鄧勇

國企醫(yī)院在當今社會中扮演的角色正在改變，舊有的體制機制弊端逐漸暴露，改制成為重要任務。

國企醫(yī)院成立的初衷，是向本系統(tǒng)職工及家屬提供帶有福利性質(zhì)的疾病預防、醫(yī)療和保健服務。有別于公立醫(yī)院，其資產(chǎn)雖屬國有，但不能獲得直接的政府財政補貼，且職工多為企業(yè)編制，醫(yī)院的資金、管理、運營也均由企業(yè)承擔。

據(jù)《中國衛(wèi)生和計劃生育統(tǒng)計年鑒2015》估算，全國國有企業(yè)醫(yī)院有3000余家，僅76家央企所辦的醫(yī)院就有1235家，其中三級醫(yī)院34家、二級醫(yī)院266家，占政府辦醫(yī)院數(shù)量的三分之一。

隨著國企改制進程的不斷發(fā)展，國企醫(yī)院脫離企業(yè)是大勢所趨，原以企業(yè)收入為主要資金來源的企業(yè)醫(yī)院就面臨著“斷糧、斷奶”的困境。國企醫(yī)院職工合法權益的保護問題逐漸凸顯出來。

國企醫(yī)院改制，職工最關心什么

湖南省婁底市第一人民醫(yī)院的前身是漣鋼醫(yī)院。2016年7月13日，該醫(yī)院某科室主任收到醫(yī)院黨政辦公室下發(fā)的一份名為《婁底市第一人民醫(yī)院招商引資，以混合所有制模式創(chuàng)建三級甲等醫(yī)院意見征集表》的調(diào)查表。調(diào)查表提出，為進一步把醫(yī)院做強做優(yōu)，市委、市政府決定引進社會資本，按混合所有制實施合作，將該院創(chuàng)建成三級甲等醫(yī)院。

移交地方政府、撤編、整合專業(yè)化管理與引入社會資本重組改制等，是國有企業(yè)剝離醫(yī)院的主要方式。婁底市第一人民醫(yī)院選擇的是通過引入社會資本進行重組和改制，實現(xiàn)醫(yī)院與企業(yè)主輔分離的方式。這一般只有一些技術力量雄厚、級別較高、有較好醫(yī)療市場的企業(yè)醫(yī)院才能做到。企業(yè)進行股份制改造后，醫(yī)院由企業(yè)控股，內(nèi)部職工和管理層持股。此后，企業(yè)逐漸降低持股比例直至退出，或引入社會資本控股，或轉(zhuǎn)變?yōu)槁毠た毓伞?/p>

但在婁底市第一人民醫(yī)院，科室主任發(fā)現(xiàn)調(diào)查表中并沒有對改制方案進行解釋說明，也沒有列出職工是否同意引進社會資本的選項，而只是籠統(tǒng)地讓職工對合作模式、權益保護、監(jiān)管運營等方面提出意見和建議?！霸瓉砦覀冎恢泪t(yī)院要創(chuàng)三甲，沒想到還要引入社會資本。只要我們在調(diào)查表上寫了字，都可能被作為贊成引進社會資本的證據(jù)?！?/p>

絕大多數(shù)職工并不想阻礙改制進程。他們擔心的是，當國企醫(yī)院從國企分離，職工進入非國有法人控股的企業(yè)時，身份從公家人變?yōu)榱朔枪胰?，直接導致職工原有福利的減少和社會地位的下降。

職工最為關心的主要就是身份性質(zhì)、經(jīng)濟補償和社會保障。直白地說，就是身份置換后，工齡如何計算，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險如何銜接？

改制存在的主要問題

一、職工知情權和參與權難以保障。

科室主任反映的上述問題，在這輪國企醫(yī)院改制中尤為突出。知情和參與是職工維護其合法權益的前提。根據(jù)公司法第十八條第三款的規(guī)定，國企醫(yī)院改制時職工享有知情權和參與權。

