邵超峰 陳思含 高俊麗 賀瑜 周海林

摘要 可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）是繼千年發(fā)展目標（MDGs）之后聯(lián)合國期望徹底解決社會、經(jīng)濟和環(huán)境3個維度發(fā)展問題而制定的具有一定約束性的目標指標體系。科學地監(jiān)測和評估可持續(xù)發(fā)展目標的進展是確保實現(xiàn)SDGs的關鍵，也是各國均面臨的困難和挑戰(zhàn)之一。受制于發(fā)展的不充分性與不平衡性，不同國家及地區(qū)在實施SDGs上面臨的主要問題和關注的重點也不同。文章以可持續(xù)發(fā)展目標演變?yōu)榛A，梳理了MDGs到SDGs的變化過程，結(jié)合可持續(xù)發(fā)展目標指標機構間專家組（IAEG-SDGs）提出的全球指標框架及動態(tài)發(fā)展分析了全球?qū)用媛鋵峉DGs的進展情況，指出了當前中國實施SDGs的機遇與挑戰(zhàn)。以全球指標框架為基礎，統(tǒng)籌國家相關規(guī)劃和政策行動確定的關鍵指標，考慮中國當前統(tǒng)計數(shù)據(jù)的可獲得性、相關指標的權威性及頻度，對接SDGs語境下17項目標、169項子目標、231個指標的考核基礎條件，對SDGs相對應的國內(nèi)考核指標進行篩選，提出了構建SDGs中國本土化評價指標體系的設計原則與思路，建立了由142項指標組成的SDGs中國本土化指標框架體系。對接當前城市尺度可持續(xù)發(fā)展相關評價與考核基礎，銜接國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建立的目標指標，對中國本土化評價指標體系進行城市層面的二次本地化，建立了由71項指標組成的中國城市可持續(xù)發(fā)展指標體系;考慮城市可持續(xù)發(fā)展能力和水平評估的現(xiàn)實需求，確定了23項關鍵指標，建立了由人類健康福祉指數(shù)、資源環(huán)境可持續(xù)利用指數(shù)及社會經(jīng)濟發(fā)展動力可持續(xù)性指數(shù)組成的城市可持續(xù)發(fā)展水平評估技術體系，以推動SDGs在中國從理念到實踐、從目標到結(jié)果的實現(xiàn)。

關鍵詞 可持續(xù)發(fā)展目標;評價指標體系;本土化;國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)

中圖分類號 X22?? 文獻標識碼 A? 文章編號 1002-2104（2021）04-0001-12? DOI：10.12062/cpre.20201027

2015年9月，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會共同通過的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（以下簡稱“2030年議程”）確定了由17項目標、169項子目標組成的可持續(xù)發(fā)展目標（Sustainable Development Goals，簡稱SDGs）體系[1]，這些目標的制定更加強調(diào)統(tǒng)籌考慮社會發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的內(nèi)在聯(lián)系，改變以往未能足夠重視環(huán)境領域的弊端，解決人類和地球面對的持續(xù)性問題和新興挑戰(zhàn)。SDGs堅持包容性增長和經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展理念，指導全球各國在2030年之前的發(fā)展政策和資金使用，在對人類和地球至關重要的領域中采取行動，消除貧困、保護地球、確保所有人共享繁榮。迅速變化的氣候條件、沖突、不平等、持續(xù)存在的貧困和饑餓、快速城市化以及當前新冠疫情的肆虐正在對各國實現(xiàn)SDGs的努力構成新的挑戰(zhàn)，如何實現(xiàn)這些目標迫切需要更務實的行動[2-3]?！盁o法測量則無法管理”，科學地監(jiān)測和評估可持續(xù)發(fā)展目標的進展是確保其實現(xiàn)的關鍵，也是各國均面臨的困難和挑戰(zhàn)之一。受制于發(fā)展的不充分、不平衡性，各個國家和地區(qū)實施SDGs面臨的主要問題和關注的重點也不同，因此，構建本土化的SDGs指標體系既非常必要，又具有挑戰(zhàn)性，全球各國均努力將SDGs納入其國家發(fā)展計劃和監(jiān)測評估體系。從SDGs落實及實踐上看，各國是否有效落實將在很大程度上取決于城市這一級的行動。

作為全球最大的發(fā)展中國家，中國在落實“2030年議程”過程中，既有難得的機遇，又面臨諸多新挑戰(zhàn)。雖然中國在聯(lián)合國千年發(fā)展目標（Millennium Development Goals，簡稱MDGs）的實施中取得了巨大成就并獲得了寶貴的經(jīng)驗[4]，但隨著經(jīng)濟發(fā)展方式調(diào)整、經(jīng)濟結(jié)構優(yōu)化、經(jīng)濟增速換檔、新舊動能轉(zhuǎn)換等發(fā)展新形勢，在脫貧攻堅、解決城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不平衡等方面仍面臨新挑戰(zhàn)。整體上看，由于SDGs本土化工作相對薄弱，尚未形成與169個子目標、231項指標相對應的評價方案和有針對性的落實行動，因此需盡快形成一套成熟的SDGs中國本土化的方法學理論體系。城市作為人類創(chuàng)造文明和財富的主要載體以及社會進步和文明發(fā)展的象征，已經(jīng)成為推動可持續(xù)發(fā)展的關鍵，因此評估城市的可持續(xù)性并找到改善城市可持續(xù)性的系統(tǒng)方法也顯得尤為重要。推動城市可持續(xù)發(fā)展相關制度、政策和行動的高標準實施，能夠助力可持續(xù)發(fā)展在中國從理念到實踐、從目標到結(jié)果的實現(xiàn)?；谌蚩沙掷m(xù)發(fā)展目標的實踐分析，本文提出了SDGs中國本土化指標體系框架，并充分對接當前城市層面的可持續(xù)建設考核需求，進行了城市層面SDGs中國二次本地化探索。

