張曉杰 韓欣宏

摘 要：社區(qū)的基層屬性使其在應對災害危機中的作用日益顯著，如何提升社區(qū)風險抵御、災害適應及穩(wěn)態(tài)恢復的能力和水平成為基層應急治理研究中亟待解決的問題。社區(qū)復原力理論為社區(qū)應急治理的發(fā)展提供了新的理論支持，該理論淵源于生態(tài)復原力理論和應激理論，其框架內容包括社區(qū)復原力的定義、影響因素、評估框架及提升策略。借鑒社區(qū)復原力理論內容及其在美國洛杉磯縣和澳大利亞的政策實踐經驗，基于“過程觀”視角，從災前準備、災害適應和災后重建三個維度構建中國社區(qū)復原力評估框架體系，基于該框架所涉相關指標，應將加強社區(qū)經濟建設、推動社區(qū)社會組織參與、鼓勵社區(qū)居民參與、重視災后心理疏導、建立社區(qū)災害應急準備計劃制定制度作為提升中國社區(qū)抗災應急治理水平的五個重要政策抓手。

關鍵詞：社區(qū)復原力;社區(qū)防災能力;應急治理

作者簡介：張曉杰，東北大學文法學院副教授，博士生導師，管理學博士，主要研究方向：環(huán)境政策與社區(qū)治理（E-mail：neuzhangxiaojie@126.com，遼寧 沈陽 110169）;韓欣宏，東北大學文法學院碩士研究生，主要研究方向：公共政策。

基金項目：遼寧省社會科學規(guī)劃基金一般項目（L20BZZ002）

中圖分類號：D632.5;D669.3? 文獻標識碼：A

文章編號：1006-1398（2021）03-0059-12

近年來由于全球氣候環(huán)境變化導致自然災害頻發(fā)，給世界許多國家的經濟和社會發(fā)展帶來了不利影響。2020年初的新冠肺炎疫情和汛期洪水災害使中國政府與社會的應急治理能力面臨著巨大考驗，這些災害對經濟、社會、資源和環(huán)境等各個方面的發(fā)展造成了威脅。社區(qū)作為一個國家中最基礎的社會單位，尤其受到了強烈沖擊。

社區(qū)是指具有某些共同特征的人群，在一定的地域內相互影響形成的一個社會單位[楊麗嬌、蔣新宇、張繼權：《自然災害情景下社區(qū)韌性研究評述》，《災害學》2019年第4期，第159—164頁。]。社區(qū)本身具有自治性、易于溝通性以及充分的基層信息獲取等優(yōu)勢，使其在災害應急治理方面發(fā)揮著關鍵作用。例如在“新冠”疫情防控中，社區(qū)對居民信息和重要通知的及時統(tǒng)計與傳達，疫情封閉期間對居民生活的細致管理再到配合政府部門開展密接者的流調工作，以及洪澇災害發(fā)生時及時采取排汛、防汛行動等，每一個環(huán)節(jié)都體現了社區(qū)角色的重要性。目前國內關于社區(qū)抗災應急能力相關研究不足，尚未形成統(tǒng)一的理論體系和評估框架。國外學者在進行社區(qū)抗災能力研究的過程中，基于應激理論和生態(tài)復原力理論的相關內容提出的社區(qū)復原力理論，為社區(qū)應急治理提供了新的思路和發(fā)展方向。

一 社區(qū)復原力理論溯源

社區(qū)復原力理論淵源于“生態(tài)復原力”理論和應激理論，其發(fā)展經歷了一系列的演進過程，“復原力”一詞源于物理學中“彈性”的概念，是用來描述某一物體或系統(tǒng)由于受到外力作用而產生形變后再次恢復原狀或達到平衡的能力。

1973年霍林（Holling）從生態(tài)學領域的角度出發(fā)，提出了“生態(tài)復原力”理論。他認為在生態(tài)系統(tǒng)中同時存在著不止一種的穩(wěn)定狀態(tài)，并且它們各自都在一定范圍內達到了動態(tài)平衡[Crawford S.Holling.Resilience and stability of ecological systems.Annual Review of Ecology and Systematics，1973，4（1），pp.1-23.]。當系統(tǒng)內的部分功能和聯系因外界刺激而出現障礙或失衡時這種穩(wěn)態(tài)就會被破壞，從而迫使生態(tài)系統(tǒng)進行自我調節(jié)來適應這種變化，最終生態(tài)系統(tǒng)會再次恢復到一個穩(wěn)定狀態(tài)。這個穩(wěn)態(tài)可能與刺激作用前不一致，可能弱于前者也可能比前者更優(yōu)，這取決于生態(tài)系統(tǒng)對外界刺激適應能力的強弱。該理論為社區(qū)復原力的提出奠定了理論基礎，涉及了系統(tǒng)的脆弱性、穩(wěn)定性以及抵抗和恢復等多個特性，與生態(tài)系統(tǒng)維持動態(tài)平衡相似的是，在社區(qū)系統(tǒng)中社區(qū)復原的過程，也是一個經歷多方資源調動使遭受災害擾動的社區(qū)再次恢復穩(wěn)定平衡狀態(tài)的過程。

1996年，布朗（Brown）首次將復原力的概念運用到社區(qū)的研究層面上，描述了社區(qū)在擾動后的調整和恢復[D.Brown， J.Kulig.The concepts of resiliency： Theoretical lessons from community research.Health & Canadian Society， 1996， 4（1）， pp.29-52.]。阿德格爾（Adger）于2000年發(fā)表了關于社區(qū)基礎設施對于承受社區(qū)外部沖擊能力的研究[W.Neil Adger.Social and ecological resilience： are they related？ Progress in Human Geography， 2000， 24（3）， pp.347-364.]，形成了社會生態(tài)系統(tǒng)復原力理論，這標志著復原力理論從生態(tài)學領域向社會研究領域的擴展。2003年布魯諾（Bruneau）等人在此基礎上結合了災害學領域的內容，提出了4R理論，即穩(wěn)健性（Robustness）、冗余性（Redundancy）、資源性（Resourcefulness）和快速性（Rapidity）是作為一個復原力系統(tǒng)在災害管理過程中所具備的特性[Michel Bruneau， Stephanie E.Chang， Ronald T.Eguchi， George C.Lee et al.A framework to quantitatively assess and enhance the seismic resilience of communities.Earthquake Spectra， 2003， 19（4）， pp.733-752.]，其為社區(qū)復原力關于降低災害損失以及加強復原力資源所具備的動態(tài)屬性方面的研究提供了理論思路。

