摘要：跨區(qū)域水資源保護(hù)一直是國內(nèi)外重點(diǎn)關(guān)注的問題，我國長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)著眼于以水為核心，力將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)。目前，示范區(qū)內(nèi)水資源保護(hù)面臨三地法規(guī)內(nèi)容不統(tǒng)一、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異大、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制爭(zhēng)議大等問題，飲用水源水質(zhì)安全風(fēng)險(xiǎn)依然存在?？偨Y(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建議采取示范區(qū)水資源保護(hù)一體化策略，包括：（一）發(fā)揮現(xiàn)有平臺(tái)協(xié)調(diào)作用，完善立法，制定示范區(qū)兩省一市、兩區(qū)一縣定期工作交流機(jī)制;（二）促進(jìn)水資源保護(hù)立法協(xié)同，建立完善信息共享機(jī)制，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入?yún)f(xié)同;（三）創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償方式，充分利用市場(chǎng)機(jī)制，探索生態(tài)補(bǔ)償方式多樣化。

關(guān)鍵詞：示范區(qū);水資源保護(hù);協(xié)同;生態(tài)補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：X321?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：2095-6916（2021）08-0063-03

為實(shí)施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“示范區(qū)”）根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》和《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》而于2019年11月1日成立。示范區(qū)橫跨上海、浙江、江蘇三地，范圍包括青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”，三地地理位置相接，示范區(qū)內(nèi)淀山湖、太浦河流經(jīng)三地，且設(shè)有上海、浙江的取水口和江蘇的備用取水口，從而關(guān)涉兩省一市上千萬人口的飲用水安全，因此示范區(qū)內(nèi)水資源保護(hù)問題必須得到重視。

一、示范區(qū)內(nèi)水資源保護(hù)現(xiàn)狀

（一）示范區(qū)內(nèi)水資源分布狀況

示范區(qū)水網(wǎng)密布，現(xiàn)河湖水面率達(dá)20.3%，面積在50公頃以上的湖蕩有76個(gè)，骨干河道百余條。示范區(qū)內(nèi)的青吳嘉三地共有交界河湖48個(gè)，全部位于太湖流域，而太湖流域位于示范區(qū)內(nèi)的河湖和飲用水源地主要是吳江區(qū)東太湖，以及跨越省界的“一河三湖”——太浦河、淀山湖、元蕩和汾湖。

這些飲用水源地是公眾飲用水的重要來源，其水質(zhì)保護(hù)和污染防治攸關(guān)公眾健康。其中位于青浦區(qū)的飲用水源地是黃浦江上游飲用水源地，同時(shí)也是上海四大市級(jí)飲用水源之一。作為黃浦江上游一級(jí)水源保護(hù)區(qū)的金澤水庫向上海市西南五區(qū)的自來水公司供應(yīng)原水，約占全市原水供應(yīng)量的25%。此外上海還在黃浦江上游水源地設(shè)立了飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)和準(zhǔn)保護(hù)區(qū)。吳江區(qū)共有2處水源地，都位于東太湖岸邊，即太湖廟港水源地和北亭子港水源地。嘉善縣的常用飲用水源地是太浦河嘉善、平湖水源地（丁柵水廠）。嘉善縣還在太浦河長白蕩設(shè)立了備用水源地。因此，對(duì)整個(gè)長三角經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而言，示范區(qū)水資源保護(hù)的重要性都是不言而喻的。

（二）示范區(qū)內(nèi)水資源保護(hù)狀況

由于示范區(qū)基本在太湖流域范圍以內(nèi)[1]，區(qū)域內(nèi)水資源保護(hù)工作根據(jù)具體事項(xiàng)的不同，由太湖流域管理局與各地水務(wù)、環(huán)保部門實(shí)行不同的管理事權(quán)。目前，太湖流域管理局在流域片內(nèi)已設(shè)置131個(gè)國家重點(diǎn)水質(zhì)監(jiān)測(cè)站，在主要河道節(jié)點(diǎn)上建立了61個(gè)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站，在太湖、淀山湖里還設(shè)有專門針對(duì)藍(lán)藻的視頻信息采集點(diǎn)。另外，長三角區(qū)域于2016年建立了區(qū)域水污染防治協(xié)作機(jī)制，示范區(qū)內(nèi)兩區(qū)一縣水務(wù)部門也合作開展了一系列聯(lián)防聯(lián)控工作。