1 可持續(xù)發(fā)展目標指標全球進展

1.1 可持續(xù)發(fā)展目標演變：從MDGs到SDGs

世界200多年的工業(yè)化歷程僅使不到10億人口的發(fā)達國家實現(xiàn)了現(xiàn)代化，資源和生態(tài)環(huán)境卻為此付出了沉重的代價。從全球范圍來看，人類已經(jīng)過度使用了地球至少56%的生物承載力[5]，且正在加速耗竭自然資源的存量，干擾資源環(huán)境要素的地球循環(huán)和功能特征[6]。將人類活動規(guī)模與強度控制在自然生態(tài)系統(tǒng)承載力內(nèi)，則是可持續(xù)發(fā)展理論的核心要義[7]?？沙掷m(xù)發(fā)展的理念及內(nèi)涵在20世紀末期取得了全球性共識，并成為世界各國努力的方向。

2000年9月，聯(lián)合國千年峰會通過《聯(lián)合國千年宣言》，就消除貧窮、饑餓、疾病、文盲、環(huán)境惡化和對婦女歧視等方面確定了8項MDGs，成為21世紀第一個被國際社會公認的指導國際發(fā)展合作的框架。到2015年，MDGs已經(jīng)使10億多人擺脫了極端貧困，但它所取得的進展并不平衡，不同國家和國家內(nèi)部不同人群和地區(qū)間的落實情況仍存在差異[8]。2015年通過并確定的SDGs是聯(lián)合國對MDGs的延伸拓展，它設定了更全面、更徹底的目標和指標，是MDGs之后又一具有里程碑意義的重要行動（圖1）。與MDGs相比，SDGs在目標的廣度和深度、普適性以及推進形式等方面均有不同（表1）[9]。在目標的廣度上，MDGs對社會問題給予更高的關注，而SDGs除了延續(xù)對民生問題的關注外，同樣重視促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。而在相同的目標上，SDGs在MDGs基礎上進行了升級、提出了更有雄心的目標。以貧困為例，MDGs設定到2015年全球極端貧窮人口比例減半，即“減少貧困”;而SDGs要求到2030年前，全球要徹底消除極端貧困，即“消除貧困”。同時，SDGs特別強調(diào)各個部門的協(xié)作和共同推動，不僅強調(diào)國家、政府要推動指標的實現(xiàn)，更注重社會、公眾、非政府組織（Non-Governmental Organizations，簡稱NGOs）的廣泛參與，共同推動可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。SDGs還特別強調(diào)要惠及全球所有的國家和人民，改變傳統(tǒng)的區(qū)分援助國和受援國的發(fā)展援助模式，要求更務實的全球合作伙伴關系。

自“2030年議程”通過以來，大部分國家都積極將議程與國家戰(zhàn)略和計劃整合，發(fā)展中國家也逐步開始將SDGs納入其國家發(fā)展計劃和監(jiān)測評估體系，越來越多的國家將SDGs列為國家發(fā)展計劃的核心[10]。然而，隨著貿(mào)易保護主義的抬頭，經(jīng)濟全球化正遭遇越來越多的阻力，新冠疫情進一步阻礙了經(jīng)濟復蘇的步伐，以及許多國家在國際合作和國內(nèi)治理方面的失誤，使得落實可持續(xù)發(fā)展目標的進程正被削弱[2]，SDGs落后于既定日程，所有國家實現(xiàn)SDGs都面臨重大挑戰(zhàn)，可持續(xù)發(fā)展行動尚未以所需的速度或規(guī)模推進。聯(lián)合國發(fā)布的可持續(xù)發(fā)展目標報告顯示：全球消費和生產(chǎn)取決于自然環(huán)境和資源的利用，其模式繼續(xù)對地球造成破壞性影響;到2020年底，可持續(xù)發(fā)展169個子目標中僅有21個目標可有序推進;按照目前趨勢，到2030年將僅有一半可持續(xù)發(fā)展議程目標可以實現(xiàn)，發(fā)展中國家可用于實現(xiàn)發(fā)展議程的資金遠遠不夠，氣候變化速度比人類應對行動的速度更快，將威脅所有國家的生存[11]。隨著對SDGs研究的不斷深入，有學者認為SDGs中一個目標的優(yōu)化可能會導致另外一個目標的弱化，目標間可能存在著矛盾的關系[12-13]。因此，有專家認為將各個目標加和產(chǎn)生的綜合資本增加就代表可持續(xù)發(fā)展方向進展順利，是不正確的，因為在這種情況下經(jīng)濟目標更容易實現(xiàn)而環(huán)境目標往往無法達到，到2030年也無法扭轉(zhuǎn)不可持續(xù)性的趨勢。因此，各主體在落實SDGs時，應當將其放在地球行星邊界內(nèi)思考[14]，考慮SDGs相互間的動態(tài)平衡，在地球邊界（即自然資本的極限）之內(nèi)追求經(jīng)濟社會繁榮的情景，對SDGs的行動進行優(yōu)先級排序，抓住主要矛盾，突破重點目標[15]。也有顧問小組引入了6項SDGs變革：①教育、性別和不平等;②健康、福祉和人口統(tǒng)計;③能源脫碳與可持續(xù)產(chǎn)業(yè);④可持續(xù)的糧食、土地、水和海洋;⑤可持續(xù)城市和社區(qū);⑥促進可持續(xù)發(fā)展的數(shù)字革命。通過半模塊化行動議程來組織SDGs干預措施，做到可以在政府機構內(nèi)部實施轉(zhuǎn)型的同時，尊重17個可持續(xù)發(fā)展目標之間的強大相互依存關系[16-17]。