應激理論在社區(qū)復原力中的應用則是將心理學領域有關內容引入到社區(qū)災害研究當中，20世紀30年代加拿大病理學家塞利（Selye）提出了“應激和一般適應綜合癥理論”，使“應激”一詞出現在醫(yī)學領域中，該理論闡述了軀體在受到外界刺激時所表現出的一種非特異性反應[Hans Selye.The stress syndrome.AJN， American Journal of Nursing， 1965， 65（3）， pp.97-99.]，而這種非特異性反應是由心理因素造成的，是個體在面對或者在感知到危險或威脅時做出應對和適應的一種緊張狀態(tài)和情緒[姜乾金：《醫(yī)學心理學》，北京：人民衛(wèi)生出版社，2005年，第82—85頁。]。在社區(qū)復原力理論中，應激反應主要體現在社區(qū)這一主體面對災害或感知到災害威脅時表現出的一種狀態(tài)，包括對于災害和威脅做出的積極或者消極的一系列反應，體現了社區(qū)抵御突發(fā)災害的能力，同時其也是社區(qū)復原力水平評估的內容之一。

二 社區(qū)復原力理論的框架內容

復原力理論從一開始被引入生態(tài)學研究領域用以解釋生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定狀態(tài)，到逐步向社會系統(tǒng)災害復原層面延伸，再到社區(qū)抗災應急治理研究中的具體應用，同時吸納應激理論相關內容，最終形成了社區(qū)復原力理論，這種遞進式的發(fā)展過程使社區(qū)復原力理論框架的建構更加充實和豐滿。社區(qū)復原力作為一種用以研究社區(qū)面臨災害風險和在突發(fā)危機事件中如何自我調節(jié)和自我適應，從而有效地抵抗災害風險和沖擊造成的擾動以恢復系統(tǒng)穩(wěn)態(tài)的理論，其強調了社區(qū)對自身擁有資源的建設和調動作用以及社區(qū)脆弱性的削弱和自適應能力水平的提升等方面的內容。目前形成的社區(qū)復原力理論的基本框架內容主要包括四個方面：一是基于能力和過程的社區(qū)復原力的涵義，這是理論的概念內核;二是社區(qū)復原力的影響因素;三是基于影響因素的社區(qū)復原力水平的評估框架;四是基于評估結果的社區(qū)復原力的提升策略。這四個方面環(huán)環(huán)相扣，層次遞進，有機構成了社區(qū)復原力理論的基本內容。由于風險的不確定性，災害和社區(qū)環(huán)境的差異性以及社區(qū)復原力理論發(fā)展所涉及領域的廣泛性等特征，使得社區(qū)復原力理論尚未形成一套統(tǒng)一的標準化的框架體系，也即尚未形成統(tǒng)一的基于影響因素的社區(qū)復原力評估框架。

（一）社區(qū)復原力的定義

目前關于社區(qū)復原力理論的定義大多圍繞兩個方面：一是“能力觀”，將社區(qū)復原力定義為一系列能力的集合，即社區(qū)對災害的適應表現和恢復結果;一是“過程觀”，即將社區(qū)復原力視為一個動態(tài)的災害管理過程。

阿德格爾（Adger）認為社區(qū)復原力是社區(qū)基礎設施應對和抵抗外來擾動的能力[W.Neil Adger.Social and ecological resilience： are they related？ Progress in Human Geography， 2000， 24（3）， pp.347-364.]，菲弗白姆（Pfefferbaum）將社區(qū)復原力定義為社區(qū)內的成員通過集體行動來干預和減少擾動所造成的影響的能力[Betty J.Pfefferbaum， Dori B.Reissman， Rose L.Pfefferbaum， Richard W.Klomp， and Robin H.Gurwitch.Building resilience to mass trauma events.Handbook of Injury and Violence Prevention.Boston： Springer， 2008， pp.347-358.]，卡特爾（Cutter）則將社區(qū)復原力總結為社區(qū)從災害中恢復其系統(tǒng)功能的能力[Susan L.Cutter， Lindsey Barnes， Melissa Berry， Christopher Burton， Elijah Evans， Eric Tate， Jennifer Webb.A place-based model for understanding community resilience to natural disasters.Global Environmental Change， 2008， 18（4）， pp.598-606.]。

