金華

[摘 要]大數(shù)據(jù)作為國家治理的技術(shù)之維具有雙重屬性。大數(shù)據(jù)推動了國家治理由粗放型向精細化、封閉型向開放型、風險隱蔽向風險防范、經(jīng)驗決策向智慧決策轉(zhuǎn)型。治理過程中過度數(shù)據(jù)化給國家治理帶來挑戰(zhàn)，數(shù)據(jù)過度搜集與挖掘、過度解讀與主觀偏差、過度信仰與依賴及過度彌散與滲透等過度數(shù)據(jù)化，誘發(fā)數(shù)據(jù)信息安全、大數(shù)據(jù)賽維坦、數(shù)字鴻溝及個體權(quán)利選擇與自由意志的被剝奪。面對無所不能卻無法抗拒的大數(shù)據(jù)賽維坦，要將道德規(guī)范與法律規(guī)則內(nèi)嵌于大數(shù)據(jù)運用，完善責任與自由并舉的信息管理，平衡數(shù)據(jù)工具理性與數(shù)據(jù)價值理性的內(nèi)在張力，提倡知識精英與草根階層的數(shù)據(jù)平權(quán)，方能走出過度數(shù)據(jù)化的泥沼。

[關(guān)鍵詞]大數(shù)據(jù);國家治理;國家安全;大數(shù)據(jù)賽維坦;過度數(shù)據(jù)化;數(shù)據(jù)平權(quán)

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）01-0055-09

自黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以來，

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為時代任務(wù)和國家戰(zhàn)略目標。

2020年 4月9日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，在傳統(tǒng)的土地、勞動力、資本、技術(shù)要素外新增了第五大要素即數(shù)據(jù)要素，并明確要加快培育數(shù)據(jù)要素市場，充分凸顯國家對數(shù)據(jù)要素價值的高度認同。隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、傳感器、計算機等數(shù)字化存儲傳輸技術(shù)的發(fā)展，人類已經(jīng)進入數(shù)字化生存時代[1]。數(shù)據(jù)是未來的新石油，對數(shù)據(jù)的占有和控制是領(lǐng)地權(quán)、領(lǐng)海權(quán)、領(lǐng)空權(quán)之外的一種國家核心能力[2]（P20）。公共部門以外的數(shù)字化轉(zhuǎn)型正在改變公民對政府提供數(shù)字化服務(wù)能力的期望。為了應對國際變化和國民需求，各國政府正在改變其運作模式，改善公共服務(wù)的提供，提高透明度、可操作性及公民滿意度[3]。因此，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有了不同的語境和戰(zhàn)略目標。尤其當大數(shù)據(jù)應用在軍事、交通、醫(yī)療、教育等各個領(lǐng)域并取得良好效果的背景下，大數(shù)據(jù)嵌入國家治理帶來的創(chuàng)造力不僅重塑國家治理能力的形成路徑，更意味著一場社會變革，這種社會變革呼喚公共管理與公共服務(wù)的變革，即國家治理轉(zhuǎn)型。

一、大數(shù)據(jù)驅(qū)動國家治理轉(zhuǎn)型

治理在中國，自古有之。古代皇帝“無為而天下治”是基于封閉的血緣關(guān)系和地緣關(guān)系的“禮俗”之治。隨著傳統(tǒng)禮俗權(quán)威的流失，國家權(quán)力滲透于全社會，“力治”推動了國家現(xiàn)代化。改革開放后，“力治”因合法性缺失而日漸式微，法治成為國家治理的最高層次和基本底線[4]（P194）。而在信息化、數(shù)字化、智能化的背景下，國家治理亦有了豐富的內(nèi)涵和意蘊。國家治理是一個完整的體系，它包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系[5]。隨著大數(shù)據(jù)嵌入國家治理的深度與廣度的加強，大數(shù)據(jù)不斷豐富著國家治理的內(nèi)核，在治理中的優(yōu)勢不斷凸顯。

（一）大數(shù)據(jù)推動國家治理由粗放型向精細化轉(zhuǎn)變

大數(shù)據(jù)采集、存儲、分析及可視化技術(shù)的運用，使得對來源分散、數(shù)量巨大、格式眾多的大數(shù)據(jù)分析成為可能。首先，大數(shù)據(jù)提供的大量信息，保障了公共部門提供公共服務(wù)的精準性，增強了公共部門對公民需求的洞察力，有助于公共部門制定更科學的公共政策，提高公共項目的響應能力，從而構(gòu)建整體性精準治理的數(shù)字化政府[6]。如在大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的國家精準扶貧效果顯著，實現(xiàn)了由“大水漫灌”式扶貧到“精準滴灌”式脫貧。其次，大數(shù)據(jù)推動政府業(yè)務(wù)管理精細化。如廣州稅務(wù)部門通過建立數(shù)據(jù)應用集中平臺，告別了手工操作與人海戰(zhàn)術(shù)的粗放型管理模式，實現(xiàn)了稅收自動入庫、自動化解與實時監(jiān)控，通過對海量數(shù)據(jù)的分析和對比，廣州稅務(wù)部門實現(xiàn)了對每個行業(yè)、每個企業(yè)、每個稅種的精細化分析、管理與掌控。最后，大數(shù)據(jù)促進公務(wù)員隊伍精細化管理，通過智能化、可視化的設(shè)備進行計算與匹配，能清楚、及時地識別公務(wù)員的不作為、慢作為、假作為，從而對公務(wù)員進行有效的監(jiān)督。

