摘要：青海省少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中富有特色的重要組成部分。近年來(lái)，青海省少數(shù)民族聚居地區(qū)基層政府在社會(huì)治理方面進(jìn)行了諸多創(chuàng)新和實(shí)踐，治理思路較為明晰，治理體系逐步完善，治理能力日益增強(qiáng)。但仍然存在一些困境需充分考量和應(yīng)對(duì)。本文梳理了青海省少數(shù)民族聚居地區(qū)基層政府社會(huì)治理的一些困境，并提出相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：少數(shù)民族聚居區(qū);社會(huì)治理;困境與對(duì)策

黨的十九大報(bào)告指出：“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國(guó)一道進(jìn)入全面小康社會(huì)是我們黨的莊嚴(yán)承諾?！绷?xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“我們要加強(qiáng)黨對(duì)脫貧攻堅(jiān)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，建立各負(fù)其責(zé)、各司其職的責(zé)任體系，精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)脫貧的工作體系?！碑?dāng)前，格爾木市正處在實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接階段，格爾木市積極響應(yīng)黨中央的號(hào)召，通過(guò)充分發(fā)掘黨建工作對(duì)于脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的引領(lǐng)作用，將黨建工作與扶貧進(jìn)程有機(jī)結(jié)合起來(lái)，在促進(jìn)兩者深度融合中夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)，進(jìn)而服務(wù)于精準(zhǔn)扶貧工作。

一、“黨建+”模式，鞏固脫貧攻堅(jiān)成效的探索實(shí)踐

精準(zhǔn)扶貧是黨中央、國(guó)務(wù)院新時(shí)期對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工作提出的新要求，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、建成全面小康是當(dāng)前最大的政治任務(wù)。抓黨建、促扶貧是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)，是全面建成小康社會(huì)的首要前提和基本保證，是實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的實(shí)踐起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)關(guān)切。

基層黨組織在精準(zhǔn)扶貧的地方實(shí)踐中始終扮演著重要角色。如今充分發(fā)掘基層黨組織的優(yōu)勢(shì)和效能，凝聚各方力量，助力脫貧攻堅(jiān)至關(guān)重要。自脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打響以來(lái)，格爾木市積極推進(jìn)“黨建+”模式，將基層黨組織建設(shè)融入格爾木市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生各階段，積極推進(jìn)黨的建設(shè)和精準(zhǔn)扶貧工作深度融合，將牢固樹(shù)立黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位貫穿于落實(shí)國(guó)家脫貧政策和鞏固格爾木市脫貧成效的全過(guò)程，走出一條符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際以黨建促扶貧的新路子。

（一）基礎(chǔ)保障，筑牢后盾

選派敢于擔(dān)當(dāng)、信仰堅(jiān)定的扶貧干部是精準(zhǔn)扶貧工作開(kāi)展的現(xiàn)實(shí)需要。格爾木市尤其關(guān)注重點(diǎn)貧困村和一般貧困村的脫貧現(xiàn)狀，選派40名扶貧干部服務(wù)于貧困村的扶貧建設(shè)，其中選派5名工作經(jīng)驗(yàn)豐富的新任職科級(jí)干部，深入基層開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)工作。為推動(dòng)格爾木市脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的最終完成，格爾木市創(chuàng)建了雙組長(zhǎng)制扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，積極探索精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐道路。通過(guò)扶貧攻堅(jiān)指揮部，準(zhǔn)確把握格爾木市貧困人口生活現(xiàn)狀和現(xiàn)實(shí)需要，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展需要的脫貧策略。

此外，注重扶貧干部崗前培訓(xùn)，通過(guò)經(jīng)驗(yàn)分享、實(shí)地觀摩、推進(jìn)實(shí)踐的方法引導(dǎo)奮斗在脫貧一線的扶貧干部不斷強(qiáng)化自身本領(lǐng)，為脫貧工作做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。同時(shí)，關(guān)注派駐干部的基本生活保障，積極落實(shí)派駐干部享受艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)工資水平補(bǔ)差、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作崗位補(bǔ)助和干部人身意外傷害等，爭(zhēng)取并落實(shí)省、州、市扶貧專項(xiàng)資金3196萬(wàn)元。通過(guò)州、市財(cái)政安排、選派單位籌集、組織部門撥付等方式籌資95.5萬(wàn)元，解決扶貧工作隊(duì)經(jīng)費(fèi)困難和生活問(wèn)題，確保扶貧工作扎實(shí)推進(jìn)。

（二）責(zé)任監(jiān)督，強(qiáng)化職責(zé)