關于將社區(qū)復原力定義為一個動態(tài)過程方面的研究，有學者認為其主要體現在社區(qū)經歷災害擾動后通過自身的調節(jié)適應來達到系統(tǒng)穩(wěn)態(tài)的過程，也有研究認為其體現在社區(qū)應急災害管理的全周期過程中，包括災害準備、災害適應以及災后重建等多個方面。蘇尼（Sonn）將社區(qū)復原力定義為社區(qū)通過調節(jié)自身系統(tǒng)的結構以及活動來降低災害威脅和壓迫的過程[Christopher C.Sonn， Adrian T.Fisher.Sense of community： Community resilient responses to oppression and change.Journal of Community Psychology， 1998， 26（5）， pp.457-472.];諾里斯（Norris）等人提出社區(qū)復原力是指當社區(qū)這個系統(tǒng)在受到外力即災害或危機的擾動并出現功能障礙等狀況時，能夠通過調動自身的資源網絡對擾動影響進行適應并逐步達到災前狀態(tài)，或是適應后產生一個新的穩(wěn)態(tài)（健康表現）的過程[Fran H.Norris， Susan P.Stevens， Betty Pfefferbaum， Karen F.Wyche， Rose L.Pfefferbaum.Community resilience as a metaphor， theory， set of capacities， and strategy for disaster readiness.American Journal of Community Psychology，2008，41（1-2），pp.127-150.]。望月淳子（Junko Mochizuki）等人則認為諾里斯關于社區(qū)復原力的框架體系呈現了一種線性時間思維，將災害前后兩個環(huán)境分割開了，沒有考慮到復原力的提升和風險降低之間可能存在著反饋循環(huán)[Junko Mochizuki， Adriana Keating， Wei Liu， Stefan Hochrainer‐Stigler， Reinhard Mechler.An overdue alignment of risk and resilience？ A conceptual contribution to community resilience.Disasters， 2018， 42（2）， pp.361-391.]，即這是一個涵蓋災害管理全周期的過程。目前已有的社區(qū)復原力定義的研究中，不論是從僅指災后恢復方面還是包含其在內的災害全周期的管理方面來看，學者們更傾向于將社區(qū)復原力定義為一種擾動適應及穩(wěn)態(tài)維持的過程。相較于“能力觀”，將社區(qū)復原力定義為一種過程的“過程觀”更加能凸顯社區(qū)復原力“維穩(wěn)”的特性，且“抵抗”“干預”以及“恢復”這些有關社區(qū)復原力的關鍵詞其本身就帶有動態(tài)屬性。在社區(qū)復原力影響因素以及評估框架的構建過程中，研究者也更多基于社區(qū)復原力的“過程觀”。

（二）社區(qū)復原力的影響因素

影響社區(qū)復原力的因素貫穿于社區(qū)災害應急治理的全過程，包括災前的準備、災害的適應以及災后的重建，同時又是社區(qū)復原力評估指標制定以及提升社區(qū)復原力的依據，決定社區(qū)復原力的整體水平。社區(qū)復原力的影響因素較為復雜，阿穆塔里（Almutairi）、科恩（Cohen）、馬塔里達-卡斯珀（Matarrita-Cascante）以及諾里斯（Norris）等人的研究較具有代表性，具體如表1。

阿穆塔里、科恩和馬塔里達-卡斯珀等人分別在環(huán)境、社會、經濟、社區(qū)組織和能力等方面展開了研究，并依此對影響社區(qū)復原力的因素進行了歸納。他們的觀點與諾里斯等人提出的社區(qū)復原力的四個影響因素（四種資源）相比，其“特殊性”較強，更適用于一些特定的災害事件或單一災害管理階段或某個相同環(huán)境，缺乏一般性或普適性。諾里斯等人認為社區(qū)復原力取決于社區(qū)在進行災害適應過程中所具備的一組具有穩(wěn)健性、冗余性和快速性等動態(tài)屬性的適應能力，即社區(qū)復原力資源，具體包括經濟發(fā)展、信息和溝通、社會資本以及社區(qū)能力[Fran H.Norris， Susan P.Stevens， Betty Pfefferbaum， Karen F.Wyche， Rose L.Pfefferbaum.Community resilience as a metaphor， theory， set of capacities， and strategy for disaster readiness.American Journal of Community Psychology， 2008， 41（1-2）， pp.127-150.]，這四種資源彼此之間相互影響、密切聯系，構成了一套適應能力網絡，幫助社區(qū)進行災害適應和復原力建設以達到恢復和維持社區(qū)穩(wěn)態(tài)的目的。諾里斯等人的觀點幾乎涵蓋了阿穆塔里等學者提出的所有影響因素，對適應能力網絡資源進行了合理的劃分和界定并引入了動態(tài)屬性的概念，從而使社區(qū)復原力影響因素的概括更加系統(tǒng)化和具體化。諾里斯等人的研究成果在很大程度上推進了社區(qū)復原力理論的發(fā)展，使其成為社區(qū)復原力影響因素研究的集大成者。諾里斯等人提出的社區(qū)復原力的影響因素或社區(qū)復原力資源具體如下：

1.經濟發(fā)展。經濟發(fā)展可劃分為公平風險和易受危害性、經濟資源的層次性和多樣性以及資源分配公平性這三個維度。經濟發(fā)展水平的差異，使發(fā)展中國家和發(fā)達國家在風險治理中所呈現出的狀態(tài)不同。經濟較為落后的國家在基礎設施建設、風險應急防控等方面的發(fā)展較為不足，使社區(qū)在應對災害風險時表現出明顯的脆弱性，更易遭受災害的影響。由于不同經濟水平的社區(qū)受其政治背景、社會聯系以及成員社會階層因素的影響，社區(qū)中的可用資源最終不能平等有效地向有需求的成員進行分配，從而產生了公平風險。社區(qū)擁有的資源是決定社區(qū)復原力水平的關鍵因素，資源的總量越多、種類越齊全，社區(qū)所具備資源的冗余性越強，即資源的可替代性越強且脆弱性不明顯，使社區(qū)在出現功能障礙時能夠及時更替可用資源，從而保持系統(tǒng)的正常運行。此外，資源分配公平性與社會脆弱性呈負相關關系，即社會資源分配越公平，則社會脆弱性就越不明顯。因此在災后資源分配過程中，應該優(yōu)先考慮處于相對劣勢的個體或群體的利益，避免因資源分配不公平而導致社區(qū)系統(tǒng)產生脆弱性從而使社會支持下降。