（二）大數(shù)據(jù)推動國家治理由封閉型向開放型轉(zhuǎn)變

集權(quán)是傳統(tǒng)民族國家的基本特征。民族國家現(xiàn)代化過程實現(xiàn)了政治權(quán)力向社會的全面滲透與控制，形成了政府既“掌舵”又“劃槳”的封閉型國家治理結(jié)構(gòu)。在封閉型國家治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部，形成了以官僚科層制為主的治理主體。在政治系統(tǒng)外部，社會組織對公共政策的影響僅限于向政治系統(tǒng)輸入利益與意志，公共政策的轉(zhuǎn)化與輸出則是在政府操作的黑箱中完成。換言之，傳統(tǒng)國家治理是政府主導下的一元化治理，公眾是公共政策的被動接受者，這是一種不透明的權(quán)力行使邏輯。國家治理現(xiàn)代化強調(diào)多元協(xié)同共治，要求過程透明、信息公開。大數(shù)據(jù)帶來的思維突破與技術(shù)嵌入為國家治理過程的透明化創(chuàng)造了契機。大數(shù)據(jù)賦權(quán)社會組織和市場組織，消解了政府集權(quán)封閉的治理結(jié)構(gòu)，形成了多元協(xié)同共治的國家治理結(jié)構(gòu)。尤其在污染治理與環(huán)境保護、公共安全與應急處置、公共衛(wèi)生與食品安全、城市發(fā)展與城市交通等領(lǐng)域，社會組織與市場組織具備和政府同等的大數(shù)據(jù)技術(shù)開發(fā)與運用能力。因此，在大數(shù)據(jù)賦能的機遇下，國家治權(quán)向社會、市場與公民開放成為必然趨勢。國家應借此機遇，建立開放型數(shù)據(jù)平臺，鼓勵更多的社會組織和個人參與到公共政策的制定和監(jiān)督過程。

（三）大數(shù)據(jù)推動國家治理由風險隱蔽向風險防范轉(zhuǎn)變

現(xiàn)代性既創(chuàng)造了高度繁榮的物質(zhì)文明，亦滋生了無數(shù)復雜而不確定的風險。由于風險的隱蔽性，國家治理往往遵循的是事后“救火式”模式。

在大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略下，國家治理流程則是數(shù)據(jù)搜集——量化分析——相關(guān)性分析——提出優(yōu)化方案的正向思維模式。大數(shù)據(jù)風險預測與防范優(yōu)勢日益凸顯。首先，在應對傳統(tǒng)自然災害方面，大數(shù)據(jù)有其獨特的優(yōu)勢。地理信息系統(tǒng)（GIS）通過對城市全方位、全領(lǐng)域的監(jiān)測，實現(xiàn)了對風險易發(fā)高發(fā)區(qū)24小時精準化、可視化監(jiān)測，能達到風險的精準預測與防范。其次，大數(shù)據(jù)能有效應對網(wǎng)絡(luò)群體事件等非傳統(tǒng)風險。面對網(wǎng)絡(luò)暴力、集體泄憤、民粹主義等網(wǎng)絡(luò)群體極化現(xiàn)象，大數(shù)據(jù)一方面可以嗅探網(wǎng)民言論和社會情緒變化，感知網(wǎng)民對社會熱點問題的觀點和看法，從而采取應對措置，維護社會穩(wěn)定;另一方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)可以從具象的數(shù)據(jù)中抽象出非傳統(tǒng)風險的一般性規(guī)律和深層次原因。最后，以大數(shù)據(jù)為核心的技術(shù)反腐敗取得良好的效應。大數(shù)據(jù)技術(shù)可以將權(quán)力關(guān)進數(shù)據(jù)鐵籠，讓權(quán)力在陽光下運行，實現(xiàn)權(quán)力運行的數(shù)據(jù)化、信息化，推動政府負面清單、權(quán)力清單和責任清單透明化，真正實現(xiàn)腐敗風險從末梢“救火”到前端防范。

（四）大數(shù)據(jù)推動國家治理由經(jīng)驗決策向智慧決策轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)國家治理依靠感知型、經(jīng)驗型決策模式，決策的科學化、民主化受到質(zhì)疑。當下的國家治理相關(guān)決策越來越依賴大數(shù)據(jù)及其分析技術(shù)[7]。各國政府正在建立數(shù)字服務(wù)團隊（DST），即中央信息辦公室以外的信息技術(shù)部門，以應對復雜的政府和社會挑戰(zhàn)[8]。大數(shù)據(jù)技術(shù)的嵌入，為智慧決策創(chuàng)造了契機。首先，決策技術(shù)智能化。大數(shù)據(jù)將分散、孤立的社會意見進行高效整合，并通過分析技術(shù)對海量信息進行全面、系統(tǒng)的分析，從而為國家治理決策提供強大而準確的依據(jù)，推進決策科學化、高效化。其次，決策主體多元化。大數(shù)據(jù)推動國家治理由封閉向開放轉(zhuǎn)型，公共決策亦向社會開放。在大數(shù)據(jù)技術(shù)的推動下，公眾信息傳遞和意見表達成本逐漸降低，公共政策聚集民意和民智，更具有回應性。最后，決策方式科學化。傳統(tǒng)決策大都依靠層層統(tǒng)計匯總的數(shù)據(jù)，按照信息上傳的塔洛克等級歪曲理論，數(shù)據(jù)在多層級傳遞中可能被過濾或失真，造成決策失靈或決策風險[9]（P137-141）。大數(shù)據(jù)打破了層級節(jié)制的數(shù)據(jù)孤島和層級煙囪，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)跨層級互聯(lián)互通、高效匯聚與關(guān)聯(lián)分析。同時通過一定的大數(shù)據(jù)“降噪”技術(shù)，保證了大數(shù)據(jù)分析結(jié)果的可靠性、決策的科學性[10]。

