郭王東

隨著近幾年經(jīng)濟的不斷發(fā)展，政府的融資渠道也越來越多，但最為主要的融資渠道依然是專項債券的發(fā)行。尤其是在財政資金短缺的情況下，專項債券所發(fā)揮的作用是十分巨大的，既可以為公共服務提供保障，又可以為經(jīng)濟增長提供資金支持，還能夠在很大程度上對地方政府隱藏的債務風險進行防范。本文在此基礎上首先對地方專項債券的發(fā)行現(xiàn)狀進行了闡述，然后對地方專項債券發(fā)行過程中存在的問題進行了探討，最后根據(jù)實際情況提出了優(yōu)化建議，希望能讓地方專項債券的所起到的積極作用得到充分的發(fā)揮。

一、地方專項債券發(fā)行現(xiàn)狀

自從我國分稅制度進行改革之后，中央財政與地方財政的關系發(fā)生了一系列的改變，但總體趨勢是事權(quán)朝下方移動，財權(quán)向上方移動，這種現(xiàn)狀所造成的影響是財權(quán)與事權(quán)之間不具備匹配性，從而導致了基層運行受到財政資金的阻礙。地方政府為了讓基層的順暢運行得到保障，必須確保資金滿足基礎建設的需要，因此就不得不通過融資平臺對資金進行籌措。為了讓地方政府的融資舉債進行為得到更好的規(guī)范，專項債券就成為了重要內(nèi)容，也是唯一的合法途徑。在政府相關政策實施的過程中，專項債券是重要的發(fā)力點，其發(fā)揮的作用是巨大的，當然專項債券在發(fā)行的過程中，也具有其自身的特點。

一是發(fā)行規(guī)模呈逐年上升趨勢。通過調(diào)查以及對相關數(shù)據(jù)的分析我們發(fā)現(xiàn)，在最近幾年專項債券的發(fā)行規(guī)模增加速度加快，地方專項債券的發(fā)行規(guī)模的增長速度也十分迅速。

二是投向領域也越來越廣泛。近幾年我國基礎建設力度加快，專項債券的投向領域也逐漸擴大，例如收費公路、軌道交通、城市停車場、農(nóng)林水利領域、生態(tài)環(huán)保領域、衛(wèi)生健康（含應急醫(yī)療救治設施、公共衛(wèi)生設施）、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎設施領域、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造領域等。在發(fā)行的過程中，也對其做了一個的要求，那就是發(fā)行的債券與項目必須對應起來。自2020年開始，國常會提出了關于專項債券的提前批次投向的相關要求，要求表明專項債券重點應用的方向應該在民生服務以及生態(tài)環(huán)境保護和交通基礎設施、能源項目等領域，不能用于房地產(chǎn)相關以及土地儲備等方面。同時還應該向公共衛(wèi)生、醫(yī)療救治以及老舊小區(qū)改造等方面傾斜。以上內(nèi)容表明了專項債券投資規(guī)模在宏觀上得到了增加，并且在我國的基礎建設發(fā)展中，政府專項債券已經(jīng)逐漸成為了重要助力。

三是政府專項債券的發(fā)行期限合理化。根據(jù)地方專項債相關辦法規(guī)定，專項債券的發(fā)行期限可以分為六個時間段，最短期限為1年，最長期限為10年，其中對發(fā)行時間為7年和10年的專項債券做了其他要求，那就是發(fā)行規(guī)模的問題，這兩個時間段的發(fā)行規(guī)模按照要求不能超過專項債券全年發(fā)行規(guī)模的百分之五十。在此之后，財政部為了讓期限結(jié)構(gòu)得到進一步的豐富，又增加了15年期限以及20年期限的普通專項債券的發(fā)行。

二、地方專項債券在發(fā)行過程中存在的問題

在全面減稅的大環(huán)境下，財政部制定了一系列的措施，對積極的財政政策進行大力推行，而地方專項債券作為最為重要的措施之一，所肩負的使命無疑是重大的。但地方專項債券在使用和發(fā)行的過程中，總是存在著這樣或者那樣的問題，這些問題若不及時解決會讓地方專項債券“及時雨”的作用大大降低。

（一）發(fā)行規(guī)模與地方的融資需求不相適應

現(xiàn)階段的市場經(jīng)濟狀況是呈下行趨勢的，社會各方面的經(jīng)濟壓力都在一定程度上有所增加，各地政府根據(jù)現(xiàn)狀，不約而同地加快了發(fā)展的步伐，這就導致地方的融資需求加大，但專項債券的發(fā)行額度卻無法滿足融資的需求，導致融資需求出現(xiàn)加大的缺口。根據(jù)調(diào)查顯示，大部分地方專項債券的發(fā)行額度只能滿足現(xiàn)有需求的三分之一，使得各個項目開展所分配的到的額度不能滿足所需開支，但地方又無力提供更多的配套資金，這就使得項目在建設的過程中，因為資金的問題而無法順利進行，“半截子工程”就是這么產(chǎn)生的。

（二）債券額度的區(qū)域分配不合理

我國在實行債券發(fā)行的過程中，所堅持的原則是財力水平與新增債券資金分配相適應，堅持這一原則能夠讓地方債務限額與地方債務的償還能力相一致得到保障。這一原則表明了經(jīng)濟能力較好的區(qū)域與經(jīng)濟發(fā)展較差的區(qū)域相比，能夠匹配到更多資金。這一現(xiàn)狀從短期來說，可以對地方專項債券發(fā)行的使用率進行提高，并且為撬動社會投資進行助力，對經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定性起到積極的推動作用。但是從長期來看，這一策略會進一步加劇區(qū)域經(jīng)濟差距。實際情況是經(jīng)濟發(fā)展較好的區(qū)域往往有更強的融資能力，與經(jīng)濟發(fā)展較差的區(qū)域相比，項目建設融資更加容易。而經(jīng)濟發(fā)展較差的區(qū)域則與之相反，對地方專項債券資金的支持更為需要，如果分配的額度低，就難以讓公共基礎項目建設的需求得到滿足，并形成惡性循環(huán)，長期來看，對于平衡區(qū)域發(fā)展的理念是不利的。