1.2 SDGs實施的國際進展

為了測度可持續(xù)發(fā)展目標和子目標的落實情況，動態(tài)監(jiān)測可持續(xù)發(fā)展進程，在“2030年議程”指導下，2015年3月6日，聯(lián)合國統(tǒng)計委員會第四十六屆會議成立了一個可持續(xù)發(fā)展目標指標機構間專家組（Inter-agency Expert Group on SDG Indicators，簡稱IAEG-SDGs），其核心任務是制定可考核的“2030年議程”的目標指標和全球指標框架。全球指標框架在2017年3月舉行的聯(lián)合國統(tǒng)計委員會第四十八屆會議上達成共識，隨后于2017年7月6日通過，并載于統(tǒng)計委員會關于聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會通過的決議（A/RES/71/313）附件[18]。根據(jù)該決議，指標框架將每年進行完善，2019年IAEG-SDGs以替換、修訂、增加和刪除的形式對框架提出了36項重大修改，并于2020年3月獲得聯(lián)合國統(tǒng)計委員會第五十一屆會議的批準[19]，指標也由最初的229個修改為231個，并將指標屬性由原來的三級調(diào)整為二級，保留Tier I（廣泛認可的評價方法和標準，也有相應的統(tǒng)計基礎）和Tier II（有廣泛認可的評價方法和標準，但數(shù)據(jù)不完善或不定期發(fā)布）、取消了Tier III（沒有國際廣泛認可的評價方法或標準）[20]?？沙掷m(xù)發(fā)展解決方案網(wǎng)絡（United Nations Sustainable Development Solutions Network，簡稱UNSDSN）基于每年最新的全球指標框架，根據(jù)指標的全球相關性和廣泛性、統(tǒng)計的充分性、數(shù)據(jù)更新的及時性、數(shù)據(jù)的準確性和數(shù)據(jù)的覆蓋度等5項標準保留或替換指標（替換指標具有其他可靠的數(shù)據(jù)來源和測量方法，來源包括國際數(shù)據(jù)庫，研究機構或國際組織正式發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和期刊文獻等[21]），建立可持續(xù)發(fā)展目標指數(shù)和指示板（SDG Index and Dashboards）、并發(fā)布年度評估報告以評估全球?qū)用娓鲊鳶DGs實施進展[22]。

由于統(tǒng)計體系和數(shù)據(jù)可獲得性的差異，無論是聯(lián)合國的全球指標框架還是UNSDSN構建的可持續(xù)發(fā)展目標指數(shù)和指示板，均不能直接適用于具體國家、區(qū)域?qū)用娴腟DGs監(jiān)測評估。早在2016年11月，聯(lián)合國開發(fā)計劃署和世界銀行發(fā)布了一份聯(lián)合報告，論述了實現(xiàn)SDGs本地化的重要性[23]：倡議各國構建本土化的SDGs指標體系，以系統(tǒng)、科學地評估SDGs的進展。在區(qū)域?qū)用?，非洲總結(jié)了MDGs的執(zhí)行情況，在此基礎上發(fā)布《非洲2063議程》，并對接SDGs形成非洲綜合監(jiān)測指標[24];歐盟則根據(jù)可持續(xù)發(fā)展目標發(fā)布了一系列計劃，并制定了一個包含99個指標的指標集，每年發(fā)布進展報告。在國家及地區(qū)層面，Allen等[25]為阿拉伯地區(qū)的22個國家制定了一套結(jié)合SDGs框架和符合區(qū)域?qū)嵡榈母拍羁蚣艿闹笜?，進行總體評估;瑞士將17個可持續(xù)發(fā)展目標本土化為9個目標和52個子目標，利用2003年構建的用于可持續(xù)發(fā)展進展評估的指標體系評估瑞士選定目標和指標的執(zhí)行情況，并根據(jù)全球指標框架的進展進行更新;加拿大發(fā)布了《邁向加拿大的2030年議程國家戰(zhàn)略》，并提出一套基于SDGs的評估指標體系，加拿大政府還將政府部門與SDGs進行匹配，明確與各部門相關的可持續(xù)發(fā)展目標;世界自然基金會（World Wide Fund for Nature，簡稱WWF）與清華大學全球可持續(xù)發(fā)展研究院（Institute for Sustainable Development Goals， Tsinghua University，簡稱TUSDGs）合作發(fā)布了《中國可持續(xù)發(fā)展目標的地方評價和展望研究報告》，構建了2005—2016年14個目標框架下涵蓋74個指標的中國省級可持續(xù)發(fā)展目標指標體系，對中國省級可持續(xù)發(fā)展目標進行了測量、監(jiān)測與展望[26]。在城市層面，紐約市以SDGs為框架，于2015年12月啟動了全球愿景與城市行動計劃（GlobalVision|UrbanAction），提出了面向8個大目標和30個倡議的一套SDGs監(jiān)測指標體系，并于2018年7月發(fā)布全球首個城市層面的SDGs進展評估報告;2019年，UNSDSN根據(jù)官方SDGs指標框架選擇了15項目標和相關指標對美國、歐洲部分重點城市進行SDGs進展評估，探索了城市層面SDGs監(jiān)測評估的基本方法體系[27-28]。作為能源和生產(chǎn)廢物的消費者，城市被視為人類社會眾多相互關聯(lián)的可持續(xù)發(fā)展和規(guī)劃問題的重要環(huán)節(jié)。因此，城市的發(fā)展決定了人類是否能成功走上可持續(xù)發(fā)展道路，是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要陣地[29]。如何構建城市層面SDGs監(jiān)測評估指標體系，已經(jīng)成為落實SDGs最核心、最急迫的任務。