二、國家治理中的過度數(shù)據(jù)化表征

大數(shù)據(jù)是一把雙刃劍，一方面，大數(shù)據(jù)在精細化治理、開放性治理和風險治理及智慧治理等方面發(fā)揮著積極作用;另一方面，大數(shù)據(jù)已經(jīng)撼動了世界的方方面面，從商業(yè)科技到醫(yī)療、政府、教育、經(jīng)濟、人文及社會的其他各個領(lǐng)域，都存在過度數(shù)據(jù)化的傾向[11]（P15）。過度數(shù)據(jù)化具有豐富的內(nèi)涵和意蘊。過度數(shù)據(jù)化不僅是數(shù)“量”的指數(shù)級增長和無限擴張，更是人們對數(shù)據(jù)的一種依賴、信仰與崇拜。

（一）數(shù)據(jù)過度搜集與挖掘

數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素和重要資本，在人類生產(chǎn)、生活中得到廣泛運用。在生產(chǎn)領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)將傳統(tǒng)生產(chǎn)現(xiàn)象轉(zhuǎn)化為直觀可視的量化過程，數(shù)據(jù)化貫穿于產(chǎn)品研發(fā)、在線生產(chǎn)、品質(zhì)管理和供應等生產(chǎn)鏈的各個環(huán)節(jié)。在生活領(lǐng)域，人們的衣食住行和社交均被數(shù)據(jù)化，在微信、微博、抖音等各個平臺生成的社交圖譜，將人的情感、行蹤、習慣、信譽等全部量化、可視化。數(shù)據(jù)在生產(chǎn)、生活領(lǐng)域的重要價值，導致數(shù)據(jù)被過度搜集與挖掘。首先，數(shù)據(jù)搜集違背了“最小范圍”原則。以疫情防控期間的數(shù)據(jù)搜集為例，一些街道和小區(qū)物業(yè)在辦理出入證時，

除基本的姓名、手機號、家庭駐地等信息外，還搜集身高、學歷、婚姻狀況、血型甚至家屬的基本信息。這樣的數(shù)據(jù)搜集明顯超出了應急管理必要的限度，違背了“最小范圍”原則，也增加了信息泄露的風險。其次，數(shù)據(jù)搜集主體超出法定主體范疇且對數(shù)據(jù)保護的能力不足。疫情防控期間為了及時追蹤相關(guān)人員的軌跡和傳播途徑，各個商場、超市、藥店等非政府授權(quán)機構(gòu)普遍在搜集個人信息。然而這些主體數(shù)據(jù)保護技術(shù)薄弱、能力不足、意愿不強，甚至出現(xiàn)販賣數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。最后，用戶被迫開放數(shù)據(jù)和個人信息。我們在安裝智能軟件和程序時，被強制要求開放通訊錄、地理位置、肖像視頻、身份認證等權(quán)限。大量的后臺數(shù)據(jù)記錄著我們每天的行蹤軌跡、消費習慣、行為偏好。智能軟件內(nèi)嵌的規(guī)則，使得用戶不得不讓渡隱私權(quán)。

（二）數(shù)據(jù)過度解讀與主觀偏差

將數(shù)據(jù)的相關(guān)性解讀成數(shù)據(jù)的因果關(guān)系是過度數(shù)據(jù)化的顯著特征。相關(guān)性是事物之間的一種非確定性關(guān)聯(lián)性，因果關(guān)系則是揭示客觀世界中普遍聯(lián)系著的事物先后相繼、彼此制約的關(guān)系。因此不能由數(shù)據(jù)之間的相關(guān)性推導出數(shù)據(jù)之間的因果關(guān)系。如果僅將大數(shù)據(jù)視為一組數(shù)字，而不考慮生成數(shù)據(jù)的時空甚至社會和文化背景，可能導致錯誤的解釋和結(jié)論[12]。如在2011年的流感季節(jié)，Google嚴重高估了流感病例的數(shù)量，即因為他們沒有考慮社交媒體對流感季節(jié)的炒作給互聯(lián)網(wǎng)搜索傾向帶來的影響。這告誡我們，在生成或運用大數(shù)據(jù)時，盲目崇拜而不考慮其他動態(tài)因素或社會文化背景，極易導致決策失誤。過度解讀的根源在于我們的主觀偏差。主觀偏差主要表現(xiàn)為可得性偏差和代表性法則?？傻眯云钍侨藗冊诿鎸μ囟ǜ拍?、主題、方法的時候，往往根據(jù)已有的信息去判斷事情的可能性，而不是依據(jù)科學的統(tǒng)計數(shù)據(jù)或者系統(tǒng)知識進行判斷[13]。由于數(shù)據(jù)的真實性及“臟數(shù)據(jù)”的存在，一定程度上會影響我們可得數(shù)據(jù)的質(zhì)量及分析研判的準確性。代表性法則是在不確定情況下進行判斷的一種方法，依賴代表作出的判斷也可能產(chǎn)生誤差，或者在探究總體數(shù)據(jù)特征時，依據(jù)部分特征來推斷整體特征也容易造成誤導性的結(jié)果[14]。代表性法則在政府條塊治理中最為明顯，各個職能部門會依據(jù)自己的數(shù)據(jù)進行推斷，而不是整合多個部門數(shù)據(jù)進行綜合研判，這也會帶來一定程度上的主觀認知偏差。