目前太浦河水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，淀山湖總氮和總磷超標(biāo)問題持續(xù)改善，總體水質(zhì)達(dá)到Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)。然而，由于立法沖突、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等問題，飲用水源水質(zhì)安全風(fēng)險(xiǎn)依然存在。根據(jù)“示范區(qū)大數(shù)據(jù)治理平臺(tái)”提供的數(shù)據(jù)，淀山湖許多水質(zhì)斷面仍為劣Ⅴ類水質(zhì)，占整個(gè)示范區(qū)劣Ⅴ類水質(zhì)斷面的37.5%。

二、示范區(qū)水資源保護(hù)存在的問題

（一）三地法規(guī)內(nèi)容不統(tǒng)一

目前適用于示范區(qū)飲用水水源保護(hù)的立法主要是國家立法、規(guī)范性文件、地方立法等三類。其中國家立法包括全國人大常委會(huì)通過和修訂的《水法》《水污染防治法》，以及國務(wù)院出臺(tái)的《太湖流域管理?xiàng)l例》;規(guī)范性文件主要是指《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3838-2002）;地方立法主要是滬蘇浙三地人大常委會(huì)分別通過和修訂的《上海市飲用水水源保護(hù)條例》《江蘇省人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)飲用水源地保護(hù)的決定》《浙江省飲用水水源保護(hù)條例》。

蘇浙滬三地對(duì)于國家立法、行政法規(guī)等上位法的實(shí)施較為統(tǒng)一，但是由于各地的利益點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)不同，導(dǎo)致地方性法規(guī)差異較大，甚至存在沖突：就管理體制而言，上海市的相關(guān)條例規(guī)定環(huán)境部門為飲用水水源保護(hù)的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，江浙兩省的決定和條例未規(guī)定飲用水水源保護(hù)的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。就一二級(jí)保護(hù)區(qū)以及準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止行為的規(guī)定而言，三地存在明顯差異。比如，在一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治方面，浙江省要求最嚴(yán)，明確禁止網(wǎng)箱養(yǎng)殖和投餌式養(yǎng)殖;上海要求最寬松，僅禁止網(wǎng)箱養(yǎng)殖。另外，針對(duì)同類違法事件，三地的處罰標(biāo)準(zhǔn)也不同，尤其上游江蘇的標(biāo)準(zhǔn)相較浙江、上海更低，從而導(dǎo)致具體執(zhí)法時(shí)必然存在同一領(lǐng)域執(zhí)法不一的情況。例如，太浦河跨越不同轄區(qū)，下游的青浦所在地上海規(guī)定不得停泊某類可能造成污染的船只，而上游的吳江所在地江蘇則沒有禁止。在實(shí)際生活中，常發(fā)生在青浦進(jìn)行檢查時(shí)，船只隨時(shí)轉(zhuǎn)移至上游逃避處罰的情況。船只看似在各地都沒有違反法律規(guī)定，實(shí)際上依然會(huì)對(duì)河湖水質(zhì)造成污染，法律法規(guī)卻沒能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異大