1.3 中國實施SDGs的機遇與挑戰(zhàn)

中國始終堅持發(fā)展為第一要務，高度重視聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程，國家主席習近平出席聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會，代表中國政府簽署了“2030年議程”。2016年3月，全國人大審議通過的“十三五”規(guī)劃中實現(xiàn)了17項SDGs與中國中長期發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略的有機融合[30]。2016年4月，中國發(fā)布了《落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程中方立場文件》。2016年9月，國務院總理李克強在紐約聯(lián)合國總部主持召開“可持續(xù)發(fā)展目標：共同努力改變我們的世界——中國主張”座談會，宣布發(fā)布《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》，將2030可持續(xù)發(fā)展議程與中國中長期發(fā)展規(guī)劃有機結(jié)合，確定了中國落實17項可持續(xù)發(fā)展目標及其169個具體目標的基本方案，促進2030年議程在全國各地的貫徹落實。為落實聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程，同年國務院發(fā)布《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設方案》[31]，提出了中國落實“2030年議程”的任務和建設創(chuàng)新示范區(qū)的具體要求，并先后于2018年2月和2019年5月兩批次批復深圳市、太原市和桂林市及郴州市、臨滄市和承德市6個城市創(chuàng)建國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)，對照SDGs關鍵目標和指標，設定了地方可持續(xù)發(fā)展指標體系，以期為全球可持續(xù)發(fā)展提供中國經(jīng)驗。

作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國在落實《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的過程中，既面臨難得的機遇，也面臨諸多新挑戰(zhàn)[32]。從UNSDSN和貝塔斯曼基金會（Bertelsmann Stiftung）動態(tài)發(fā)布的《可持續(xù)發(fā)展目標指數(shù)和指示板報告》評估結(jié)果來看，中國是全球評分和排名增長較快的國家之一，得分由2016年的59.1分增長為2020年的73.89分，排名相應由76位上升為48位。在17項SDGs中，SDG1（消除貧困）、SDG6（清潔飲水與衛(wèi)生設施）、SDG8（體面工作和經(jīng)濟增長）、SDG9（工業(yè)、創(chuàng)新和基礎設施）4項目標快速增長。這主要是與其中的貧困發(fā)生率、基本飲用水服務、GDP增長以及使用互聯(lián)網(wǎng)人數(shù)等指標的快速增長密切相關。此外，SDG2（消除饑餓）、SDG3（良好健康與福祉）、SDG5（性別平等）、SDG7（經(jīng)濟適用的清潔能源）、SDG11（可持續(xù)城市和社區(qū)）、SDG13（氣候行動）、SDG16（和平、正義與強大機構）7項目標也實現(xiàn)了較快增長?？傮w來看，表現(xiàn)較為不好的目標主要集中在生態(tài)環(huán)境領域，其中SDG14（水下生物）指示板顏色為紅色，實現(xiàn)目標面臨嚴峻挑戰(zhàn)，且完成進展停滯，是17項目標中中國現(xiàn)狀與可持續(xù)發(fā)展目標要求差距最大的一項。在該項目標中，“海洋生態(tài)環(huán)境狀況（清潔水域）”指標得分較低、排名第127位;拖網(wǎng)捕魚治理情況表現(xiàn)也較差、排名第101位，兩個指標評級均為“紅色”。SDG15（陸地生物）指示板顏色為橙色，目標的達成仍有較大難度，并且目標呈現(xiàn)惡化趨勢，需向可持續(xù)保護利用方向進一步努力。

圍繞近幾年中國可持續(xù)發(fā)展方面的行動，2017年8月和2019年9月中國外交部先后兩次發(fā)布《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程進展報告》，對標SDGs的17項目標和169項具體目標，客觀分析了中國對可持續(xù)發(fā)展目標的貢獻、進展以及差距[33-34]。突如其來的新冠疫情不可挽回地改變了持續(xù)的經(jīng)濟增長和全球化這兩大實現(xiàn)SDGs的重要前提，使得SDGs的實現(xiàn)更為困難[16]。在中國特色社會主義進入新時代背景下，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，在脫貧攻堅、改善民生、解決城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不平衡、生態(tài)環(huán)境治理等方面實現(xiàn)SDGs存在較大挑戰(zhàn)。同時，由于SDGs本土化工作相對薄弱，尚未形成針對169個子目標、231項指標相對應的評價方案和有針對性的落實行動[35]，主要表現(xiàn)為：缺乏受到廣泛認可的SDGs本土化方法學理論體系;缺乏具有可操作性、符合中國國情的SDGs指標體系及本土化評估方法。中國可持續(xù)發(fā)展本土化尚處探索階段，需盡快形成一套成熟的可持續(xù)發(fā)展目標中國本土化的方法學理論體系，以更科學地指導國家和地方層面高效推動SDGs實施。

