孫權(quán)
摘要:文章基于人民銀行重大政策措施貫徹落實(shí)情況內(nèi)部審計(jì)實(shí)踐出發(fā),采用比較研究法,將重大政策措施貫徹落實(shí)情況內(nèi)部審計(jì)與問(wèn)題導(dǎo)向?qū)徲?jì)、其他內(nèi)部監(jiān)督治理、對(duì)外執(zhí)法檢查開(kāi)展對(duì)比分析,并進(jìn)一步提出合理定位審計(jì)角度、逐步完善審計(jì)體系建設(shè)、切實(shí)提高審計(jì)成果質(zhì)量、實(shí)施科技強(qiáng)審戰(zhàn)略、打造“一專(zhuān)多能”審計(jì)人才隊(duì)伍等五條針對(duì)性建議。
關(guān)鍵詞:重大政策貫徹落實(shí);內(nèi)部審計(jì);人民銀行
一、引言
2019年,人民銀行總行正式印發(fā)《關(guān)于深化人民銀行內(nèi)審工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,重大政策措施貫徹落實(shí)情況審計(jì)正式成為人民銀行內(nèi)審履職的重大政治任務(wù)和首要職責(zé)。經(jīng)過(guò)近兩年的探索與實(shí)踐,在積累了一定經(jīng)驗(yàn)并取得一些成效的同時(shí),應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到其中仍存在很多困難和挑戰(zhàn),與黨中央“通過(guò)審計(jì)推動(dòng)重大政策措施有效落實(shí)”的目標(biāo)相比仍存在一定差距。鑒于此項(xiàng)審計(jì)工作正處在起步階段,缺乏可復(fù)制、可借鑒的成功經(jīng)驗(yàn),采用“比較研究法”可以更好地界定內(nèi)部審計(jì)與問(wèn)題導(dǎo)向?qū)徲?jì)、其他內(nèi)部監(jiān)督治理、對(duì)外執(zhí)法檢查在推動(dòng)重大政策措施貫徹落實(shí)方面的職能邊界,幫助更好地理解政策導(dǎo)向,融合提升內(nèi)部審計(jì)“監(jiān)督、評(píng)價(jià)、建議”三項(xiàng)職責(zé)。
二、基于重大政策措施貫徹落實(shí)情況內(nèi)部審計(jì)實(shí)踐的比較分析
(一)與問(wèn)題導(dǎo)向?qū)徲?jì)的比較分析
如表1所示,從審計(jì)模式來(lái)看,風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)主要是合規(guī)性審計(jì),將發(fā)現(xiàn)和解決具體問(wèn)題作為落腳點(diǎn);而重大政策措施貫徹落實(shí)情況內(nèi)部審計(jì)要求從合規(guī)性審計(jì)逐步向績(jī)效審計(jì)過(guò)渡,涉及經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益等多個(gè)方面,并且長(zhǎng)期來(lái)看,評(píng)價(jià)政策執(zhí)行績(jī)效的重要性將顯著強(qiáng)于對(duì)個(gè)別業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和防范。從審計(jì)內(nèi)容看,風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的內(nèi)容主要側(cè)重于對(duì)“花錢(qián)”、“用權(quán)”環(huán)節(jié)的責(zé)任監(jiān)督,包括預(yù)算管理、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、依法行政、信息技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等;而重大政策措施貫徹落實(shí)情況內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)容則更為宏觀(guān),主要側(cè)重于國(guó)務(wù)院賦予人民銀行各項(xiàng)重要職責(zé),包括宏觀(guān)調(diào)控、金融改革、金融穩(wěn)定、金融服務(wù)、打好防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)、金融支持打贏(yíng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)等,相對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)而言,審計(jì)內(nèi)容更為復(fù)雜,審計(jì)依據(jù)以多部委聯(lián)合發(fā)文為主,涉及金融、財(cái)政、發(fā)改、稅務(wù)、交通、農(nóng)業(yè)等多個(gè)公共管理部門(mén),人民銀行可能是牽頭部門(mén),也可能只是參與部門(mén)之一。從審計(jì)目標(biāo)看,風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)主要發(fā)揮監(jiān)督職責(zé),揭示和發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)履職中存在的問(wèn)題,督促整改,有效防范風(fēng)險(xiǎn);而重大政策措施貫徹落實(shí)情況內(nèi)部審計(jì)具備多層目標(biāo),首先,發(fā)現(xiàn)、防范政策執(zhí)行過(guò)程中可能存在的道德風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等;其次,揭示可能存在的執(zhí)行偏差,確保實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo);再次是總結(jié)政策執(zhí)行過(guò)程中的有效做法,予以肯定、推廣;最后,及時(shí)向政策制定者反饋審計(jì)結(jié)論,促進(jìn)政策體系不斷完善。