精準(zhǔn)扶貧工作的貫徹落實(shí)需要完備的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制予以系統(tǒng)推進(jìn)。格爾木市完善了具有地方特色的扶貧人員管理紀(jì)律，印發(fā)《第一書記和扶貧（駐村）工作隊(duì)干部管理辦法》，細(xì)化對(duì)選派單位及工作隊(duì)的具體管理要求。對(duì)于扶貧干部的日常工作考核由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負(fù)責(zé)，實(shí)施嚴(yán)格的干部考勤、坐班、請(qǐng)銷假、外出報(bào)備等制度。并結(jié)合實(shí)際，建立扶貧干部考勤月報(bào)制和“年承諾、季報(bào)告”制度，從而為派駐干部管理監(jiān)督提供制度保障，推進(jìn)干部職責(zé)全面落實(shí)。在扶貧工作探索實(shí)踐中，格爾木市始終堅(jiān)持以科學(xué)評(píng)價(jià)體系充分發(fā)掘扶貧干部的責(zé)任意識(shí)和奉獻(xiàn)精神，鼓勵(lì)他們?nèi)硇耐度氲椒鲐毠ぷ髦?。此外，形成了以格爾木市牽頭，城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村合力推進(jìn)的扶貧責(zé)任體系，各部門各司其職、全面監(jiān)管，切實(shí)將扶貧工作落實(shí)到各個(gè)環(huán)節(jié)。

（三）聯(lián)動(dòng)幫扶，齊抓共推

各行各業(yè)聯(lián)動(dòng)幫扶，助力脫貧攻堅(jiān)，消除貧困十分必要。格爾木市建立“黨政軍企聯(lián)村幫戶”工作機(jī)制，通過(guò)“市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌抓總，黨政機(jī)關(guān)全員參與，軍企聯(lián)合傾力協(xié)助”的方式，全市31名市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)牽頭聯(lián)點(diǎn)16個(gè)貧困村、63個(gè)行政事業(yè)單位、8個(gè)軍警部隊(duì)、69個(gè)企業(yè)，2197名干部職工與16個(gè)貧困村、7個(gè)非貧困村的278戶貧困戶結(jié)對(duì)認(rèn)親、建立幫扶對(duì)子。格爾木市高度重視貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及貧困人員的生活需求問(wèn)題，市級(jí)財(cái)政投入904.5萬(wàn)元，當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行發(fā)放3999.82萬(wàn)元貸款，省、州、市聯(lián)點(diǎn)單位籌措資金165.4萬(wàn)元，為貧困地區(qū)的脫貧工作提供堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)保障。貧困地區(qū)的交通運(yùn)輸和水利工程以及醫(yī)療衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善成為專項(xiàng)脫貧資金支持的關(guān)鍵部分。同時(shí)，通過(guò)為貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入資金動(dòng)能的方式，倡導(dǎo)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)積極設(shè)置勞動(dòng)崗位，幫助貧困人員實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，進(jìn)一步激發(fā)和鼓勵(lì)貧困人員自主脫貧的內(nèi)在意識(shí)和相關(guān)作為。

（四）精準(zhǔn)診治，因地制宜

精準(zhǔn)扶貧工作的全面推進(jìn)，不僅要求相關(guān)部門在初期對(duì)貧困人口進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，更強(qiáng)調(diào)在貧困治理過(guò)程中因地制宜，制定符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際和貧困人口脫貧需要的相關(guān)政策。格爾木市從家庭的人員數(shù)量以及財(cái)產(chǎn)、收入等情況入手，精準(zhǔn)核定扶貧對(duì)象，全面建成“戶有管理手冊(cè)、村有作戰(zhàn)掛圖、鄉(xiāng)有規(guī)范檔案、市有數(shù)據(jù)平臺(tái)”的精準(zhǔn)扶貧工作網(wǎng)格。此外，格爾木市開(kāi)展了有關(guān)貧困村貧困現(xiàn)狀和村域?qū)嶋H調(diào)研活動(dòng)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育資源、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的脫貧任務(wù)進(jìn)行精準(zhǔn)規(guī)劃，形成了科學(xué)合理的脫貧政策體系。尤其因村、因戶、因貧、因人制定和實(shí)施脫貧政策，精準(zhǔn)把握貧困人員的實(shí)際需求，有效推進(jìn)貧困區(qū)域科學(xué)診治。

“黨建+”理念是黨建工作創(chuàng)新實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，我們要始終堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。鑒于此，格爾木市積極創(chuàng)新以黨建促扶貧的脫貧道路，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下科學(xué)開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧工作發(fā)展，將黨建工作融入脫貧攻堅(jiān)各個(gè)環(huán)節(jié)，使基層黨組織更好地服務(wù)脫貧工作。