（三）數(shù)據(jù)過度信仰與依賴

如果我們的任何判斷、決策都必須完全依賴于數(shù)據(jù)，就有可能走向唯數(shù)據(jù)主義，畢竟過于依賴數(shù)據(jù)，而數(shù)據(jù)遠遠沒有我們所想的那么可靠[11]（P195）。網(wǎng)絡(luò)水軍的存在就是對數(shù)據(jù)真實性的最大質(zhì)疑，但我們經(jīng)常選擇性地忽視數(shù)據(jù)的真實性和適用性?！澳切﹪L到大數(shù)據(jù)益處的人，可能會把大數(shù)據(jù)運用到它不適用的領(lǐng)域，而且可能會過分膨脹對大數(shù)據(jù)分析結(jié)果的信賴。隨著大數(shù)據(jù)預測的改進，我們會越來越想從大數(shù)據(jù)中掘金，最終導致一種盲目崇拜，畢竟它是如此的無所不能”[11]（P208）。治理被上升到“一切皆可量化”的信仰高度。在國家治理過程中，將大數(shù)據(jù)理念作為一種營銷手段包裝，精致地打磨成治理社會發(fā)展失衡、生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化及城市超規(guī)模擴張等問題的萬能鑰匙。我們過度依賴大數(shù)據(jù)賽維坦帶來的便利，基于沉默契約，不得不出讓部門權(quán)利、開放部分信息。這里的契約與霍布斯結(jié)束戰(zhàn)爭的契約、洛克“完備無缺的自由狀態(tài)”下的契約及盧梭基于公意的契約有著根本不同的語境。沉默契約是發(fā)生在虛擬場域下的數(shù)據(jù)權(quán)利讓渡，即基于自愿默許原則，開放自己的信息和數(shù)據(jù)。而網(wǎng)絡(luò)將世界設(shè)置成“記憶模式”，數(shù)據(jù)權(quán)利一旦讓渡，不可收回且不可遺忘，這也是沉默契約與古典契約最本質(zhì)的區(qū)別。沉默契約語境下，大數(shù)據(jù)賽維坦大行數(shù)據(jù)專制之道，權(quán)利一旦讓渡，無權(quán)收回，且潛藏著被復制、傳播與轉(zhuǎn)賣的風險。

（四）數(shù)據(jù)過度彌散與滲透

隨著大數(shù)據(jù)嵌入國家治理的廣度和深度的加強，私人空間被壓縮，這意味著大數(shù)據(jù)對社會公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的彌漫與滲透。霍布斯將強大的君主專制政體比喻成威力無比的利維坦[15]（P132）。過度數(shù)據(jù)化的典型亦是制造巨大的數(shù)據(jù)利維坦。然而，科學已經(jīng)從原本溫文爾雅、帶領(lǐng)人民走出黑暗時代的“賽先生”，變成了帶領(lǐng)人們急速駛?cè)胛磥硎澜纭⒘α繕O其龐大卻又找不到方向的巨型怪獸——賽維坦[16]（P280）。大數(shù)據(jù)賽維坦可以裁決一切。大數(shù)據(jù)的本質(zhì)是資源，資源的多寡直接影響權(quán)能分配，大數(shù)據(jù)賽維坦是蘊藏巨大能量與價值的現(xiàn)代治理工具。雖然大數(shù)據(jù)的展現(xiàn)形式、技術(shù)表征在演變，但技術(shù)背后的權(quán)力與利益的運行機制是恒久不變的。網(wǎng)絡(luò)巨頭、技術(shù)精英憑借先發(fā)優(yōu)勢與技術(shù)門檻壟斷數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)賽維坦掌控人類從搖籃到墳墓的所有數(shù)據(jù)，未來的人類就是一串串行走的數(shù)字代碼和太陽底下的“透明人”[17]。

大數(shù)據(jù)賽維坦給人類隱私造成嚴重的挑戰(zhàn)和威脅。大數(shù)據(jù)賽維坦制造的數(shù)據(jù)開放、共享與整合是否能夠完全實現(xiàn)對透明性、回應性、責任性及政府善治的希冀，這是一個值得商榷的話題。在國家治理的語境下，如何對沖大數(shù)據(jù)賽維坦對個人隱私與國家安全的侵犯，建構(gòu)新的平衡機制，是亟須解決的社會問題。

三、過度數(shù)據(jù)化對國家治理現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)豐富了人們對國家治理的認識，提高了國家治理能力和水平，如資源汲取能力、秩序穩(wěn)定能力、公共服務(wù)能力及公共危機應對能力[18]。然而大數(shù)據(jù)作為治理的技術(shù)路徑，在管理應用方面還處于不成熟階段。大數(shù)據(jù)賦能國家治理的同時，由于過度數(shù)據(jù)化潛藏著很多社會風險，如國家治權(quán)在大數(shù)據(jù)技術(shù)的支撐下不斷向公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域擴張與滲透。依“數(shù)”治理缺乏對數(shù)據(jù)適用性、可靠性、邏輯性的科學分析機制，難免陷入數(shù)據(jù)崇拜與技術(shù)依賴的窠臼，給國家治理帶來多重挑戰(zhàn)。

（一）過度數(shù)據(jù)化給個人隱私安全、企業(yè)信息安全和國家安全帶來挑戰(zhàn)和威脅

隨著移動終端的普及和信息技術(shù)的迭代更新，反映公眾行為偏好、行蹤軌跡、社會活動范圍的細節(jié)和信息被感知、搜集和挖掘。在利益驅(qū)動下，社會群體信息流蘊藏的巨大價值被使用和挖掘。面對先進的數(shù)據(jù)搜集技術(shù)，個體變得渺小而無助，既沒有數(shù)據(jù)自決權(quán)利，也無法逆轉(zhuǎn)隱私泄露。以用戶為中心、遵守保密協(xié)議、依法保障公民隱私權(quán)等制度安排日顯蒼白。一旦信息被有意無意釋放出來，無論是通過社交媒體還是各類傳感器，都會留下永久的印記，從而成為“刺青式”存在。這讓個人隱私保護成為全球性的互聯(lián)網(wǎng)治理難題[19]。企業(yè)因擁有更多的數(shù)據(jù)庫而成為網(wǎng)絡(luò)攻擊的對象。如中國微軟開發(fā)聯(lián)盟的系統(tǒng)遭遇黑客襲擊后，導致六百多萬客戶的郵箱、密碼等信息泄露。數(shù)據(jù)治理背景下，不僅個人隱私和企業(yè)數(shù)據(jù)庫遭遇威脅，承載國家運行的大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)也成為網(wǎng)絡(luò)攻擊的主要目標，大數(shù)據(jù)支撐下的國家治理隨時面臨戰(zhàn)略性威脅。國家治理技術(shù)上依賴計算機來存儲、分析海量數(shù)據(jù)信息，一旦這些信息被存儲在數(shù)據(jù)庫，就有被利用和控制的危險。國家需要耗費更多的資源保護自己的信息，小到公民的私人數(shù)據(jù)，大到軍事計劃。國家獲取的秘密信息越多，它用于保護這些信息的成本就會越高[20]（P57）。網(wǎng)絡(luò)攻擊、黑客入侵、信息篡改、網(wǎng)絡(luò)暴政及網(wǎng)絡(luò)恐怖主義給國家安全帶來巨大隱患。例如，2013年“棱鏡門”事件、2017年Hadoop網(wǎng)絡(luò)勒索事件，便引發(fā)了全球?qū)残畔踩蛧野踩膽n慮。