2 SDGs中國本土化探索

全球指標框架當前用于評價全球和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展目標進展情況，但當其應用至具體某個國家評價時，尚存在諸多問題，包括：①未對目標的重視度加以區(qū)分，不同國家距離達成17項目標的絕對績效差距不同[21]，因此各國應當根據(jù)實現(xiàn)目標的差距和難度，確定優(yōu)先任務，并予以足夠的關注，優(yōu)先考核。②部分指標僅適用于全球或區(qū)域?qū)用婵沙掷m(xù)發(fā)展進展的考核，并不適合國家層面的評價。③指標本身屬性差距大，既有定量和定性評價的指標，還有難以評估的指導性、預期性指標[36]。④部分SDGs指標與中國統(tǒng)計指標表述存在差異，或者從未統(tǒng)計過，指標數(shù)據(jù)獲取難度大，無法直接應用到中國SDGs進展評估?；谏鲜鲈?，必須對全球指標框架進行適應中國國情、結(jié)合中國考核要求的本土化，用以評估中國可持續(xù)發(fā)展目標進展情況。系統(tǒng)考慮全球指標框架下各目標指標的考核基礎條件，統(tǒng)籌國內(nèi)外SDGs本土化的進展，優(yōu)先保留IAEG-SDGs提出的中國有可靠數(shù)據(jù)來源的指標，充分對接國家重大政策行動及規(guī)劃中明確考核的指標，本研究提出了一套由142個指標組成的符合SDGs語境的中國本土化指標體系。

2.1 SDGs中國本土化評價指標體系框架

基于國家落實“2030年議程”的監(jiān)測需求，SDGs中國本土化評價指標體系以可持續(xù)發(fā)展目標的17個目標和169個子目標為核心，以IAEG-SDGs提出的全球指標框架為基本框架。以“十三五”規(guī)劃作為中國SDGs本土化的實踐基礎[37]，以中國統(tǒng)計年鑒的統(tǒng)計指標為基準，統(tǒng)籌考慮綠色發(fā)展、生態(tài)文明建設、循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展、美麗中國建設等中國現(xiàn)有可持續(xù)發(fā)展相關評價指標，匯總國家發(fā)布的《中國婦女發(fā)展綱要（2011—2020年）》《大氣污染防治行動計劃》《國家應對氣候變化規(guī)劃（2014—2020年）》《水污染防治行動計劃》《中國制造2025》《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《土壤污染防治行動計劃》《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》《能源生產(chǎn)和消費革命戰(zhàn)略（2016—2030）》《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》《國民營養(yǎng)計劃（2017—2030年）》《中國教育現(xiàn)代化2035》等中長期專項發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與行動計劃里提出的主要目標，參考《國務院關于大力推進信息化發(fā)展和切實保障信息安全的若干意見》《中共中央 國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》等國家宏觀政策文件設定的目標，結(jié)合外交部兩次發(fā)布的《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程進展報告》，梳理相關目標指標與SDGs的對應關系，形成了由644個指標組成的中國可持續(xù)發(fā)展指標庫作為本土化備選指標（表2），以確保SDGs中國本土化評價指標體系可測度、可跟蹤、可落地。

整體上看，中國目前發(fā)展規(guī)劃、指標體系和計劃行動中的指標已經(jīng)廣泛覆蓋所有可持續(xù)發(fā)展目標，為構建中國本土化指標體系提供了良好的指標基礎，并且在SDG3（良好健康與福祉）、SDG6（清潔飲水與衛(wèi)生設施）、SDG7（經(jīng)濟適用的清潔能源）、SDG9（工業(yè)創(chuàng)新和基礎設施）、SDG11（可持續(xù)城市和社區(qū)）、SDG12（負責任的消費和生產(chǎn)）及SDG15（陸地生物）等目標的考核指標更為豐富，也體現(xiàn)了當前中國發(fā)展高度關注的領域和指標類別，基于“行星邊界”理論，應當對這些目標的考核重點關注。

2.2 SDGs中國本土化評價指標體系的設計原則

中國可持續(xù)發(fā)展指標體系的選擇和設計重點參考以下原則。

（1）科學性原則，即指標體系應建立在科學基礎上，既能夠客觀地反映可持續(xù)發(fā)展的水平和狀況，能夠形成可持續(xù)發(fā)展內(nèi)部相互聯(lián)系的整體，又要保證其研究方法、資料和數(shù)據(jù)的收集具有一定的科學依據(jù)。

（2）系統(tǒng)性原則?！?030年議程”再次強調(diào)了經(jīng)濟、社會、環(huán)境三者的可持續(xù)發(fā)展，評價指標應從支撐經(jīng)濟、社會和環(huán)境領域整體發(fā)展的角度，實現(xiàn)對“2030年議程”目標的支撐。指標體系的建立要根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)思想，盡可能全面地對可持續(xù)發(fā)展目標的落實情況進行考察，利用各指標間的相互關系及指標體系與外部的聯(lián)系來構建，從而形成一個目標明確、層次分明、相互銜接的開放、互動的有機整體。

（3）適應性原則，即指標體系與中國國情和統(tǒng)計體系相適應，具有考核基礎、統(tǒng)計或普查條件。

（4）數(shù)據(jù)可得可靠性原則，即評價體系內(nèi)包含的指標應當是可測量的、切實可行的，而不是籠統(tǒng)的，主觀的描述。指標涉及的內(nèi)涵數(shù)據(jù)要能夠形成長期監(jiān)測報告，以獲取明確的結(jié)論，確保評價指標可跟蹤、可測度、準確性。