2.信息和溝通。信息和溝通則為社區(qū)居民參與提供了諸多便利，豐富的信息交流通道為居民參與社區(qū)管理提供了更有效的途徑，使社區(qū)中的弱勢群體降低被邊緣化的可能。信息溝通能夠在災害發(fā)生時依靠有效的媒介，在社區(qū)范圍內將可靠的災害信息進行有效傳遞。及時準確的信息可以第一時間為社區(qū)居民進行風險分析和作出反應提供可靠依據，因為當災害發(fā)生時人們往往更愿意聽取自己所處地域的信息和建議，認為這些消息是相對準確和可信的[P.Longstaff.Security， resilience and communication in unpredictable environments such as terrorism， natural disasters， and complex technology.New York： Harvard University， 2005.]。

3.社會資本。社會資本是指在社區(qū)范圍內居民或組織間促進社區(qū)集體發(fā)展的行為意識和社會關系等。社會資本在社區(qū)復原力提升中扮演的角色大多是無形的，難以通過量化的指標去衡量，但卻在災害適應過程中發(fā)揮著關鍵的作用。諾里斯在其復原力的構成框架中闡釋了社會資本之一的社會支持，認為是個人在系統(tǒng)互動中所獲得的幫助，分為獲得支持與感知支持兩種。“獲得支持”是指在正式的組織或者機構中，明確可以獲得的支持（幫助），而“感知支持”是一種預期能夠獲得的支持（幫助）。社區(qū)內部的關系網絡越密切，居民能夠獲得和感知到的幫助也越多，社區(qū)意識亦會增強。這種社會支持的建立同時也有利于社區(qū)成員間非正式關系的形成，促使合作行為發(fā)生，在災害發(fā)生時更有助于社區(qū)成員間自發(fā)開展有效的救助工作。此外，場所依賴和公眾參與也包含在社會資本之中。

4.社區(qū)能力。社區(qū)能力包括靈活和創(chuàng)造性、社區(qū)活動、評判性反思與問題解決能力、集體效能與賦權以及政治伙伴關系等多個層面。社區(qū)能力作為社區(qū)復原力的構成要素在社區(qū)復原力的框架體系中起到紐帶的作用，有能力的社區(qū)可以調動社區(qū)內部的各種組織，并且善于管理社區(qū)關系，加強組織的內部聯系，能夠賦予社區(qū)成員充分的參與權以增強集體效能感，促進社區(qū)成員間社區(qū)意識的提高，從而影響社區(qū)在災害應急治理中目標的實現。

（三）社區(qū)復原力的評估框架

由于社區(qū)復原力受多種因素的影響，社區(qū)在應對災害危機過程中，復原力水平不同的社區(qū)所呈現的狀況也不同。社區(qū)環(huán)境和災害風險的不確定性和復雜性，促使對社區(qū)復原力的評估存在一定的難度。不同學者在制定社區(qū)復原力評估框架時，會根據其社區(qū)復原力的研究對象所處的具體環(huán)境或其他評估條件采取不同的維度來評估社區(qū)復原力水平，對相應影響因素的依據和評估指標的確定是有所取舍的。阿穆塔里、科恩等人分別就社區(qū)所處環(huán)境的特點以及評估工具的選取等進行歸納，提出了不同的社區(qū)復原力評估框架。

1.沿海社區(qū)復原力評估框架。阿穆塔里等人通過對氣候災害復原指數（CDRI）[Rajib Shaw， Iedm Team.Climate disaster resilience： focus on coastal urban cities in Asia.Asian Journal of Environment and Disaster Management， 2009，6（1）， pp.101-116.]（具體包括物質、社會、經濟、制度和自然）、社區(qū)復原力基線指標（BRIC）[Susan L.Cutter， Kevin D.Ash， Christopher T.Emrich.The geographies of community disaster resilience.Global Environmental Change， 2014， 29（1）， pp.65-77.]（具體包括社會就業(yè)率、人均收入、社區(qū)資本、機構、基礎設施以及環(huán)境）、社區(qū)復原力框架（CRDSA）[Saud Ali Alshehri， Yacine Rezgui， Haijiang Li.Disaster community resilience assessment method： a consensus-based Delphi and AHP approach.Natural Hazards， 2015， 78（1）， pp.395-416.]（具體包括健康和幸福、治理、物質和環(huán)境、社會、經濟以及信息通信）以及本地化災難復原指數（LDRI）[Pedcris M.Orencio， Masahiko Fujii.A localized disaster-resilience index to assess coastal communities based on an analytic hierarchy process （AHP）.International Journal of Disaster Risk Reduction， 2013， 3（1）， pp.62-75.]（具體包括環(huán)境和自然資源、可持續(xù)生計、社會保護和規(guī)劃制度）等多個評估框架的批判性分析，將沿海社區(qū)復原力評估指標歸納為一個包含環(huán)境和氣候變化、社會和經濟、基礎設施以及治理和體制四個維度下的18個一級指標和64個二級指標在內的指標框架，如表2所示。[Arif Almutairi， Monjur Mourshed， Raed Fawzi Mohammed Ameen.Coastal community resilience frameworks for disaster risk management.Natural Hazards， 2020， 101（2）， pp.595-630.]其中社會和經濟發(fā)展這一維度的評估指標，阿穆塔里等人將其歸納成依賴有限自然資源生存的能力;環(huán)境和氣候維度主要是污染治理和土地利用等方面的表現;基礎設施復原力體現在基礎設施建設方面包括公共服務以及現代基礎設施;治理和體制復原力是指政府和一些機構組織在社區(qū)復原力建設方面所發(fā)揮的作用，包括法律和政策、機構的行動以及預警和疏散功能在內的三個層面。

阿穆塔里等人較為全面地闡釋了沿海社區(qū)復原力評估框架所涉及的相關內容，并對相應的評估指標進行了系統(tǒng)總結，但該框架也從側面反映了評估指標選取研究的本地相關性，正如阿穆塔里等人所強調的，任何評估框架的提出和評估指標的確定，都必須要以當地的需求為依據。因此，雖然這些評估框架均為關于沿海社區(qū)復原力水平的評估指標體系，但由于其所覆蓋的環(huán)境和社區(qū)本身的需求差異，致使這些指標無法被輕易移植到其他地域或不同情況下使用。即便如此，阿穆塔里等人提出的沿海社區(qū)復原力評估框架對社區(qū)復原力水平評估的標準化具有一定的參考價值。