根據(jù)國企改制的有關規(guī)定，改制方案必須提交企業(yè)職工代表大會或職工大會審議，并按照有關規(guī)定和程序及時向廣大職工公布;國有企業(yè)實施改制前，原企業(yè)應當與投資者就職工安置費用、勞動關系接續(xù)等問題明確約定相關責任，并制定職工安置方案。職工安置方案必須經(jīng)職工代表大會或職工大會審議通過，企業(yè)方可實施改制;企業(yè)實施改制時必須向職工公布企業(yè)總資產(chǎn)、總負債、凈資產(chǎn)、凈利潤等主要財務指標的財務審計、資產(chǎn)評估結(jié)果，接受職工的民主監(jiān)督。

但實踐中，有的企業(yè)改制方案既不通過職代會討論，也不經(jīng)政府行政部門審批;有的企業(yè)改制不考慮職工安置問題，僅將國有資產(chǎn)一賣了之;還有的企業(yè)通過隱瞞資產(chǎn)、偽造賬目等手段騙取職工的同意。

二、“換簽”勞動合同損害職工合法權益。

一旦醫(yī)院改制，就牽扯到職工勞動關系的改變，雙方需重新簽訂合同或商談補償。這就涉及到對職工工齡的認定以及社保關系的接續(xù)等問題。

在王立遠與浙江大學醫(yī)學院附屬第一醫(yī)院人事爭議案（〔2013〕杭上民初字第1252號）中，原告王立遠原為杭州鐵路醫(yī)院的職工，后因成建制并入被告浙江大學醫(yī)學院附屬第一醫(yī)院。杭州鐵路醫(yī)院改制后，原被告雙方協(xié)商重新簽訂勞動合同。因雙方協(xié)商不成，2007年1月被告通知原告待崗三個月。4月2日被告通知原告于4月11日前來院簽訂勞動合同并到崗上班。5月11日，因原告接到通知后仍未正常上班，被告認定其礦工并作出辭退決定。

王立遠的遭遇并非個例。一些改制醫(yī)院通過“換簽”勞動合同來“合法”地抹去職工原來的工齡，導致職工權益受損。還有些改制企業(yè)不按照2003年7月《關于國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的勞動關系處理辦法》的規(guī)定處理合同期限問題。

國企醫(yī)院改制導致勞動合同“換簽”，這實際是由于院方原因解除勞動關系。在這種情況下職工當然享有依據(jù)其工齡和合同解除前的月平均工資標準獲得經(jīng)濟補償金的權利。但實踐中，管理層往往以極低的補償金“買斷”了與職工的勞動關系，甚至被強制買斷工作;有的企業(yè)改制沒有落實職工安置資金，造成人員“懸空”;還有的改制企業(yè)隨意提高或降低職工經(jīng)濟補償標準，侵吞國有資產(chǎn)，損害職工利益。

三、企業(yè)不作為可能導致職工不能享受到應有的社會保險待遇。

醫(yī)院職工與企業(yè)簽訂《解除勞動合同協(xié)議書》后，醫(yī)院方作為新的雇傭主體，在企業(yè)解除職工社保關系后，應按規(guī)定向當?shù)卣嘘P部門為職工繳納社保。但是由于相關法律法規(guī)中缺乏對企業(yè)解除社保關系的強制性規(guī)定，且社保機構(gòu)難以有效督促企業(yè)及時辦理社會保險關系的變更、轉(zhuǎn)移等手續(xù)，這可能導致醫(yī)院方無法為職工繳納社保。在實踐中，存在少數(shù)企業(yè)職工醫(yī)保未轉(zhuǎn)地方而出現(xiàn) “醫(yī)保欠費”情況，這些都會損害職工的合法權益。

職工合法權益被侵犯的原因

職工合法權益被漠視，首先因法律制度不健全。

“國家也出臺了不少指導性文件，但指導國企改制的文件級別較低，規(guī)定的內(nèi)容彈性較大，懲罰的力度較小，很容易出現(xiàn)利益相關方鉆制度漏洞的現(xiàn)象?！币赞D(zhuǎn)制時的資產(chǎn)評估為例，中央發(fā)布的相關文件僅僅規(guī)定企業(yè)必須委托相關資產(chǎn)評估機構(gòu)進行評估，而對于評估的公正性、準確性、救濟方式等都沒有詳細規(guī)定。恰恰是這些法律漏洞，讓管理層和評估機構(gòu)有了可乘之機，導致國有資產(chǎn)的流失和職工利益的受損。