從審計(jì)對(duì)象看,風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)對(duì)象基本為人民銀行各職能部門(mén)及附屬單位;而重大政策措施貫徹落實(shí)情況內(nèi)部審計(jì)對(duì)象除涉及貨幣信貸、金融穩(wěn)定、支付結(jié)算等業(yè)務(wù)部門(mén)外,更多的是相關(guān)政府部門(mén)、金融機(jī)構(gòu),甚至是貸款企業(yè)等實(shí)體單位,而如何做好對(duì)這些外部對(duì)象的審計(jì)工作,是目前的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。從審計(jì)范圍來(lái)看,風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)以總行政策為依據(jù),關(guān)注政策執(zhí)行的合規(guī)性、完整性、有效性;而重大政策措施貫徹落實(shí)情況內(nèi)部審計(jì)除了需要關(guān)注政策是否執(zhí)行到位外,同樣可以對(duì)政策的制定過(guò)程進(jìn)行評(píng)價(jià),并向政策制定者及時(shí)反饋在執(zhí)行過(guò)程中存在的實(shí)際困難和個(gè)性問(wèn)題。從審計(jì)方法來(lái)看,風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)以查閱、詢(xún)問(wèn)為主;而重大政策措施貫徹落實(shí)情況內(nèi)部審計(jì)則對(duì)審計(jì)信息化水平要求較高,涉及大量的數(shù)據(jù)分析處理,需要綜合運(yùn)用多種審計(jì)方法以達(dá)到審計(jì)目標(biāo)。
(二)與其他內(nèi)部監(jiān)督治理的比較分析
如圖1所示,從監(jiān)督內(nèi)容看,可能涉及到重大政策措施貫徹落實(shí)的監(jiān)督力量主要包括內(nèi)部審計(jì)、督查督辦、巡視巡查。三者在監(jiān)督的內(nèi)容方面存在差異,但同時(shí)職責(zé)邊界也存在著較多的交叉重疊。與督查督辦、巡視巡查的黨委直接安排部署不同,內(nèi)部審計(jì)部門(mén)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)可能依據(jù)上級(jí)行審計(jì)計(jì)劃授權(quán),各級(jí)黨委的重視程度將直接影響職能部門(mén)的配合意愿。同時(shí),基層人民銀行重大政策措施貫徹落實(shí)情況內(nèi)部審計(jì)基本上由內(nèi)審部門(mén)自行組織開(kāi)展,檢查人員也以?xún)?nèi)審人員為主,相比督查督辦、巡視巡查臨時(shí)抽調(diào)檢查人員而言,檢查隊(duì)伍更為穩(wěn)定,便于集中領(lǐng)導(dǎo),規(guī)范操作流程,可以有計(jì)劃地開(kāi)展持續(xù)跟蹤審計(jì)。但同時(shí)也無(wú)法像督查督辦、巡視巡查一樣抽調(diào)直接相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)骨干參與檢查,不便于后期溝通、確認(rèn)。從對(duì)審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用來(lái)看,內(nèi)審部門(mén)僅有建議權(quán),督查督辦、巡視巡查結(jié)果在某些情況下更具震懾力,必要時(shí)可以作為案件線(xiàn)索直接移交黨委或紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)。
(三)與對(duì)外執(zhí)法檢查的比較分析
以審計(jì)署2015年就持續(xù)開(kāi)展的重大政策貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)為例,由于屬于國(guó)家審計(jì)的范疇,其審計(jì)權(quán)限遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于內(nèi)部審計(jì),同時(shí)可以按季度向社會(huì)公布審計(jì)報(bào)告。內(nèi)部審計(jì)相關(guān)發(fā)現(xiàn)運(yùn)用轉(zhuǎn)化的效果明顯不如國(guó)家審計(jì),其原因主要包括以下兩方面:一是外部被審計(jì)對(duì)象配合意愿明顯不足,缺乏有效的外部取證手段直接導(dǎo)致信息可靠性、數(shù)據(jù)完整性、認(rèn)定時(shí)效性不高;二是信息化輔助審計(jì)工具運(yùn)用滯后于對(duì)外延伸審計(jì)需要,模塊化、集成化的數(shù)據(jù)分析處理平臺(tái)支持不足,除查閱、詢(xún)問(wèn)等常規(guī)審計(jì)程序外,函證、重新計(jì)算等穿透式現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)程序?qū)嵤┹^少,審計(jì)程序的部分缺失導(dǎo)致審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題核實(shí)難度較大。
三、進(jìn)一步改進(jìn)重大政策措施貫徹落實(shí)情況審計(jì)的有效路徑
(一)合理定位審計(jì)角度