2.聯合社區(qū)復原力評估框架?？贫鞯热嗽谄潢P于聯合社區(qū)復原力評估測量的研究中，基于社區(qū)復原力的六個影響因素——領導力、集體效能、準備水平、場所依賴、社會信任和社會關系，提出了聯合社區(qū)復原力評估框架CCRAM（Conjoint Community Resilience Assessment Measurement），CCRAM由兩個評估工具構成，其中一個是包括社區(qū)復原力的構成以及有關受訪者詳細的人口統(tǒng)計信息在內的自我調查報告，另一個工具是用于收集從官方獲取的關于基礎設施和日?；蚓o急情況下可用性和可訪問性服務的客觀信息核對表[Odeya Cohen， Dima Leykin， Mooli Lahad， Avishay Goldberg et al.The conjoint community resiliency assessment measure as a baseline for profiling and predicting community resilience for emergencies.Technological Forecasting & Social Change， 2013， 80（9）， pp.1 732-1 741.]。

CCRAM的評估體系通過對中小型社區(qū)的受訪者采用李克特量表進行調查，針對社區(qū)復原力的影響因素——領導力、集體效能、準備水平、場所依賴、社會信任以及社會關系等要素賦值，進行定量評估。該框架的評估重點在于災害的應急準備階段，通過對相關因素的調查評估發(fā)現問題并加以防范。其優(yōu)勢在于通過有效的評估工具（自我調查報告和客觀信息核對表）實現對關鍵信息和可用資源情況的收集和掌握，輔助決策者更好地認識和了解風險，從而及時做好應對災害風險的計劃，提升社區(qū)的災害應急準備水平。該評估框架的局限之處或尚需研究證實之處在于：其是否能夠隨著評估的不斷進行而被長期使用，將這種評估方法運用于更大的社區(qū)中是否也同樣適用，該框架除了在災害應急準備階段的風險預見中起到重要作用外，在其余災害管理階段是否同樣能夠發(fā)揮效用。

（四）提升社區(qū)抗災應急復原力的策略

社區(qū)復原力提升策略是依附于評估指標體系所提出的，旨在通過具體的措施構建完整的社區(qū)復原力體系，從而提升社區(qū)的抗災應急水平。目前關于社區(qū)復原力提升策略的研究集中在災害準備、資源分配、社區(qū)個人和組織間的關系與合作等多個方面。諾里斯等人根據社區(qū)適應能力網絡的經濟發(fā)展、社會資本、信息溝通和社區(qū)能力四種資源，在社區(qū)復原力建設方面提出了五點提升社區(qū)復原力的策略，包括減少風險與資源分配的不平等、促進社區(qū)居民參與、發(fā)展社區(qū)組織網絡與合作協議、保護與促進社會支持以及制定災前防備計劃[Fran H.Norris， Susan P.Stevens， Betty Pfefferbaum， Karen F.Wyche， Rose L.Pfefferbaum.Community resilience as a metaphor， theory， set of capacities， and strategy for disaster readiness.American Journal of Community Psychology， 2008， 41（1-2）， pp.127-150.]。

其中，減少風險和資源的不平等是通過豐富社區(qū)應對災害的資源從而提升經濟發(fā)展水平來實現。資源越豐富的社區(qū)顯現出的脆弱性就越不明顯，而社區(qū)的脆弱性主要體現在社區(qū)中低收入群體的狀況。當災害來臨時，低收入群體抵抗能力一般較弱，因為他們能用來適應災害的資源比起富裕的人們更有限。而由于社區(qū)在緊急情況下可能會忽視個別群體的需求，缺乏對災后社區(qū)成員真實需求的甄別，最終使真正需要幫助的人得不到該有的援助而破壞了公平。社會資本的獲得必須要加強社區(qū)居民參與抗災的意識，充分發(fā)揮基層組織自治作用，將信息溝通資源和社區(qū)能力運用到社區(qū)應急管理過程中，增強社區(qū)居民主動參與社區(qū)抗災的積極性。發(fā)展社區(qū)組織網絡與合作協議策略是指社區(qū)在災害危機發(fā)生前與可能為災害管理提供服務和支持的組織團體提前建立合作關系并達成協議，使其明確當災害發(fā)生時如何快速開展工作并有效協助社區(qū)進行災害管理，組織網絡與合作協議在社區(qū)災害應急治理中的應用有利于促進社區(qū)內部信息的流通，并加強社區(qū)系統(tǒng)內部的聯系。這種聯系會增強社區(qū)內部的凝聚力，為社區(qū)初期應對突發(fā)災害提供一定的社會支持，但這種社會支持會隨著危機影響時間的增加而逐漸消失，因此需要對參與者提供社會支持進行干預，以促進和保護在災害發(fā)生初期社區(qū)內部自發(fā)產生的社會支持。由于災害的復雜性和不確定性，社區(qū)必須要做好原有備災計劃之外的突發(fā)且難以預測情況的應急準備，這要求社區(qū)要注重加強抗災能力的靈活性和創(chuàng)造性。

三 社區(qū)復原力理論的政策實踐

目前國外社區(qū)復原力理論的發(fā)展比較成熟，在政策實踐方面也有一定進展，影響較大的包括美國洛杉磯縣社區(qū)抗災復原力的實踐和澳大利亞CDR（社區(qū)抗災復原力）計分卡的政策實踐。這些實踐是在現有的社區(qū)復原力影響因素和評估框架體系理論研究的基礎上，各個國家根據其社區(qū)自身的基本情況和特點選取并構建適用的評估指標體系，對社區(qū)復原力水平進行評估。