示范區(qū)三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異較大，上游吳江的太浦河沿岸人口密集，河道航道密集，工業(yè)企業(yè)密集，排污總量大，存在發(fā)生突發(fā)性水污染事件的潛在風(fēng)險(xiǎn)。尤其是紡織印染行業(yè)是銻污染的主要來源，其工業(yè)廢水中排放的銻影響著下游水源地的安全。下游的青浦由于保護(hù)生態(tài)的政策原因一直沒有進(jìn)行充分開發(fā)，農(nóng)業(yè)依然占據(jù)很大比重。相比較而言，嘉善產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱[2]。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異以及上下游對(duì)示范區(qū)內(nèi)水資源依賴程度的不同，共同導(dǎo)致了上下游適用不同的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。僅就水質(zhì)指標(biāo)數(shù)量來看，上海市的排放標(biāo)準(zhǔn)比吳江區(qū)多了80項(xiàng)檢測(cè)項(xiàng)目。即使吳江達(dá)到本地水功能要求，也難以達(dá)到下游飲用水的安全要求。

示范區(qū)為了進(jìn)一步保護(hù)水資源必須進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，但受限于原有產(chǎn)業(yè)占比，地處上游的吳江若直接關(guān)閉污染嚴(yán)重的企業(yè)，必然給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶來嚴(yán)重影響。而如何既保護(hù)生態(tài)環(huán)境，又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這也正是示范區(qū)生態(tài)綠色一體化發(fā)展進(jìn)程中必須解決的棘手問題。

（三）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制爭(zhēng)議大

對(duì)于上游的吳江而言，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都會(huì)影響甚至降低當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，于是生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶嶙h應(yīng)運(yùn)而生。而在此前，新安江已經(jīng)有流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐，因此也有學(xué)者提出將新安江模式應(yīng)用于示范區(qū)，由下游的上海、浙江兩地對(duì)吳江所在的江蘇進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。但這一提議遭受了諸多爭(zhēng)議。

首先，長期以來太浦河本身作為洪澇通道發(fā)揮著重大作用，下游為了協(xié)助上游泄洪建設(shè)了許多設(shè)施，如果上游為下游水質(zhì)安全付出了一定的經(jīng)濟(jì)效益需要得到生態(tài)補(bǔ)償，那么下游為上游泄洪所付出的是否也應(yīng)得到生態(tài)補(bǔ)償？因?yàn)樵诟鞯胤娇磥?，上下游之間并非單方面的獲益與讓利而是相互合作、各自獲益的關(guān)系。

其次，即便取水與泄洪各自計(jì)算進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，如何計(jì)算仍然難以達(dá)成共識(shí)。一方面，不同于新安江上游經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低，太浦河上游吳江第二產(chǎn)業(yè)比重高，生產(chǎn)總值甚至高于下游的嘉善與青浦[3]。此種情況下，吳江若拆遷沿河紡織企業(yè)損失的經(jīng)濟(jì)效益則頗為可觀，下游也無力承擔(dān)需要支付的生態(tài)補(bǔ)償。另一方面，就泄洪而言，每年的汛期狀況不同，下游投入也不同，若進(jìn)行計(jì)算，則很難算清每一個(gè)具體事項(xiàng)。

另外，也有專家認(rèn)為，進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤崾巧嫌蝸硭|(zhì)達(dá)標(biāo)，但目前太湖流域水體富營養(yǎng)化①程度嚴(yán)重，即便達(dá)成生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議一時(shí)也難以保證水質(zhì)，從而使得協(xié)議形同虛設(shè)。

三、示范區(qū)水資源保護(hù)一體化策略

（一）發(fā)揮現(xiàn)有平臺(tái)協(xié)調(diào)作用

立法完善、政策制定本質(zhì)上都牽涉利益博弈。制定示范區(qū)兩省一市、兩區(qū)一縣定期工作交流機(jī)制，就協(xié)作中碰到的情況進(jìn)行討論研究，將促進(jìn)溝通，化解分歧，從而有效推進(jìn)示范區(qū)水資源保護(hù)協(xié)同進(jìn)程。