兼顧內(nèi)外平衡,在查深、查透人民銀行自身落實(shí)績(jī)效的前提下,逐步提高外部調(diào)查對(duì)象抽樣占比,擴(kuò)大覆蓋范圍。在上級(jí)行綜合協(xié)調(diào)下,適當(dāng)借力地方金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制的作用,充分發(fā)揮“幾家抬”合力作用,落實(shí)好中央金融監(jiān)管政策,加強(qiáng)屬地風(fēng)險(xiǎn)處置,服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。合理把握審計(jì)尺度,既要與重大政策措施的要求對(duì)標(biāo)對(duì)表,也要充分考慮本地實(shí)際,鼓勵(lì)適當(dāng)結(jié)合審計(jì)實(shí)踐提出理論制度創(chuàng)新,允許試錯(cuò)。
(二)逐步完善審計(jì)體系建設(shè)
一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上層政策體系建設(shè),指導(dǎo)業(yè)務(wù)條線(xiàn)加強(qiáng)與內(nèi)部審計(jì)部門(mén)的配合,創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。二是探索成立審計(jì)、執(zhí)法檢查聯(lián)合調(diào)查組,借助督查督辦、貨幣信貸、金融穩(wěn)定等業(yè)務(wù)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)力量,吸收業(yè)務(wù)骨干參與審計(jì)項(xiàng)目,一方面可以彌補(bǔ)執(zhí)法權(quán)限的短板,另一方面可以補(bǔ)充審計(jì)資源。同時(shí),全面梳理內(nèi)部審計(jì)各項(xiàng)規(guī)章制度,在完善組織領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備,履行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議職能等方面提出新要求,使內(nèi)部審計(jì)工作能夠高度聚焦重大政策措施貫徹落實(shí)情況審計(jì)首要職責(zé)。
(三)切實(shí)提高審計(jì)成果質(zhì)量
一是更關(guān)注政策落實(shí)績(jī)效,審計(jì)結(jié)果不僅要向決策者報(bào)告實(shí)體經(jīng)濟(jì)是否滿(mǎn)意、地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)程度、商業(yè)利益和社會(huì)責(zé)任平衡效果、執(zhí)行過(guò)程有無(wú)變形走樣等關(guān)鍵信息,也應(yīng)及時(shí)向政策制定者反饋基層行因“地”施策、因“時(shí)”制宜的好做法和成功經(jīng)驗(yàn),鼓勵(lì)在政策頂層設(shè)計(jì)方面提出創(chuàng)新建議。二是對(duì)于審計(jì)查實(shí)已存在的違法事實(shí),直接將線(xiàn)索移交具有行政處罰權(quán)的職能部門(mén),并對(duì)后續(xù)處罰程序開(kāi)展跟蹤監(jiān)督,對(duì)于自由量裁權(quán)行使不到位、處罰程序及處罰公開(kāi)不嚴(yán)格等問(wèn)題,與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察等合作部門(mén)共同問(wèn)責(zé),推動(dòng)審計(jì)成果真正落地生效,對(duì)違法機(jī)構(gòu)起到應(yīng)有的警示作用。
(四)實(shí)施科技強(qiáng)審戰(zhàn)略
推動(dòng)審計(jì)方法創(chuàng)新,建設(shè)“重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)依據(jù)檔案庫(kù)”、“重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)人才儲(chǔ)備庫(kù)”,開(kāi)發(fā)非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)應(yīng)用程序與數(shù)據(jù)挖掘分析平臺(tái),強(qiáng)化非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)階段的可疑線(xiàn)索提取。不斷提高穿透式審計(jì)程序占比,進(jìn)點(diǎn)前利用數(shù)據(jù)挖掘分析平臺(tái)有針對(duì)性地提取線(xiàn)索和可疑交易數(shù)據(jù),準(zhǔn)確識(shí)別貸款人、交易參與人等關(guān)鍵信息,進(jìn)點(diǎn)后直接核實(shí)具體問(wèn)題,縮短現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)時(shí)間,節(jié)約審計(jì)資源。
(五)打造“一專(zhuān)多能”審計(jì)人才隊(duì)伍
圍繞打造“一專(zhuān)多能”審計(jì)人才隊(duì)伍,持續(xù)強(qiáng)化重大政策理論學(xué)習(xí),熟悉掌握頂層制度設(shè)計(jì),提高數(shù)據(jù)分析處理能力,積累績(jī)效審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),開(kāi)闊審計(jì)視野。加強(qiáng)政治思想建設(shè),嚴(yán)把內(nèi)部審計(jì)干部“進(jìn)口關(guān)”,疏通“出口關(guān)”,實(shí)現(xiàn)有序流動(dòng)的良性循環(huán),為隊(duì)伍建設(shè)培養(yǎng)后備力量。通過(guò)多種形式的專(zhuān)業(yè)集中培訓(xùn)及參加上級(jí)行內(nèi)部審計(jì)實(shí)戰(zhàn)鍛煉、優(yōu)秀案例剖析等,不斷提高內(nèi)部審計(jì)干部重大政策措施貫徹落實(shí)情況審計(jì)能力和水平。
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(作者單位:中國(guó)人民銀行蘭州中心支行)