（一）洛杉磯縣社區(qū)抗災復原力項目（LACCDR）

美國洛杉磯縣社區(qū)抗災復原力項目（Los Angeles County Community Disaster Resilience，簡稱LACCDR）[David Eisenman et al.The Los Angeles County community disaster resilience project — A community-level， public health initiative to build community disaster resilience.International Journal of Environmental Research and Public Health， 2014，11（8）， pp.8 475-8 490.]受美國疾病預防控制中心公共衛(wèi)生項目資助，由政府和非政府組織、學術機構以及企業(yè)等多方主體共同合作開展，其是以復原力的相關理論為基礎，對社區(qū)復原力建設進行干預和結果評估的一項旨在提高社區(qū)及其成員抗災復原力的公共衛(wèi)生項目。

LACCDR項目根據四個標準——人口規(guī)模適中、至少擁有兩種（如當地商業(yè)社區(qū)、警察和消防部門、學校和社區(qū)醫(yī)院等）社區(qū)身份特征、充足的社區(qū)組織基礎設施以及風險暴露和文化（種族）的多樣性，選取了洛杉磯縣的16個社區(qū)進行干預實驗，將這些社區(qū)隨機劃分為社區(qū)復原力實驗組和對照組，并為每一個實驗組分配一名公共衛(wèi)生護士（衛(wèi)生教育人員），這名公共衛(wèi)生護士接受過關于社區(qū)復原力知識技能的培訓，培訓內容是該項目開發(fā)的一套社區(qū)復原力工具包，包括心理急救（迅速提供社會支持減少災害壓力）、社區(qū)映射（對社區(qū)資源識別的過程以及發(fā)展社區(qū)聯系）、社區(qū)復原力的社區(qū)參與原則、識別和發(fā)展社區(qū)領導者以及培訓社區(qū)實地工作者等內容，以解決教育、社區(qū)參與、社區(qū)和個人的自給自足、社區(qū)組織和政府的關系等問題。被分配的公共衛(wèi)生護士與社區(qū)社會組織建立一個社區(qū)復原力聯盟，依據所接受的培訓內容形成對社區(qū)抗災復原力建設的行動框架，并為社區(qū)抗災復原力的具體工作制定計劃。而給對照組分配的公共衛(wèi)生護士則沒有接受過社區(qū)復原力相關的知識和技能培訓。

該項目的結果評估是通過對社區(qū)組織網絡分析、人口（社區(qū)居民）調查以及社區(qū)復原力聯盟的模擬演習來衡量社區(qū)組織關系、人口實踐和認識變化以及聯盟技能和對社區(qū)復原力理解變化方面的情況。其中，社區(qū)組織網絡分析通過分析聯盟內部各組織成員間的聯系數量和強度等方面的情況，確定這一干預是否改善了社區(qū)組織間的伙伴關系。人口調查是對社區(qū)居民關于復原力的態(tài)度和行為的相關評估。聯盟的模擬演習則是圍繞對社區(qū)風險的認知而展開的，以一個危機事件為情景，分析和討論社區(qū)在真實事件中可能的反應，對其行動能力進行評估。

LACCDR項目通過將傳統(tǒng)的備災策略與受社區(qū)抗災復原力干預下的社區(qū)備災策略進行比照，增強社區(qū)防范災害風險的意識，從而提高社區(qū)以及社區(qū)成員的災害準備水平，更好地幫助社區(qū)從災害中恢復和成長。

（二）澳大利亞社區(qū)抗災復原力（CDR）計分卡

澳大利亞社區(qū)抗災復原力計分卡（Community Disaster Resilience 簡稱CDR）是在2009年澳大利亞政府理事會提出的關于國家抗災戰(zhàn)略背景下產生的一種用于衡量社區(qū)抗災能力水平的工具，CDR計分卡可以體現社區(qū)在面對災害時可能達到的復原水平，從而幫助領導者進行災害的應急管理計劃制定及相關事項的統(tǒng)籌安排。

CDR計分卡構建了一個社區(qū)抗災復原力模型，包括存在重疊關系的四個構成要素：社區(qū)聯系、風險和脆弱性、規(guī)劃和程序以及可用資源[Paul Arbon.Developing a model and tool to measure community disaster resilience.Australian Journal of Emergency Management， 2014， 29（4）， pp.12-16.]。CDR計分卡是站在對社區(qū)基本情況有所了解的社區(qū)成員的角度上，采用里克特量表對反映以上四個構成要素的22道問題（如表3所示）進行打分，根據最終獲得的分數判別社區(qū)的抗災復原力建設水平：危險區(qū)、警告區(qū)、順利進行區(qū)等，以此呈現社區(qū)抗災復原力的評估結果。社區(qū)聯系是指社區(qū)內部災害管理的信息流通、溝通交流、社區(qū)成員的組織參與情況以及社區(qū)社團組織間的聯系程度;風險和脆弱性的水平是通過對社區(qū)成員對于風險的認知、社區(qū)的常住人口變化率以及社區(qū)對風險的抵御程度的衡量來體現的;規(guī)劃和程序是指社區(qū)在災前準備、災后評估階段具體的災害管理計劃。可用資源反映的是社區(qū)在應對災害風險時，可以利用的包括社區(qū)居民參與（社會資本）、相關機構、基礎設施和人力資源等在內的資源情況。

CDR計分卡自創(chuàng)立以來已在澳大利亞部分社區(qū)進行試用，實踐效果表明其可以有效地幫助社區(qū)預見和應對災害風險。2017年盧丁（Ludin）等人[Salizar Mohamed Ludin， Paul Andrew Arbon.Improving community disaster resilience through scorecard self-testing.Disaster Prevention and Management： An International Journal， 2017， 26（1）， pp.13-27.]將CDR計分卡應用到評估馬來西亞洪水環(huán)境中的社區(qū)復原力，結果表明這個評估工具是適用且有效的，可以進一步推廣至整個馬來西亞開展社區(qū)備災和進行災害恢復工作。