（二）過度數(shù)據(jù)化帶來國家治理中的數(shù)據(jù)悖論：大數(shù)據(jù)賽維坦

治理的本質(zhì)是政府與公民社會建立公私伙伴關(guān)系。大數(shù)據(jù)時代，公民的數(shù)據(jù)權(quán)利得到保障是治理的應有之義。

在過度數(shù)據(jù)化現(xiàn)象之下是數(shù)據(jù)資源被權(quán)力壟斷。國家權(quán)力監(jiān)管體系為了實現(xiàn)對公民的數(shù)字化監(jiān)管，借助信息化手段全面搜集、存儲和使用公民數(shù)據(jù)信息。由此，國家信息系統(tǒng)及數(shù)以百萬的監(jiān)控設(shè)備入侵私人領(lǐng)域，形成宏大的數(shù)據(jù)流與信息流。但在這個過程中，我們忽視了公民信息權(quán)利的保護。大數(shù)據(jù)賽維坦帶來的直接后果是公民與政府之間的不對等，表現(xiàn)為國家數(shù)據(jù)權(quán)力對公民數(shù)據(jù)權(quán)利的擠壓。大數(shù)據(jù)賽維坦帶來數(shù)據(jù)權(quán)利悖論，公民難以運用信息技術(shù)手段來維護自己的數(shù)據(jù)權(quán)利，也無法利用自己的數(shù)據(jù)權(quán)利來制衡國家的監(jiān)管權(quán)力。社會本是由有情感、有溫度、有思想的人組成的群體，卻被冷冰冰的大數(shù)據(jù)監(jiān)管。過度數(shù)據(jù)化造成的數(shù)據(jù)泄露及數(shù)據(jù)獨裁現(xiàn)象頻頻發(fā)生。政府的職責就是治理，不能治理的政府就是有違職業(yè)道德的，無效政府不但不具備合法性，更是不道德的[21]（P34）。同時，企業(yè)在信息服務(wù)供給中，往往與用戶簽訂不對等的數(shù)據(jù)使用協(xié)議，壟斷數(shù)據(jù)信息的規(guī)則制定。國家數(shù)據(jù)權(quán)力一旦與企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)力聯(lián)手，公民的數(shù)字化生存空間將被大大縮減。在公民權(quán)利意識高漲的時代，這種不對等的失衡狀態(tài)可能導致公民的不滿甚至消極抗議[16]（P181）。

（三）過度數(shù)據(jù)化的直接后果是數(shù)字鴻溝與社會不平等

用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新，大數(shù)據(jù)嵌入國家治理成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，但若被大數(shù)據(jù)鉗制而產(chǎn)生過度依賴效應，則會陷入過度數(shù)據(jù)化的泥沼。當下網(wǎng)絡(luò)世界人肉搜索、黨同伐異等極端主義行為的興起、發(fā)酵，極端政治的演變，大多是過度數(shù)據(jù)化的癥候。在世界范圍，微軟、谷歌、推特等網(wǎng)絡(luò)巨頭壟斷數(shù)據(jù)管轄權(quán)，主導著網(wǎng)絡(luò)世界的規(guī)則制定，而對數(shù)“量”的追崇遠甚于對數(shù)“質(zhì)”的關(guān)注。對網(wǎng)絡(luò)資源和數(shù)據(jù)信息的管控能力成為衡量社會群體分層的關(guān)鍵指標。數(shù)據(jù)鴻溝將社會群體劃分為信息擁有者與信息貧困者。網(wǎng)上提供的信息量龐雜，信息搜索和咨詢技巧是信息貧困者所不具備的。建立在教育背景、經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會地位等數(shù)據(jù)統(tǒng)計基礎(chǔ)上的精準服務(wù)和個性化管理，無一不是在加劇社會不平等現(xiàn)象。數(shù)字鴻溝演變成一種虛擬不平等，將現(xiàn)實社會的不平等延伸到虛擬空間。依據(jù)奧爾森對精英的界定，大數(shù)據(jù)時代占據(jù)領(lǐng)導地位的是少數(shù)技術(shù)精英與知識精英。精英以其強大的內(nèi)聚力和組織力極力將數(shù)據(jù)控制權(quán)合法化，技術(shù)精英的數(shù)據(jù)權(quán)利在數(shù)字世界也趨于隱化。在數(shù)字世界，

技術(shù)精英憑借其掌握的數(shù)據(jù)資源具備了影響公共決策的砝碼。因此，技術(shù)精英的政治態(tài)度和言行自然對政治發(fā)展方向和前景產(chǎn)生重要影響。