首先，可以進(jìn)一步充分發(fā)揮一體化示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)的協(xié)調(diào)作用。2020年，青浦區(qū)、嘉善縣、吳江區(qū)三地相關(guān)部門在示范區(qū)執(zhí)委會(huì)的協(xié)調(diào)下建立了統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)控體系、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的“三統(tǒng)一”制度，正是這一點(diǎn)的體現(xiàn)。另外，一體化示范區(qū)理事會(huì)的理事長由兩省一市常務(wù)副?。ㄊ校╅L輪值，負(fù)責(zé)研究確定重大事項(xiàng)，并且理事會(huì)將定期召開工作會(huì)議。因此，當(dāng)利益各方針對(duì)水資源保護(hù)協(xié)作進(jìn)行充分調(diào)研、溝通、協(xié)商并形成一定的方案之后，理事會(huì)能夠在更高層級(jí)上進(jìn)行利益協(xié)調(diào)和決策。

其次，可以繼續(xù)發(fā)揮太湖流域管理局的職能。其職能包括負(fù)責(zé)太湖流域水資源的利用和保護(hù)，而因?yàn)槭痉秴^(qū)正位于太湖流域范圍之內(nèi)，水資源保護(hù)狀況實(shí)際仍由太湖流域管理局進(jìn)行監(jiān)督管理。因此示范區(qū)的水資源保護(hù)協(xié)調(diào)工作仍可將太湖流域管理局作為溝通平臺(tái)，而且相較于其他磋商機(jī)制，太湖局更為專業(yè)，能夠保障合作得更為科學(xué)合理。相關(guān)立法協(xié)同的方式也可以嘗試將《太湖流域管理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂，從而落實(shí)各地執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

最后，太湖流域片河長制、湖長制也可以作為協(xié)調(diào)平臺(tái)溝通水資源保護(hù)協(xié)同工作。2007年，太湖流域爆發(fā)藍(lán)藻事件并引發(fā)飲用水危機(jī)，同年8月，無錫市政府出臺(tái)《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》，由黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)重要河道的河長，隨后這一政策逐步擴(kuò)散到全國。示范區(qū)內(nèi)河長、湖長行政層級(jí)較高，甚至直接由地方領(lǐng)導(dǎo)人直接擔(dān)任，而他們?cè)趯蛹?jí)性治理中發(fā)揮關(guān)鍵的作用[4]。這一制度能夠進(jìn)一步整合各地區(qū)、各部門涉河涉湖管理的職能，變“多龍管湖”為聯(lián)合治湖[5]。

（二）加強(qiáng)示范區(qū)協(xié)同工作

首先，要促進(jìn)水資源保護(hù)立法協(xié)同。如前文所述，三地飲用水管理?xiàng)l例條文內(nèi)容的差異導(dǎo)致執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，從而造成執(zhí)法漏洞，影響水質(zhì)安全，因此立法協(xié)同可以從源頭上解決污染防治問題。實(shí)際上，長三角領(lǐng)域立法協(xié)同的嘗試早已開始。2007年，上海市法學(xué)會(huì)召開長三角法制論壇，就如何加強(qiáng)學(xué)習(xí)與溝通以及立法協(xié)作機(jī)制、協(xié)作模式選擇、協(xié)作程序和路徑等問題進(jìn)行了研討。2014年，滬、蘇、浙、皖四地人大常委會(huì)以大氣污染防治為契機(jī)將區(qū)域立法協(xié)作從理論構(gòu)想變?yōu)榱肆⒎ìF(xiàn)實(shí)，這對(duì)上海、浙江、江蘇三地水資源保護(hù)立法協(xié)同具有很大的借鑒意義。

其次，建立完善信息共享機(jī)制。整體性治理理論認(rèn)為傳統(tǒng)的行政管理是不同信息掌握在各不相干的層次、互不適應(yīng)的行政系統(tǒng)中[6]。而在信息時(shí)代，統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)能夠提供整合信息，促進(jìn)地區(qū)間、部門間的合作。盡管示范區(qū)已經(jīng)建立了較好的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，但建立完善的信息共享機(jī)制依然是促進(jìn)協(xié)作的必然。2019年，太湖流域管理局、兩省一市相關(guān)水務(wù)部門簽訂了涉水信息共享的備忘錄[7]，之后長三角水污染協(xié)作辦公室發(fā)文列明了各單位能夠提供的信息類別與希望得到的信息類別。目前，太湖流域涉水信息共享機(jī)制即根據(jù)該清單進(jìn)行，但這種機(jī)制仍難以保證信息的及時(shí)與全面共享，并且很可能造成大量的重復(fù)工作。示范區(qū)水資源保護(hù)工作若運(yùn)用整體性治理思維，構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，將極大改善信息共享與協(xié)同治理工作。