四 中國社區(qū)抗災應急治理框架構建

近年來，中國對重大災害風險應急治理愈加重視，2018年國務院機構改革正式組建了應急管理部，對全國應急管理工作進行總體部署。在社會治理重心持續(xù)下移的背景下，社區(qū)在危機防控中的地位日益凸顯。2020年初新冠疫情爆發(fā)期間，習近平在北京走訪了解基層抗疫一線情況時強調，“社區(qū)是疫情防控的第一道防線，要發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的阻擊作用，將防控力量向社區(qū)下沉”。實踐表明，在此次疫情防控中社區(qū)所發(fā)揮的作用極其重大，但是不同社區(qū)抗擊災害風險的水平不同，受災害的影響程度有所差異。社區(qū)復原力理論為社區(qū)認識、預測以及抵御突發(fā)災害提供了新的理論指導，使社區(qū)能夠更有針對性地提升應對外部沖擊的能力，從而更好地適應災害影響并從災害中恢復。基于社區(qū)復原力理論，中國社區(qū)抗災應急治理框架的構建應當包括兩個方面：一是構建中國社區(qū)復原力評估框架體系，二是基于該框架體系提出提升中國社區(qū)抗災應急治理水平的重要政策抓手。

由于社區(qū)復原力理論框架中的內涵定義、影響因素、評估框架以及提升策略四個方面是層次遞進的，其中“評估框架” 源于“影響因素”同時又決定了“提升策略”的制定，是整個理論框架的核心，也是提升社區(qū)復原力水平的關鍵參考。因此，基于社區(qū)復原力理論的“過程觀”及其內容特點，參照國外社區(qū)復原力理論的評估框架及其政策實踐經驗，本文從災害應急管理的災前準備、災害適應和災后重建三個維度構建了中國社區(qū)復原力評估框架，如表4所示。

該框架體系具體包括：社區(qū)災前準備階段對社區(qū)內部基礎設施狀況、社區(qū)社會組織的數量、社區(qū)之間的聯系強度、社區(qū)的備災計劃、社區(qū)成員的風險意識等方面的評估;災害發(fā)生過程中社區(qū)的反應以及對災害的適應情況，可以通過評估社區(qū)基礎設施的損壞程度、社區(qū)居民身心健康受影響程度、信息溝通網絡功能狀況以及社區(qū)在災害發(fā)生后立即作出反應所耗費的時間等來體現;對社區(qū)災后重建的評估可以從社區(qū)災后恢復水平，即社區(qū)受災害沖擊功能受損后再次恢復功能并回歸穩(wěn)態(tài)的速度和所需的成本情況，例如基礎設施的重建和社區(qū)成員的創(chuàng)傷恢復等。在具體政策實踐過程中，不同地區(qū)還應該根據自身的基本情況如不同氣候條件下災害風險類型、人口特點和社區(qū)規(guī)模等，從整體評估框架體系中對相關評估指標進行有機取舍，從而采用最具本地相關性的評估指標來對社區(qū)復原力進行精準測量。

基于中國社區(qū)復原力評估框架體系的三個維度和所涉相關指標，應當將加強社區(qū)經濟建設、推動社區(qū)社會組織參與、鼓勵社區(qū)居民參與、重視災后心理疏導、建立社區(qū)災害應急準備計劃制定制度五個方面作為重要政策抓手，以此有效提升中國社區(qū)抗災應急治理水平。

（一）加強社區(qū)經濟建設，培養(yǎng)社區(qū)自身“造血能力”

經濟發(fā)展在很大程度上決定了社區(qū)復原力的水平，經濟發(fā)達的社區(qū)在應急治理中可利用的資源相對豐富，且資源更具備穩(wěn)健性、冗余性和快速性等動態(tài)屬性。而經濟水平較低的社區(qū)在面臨災害風險沖擊時表現出的脆弱性較明顯，社區(qū)內部成員所受的影響也相對較多。因此加強社區(qū)的經濟建設，就是培養(yǎng)社區(qū)自身的“造血能力”，當危機來臨時社區(qū)可以通過內部資源的整合與運作，將災害影響“消化吸收”，從而維持社區(qū)系統(tǒng)內部的穩(wěn)定狀態(tài)。

社區(qū)的經濟建設可以從兩個方面加強，其一是充分利用社區(qū)現有資源，挖掘潛在價值，使其能夠在社區(qū)應急治理中發(fā)揮實質作用。另一個是通過引入社區(qū)外部資本的方式，加強社區(qū)的商業(yè)化發(fā)展以豐富社區(qū)內部的資源種類。此外，發(fā)展社區(qū)經濟是促進社區(qū)復原力建設中社區(qū)資源的多樣性和資源分配公平性的首要關鍵步驟，資源豐富的社區(qū)在進行災害管理和分配活動中可發(fā)揮的空間較大，在資源分配中存在公平風險的可能性也較低。

（二）推動社區(qū)社會組織參與社區(qū)抗災應急治理

社區(qū)社會組織是產生于社區(qū)內部并直接與社區(qū)居民相互聯系和提供服務的群體，在災害應對過程中具有一定優(yōu)勢。社區(qū)社會組織的參與能夠使社區(qū)應急管理工作有序進行，居民的不同需求也能得到一定程度的滿足，從而更好地適應災害危機造成的影響，以盡快進行災后恢復。在社區(qū)社會組織培育方面，社區(qū)可以根據實際需求，有針對性地在社區(qū)內部召集相關有意愿的群體，統(tǒng)一引導和培訓，并為其提供活動場地和一定的資金支持進行組織建設，使其能夠在危機發(fā)生時快速有效地協助社區(qū)開展應對工作。同時，社區(qū)在日常管理中也應加強與內部社會組織的聯系，向其傳達社區(qū)各階段的工作目標，及時進行信息的溝通和交流，保持穩(wěn)定且密切的合作關系，這有利于社區(qū)應對危機過程中社會支持的提升以及重要信息的高效傳遞。