（四）過度數(shù)據(jù)化造成對公民權(quán)利選擇和自由意志的剝奪

大數(shù)據(jù)的核心是預測。美國假釋委員會曾基于數(shù)據(jù)分析決定釋放還是監(jiān)禁某人，通過未來行為監(jiān)測技術(shù)監(jiān)控個體的生命特征、肢體語言和其他生理模式?；跀?shù)據(jù)預測來預防、控制和懲戒犯罪，確實可以做到未雨綢繆，但運用大數(shù)據(jù)預測來判斷和懲罰人類的潛在行為，這是對公民權(quán)利選擇及自由意志的一種褻瀆，也輕視了決策過程中深思熟慮的重要性。我們冒險把罪犯的定罪權(quán)放在了數(shù)據(jù)手中，借以表達我們對數(shù)據(jù)和分析結(jié)果的崇尚，但這實際上是一種濫用[11]（P198）。

基于數(shù)據(jù)預測對未來行為判罪，不僅剝奪了個人的道德選擇與自由意志，而且背離了法律無罪推定原則，褻瀆了司法公正。因為罪責判定只能基于過去已經(jīng)發(fā)生的行為。在數(shù)字化世界里，個體只有信息發(fā)布權(quán)，沒有信息傳播及傳播后的撤回等完整的信息控制權(quán)。隨著信息的數(shù)字化，世界被設(shè)置成記憶模式。信息的永久性記憶導致個體身份重塑的困難，犯了錯的個體被禁錮在時間維度的監(jiān)獄。在大數(shù)據(jù)無所不能而公民隱私權(quán)被透視的悖論下，優(yōu)化信息技術(shù)、加強信息監(jiān)管無疑是制造了一個強大的賽維坦。大數(shù)據(jù)賽維坦使其自由選擇的權(quán)利空間被大大壓縮，公民數(shù)據(jù)權(quán)利的保障也被邊緣化。被邊緣化的弱勢群體，因其在網(wǎng)絡(luò)世界表達訴求和意愿的能力缺失，成為信息時代的缺席者。而信息擁有者與信息貧困者的差距具有持續(xù)擴大的趨勢。

四、國家治理現(xiàn)代化中過度數(shù)據(jù)化的因應之道

依據(jù)馬斯洛需求層次理論，大數(shù)據(jù)已經(jīng)演變成實現(xiàn)安全需求、社交需求、尊重需求及自我需求的技術(shù)支撐，因此，保障公共信息安全、提供高質(zhì)量的信息服務(wù)至關(guān)重要。如果公共部門無法提供數(shù)據(jù)信息服務(wù)，或者由于隱私或安全規(guī)則，公民無法獲得關(guān)鍵的數(shù)據(jù)，他們將不能從事監(jiān)測、審議和參與等民主活動[22]。既然大數(shù)據(jù)的運用與普及是必然趨勢，我們就要積極探尋過度數(shù)據(jù)化的消弭之策。

（一）將道德規(guī)范與法律規(guī)則內(nèi)嵌于大數(shù)據(jù)運用

大數(shù)據(jù)作為國家治理的關(guān)鍵性工具，數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、運用和管理需要遵守兩條基本底線。

一是法律紅線?！胺呻y以規(guī)定公民的道德責任，但作為非正式規(guī)則或一種文化，公民行為的道德自律無疑應該是公民義務(wù)的題中應有之義”[21]（P40）。二是道德底線。大數(shù)據(jù)的初衷是釋放國家公共利益的善意，是人類善意的伙伴關(guān)系。大數(shù)據(jù)技術(shù)如果突破道德底線和法律紅線，就不可能實現(xiàn)國家的善治。法治是國家治理的最高層次和基本底線，一切沒有法律約束的自由都不是自由。有了道德之治與法律之治，還需要輔以技術(shù)之治。從技術(shù)維度上有效遏制過度數(shù)據(jù)化的負面效應，關(guān)鍵是實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)與人類社會的和諧互動。一方面要加強數(shù)據(jù)備份、數(shù)據(jù)加密、數(shù)據(jù)審計等安全技術(shù)的研發(fā)，另一方面要強化數(shù)據(jù)安全監(jiān)測、預警、控制和應急管理能力。建立健全數(shù)據(jù)生產(chǎn)、使用、管理等全過程可追溯的動態(tài)監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)控制度，規(guī)范數(shù)據(jù)運用過程中的風險評估。數(shù)據(jù)世界的漏洞不僅需要技術(shù)彌補，關(guān)鍵是制度建設(shè)與法律規(guī)范?！耙粋€社會只有基本制度是正義的，充分體現(xiàn)了自由、平等、法治、人權(quán)及民主等價值，人們才有可能希望享有正義的公共生活”[23]（P10）。實現(xiàn)國家的善治，不僅要建立健全大數(shù)據(jù)法權(quán)體系，還要完善國家危機治理的法律救濟制度、損害賠償制度與社會保險制度，為信息時代的缺席者提供權(quán)利救濟。技術(shù)不能決定自身的發(fā)展路徑，也不能保證被理性使用。當我們的理性和良知在一些艱難的社會抉擇面前還不能作出明確判斷的時候，信息技術(shù)不可能成為指路明燈，幫我們找出理想的答案[24]（P11）。因此，即使將國家計算機連接起來，我們可以輕易地建立起技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，但不等于我們也建立起了制度上的基礎(chǔ)設(shè)施。如何將柔性的道德約束與剛性的法律規(guī)范內(nèi)嵌于大數(shù)據(jù)的發(fā)展邏輯，是風險消解的關(guān)鍵。

（二）完善責任與自由并舉的信息管理

既然我們無法回到?jīng)]有大數(shù)據(jù)的原始生活，又沉溺享受大數(shù)據(jù)帶來的便利性，不妨基于自愿與默認的原則，出讓部分隱私權(quán)利，獲得賴以生存的社會便利。從國家與公民社會的關(guān)系考量，要抑制過度數(shù)據(jù)化的內(nèi)生風險，將公民自身的數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)與處置權(quán)歸還公民。同時對他人數(shù)據(jù)的獲取和轉(zhuǎn)讓都要在絕對尊重個人權(quán)利的前提下，不受他人、社會團體及國家的侵犯和支配。一方面，每個人擁有獲取與運用數(shù)據(jù)的自由及“被遺忘權(quán)”。這里的“被遺忘權(quán)”指對往事保持沉默的權(quán)利。在萬物互聯(lián)的數(shù)字網(wǎng)絡(luò)空間里，人類對“遺忘”的渴求超越對“記憶”的需求。在俄羅斯，如果網(wǎng)絡(luò)信息是不可信的、