（5）可擴延性原則。由于可持續(xù)發(fā)展涉及內(nèi)容眾多，評價指標體系需具有一定的彈性，也可進行擴展。

2.3 SDGs中國本土化評價指標體系的優(yōu)化

對照中國國情和全球SDGs本土化實踐，應采取以下步驟對SDGs進行中國本土化（圖2）。

（1）剔除不適合具體國家進展評估的指標。由于聯(lián)合國官方認可的全球指標框架評價對象為全球和區(qū)域?qū)用妫荒苤苯佑糜趯唧w國家的可持續(xù)發(fā)展進展評價。因此，需首先對IAEG-SDGs提出的指標進行考察，將不適合國家層面直接考核及與中國國情不相符的內(nèi)容剔除，如“1.5.3 依照《2015—2030年仙臺減少災害風險框架》通過和執(zhí)行國家減少災害風險戰(zhàn)略的國家數(shù)目”“17.10.1 全球加權平均關稅”等指標。

（2）保留在中國具備可考核、可統(tǒng)計的指標。中國可持續(xù)發(fā)展指標體系是基于國家落實“2030年議程”監(jiān)測需求構建的，以IAEG-SDGs提出的全球指標框架為基本框架。因此，需要最大限度地保留聯(lián)合國語境下的指標，便于評估結(jié)果與國際對接，更加清楚展示中國可持續(xù)發(fā)展目標落實進展。如“3.1.1 孕產(chǎn)婦死亡率”“11.6.2 城市細顆粒物（PM2.5）年度均值”等指標。

（3）替換與本土指標表述不一致、但可被修正和完善的指標。對于在中國不具備數(shù)據(jù)來源的指標，在中國可持續(xù)發(fā)展指標庫的備選指標中，考慮部分指標的相似性，尋找與IAEG-SDGs指標內(nèi)涵相同、既具有可靠數(shù)據(jù)來源、又具有較高檢索頻次的指標進行替換，既保證指標數(shù)據(jù)的可靠可得性，又保證指標表述的普適性。如“6.2.1 使用（a）得到安全管理的環(huán)境衛(wèi)生設施服務和（b）提供肥皂和水的洗手設施的人口所占的比例”被替換為“農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率”“5.5.1 婦女在（a）國家議會和（b）地方政府席位中所占比例”被替換為“女性在全國和地方各級人大代表、政協(xié)委員以及人大、政協(xié)常委中的比例”。

（4）剔除剩余目前不具備本土化條件的指標。對于IAEG-SDGs提出的指標，有較大部分在中國無數(shù)據(jù)來源、且不具備相同內(nèi)涵的本土指標替換，在中國現(xiàn)有考核體系下，暫不納入SDGs中國本土化評價指標體系。如“8.8.2 國家遵守基于國際勞工組織（勞工組織）文本來源和國家法律的勞工權利（結(jié)社自由和集體談判）的程度，按性別和移民身份分列”“16.2.2 每10萬人中人口販運行為受害者的人數(shù)，按性別、年齡和剝削形式分列”等指標。

（5）新增國內(nèi)既有明確考核要求又符合169項子目標內(nèi)涵的指標。充分考慮中國國情和國家考核需求，將中國可持續(xù)發(fā)展指標庫中國家有明確考核要求的、并且與169項子目標內(nèi)涵一致的指標增添至SDGs中國本土化評價指標體系中。如“受污染耕地安全利用率”“科技進步貢獻率”等指標。

基于上述原則和本土化程序，最終形成一套由142個指標組成的符合SDGs語境的中國本土化指標體系（表2）。該指標體系與IAEG-SDGs制定的全球指標體系進行對比，保留45個原生指標（保留指標），將45個指標轉(zhuǎn)化為國內(nèi)考核表述（替換指標），新增國內(nèi)既有明確考核要求又符合169項具體目標內(nèi)涵的52項指標（新增指標）。

3 SDGs中國城市本地化評估

自1978年實行改革開放政策以來，中國開展了城市層面與可持續(xù)發(fā)展有關的多種嘗試，如生態(tài)城市、低碳城市、海綿城市、國家可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)等，均取得了積極成效，并建立了一系列城市尺度的可持續(xù)發(fā)展相關評價指標體系。目前，中國積極落實“2030年議程”，其中一項重要舉措為創(chuàng)建國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)，以期形成若干可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)新示范的現(xiàn)實樣板和典型模式，對內(nèi)為其他地區(qū)發(fā)揮示范帶動效應，對外為其他國家落實“2030年議程”提供中國經(jīng)驗。為及時把握各個創(chuàng)新示范區(qū)的建設進程，總結(jié)建設典型經(jīng)驗與有效模式，更好地謀劃后續(xù)建設工作，科技部正組織牽頭對已經(jīng)建設的6個創(chuàng)新示范區(qū)進行考核評估體系的建設，考核創(chuàng)新示范區(qū)建設行動對SDGs的貫徹落實效果。2017年，浙江省德清縣參照UNSDSN等典型進展評估經(jīng)驗開展了縣級城市層面SDGs定量化評估探索，初步構建了SDGs中國本地化評估指標體系[38]，但與創(chuàng)新示范區(qū)規(guī)劃目標、地級城市發(fā)展戰(zhàn)略銜接不夠。在當前創(chuàng)新示范區(qū)貫徹落實SDGs效果評估的現(xiàn)實需求下，迫切需要通過系統(tǒng)化的地級城市SDGs本地化進展評估向世界展示中國可持續(xù)發(fā)展理念的踐行成果，需基于SDGs中國國家層面一次本土化成果開展城市尺度的二次本地化實踐，探索形成一套中國城市可持續(xù)發(fā)展評估技術體系。

