壓力，構(gòu)成政策主體被迫權(quán)衡乃至選擇策略性行為的負(fù)向阻力(R)。這兩種力量不斷相互對(duì)抗，形成公共政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行和監(jiān)督在“理想”與“走樣”之間搖擺浮動(dòng)的狀態(tài)。具體而言：當(dāng)政策主體的公共服務(wù)動(dòng)力強(qiáng)于目標(biāo)考核所帶來的阻力(即M>R，或當(dāng)其尚未充分感知后者作用)時(shí)，政策實(shí)施將趨于理想；而當(dāng)兩者力量相當(dāng)(M≈R)時(shí)，政策效果呈現(xiàn)不穩(wěn)定狀態(tài)；當(dāng)前者不抵后者(M

這一關(guān)系或在G省農(nóng)村危房改造政策過程得到初步驗(yàn)證。首先在目標(biāo)設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，初次摸底調(diào)查時(shí)，基層執(zhí)行者尚未充分意識(shí)到未來可能的考核壓力，此時(shí)其公共服務(wù)動(dòng)機(jī)的作用最明顯，故能獲得一個(gè)最完整的任務(wù)數(shù)；當(dāng)上級(jí)反饋嵌入了一定的政績意圖，也即預(yù)示了明確的考核責(zé)任，各級(jí)主體的善政初心隨即遭到壓縮，于是迅速反應(yīng)形成目標(biāo)選擇，再經(jīng)過“收得太緊”和反復(fù)的“理性”調(diào)整后，才得到一個(gè)上下級(jí)共識(shí)的目標(biāo)。其次在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，公共服務(wù)動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)使鎮(zhèn)村干部的行為具有兩重性：其一為基于對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際的了解，當(dāng)然想讓最需要的人群優(yōu)先享受補(bǔ)貼，也確實(shí)這么安排了，只是限于政策規(guī)制無法如期完成，故出現(xiàn)指標(biāo)農(nóng)戶主動(dòng)放棄或申請(qǐng)延遲的現(xiàn)象；其二當(dāng)目標(biāo)考核讓政策已不能按理想路徑落實(shí)，為避免資源浪費(fèi)和給所在村民謀實(shí)惠，主動(dòng)選擇了安排給名單內(nèi)的“次窮”農(nóng)戶。從某種程度講，這種執(zhí)行策略從“最優(yōu)”到“次優(yōu)”人群的轉(zhuǎn)換本身即是動(dòng)力與阻力相互抗衡(此消彼長)的結(jié)果，也是政策運(yùn)行狀態(tài)或效果不穩(wěn)定的表現(xiàn)。最后在政策監(jiān)督環(huán)節(jié)，公共服務(wù)動(dòng)機(jī)使政策設(shè)計(jì)和監(jiān)督者采用了盡可能全面的監(jiān)管手段，并以制度規(guī)定抽查范圍要100%覆蓋，目的即想保證該項(xiàng)政策真正惠及需要的人群，取得預(yù)期成效；只是因?yàn)槟繕?biāo)責(zé)任的壓力，決策者需向社會(huì)負(fù)責(zé)、監(jiān)督者向上級(jí)負(fù)責(zé)，且這種壓力在“政績錦標(biāo)賽”下遠(yuǎn)大于其“善政”初心，所以監(jiān)督者不得不“睜一只眼，閉一只眼”，甚至與執(zhí)行者“共謀”(“檢查臺(tái)賬”和“數(shù)字游戲”)以維持一種“對(duì)大家有利”的政績。

五、結(jié)論與討論

本文以G省農(nóng)村危房改造為例的分析，在一定程度上驗(yàn)證了一種邏輯。第一，各級(jí)公共政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行和監(jiān)督主體都擁有明確的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)，倘若沒有強(qiáng)大的制度環(huán)境約束，他們會(huì)自主選擇讓政策力臻完善(服務(wù)最需要者)的目標(biāo)和行為；第二，政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行和監(jiān)督的效果受相關(guān)主體動(dòng)機(jī)因素和環(huán)境壓力的雙重影響，現(xiàn)實(shí)條件下，目標(biāo)責(zé)任制作為一種彌漫的強(qiáng)約束幾乎掩蓋了官員的善政初心，使施政者“人在體制中，進(jìn)退不由己”，成為公共政策走樣(包括目標(biāo)選擇、執(zhí)行偏離、監(jiān)督軟化)的重要原因。

對(duì)此，要設(shè)法改變這一狀況，盡量強(qiáng)化政策主體的正向動(dòng)力，減少可能導(dǎo)致公共政策走樣的制度性阻力。一方面，可通過加強(qiáng)各級(jí)官員黨性修養(yǎng)和行政倫理教育，引導(dǎo)其樹立正確的政績觀和堅(jiān)定的理想信念，摒棄急功近利思維，提升克己奉公、服務(wù)群眾的積極性和主動(dòng)性。另一方面，更重要的是不斷優(yōu)化政策推行的目標(biāo)責(zé)任制，包括依政策類型、實(shí)事求是地設(shè)定目標(biāo)值，合理分配指標(biāo)任務(wù)，實(shí)行彈性化的考核機(jī)制或更加寬容的考核周期，降低其“剛性約束”“不堪重負(fù)”的消極作用。