非法傳播或超過三年的真實過時的數(shù)據(jù)，公民有權(quán)刪除搜索引擎結(jié)果中與自己有關(guān)的、指向第三方網(wǎng)站內(nèi)容的鏈接。美國亦制定了針對未成年人的“橡皮擦法案”，要求谷歌、推特網(wǎng)絡(luò)巨頭允許未成年人擦掉自己的上網(wǎng)痕跡，以避免網(wǎng)絡(luò)防范意識不足帶來的成長、就業(yè)等問題。這些案例對我國規(guī)制不同利益群體信息搜集和使用權(quán)限的實踐具有重要的啟發(fā)意義，對消解國家安全、個人隱私等難題也有重要價值。人生而自由，法律的邊界賦予人最低限度的自由，網(wǎng)民亦應該被賦予“被遺忘”的自由。大數(shù)據(jù)世界應該被設(shè)置成記憶與遺忘的綜合模式，犯了錯的個體亦有機會通過身份重塑，在“時間監(jiān)獄”的維度里被釋放，重獲自由選擇的權(quán)利。與權(quán)利自由相對的是責任的履行。從主權(quán)者國家的視角出發(fā)，政府有責任打造良性的信息生態(tài)環(huán)境，及時出臺政策規(guī)范信息管理，如信息存儲期限、信息開放邊界、設(shè)置可記憶信息的范圍等。政府亦有義務(wù)打造一個不同的隱私保護模式，誰使用誰擔責，數(shù)據(jù)使用者有責任進行風險評估、風險規(guī)避，為其行為承擔責任。享受自由權(quán)利的個體，亦有責任在“全景敞式”的“數(shù)字監(jiān)獄”里保持“暴露—監(jiān)視”的心理暗示，進行自我規(guī)訓與管理[25]（P219-222）。

換言之，從個體信息保護之維來看，公民在享受數(shù)字化便利的同時，要提升個人信息保護的意識與能力;從國家治理之維來看，政府治理要提升數(shù)據(jù)運用的合法性與合理性，不能過度地搜集與挖掘公民隱私。

（三）平衡數(shù)據(jù)工具理性與價值理性的關(guān)系

過度數(shù)據(jù)化對人的自由選擇和道德意志構(gòu)成了潛在的威脅。到底是大數(shù)據(jù)技術(shù)規(guī)制人類的活動，還是人類規(guī)制大數(shù)據(jù)技術(shù)？我們需要重新思考大數(shù)據(jù)的工具理性與價值理性的關(guān)系。史蒂夫·洛爾認為對大數(shù)據(jù)的研究價值更重要的問題是如何運用、如何理解這些數(shù)據(jù)[26]（P8）。從工具主義視角考量，將大數(shù)據(jù)技術(shù)視為國家治理的輔助工具，可以發(fā)揮大數(shù)據(jù)精準預測的優(yōu)勢，推動國家治理由粗放化向精細化、被動響應向主動預見、風險隱蔽向風險防范、經(jīng)驗決策向智慧決策轉(zhuǎn)型。從價值理性視角考量，大數(shù)據(jù)技術(shù)不是萬能的，不能解決一切問題，它只是決策的一種量化手段。民主制、價值和政治的終點是提倡機會平等且反對特權(quán)、財富、頭銜世襲的民主主義信仰[27]（P175）。現(xiàn)實中的信息技術(shù)越來越多地被用來實施控制，如美國針對外國人的電子指紋檔案庫，政府迫使民航提供乘客名單等。信息技術(shù)終究還是技術(shù)，更具有工具的性質(zhì)，工具是沒有意識形態(tài)的，可以被用來從善，也可以被用來行惡。未來智能社會科學的努力方向是尊重人的主體性，由技術(shù)走向人本[28]。因此，正確認識事物的是非和利害，遵循人文精神與自由主義精神是更為重要的前提。大數(shù)據(jù)嵌入國家治理，關(guān)鍵還是將大數(shù)據(jù)運用到人類的全面發(fā)展，促進社會公平、正義、民主價值的實現(xiàn)。唯有基于民主、平等、公平、自由等社會價值，才能最大限度釋放國家的善意。要發(fā)揮大數(shù)據(jù)的工具理性必須努力回歸大數(shù)據(jù)價值理性，賦予人類道德選擇與自由意志的權(quán)利。因為“個人是目的，而不僅僅是手段;他們?nèi)舴亲栽福筒荒鼙粻奚蛘弑挥脕磉_到其他的目的，個人是不可侵犯的”[29]（P39）。在大數(shù)據(jù)時代，人的價值實現(xiàn)是大數(shù)據(jù)技術(shù)的終極目標。

（四）知識精英與草根階層的數(shù)據(jù)平權(quán)