3.1 SDGs中國城市本地化指標體系設計

以SDGs中國本土化評價指標體系框架為基礎，參考UNSDSN對于美國及歐洲城市的評估實踐[27-29]，對接綠色低碳重點小城鎮(zhèn)建設評價、國家生態(tài)文明建設試點示范區(qū)建設、中國人居環(huán)境獎評價等城市層面的評價指標，考慮《新型智慧城市評價指標》（GB/T 33356-2016）、《海綿城市建設評價標準》（GB/T 51345-2018）、《國家森林城市評價指標》（GB/T 37342-2019）等推薦性國家標準，銜接6個國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)確定的目標指標，剔除重復指標、依據(jù)“就高不就低”的頻次要求篩選具有相同考核內(nèi)涵的指標。由于統(tǒng)計口徑和表述的不一致，部分指標在保持內(nèi)涵不變的前提下，由國家層面考核表述轉(zhuǎn)化為城市層面考核表述。同時，為方便對城市進行統(tǒng)計分析、分類評估，增加基礎指標反映城市的基本背景。最終建立了由71個核心指標組成、面向SDGs的中國城市可持續(xù)發(fā)展指標體系，見表3。

未選中的其他SDGs中國本土化指標，可作為備選特色指標進行考核。備選指標的選擇應充分考慮城市的資源環(huán)境稟賦條件，針對城市社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的主要能源、環(huán)境問題，立足當?shù)氐膮^(qū)域特色、充分挖掘地方環(huán)境資源優(yōu)勢進行選擇，結(jié)合目標需求明確設計導向，并與評價主體發(fā)展定位、中長期發(fā)展規(guī)劃及發(fā)展要求相適應，實現(xiàn)規(guī)劃發(fā)展目標，形成政策導向，有針對性地進行評價，從而幫助城市制定可持續(xù)發(fā)展框架下的支持政府規(guī)劃與決策的相關對策和建議，助力城市可持續(xù)發(fā)展能力和水平提升。

3.2 城市可持續(xù)發(fā)展評估

根據(jù)可持續(xù)發(fā)展基本原則，圍繞社會可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實考核需求，充分考慮國際已有可持續(xù)發(fā)展評估方面的典型經(jīng)驗，同時關注新冠肺炎疫情對于SDGs的影響，結(jié)合聯(lián)合國新提出可持續(xù)發(fā)展的6項變革[17]，得到的城市本地化指標按照人類健康福祉、資源環(huán)境可持續(xù)利用及社會經(jīng)濟發(fā)展動力可持續(xù)性進行分類，根據(jù)中國國情和不同城市資源環(huán)境稟賦條件，篩選SDGs城市本地化指標框架中的關鍵指標、構建定量化指數(shù)評估技術，形成包含3大指數(shù)、9項子指數(shù)和23項考核指標組成的城市可持續(xù)發(fā)展評估體系，見表4。

3.2.1 綜合評估方法

借鑒聯(lián)合國人類發(fā)展指數(shù)、考慮人類可持續(xù)發(fā)展相關的指標，建立由健康指數(shù)、教育指數(shù)、收入指數(shù)和基尼系數(shù)組成的人類健康福祉指數(shù);參考WWF發(fā)布的《地球生命力報告》《中國生態(tài)足跡報告》等系列報告提供的基于生態(tài)足跡和生物承載力的生態(tài)赤字核算體系，對接當前中國環(huán)境保護考核（尤其是部分省份發(fā)布的《環(huán)境保護責任考核指標體系》），建立由環(huán)境質(zhì)量改善率、生態(tài)空間有效保護水平、資源利用提升水平組成的資源環(huán)境可持續(xù)利用指數(shù)，確保當前核心目標環(huán)境質(zhì)量不降低、生態(tài)多樣性不下降、資源供需可以實現(xiàn)平衡;充分考慮創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的新形勢和新要求，結(jié)合新舊動能轉(zhuǎn)換、高質(zhì)量發(fā)展的新需求，建立由創(chuàng)新驅(qū)動水平和經(jīng)濟社會發(fā)展績效組成的社會經(jīng)濟發(fā)展動力可持續(xù)性指數(shù)，最終形成由人類健康福祉指數(shù)、資源環(huán)境可持續(xù)利用指數(shù)及社會經(jīng)濟發(fā)展動力可持續(xù)性指數(shù)組成的城市可持續(xù)發(fā)展綜合指數(shù)。

3.2.2 指標閾值確定

在城市可持續(xù)發(fā)展評價時，指標閾值的確定非常關鍵[21]。如果不考慮極值和異常值，可能會給評價結(jié)果帶來意想不到的影響。在確定指標閾值上限時，將“2030年議程”中“不落下任何一個人”的原則作為基本準則，參考目前國內(nèi)外關于SDGs進展評估的實踐探索和典型經(jīng)驗[26，28，39-40]，結(jié)合中國實際情況，指標閾值上限應按照自然狀態(tài)下最佳、技術上可行的準則確定，具體方法為：