最后，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入?yún)f(xié)同。污水排放主要源頭在于企業(yè)，污染治理除了需要采取針對(duì)已有企業(yè)的整改拆除措施，如何規(guī)劃將來的產(chǎn)業(yè)布局同樣重要。根據(jù)《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)先行啟動(dòng)區(qū)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)（試行）》規(guī)定的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，示范區(qū)先行啟動(dòng)區(qū)里新引進(jìn)的項(xiàng)目及盤活存量用地引進(jìn)的項(xiàng)目，需要滿足產(chǎn)業(yè)契合度、環(huán)境友好度、創(chuàng)新濃度、經(jīng)濟(jì)密度四個(gè)維度。

（三）創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償方式

流域生態(tài)補(bǔ)償是指以保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境為目的，通過行政、法律、市場(chǎng)等手段最大程度地在保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上推動(dòng)流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國已有案例包括寧夏內(nèi)蒙古水權(quán)轉(zhuǎn)換、東陽義烏水權(quán)轉(zhuǎn)讓、黑河流域水權(quán)交易制度等，而對(duì)于示范區(qū)水權(quán)生態(tài)補(bǔ)償最具借鑒意義的是新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策。通過總結(jié)相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償成功案例，對(duì)于示范區(qū)生態(tài)補(bǔ)償探索有以下經(jīng)驗(yàn)。

1.充分利用市場(chǎng)機(jī)制。我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主體主要為政府，而國外案例中市場(chǎng)機(jī)制與政府機(jī)制共同推動(dòng)政策實(shí)施，不僅拓寬了資金來源，而且充分利用了市場(chǎng)自身的調(diào)節(jié)作用促進(jìn)污染治理。在該機(jī)制下，污染治理將不僅僅是相關(guān)部門在企業(yè)排污超標(biāo)后對(duì)其進(jìn)行處罰，而是將協(xié)議前置，規(guī)定企業(yè)排污不能超過一定標(biāo)準(zhǔn)，并且需要根據(jù)污水的不同標(biāo)準(zhǔn)交納一定的污水處理費(fèi)用。在市場(chǎng)調(diào)節(jié)之下，污染治理的資金來源將會(huì)更多樣化，企業(yè)也會(huì)自覺地出于利弊考慮，在排放前對(duì)污水進(jìn)行處理并盡可能地減少污水的排放。

2.探索生態(tài)補(bǔ)償方式多樣化。在我國，目前生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌咐砸哉褂觅Y金直接進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞綖橹鳎瑢?duì)于流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體布局不夠，沒能起到協(xié)調(diào)流域共同發(fā)展的作用。生態(tài)綠色發(fā)展一體化戰(zhàn)略正是針對(duì)示范區(qū)發(fā)展的總體布局，不只關(guān)涉區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，而是以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的有機(jī)統(tǒng)一。因此，就水資源保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償而言，也不應(yīng)局限于資金補(bǔ)償這一種形式，而應(yīng)當(dāng)探索在教育、醫(yī)療、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局等多方面進(jìn)行資源的轉(zhuǎn)移與合作。

注 釋：

①水體富營養(yǎng)化（eutrophication）指的是水體中N、P等營養(yǎng)鹽含量過多而引起的水質(zhì)污染現(xiàn)象。

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作者簡(jiǎn)介：余相萍（1995—），女，漢族，湖北十堰人，單位為上海政法學(xué)院，研究方向?yàn)檎▌?wù)。

（責(zé)任編輯：易衡）