（三）鼓勵社區(qū)居民參與社區(qū)抗災應急治理

在諾里斯等人提出的社區(qū)復原力適應能力網絡中，公眾參與和賦權是緊密聯系在一起的，二者均為提升社區(qū)復原力的關鍵資源。因此有效調動社區(qū)居民參與抗災應急治理的積極性，開辟社區(qū)內部有限的意愿表達通道，利用好社區(qū)居民的信息資源，使社區(qū)可以靈活地按照自身特點進行災前準備計劃的制定，制定的決策也更易被社區(qū)成員所接受，讓社區(qū)更多的成員或組織能夠感覺到自己是被需要的并更有熱情地投入到社區(qū)的管理事務中。

增加社區(qū)居民意愿表達的途徑，可以通過在社區(qū)內增設相關的設施，例如意見表達信箱，居民可以隨時就自己的訴求或疑問與社區(qū)管理者進行對話;社區(qū)也可以與其內部的業(yè)主委員會就社區(qū)日常管理工作進行協作，使社區(qū)居民通過業(yè)主委員會代表來實現與社區(qū)管理者的溝通和意見反饋。此外，社區(qū)還能充分利用現代的新媒體工具，例如采用微信公眾號的形式及時收集居民的建議或訴求等，這一途徑有利于降低社區(qū)和居民進行意見溝通和信息傳遞過程所需花費的時間和精力成本。社區(qū)在日常管理中也可以經常向居民普及有關災害風險和抗災應急措施相關的知識和案例，使居民能清楚意識到其中的利害關系，從而自發(fā)地去了解和參與社區(qū)的抗災應急治理。

（四）重視災后社區(qū)居民的心理疏導

社區(qū)居民對災害的適應情況能夠體現出一個社區(qū)抗災復原力的整體水平。社區(qū)居民對災害沖擊適應得越快，其所能為社區(qū)抗災過程中提供的社會支持就越多，使社區(qū)能夠更有效地開展災后恢復和重建工作。突發(fā)災害危機使社區(qū)的部分功能出現障礙，為恢復和維持社區(qū)的穩(wěn)態(tài)，社區(qū)需要進行必要的災后干預和重建工作，其中社區(qū)成員災后心理創(chuàng)傷的治愈是社區(qū)進行災后恢復面臨的一大難點。

社區(qū)可以聯系具備相關弱勢群體看護專業(yè)技能的社會工作服務機構以及其他具備心理疏導技能的社會組織，使其介入到社區(qū)災后恢復和重建過程的社區(qū)成員心理問題干預工作中，為有需要的社區(qū)成員提供及時并且專業(yè)的心理指導，使居民能夠更快適應災害的影響，從心理創(chuàng)傷中恢復。社區(qū)除了對個別群體（受危機影響程度較重）的心理疏導之外，也應該關注社區(qū)內所有成員的心理健康問題，定期在社區(qū)范圍內開展心理咨詢義務服務以及心理健康知識的普及活動，使社區(qū)成員能夠自發(fā)地關注自己的心理狀況，及時發(fā)現問題并主動尋求幫助，從而減少心理疾病對其災后生活的困擾。

（五）制定社區(qū)災害應急準備計劃制度

準備計劃是指社區(qū)在災害發(fā)生之前對可能發(fā)生的災害風險進行預測，分析災害的特點并預估災害將會造成的負面影響，通過指標衡量社區(qū)所處環(huán)境、社區(qū)擁有的資源以及社區(qū)內部的組織和聯系等情況而制定的一套備災策略。雖然現有的評估框架偏重于研究社區(qū)對于災害的適應情況，但完善的備災策略不僅能夠降低社區(qū)由于災害沖擊造成的損失，減少負面影響作用于社區(qū)的時間，還能提高社區(qū)的抗災效率，如提前對社區(qū)資源進行充實和豐富，當災害發(fā)生時社區(qū)中資源強大的可替代性能夠使陷入障礙的社區(qū)功能及時得到恢復，同時得益于社區(qū)運作恢復的高效率，社區(qū)內部成員以及組織沒有受到明顯影響，極大降低了社區(qū)災后重建所需成本投入。因此，準備計劃對社區(qū)抗災應急治理發(fā)揮著重要的作用，社區(qū)應制定關于災害應急準備計劃的制度，通過內部專業(yè)人士組建社區(qū)智庫或引入第三方機構等方式為準備計劃的制定提供專業(yè)指導意見，促使最終呈現的計劃更具科學性和本地相關性。

Community Resilience Theory：A Framework of Community Emergency Management

Based on Steady-state Maintenance

ZHANG Xiao-jie， HAN Xin-hong

Abstract： How to improve the ability and level of risk resistance， disaster adaptation and steady state recovery of community is an urgent problem to be solved in the research of community emergency management. The community resilience theory provides a new theoretical support for the development of community emergency governance. The theory originates from ecological resilience theory and stress theory， and its framework includes the definition， influencing factors， evaluation and improvement strategies of community resilience. Drawing on the theory of community resilience and its policy practice experiences in Los Angeles County of the USA and Australia， based om the perspective of process， a framework system of community resilience evaluation in China is constructed from three dimensions of pre-disaster preparation， disaster adaptation and post-disaster reconstruction. Based on the relevant indicators involved in the framework， we should strengthen the economic construction of community， promote the participation of community social organizations， encourage the participation of community residents， pay attention to the psychological counseling after disaster， and establish the system of community disaster emergency preparedness planning as the five important policies to improve the level of community disaster emergency management in China.

Keywords： community resilience; community disaster prevention capability; emergency management

【責任編輯 龔桂明】