二、開(kāi)展黨建扶貧工作中存在的主要問(wèn)題

（一）抓黨建促脫貧攻堅(jiān)融合度不高

具體表現(xiàn)在：一方面，部分村社的黨建和脫貧工作只側(cè)重單向發(fā)展，未能實(shí)現(xiàn)兩者深度融合。在開(kāi)展黨建活動(dòng)時(shí)基本停留在意識(shí)形態(tài)鞏固、思想修養(yǎng)提升層面，未能結(jié)合村社實(shí)際發(fā)展需求和脫貧任務(wù)落實(shí)的相關(guān)內(nèi)容探索黨建活動(dòng)的多樣形式。黨建工作與脫貧工作的融合度不高致使基層黨組織未能充分發(fā)揮在精準(zhǔn)扶貧工作中的引領(lǐng)作用，主體地位不夠突顯。另一方面，部分村社未找到以黨建促扶貧的關(guān)鍵抓手，僅僅以黨建論黨建，以扶貧論扶貧，導(dǎo)致扶貧工作體制機(jī)制運(yùn)行不夠順暢，責(zé)任機(jī)制建設(shè)較為滯緩，各方資源整合有待提升，扶貧工作成效不夠明顯。

（二）推動(dòng)黨建扶貧幫村的先鋒力量有待增強(qiáng)

格爾木市大部分村社采用黨建扶貧幫村的形式全面推進(jìn)脫貧工作落實(shí)，但在具體實(shí)施過(guò)程中未能將黨建和扶貧融合的優(yōu)勢(shì)激發(fā)出來(lái)。黨建扶貧幫村應(yīng)結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H、產(chǎn)業(yè)布局、黨員人數(shù)等特點(diǎn)，采取黨小組建在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈上、黨員示范崗建在致富項(xiàng)目上的模式，充分發(fā)揮黨組織在引領(lǐng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的核心作用，有效提升黨建扶貧深度融合的服務(wù)功能?；鶎臃鲐氷?duì)伍的專業(yè)程度和經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐有待增強(qiáng)，一些村級(jí)組織、駐村人員的扶貧思維較為單一，往往以救濟(jì)式扶貧為主，對(duì)于農(nóng)村組織建設(shè)和村級(jí)中心工作的指導(dǎo)和幫助不夠深入。要走訪困難群眾，分析掌握致貧原因，因地制宜，做到“治病有方”。如此，才能真正做到“真扶貧，扶真貧”。

（三）要充分構(gòu)建多方協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局

貧困問(wèn)題的復(fù)雜性在于其成因包含微觀與宏觀、個(gè)體與社會(huì)諸要素，單一的貧困治理手段往往收效有限，需要社會(huì)各方的智慧和力量。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要?jiǎng)訂T全黨全國(guó)全社會(huì)力量;要堅(jiān)持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，深入實(shí)施東西部扶貧協(xié)作。在新時(shí)代新形勢(shì)背景下，面對(duì)脫貧攻堅(jiān)中最難啃的“硬骨頭”，必須凝聚起強(qiáng)大的扶貧工作合力，推動(dòng)形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局。而要更好地理解和構(gòu)建大扶貧格局，明晰各主體功能是前提。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，格爾木市各行各業(yè)參與扶貧的力度還不夠大，尤其是貧困地區(qū)的部分企業(yè)缺乏社會(huì)責(zé)任感和擔(dān)當(dāng)意識(shí)，未能樹(shù)立經(jīng)濟(jì)助強(qiáng)村、產(chǎn)業(yè)助脫貧的幫扶理念，致使黨建扶貧工作推進(jìn)的速度較為緩慢。

三、創(chuàng)新“黨建+”模式，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作對(duì)策建議

扶貧攻堅(jiān)是一項(xiàng)復(fù)雜性、綜合性的系統(tǒng)工作，基層黨組織的建設(shè)在其中起著關(guān)鍵作用?；鶎狱h組織建設(shè)與精準(zhǔn)扶貧工作的深度融合已成為格爾木市扶貧工作的基本立足點(diǎn)和貫徹點(diǎn)，只有充分挖掘基層黨組織引領(lǐng)、凝聚、組織、監(jiān)督作用，才能切實(shí)推進(jìn)扶貧工作有序開(kāi)展。

（一）把黨建責(zé)任落實(shí)到人，明確重心

一方面，建立責(zé)任機(jī)制。明確上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)部門對(duì)基層劃片指導(dǎo)和幫扶任務(wù)，建立市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）、小組、戶五級(jí)精準(zhǔn)扶貧鏈條，把工作責(zé)任逐級(jí)分解和落實(shí)。建立“機(jī)關(guān)聯(lián)系村”“干部聯(lián)系群眾”的聯(lián)系體系，強(qiáng)化聯(lián)村單位黨組織主體責(zé)任，通過(guò)“機(jī)關(guān)黨組織聯(lián)系幫扶農(nóng)村黨組織”開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧工作，激勵(lì)派出單位黨組織與基層黨組織共同發(fā)揮作用。