（三）缺乏科學的項目管理體系

項目管理體系缺乏科學性主要體現(xiàn)在兩個方面，一是前期的準備著不足，二是項目包裝過度，收益編制不準確。首先是前期準備方面的問題。部分地方政府對經(jīng)濟的趨勢判斷失誤，以及對相關政策判斷不明，導致項目準備不夠充分，再加上各級部門對時間進度等諸多方面層層加碼，從而使得專項債券下達之后，各級政府為了申請更多的資金額度，匆匆忙忙地將還未成熟的項目羅列出來，更有甚者將目前還不能啟動的項目提前啟動湊數(shù)。這些都是導致項目進度緩慢的因素，由于項目準備不充分，不能順暢實施，因而這些項目所爭取到的額度就只能停留在賬面上，雖然資金還未動用，但還本付息卻已經(jīng)開始，降低了資金的使用效率。其次是包裝過度。地方專項債券原本付息的資金來源是項目未來的收益，但這里存在一個問題，那就是專項債券項目具有一定的公益性質(zhì)，這就使得很多項目未來在經(jīng)營上難以實現(xiàn)收支平衡。為了增強專項債的競爭力度，相關方面在對項目平衡方案進行測算的時候，是通過項目現(xiàn)金流進行倒算的，這樣做的結(jié)果是讓項目收益在一定程度上夸大。過度對項目進行包裝，會導致無法正確估算預期收益，這對償債風險的控制是非常不利的。

三、地方專項債券優(yōu)化策略

（一）對限額管理進行完善

在這個過程中，地方首先應該對實際情況進行了解，并根據(jù)當前的實際需求，有選擇性地對專項債券限額的規(guī)模進行增加。所以地方必須對管轄區(qū)域內(nèi)的重點項目進行梳理，將項目梳理完成之后，建立白名單，確保優(yōu)質(zhì)項目的資金發(fā)放，這樣才能避免盲目上項目造成的損失，將有限資金的作用發(fā)揮到最大。另外，還需要對額度內(nèi)的結(jié)構(gòu)控制進行放寬。在這里應該制定一個總限額范圍，并在這個范圍內(nèi)將權(quán)力下放，讓地方政府擁有更多的權(quán)力和自主性，這樣才能讓各類專項債券的額度進行靈活調(diào)度，使額度的使用與項目的投資需求相適應。在對債券額度進行分配的時候，需要對項目的自身情況行進周祥的考慮，盡最大可能讓所在地區(qū)債務風險的影響程度降到最低。

（二）對項目管理體系進行完善

在這一個環(huán)節(jié)需要注意兩點，一是重視項目管理，梳理好關鍵環(huán)節(jié)，二是對績效管理進行強化。

首先是對項目管理的重視。在這個過程中，首先要做的是對相關政策的導向進行精準把握，這樣才能讓項目儲備工作的管理常態(tài)化，此舉有利于對符合條件的，質(zhì)量較高的項目進行挖掘，同時還可以為發(fā)債的前期準備做好保障。其次需要做的是對項目的類型以及地區(qū)的相關信息進行整理，并對項目內(nèi)部收益率的上線區(qū)間進行計算和確定，此舉有利于對收益虛高的問題進行解決。然后是對項目的質(zhì)量進行嚴格的把控，對于沒有做好前期準備工作的項目，以及不能準時開始的項目，應及時叫停，避免資金閑置。

其次是對績效管理進行強化。地方專項債券的績效管理體系建設應該從四個方面著手，分別是收入、產(chǎn)出以及影響和效果等。以這四個方面為立足點，可以對整個流程進行有效監(jiān)控，從而構(gòu)建科學的評價體系。建立科學的評價管理體系能夠?qū)⑵鋺糜陧椖繌木幹频經(jīng)Q算的整個過程。然后將其納入年度考核，能夠?qū)Φ胤降膫鶆展芾砥鸬郊訌姷淖饔?，進而對地方債務的風險進行控制和防范。

（三）對償債機制進行健全

建立健全有償機制，應該從三個方面著手，第一是對權(quán)責利的關系進行梳理，通過梳理權(quán)責利關系，讓“借用還”三個環(huán)節(jié)逐步統(tǒng)一。地方在對績效評價進行完善的過程中，還應該根據(jù)實際情況，對績效激勵措施進行建立和規(guī)范，另外還應該對償債責任進行明確，這樣才能讓問責機制得到完善和落實，從而讓責任體制的建設得到有效推進。第二是對還款時間表進行編制，通過編制還款時間表可以讓還款任務更加明確。地方各級都應該對其進行編制，并根據(jù)實際情況對還款時間表進行實時更新。此舉有利于地方對財政資金的需求與項目資金需求之間的關系進行明確。第三是對具有穩(wěn)定性的償債準備金制度進行建立。建立具有穩(wěn)定性的償債準備金制度能夠?qū)Φ狡谛枰獌斶€的債務進行監(jiān)督和控制，督促地方提前做好債務償還的準備。

四、結(jié)語

綜上所述，政府在對地方專項債券進行使用的過程中，必須對發(fā)行現(xiàn)狀以及發(fā)行中存在的問題進行詳細分析，并制定相關應對策略，這樣才能對地方政府的隱性債務風險進行良好的防范，推動地方財政與建設的良性發(fā)展。

（作者單位：山西省晉城市陽城縣發(fā)展和改革局）