①SDGs中有明確標準導向的指標，使用其絕對數(shù)值作為上限。例如，SDGs明確要求全球徹底消除極端貧困，即貧困發(fā)生率的上限為0。②對于SDGs中無明確要求，但具有公認理想值的指標，如空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率、學前三年毛入園率、地表水水質(zhì)優(yōu)良（達到或好于Ⅲ類）比例等，選取公認理想值作為其上限，例如空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率的上限為100%。③若指標符合國際語境，且國內(nèi)表現(xiàn)最好的城市也遠遠落后于國際水平，則使用國際表現(xiàn)最好的地區(qū)指標值作為上限，例如綠化覆蓋率則使用“綠都”波蘭的數(shù)值作為指標上限。④對于其他所有指標，使用全國表現(xiàn)最好的5個城市的指標平均值作為上限。在確定指標下限時，考慮到最差值對異常值比較敏感，采用剔除表現(xiàn)最差中2.5%的觀測值后的最差值作為指標下限。

4 結(jié)論

科學地監(jiān)測和評估可持續(xù)發(fā)展目標的進展是確保實現(xiàn)SDGs的關鍵，也是各國均面臨的困難和挑戰(zhàn)之一。由于統(tǒng)計體系和數(shù)據(jù)可得性的差異，聯(lián)合國全球指標框架并不能適用于具體國家層面的SDGs監(jiān)測評估，各國均在努力探索構建本土化的SDGs指標體系，以全面、科學地評估SDGs的進展，推動政府采用有效的規(guī)劃、預算和監(jiān)督體系與程序，從而助力實現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展目標。

構建本土化的SDGs指標體系既非常必要，也是一項具有挑戰(zhàn)性的研究工作。受制于發(fā)展的不充分、不平衡性，尤其是當前中國各地區(qū)所處的發(fā)展階段和發(fā)展水平不同，實施SDGs面臨的主要問題和關注的重點也不同。特別是數(shù)據(jù)監(jiān)測和統(tǒng)計支撐能力也存在較大差異，建立指標體系過程中也面臨理想和現(xiàn)實的平衡，需要根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的進展情況來調(diào)整指標優(yōu)先關注項。從SDGs落實及實踐上看，各國是否有效落實SDGs將在很大程度上取決于城市這一級的行動。本文從國際經(jīng)驗和國內(nèi)實踐兩方面

出發(fā)，根據(jù)全球指標框架初步探索了SDGs中國本土化的理論、評估模式，以期發(fā)揮指標體系的導向、衡量、協(xié)調(diào)、限制等作用，更好地促進和指導中國各層面對于可持續(xù)發(fā)展目標的落實。

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Design of Chinas sustainable development evaluation index system based on the SDGs

SHAO Chaofeng1，2 CHEN Sihan1 GAO Junli1 HE Yu3 ZHOU Hailin3

（1.School of Environmental Science and Engineering， Nankai University， Tianjin 300350， China;

2.National & Local Joint Engineering Research Center of Biomass Resource Utilization， Tianjin 300350， China;

3.Chinese Society for Sustainable Development， Beijing 100038， China）

Abstract To thoroughly address the social， economic and environmental dimensions of development， the Sustainable Development Goals （SDGs）， a binding system of targets and indicators， were formulated by the United Nations after the formulation of the Millennium Development Goals （MDGs）. The scientific monitoring and assessment of progress towards the SDGs is the key to ensuring the achievement of these goals， and is one of the difficulties and challenges faced by all nations. Due to insufficient and unbalanced development， different countries and regions are facing different major problems and concerns in the implementation of the SDGs. Based on the evolution of sustainable development goals， this study first reviewed the evolution process from the MDGs to the SDGs. At the same time， taking into account the global indicator framework and the dynamic development of Inter-agency Expert Group on SDG Indicators （IAEG-SDGs）， the study analyzed the progress of the implementation of SDGs at the comprehensive level， and proposed the opportunities and challenges of the implementation of the SDGs in China. On the basis of the global indicator framework of the SDGs， the key indicators identified by national planning and policy actions， the availability of current statistical data， the authority and frequency of relevant indicators in China， and the assessment basis of 17 goals， 169 sub-goals and 231 indicators in the context of the SDGs， the corresponding domestic assessment indicators of the SDGs were screened. This study also proposed the design principles and ideas for the construction of Chinas localization evaluation indicator system of the of SDGs， and established Chinas localization indicator framework system of the SDGs， consisting of 142 indicators. To align the current evaluation and assessment of sustainable development at the urban scale with the indicators established by the National Sustainable Development Agenda Innovation Demonstration Zone， and to localize Chinas localization evaluation indicator system at the city level， a 71-indicator sustainable development indicator system for Chinese cities was established. Taking into account the real needs of the assessment of the capacity and level of urban sustainable development， this study identified 23 key indicators and established a technical system for the assessment of the level of urban sustainable development， consisting of the Human Health and Well-being Index， the Sustainable Use of Resources and Environment Index and the Sustainability of Socio-Economic Development Impetus Index， so as to promote the realization of the SDGs in China from concept to practice and from objectives to results.

Key words Sustainable Development Goals （SDGs）; assessment indicator system; localization; National Sustainable Development Agenda Innovation Demonstration Zone

（責任編輯：張士秋）

收稿日期：2020-09-30? 修回日期：2020-11-05

作者簡介：邵超峰，博士，教授，主要研究方向為環(huán)境管理與經(jīng)濟，可持續(xù)發(fā)展理論與實踐。E-mail：shaochaofeng@163.com。

基金項目：國家重點研發(fā)計劃課題“漓江流域喀斯特景觀資源可持續(xù)利用模式研發(fā)與可持續(xù)發(fā)展進展效果評估”（批準號：2019YFC0507505）。