另一方面，明晰責(zé)任清單。要認(rèn)真摸底調(diào)查，把基層黨建在精準(zhǔn)扶貧中存在的普遍問(wèn)題和特殊問(wèn)題，列出清單，針對(duì)存在的問(wèn)題，建立責(zé)任清單，再把清單分到干部手中，讓各級(jí)干部有明確的工作目標(biāo)，按照既定目標(biāo)把工作落實(shí)到扶貧工作中。

（二）加強(qiáng)基層組織建設(shè)，夯實(shí)基礎(chǔ)服務(wù)

基層組織是精準(zhǔn)扶貧工作的主要承擔(dān)者，是扶貧的主航道。在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中“要把扶貧開(kāi)發(fā)同基層組織建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，真正把基層黨組織建設(shè)成帶領(lǐng)群眾脫貧致富的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”。

首先，要提升村干部隊(duì)伍綜合素養(yǎng)和能力水平。把有無(wú)私奉獻(xiàn)精神、村組中有威望、做事有想法、工作有思路、善于學(xué)習(xí)、熱愛(ài)工作的年輕人選進(jìn)村“兩委”班子，充實(shí)基層黨組織干部隊(duì)伍。

其次，要加強(qiáng)“明白人帶頭人”隊(duì)伍的培養(yǎng)。注重從退伍軍人、返鄉(xiāng)青年、返鄉(xiāng)大學(xué)生中選出有上進(jìn)心的人員重點(diǎn)培養(yǎng)成全村致富帶頭人，讓少數(shù)帶動(dòng)多數(shù)，以點(diǎn)帶面，以少帶多，帶領(lǐng)群眾致富。

最后，要選派好第一書記和駐村扶貧工作隊(duì)。把優(yōu)秀、年輕、能吃苦的干部選派到村上，讓其發(fā)揮個(gè)人優(yōu)勢(shì)和所在單位優(yōu)勢(shì)，幫助制定扶貧措施，積極爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)，讓基層組織有錢辦事，進(jìn)而提高各項(xiàng)服務(wù)水平，以此帶領(lǐng)扶貧對(duì)象按照黨組織思路開(kāi)展脫貧工作。

（三）完善干部管理機(jī)制，樹(shù)立導(dǎo)向

干部是落實(shí)政策的主體，嚴(yán)格管理干部，讓干部正確行使權(quán)力，認(rèn)真履職，方能推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作中各項(xiàng)政策快速落地生根。要杜絕干部在精準(zhǔn)扶貧工作中出現(xiàn)脫離基層實(shí)際、違背群眾意愿做決策、定項(xiàng)目，搞形象工程和政績(jī)工程。把干部考核與精準(zhǔn)扶貧工作完成情況掛鉤，用激勵(lì)機(jī)制和考核辦法激勵(lì)干部積極主動(dòng)作為，將人民群眾的切身利益和增進(jìn)人民福祉視為自身工作的奮斗方向，鼓勵(lì)他們?cè)诜鲐毠ぷ髦邪l(fā)揮應(yīng)有作用。

（四）抓實(shí)“黨建+產(chǎn)業(yè)扶貧”，引領(lǐng)群眾精準(zhǔn)脫貧

一是按照“黨建帶扶貧、扶貧促黨建”的理念，將基層黨建與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步密切結(jié)合，形成黨領(lǐng)導(dǎo)下的區(qū)域化發(fā)展格局，增進(jìn)民生福祉，提升人民幸福指數(shù)，促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作提速發(fā)展。

二是發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，提升黨組織服務(wù)群眾能力。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是脫貧攻堅(jiān)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐的脫貧致富，是無(wú)源之水、無(wú)本之木，是不可持續(xù)的。重點(diǎn)培育和發(fā)展強(qiáng)基惠農(nóng)“股份合作經(jīng)濟(jì)”，解決村級(jí)組織無(wú)集體經(jīng)濟(jì)來(lái)源問(wèn)題。

總之，精準(zhǔn)扶貧與黨建工作相促相進(jìn)，黨建工作為扶貧工作服務(wù)，扶貧工作促進(jìn)黨的建設(shè)。在工作推進(jìn)中，兩者不可“單打獨(dú)斗”，應(yīng)落實(shí)黨建責(zé)任、加強(qiáng)基層建設(shè)、嚴(yán)管干部隊(duì)伍、引進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧措施，把脫貧攻堅(jiān)融入黨建工作的系統(tǒng)機(jī)制中，兩者方能齊頭并進(jìn)，共同發(fā)展。

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（作者簡(jiǎn)介：王玉邦，中共格爾木市委黨校，高級(jí)講師。）