其次，管理層追求自身利益最大化。

眾所周知，公司治理中存在著“委托-代理”的難題。管理層為了追求自己利益的最大化，往往會置公司整體利益于不顧。在國有企業(yè)改制的過程中同樣存在這一問題。管理層往往通過鉆制度漏洞，賤賣公司資產(chǎn)，克扣職工補償，損害職工的利益。

最后，職工維權渠道不暢通。

例如，有些醫(yī)院改制后是全員持股，然而職工對醫(yī)院管理層的決策缺乏話語權。職工代表的選舉、職代會的參與往往受公司管理層的操控， 工會也沒有發(fā)揮應有的作用。當出現(xiàn)管理層和評估機構(gòu)進行暗箱操作而從中漁利， 導致國有資產(chǎn)被嚴重低估、職工合法權益受到侵害的情形時，職工對此卻無能為力。這一現(xiàn)象的根本原因是由于職工缺乏對醫(yī)院改制全過程的有效監(jiān)督和制約，同時司法救濟渠道缺位，進而導致維權事件頻發(fā)。

《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（三）》第二條規(guī)定：“因企業(yè)自主進行改制引發(fā)的爭議，人民法院應予受理”。也就是說，如果改制并非企業(yè)自主進行，而是由政府主導進行，其體現(xiàn)的是政府意志，是政府履行行政管理職能的行政行為，由此引發(fā)的爭議不是平等民事主體之間的民事爭議，不屬于人民法院受理民事案件的范圍。在周彥生與黑龍江農(nóng)墾建三江人民醫(yī)院人事糾紛案（〔2016〕黑民申134號）中，審理法院認為，“本案建三江醫(yī)院根據(jù)中共黑龍江省委組織部、黑龍江省人事廳、黑龍江省機構(gòu)編制委員會辦公室、黑龍江省衛(wèi)生廳聯(lián)合下發(fā)的黑衛(wèi)人字（2001）581號文件關于《黑龍江省衛(wèi)生事業(yè)單位人事制度改革的實施意見》的通知，于2002年1月7日作出的《關于貫徹落實黑衛(wèi)人字（2001）581號文件的意見》，即對該醫(yī)院改制中離崗休養(yǎng)的條件及相應工資標準作出了規(guī)定，屬政府主導下的改制，并非企業(yè)自主進行的改制，因此，二審裁定認為該糾紛不屬于平等主體之間的相關民事糾紛正確，二審裁定對周彥生的起訴不予受理并無不當。”在缺乏司法救濟途徑的情形下，職工如何維權成為一個難題。

隨著國企改制進程的不斷發(fā)展，國企醫(yī)院脫離企業(yè)是大勢所趨。圖/IC

職工合法權益保護的對策

改制從根本上觸及到職工的體制性身份轉(zhuǎn)換，還牽涉到員工的勞動關系、工資保險等諸多切身利益。因此，改制期間是企業(yè)與職工關系最不穩(wěn)定的時期，也是勞資糾紛的一個集中爆發(fā)時期。如何根據(jù)各地不同的規(guī)定和改制企業(yè)自身情況妥善處理改制企業(yè)與員工的關系，無疑是改制企業(yè)管理者面臨的重要問題，也是企業(yè)改制能否成功的關鍵。

一、立法先行，針對突出的問題制定專門性法規(guī)。

當前，國家層面并沒有一部專門針對國企改制中職工身份置換的規(guī)范性文件。很早之前就有學者提出，針對國企醫(yī)院的職工身份置換，應該做出專門性規(guī)定，完善與職工社保相關的政策法規(guī)。可借鑒案例是貴州鋁廠職工醫(yī)院在改制后成為貴陽市城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險定點醫(yī)院，實現(xiàn)職工醫(yī)療與地方醫(yī)保的成功接軌。同時，完善國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機制，防止管理層濫用權力損害職工的利益。改制后，醫(yī)院內(nèi)部管理的核心應該是如何加強對管理層的監(jiān)督，尤其是對于進行民營化改制的醫(yī)院來說，這點更是重中之重。