國家的善治，還需要從權(quán)利與正義的視角來對沖過度數(shù)據(jù)化的風險。權(quán)利是每個自由人維持其尊嚴的基本要素，與社會地位、經(jīng)濟基礎(chǔ)、受教育水平無關(guān)。精英階層憑借其先發(fā)優(yōu)勢與技術(shù)壁壘制造數(shù)據(jù)鴻溝，隱藏著數(shù)據(jù)壟斷者對權(quán)利獲取的非正義，亟須平衡精英階層與普通民眾的數(shù)據(jù)權(quán)利。傳統(tǒng)的政府過程更傾向于精英主導推動下的 “內(nèi)輸入”模式。這種模式的突出特點是：政治決策是由政府和精英主導的自上而下的單向流動模式，大部分民眾由于制度化渠道不足而被排除在公共決策之外，成為“沉默的大多數(shù)”。大數(shù)據(jù)技術(shù)激發(fā)喚醒了“沉默的大多數(shù)”，為實現(xiàn)知識精英與草根民眾的數(shù)據(jù)權(quán)利的平等提供了可能。首先，拓寬民眾數(shù)據(jù)信息的獲取來源，社會民眾均擁有同等的信息渠道來源。公民在數(shù)據(jù)洪流中的恰當選擇，應該是用數(shù)據(jù)把自己武裝好。要積極培養(yǎng)公民的數(shù)據(jù)意識，增強公民的數(shù)據(jù)感、數(shù)據(jù)權(quán)利意識和數(shù)據(jù)使用意識[16]（P280）。其次，符合大數(shù)據(jù)“獲取的正義”的邏輯下，才能賦予其同等的信息獲取權(quán)、發(fā)布權(quán)、傳播權(quán)和評論權(quán)。換而言之，當一個人獲取了某一個機會權(quán)利而不損害他人同樣的權(quán)利，這成為合法占有的根據(jù)。最后，培育信息時代的缺席者，提升其在網(wǎng)絡(luò)世界的訴求表達能力和話語權(quán)，實現(xiàn)其地位由邊緣向中心轉(zhuǎn)移。消弭數(shù)據(jù)鴻溝，消除信息擁有者與信息貧困者的實質(zhì)性不平等，是實現(xiàn)社會公平正義的應有之義。

五、總 結(jié)

在大數(shù)據(jù)時代，新興技術(shù)作為一種社會的創(chuàng)造性力量，其作用無可否定，但只是制度體系和社會文化層面的一種路徑選擇，技術(shù)與社會行動者之間的互構(gòu)，決定著社會治理的未來[30]。國家治理亦要在大數(shù)據(jù)與行動者之間找到一種平衡。首先，大數(shù)據(jù)技術(shù)是國家治理的賦能者，國家改革的催化劑。國家通過數(shù)字化、智能化、物聯(lián)化及信息化搭建的綜合智慧平臺，完善問題解決框架，實現(xiàn)了國家風險防范、精準識別、高效治理。其次，我們在關(guān)注大數(shù)據(jù)巨大、潛在的效率增長及提高國家治理效能的同時，要關(guān)注過度數(shù)據(jù)化的隱患，適當給大數(shù)據(jù)的盲目信仰降溫，不能讓“虛擬的美麗”遮掩了國家治理的困難，陷入大數(shù)據(jù)主義和工具主義的泥沼。再次，國家治理過程中，我們要警惕過度數(shù)據(jù)化的可能和風險，善于發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)內(nèi)生的瑕疵。理性回歸國家治理的初衷，將法律規(guī)范與道德約束內(nèi)嵌于大數(shù)據(jù)、權(quán)利自由與責任擔當內(nèi)嵌于治理過程。

最后，人之為人的根本是對自由、平等、權(quán)利等價值的追求，價值實現(xiàn)是大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展的初衷。要在尊重價值優(yōu)先的基礎(chǔ)上尋找大數(shù)據(jù)價值理性與工具理性新的平衡機制。善用大數(shù)據(jù)而不被大數(shù)據(jù)牽制，才能釋放國家治理的善意，讓大數(shù)據(jù)技術(shù)更好地服務(wù)國家善治。

國家利用新興技術(shù)進行治理的行為對現(xiàn)代國家的本質(zhì)而言具有雙重屬性，既是一種割裂，又是一種延伸[31]（P3）。

大數(shù)據(jù)嵌入國家治理亦有雙重屬性。一方面，大數(shù)據(jù)提升了國家治理的資源汲取能力、秩序穩(wěn)定能力、公共服務(wù)能力及公共危機應對能力;另一方面，大數(shù)據(jù)的過度運用帶來過度數(shù)據(jù)化的風險，給國家治理帶來挑戰(zhàn)。面對無所不能卻無法抗拒的強大巨獸——大數(shù)據(jù)賽維坦，我們該如何馴服？最根本的，還是回歸正義、民主、自由、責任等原則，構(gòu)建大數(shù)據(jù)背景下國家治理的價值體系，并對大數(shù)據(jù)嵌入國家治理熱潮進行冷思考，從而實現(xiàn)國家治理由大數(shù)據(jù)賽維坦走向大數(shù)據(jù)賽托邦的理想情景[32]（P220-221）。

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責任編輯：陳文杰

Excessive Data in National Governance： Risks and Countermeasures

Jin Hua

Abstract：

As the technical dimension of national governance， big data has dual attributes. Big data promotes the transformation of national governance from extensive to refined， from closed to open， from risk concealment to risk prevention， and from empirical decision-making to intelligent decision-making. Excessive data in the process of governance brings challenges to national governance. Excessive data collection and mining， over interpretation and subjective deviation， excessive belief and dependence， excessive dispersion and penetration， etc. lead to information security， big data severtan， digital divide and deprivation of individual rights and free will. Facing the omnipotent but irresistible big data severtan， we should embed moral norms and legal rules into the application of big data， improve the information management of responsibility and freedom， balance the relationship between the rationality of data tools and the rationality of data value， and advocate the equal right of data between the intellectual elite and the grassroots class.

Key words：

big data， national governance， national security， big data severtan， excessive data， data equity

收稿日期：2020-11-12

作者簡介：

金 華（1989-），女，江蘇蘇州人，華東政法大學政治學與公共管理學院博士生，上海 201600

本文系華東政法大學博士研究生學術(shù)研究項目“區(qū)塊鏈+應急管理：技術(shù)之治與制度之治的彌合” （批準號2020-5-013）的階段性研究成果。