二、政府主導，加強對改制中問題頻發(fā)領域的引導和監(jiān)督。

其一，各級政府要加強對國有企業(yè)改制基本程序的監(jiān)督。國有企業(yè)無論以何種方式進行改革改制，均應制定改制方案，交職代會或職工大會討論通過，報政府或政府授權的部門審批同意后才能實施。凡職工安置方案不完善，社會保險不明確，安置資金不落實的企業(yè)不能核準進入改革改制程序。

其二，勞動保障部門要加強勞動關系處理工作的指導。針對職工安置方案中存在的問題及時與當?shù)卣嘘P部門及企業(yè)進行協(xié)調(diào)，指導和幫助企業(yè)完善安置方案。勞動保障部門要督促改制企業(yè)按照勞動法律法規(guī)和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，規(guī)范企業(yè)用工行為，依法訂立和履行勞動合同，加強勞動合同管理，完善勞動合同內(nèi)容。

其三，強化對改制資金方面的監(jiān)督。國家和地方政府的相關政策只規(guī)定了對賣方的財產(chǎn)審計和評估，卻不對買方資質(zhì)進行審查。這很有可能將好企業(yè)交給一個爛攤子，使企業(yè)職工成為直接受害者。因此，要加強對買方資格審核，保護職工權益。

另外，有學者提出，“政府應成立專門的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，對改制企業(yè)中的國有資產(chǎn)實行有效調(diào)劑。改制企業(yè)處置國有資產(chǎn)時，應根據(jù)統(tǒng)一的規(guī)定安置職工和提留相關費用，資產(chǎn)有結(jié)余的收歸國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，資產(chǎn)不足的由國有資產(chǎn)管理機構(gòu)予以補足?！边@一方式可以很好地解決企業(yè)管理層濫用權力侵害職工經(jīng)濟補償權的問題。

三、企業(yè)引導，確保職工利益。

就國有企業(yè)改制而言，職工是利益最相關者，因為他們面臨失去國企職工身份的問題，醫(yī)院改制后的發(fā)展也與他們息息相關，他們幾乎承擔了企業(yè)改革的一切風險。正因為如此，職工實質(zhì)參與企業(yè)改制是至關重要的。

為了讓職工對改制的認識由最初的質(zhì)疑變?yōu)槔斫猓M而轉(zhuǎn)為完全贊成和支持，企業(yè)應當制定切實可行的改制方案，以坦誠的態(tài)度爭取職工的理解與支持。這一過程會相當麻煩，但很有必要。

要杜絕暗箱操作，保護職工權益，企業(yè)就必須依法改制，保證信息公開透明，保障職工知情權和參與權。具體而言，一是收購者的選擇要透明。企業(yè)應通過競爭性招標的方式選擇投資者，而不能暗箱操作，私下指定;二是資產(chǎn)的評估要透明。醫(yī)院的資產(chǎn)評估中，應當著重強調(diào)對人力資源以及品牌、技術、學術聲譽等無形資產(chǎn)價值的評估，這部分無形資產(chǎn)是公立醫(yī)院價值的主要組成部分，其價值顯著高于有形資產(chǎn);三是改制的全過程都要有職工的參與，接受職工的監(jiān)督;四是醫(yī)院在改制后最大的困擾之一就是醫(yī)院的資金后續(xù)來源問題。因而，要選擇優(yōu)質(zhì)的合作方提供合法穩(wěn)定的資金保障。

四、應完善救濟渠道，暢通職工維權路徑。

改制后，醫(yī)院與職工發(fā)生糾紛時，職工往往通過上訪的方式尋求救濟。面對群眾上訪，有關部門應認真對待，積極處理，維護職工的合法權益。職工也可以向法院提起行政訴訟，通過司法途徑維護自身合法權益。

（作者為北京中醫(yī)藥大學法律系副教授;編輯：王?。?/p>

備注：本文系2020年國家社會科學基金一般項目《基于委托代理理論的社會力量參與公立醫(yī)院改革激勵約束機制研究》（項目編號：20BGL274）的階段性研究成果