余 練

(西南大學(xué) 國(guó)家治理學(xué)院，重慶 400715)

一、引言

包干制最先運(yùn)用于生產(chǎn)領(lǐng)域，以解決產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰所導(dǎo)致的生產(chǎn)激勵(lì)不足問(wèn)題[1]。與生產(chǎn)領(lǐng)域的包干不同，行政包干制是在行政組織邊界內(nèi)，在統(tǒng)一的權(quán)威之下上下級(jí)之間嵌入包干關(guān)系。他們交換的不是經(jīng)濟(jì)利益，而是獲取流動(dòng)的機(jī)會(huì)，通過(guò)權(quán)力的授權(quán)、默許或交換等形式，形成“包干權(quán)力”。針對(duì)政府間關(guān)系的運(yùn)行特征，周黎安系統(tǒng)論證了行政包干制作為政府間關(guān)系、官員激勵(lì)和政府治理的理想類型所具有的獨(dú)特內(nèi)涵。他認(rèn)為這是一種區(qū)別于韋伯科層制和外包制的混合中間形態(tài)，對(duì)于理解不同層級(jí)間的政府行為具有獨(dú)特意義[2]。

行政發(fā)包制在學(xué)術(shù)界引起了廣泛討論，該研究從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角圍繞國(guó)家的政治市場(chǎng)現(xiàn)象，在國(guó)家市場(chǎng)性、多主體性和政治性三個(gè)維度都有重要發(fā)展，將經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的中國(guó)國(guó)家治理理論研究推向一個(gè)新的高度[3]。行政包干制這一分析框架極大地推動(dòng)國(guó)家治理領(lǐng)域的研究工作[4]。圍繞這一框架，行政包干制已經(jīng)在土地征收[5]、中心工作[6]和縣域治理[7]等多個(gè)方面得到運(yùn)用，有人在此基礎(chǔ)上提出基層信訪中“包保責(zé)任制”[8]、生產(chǎn)領(lǐng)域“市場(chǎng)包干制”[9]等概念。行政包干制的研究雖然已經(jīng)從理論探討深入到實(shí)踐運(yùn)用領(lǐng)域，但是傳統(tǒng)行政包干制認(rèn)為，扶貧是傳統(tǒng)行政包干制治理的短板和錦標(biāo)賽體制下的弱勢(shì)領(lǐng)域，行政包干制對(duì)扶貧治理研究并不適用。而對(duì)于當(dāng)前的扶貧治理機(jī)制研究，大多數(shù)從政治對(duì)行政整合[10]、黨領(lǐng)導(dǎo)下的精準(zhǔn)行政扶貧模式[11]、駐村工作隊(duì)[12]和第一書記[13]等方面對(duì)貧困治理進(jìn)行宏觀與微觀的解釋，對(duì)地方政府貧困治理的關(guān)注度嚴(yán)重不足。具體而言：

一是在扶貧研究方面，對(duì)扶貧機(jī)制的研究主要還是集中在扶貧整體性治理以及具體扶貧主體對(duì)貧困治理的影響，尚未跳出黨政關(guān)系、國(guó)家社會(huì)框架等傳統(tǒng)范疇，對(duì)于地方政府在貧困治理中的動(dòng)員方式和機(jī)制創(chuàng)新研究還存在欠缺；二是在行政包干制的研究中，雖然觸及行政包干制在縣域治理、基層信訪和土地征收中的具體運(yùn)用，但是這種以領(lǐng)導(dǎo)包干或部門包干為主的單一包干方式并沒有實(shí)現(xiàn)超常規(guī)動(dòng)員，而是成為常規(guī)治理手段。扶貧治理中的行政包干制則完全超出常規(guī)治理，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的超常規(guī)動(dòng)員。據(jù)此，本文嘗試使用基層行政包干制這一概念來(lái)闡釋地方政府扶貧行為，通過(guò)對(duì)重慶市深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研(1)本文案例來(lái)自筆者和團(tuán)隊(duì)2020年8月至10月在重慶市18個(gè)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研，累計(jì)調(diào)研時(shí)間40天。調(diào)研分為三個(gè)小組，筆者主要負(fù)責(zé)渝東南。在充分收集深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧資料基礎(chǔ)上，調(diào)研主要采用非結(jié)構(gòu)式訪談進(jìn)行，圍繞深度貧困地區(qū)貧困治理，調(diào)研對(duì)象包括重慶市扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)(縣)扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)、駐鄉(xiāng)工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)、駐鄉(xiāng)工作隊(duì)成員、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委書記、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦主任、第一書記、村支部書記、村主任和貧困戶等。，從地方政府視角對(duì)扶貧治理中行政包干制的運(yùn)行及其限度進(jìn)行更深入的研究。

二、分析框架與案例描述

(一)分析框架

對(duì)貧困問(wèn)題的研究不僅是對(duì)貧困治理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，同時(shí)也是對(duì)國(guó)家治理體制機(jī)制運(yùn)行規(guī)律的揭示。圍繞貧困治理視域下的基層行政包干制，本文將重點(diǎn)關(guān)注包干主體、包干方式、包干效果和包干動(dòng)力四個(gè)方面，這既構(gòu)成了行政包干制在脫貧攻堅(jiān)中的主要內(nèi)容，也成為本文分析的主要框架。與傳統(tǒng)行政包干制的理論建構(gòu)不同，脫貧攻堅(jiān)中的基層行政包干制更加重視微觀機(jī)制和邏輯的呈現(xiàn)。具體而言，脫貧攻堅(jiān)中的基層行政包干制主要包括以下內(nèi)容(見圖1)：

圖1 貧困治理中基層行政包干運(yùn)行機(jī)制

(1)包干給誰(shuí)，即脫貧攻堅(jiān)中基層行政包干的主體。行政包干的主體指行政包干制中的承包方。脫貧攻堅(jiān)基層行政包干主體在實(shí)踐中包括省、市、縣、鄉(xiāng)、村多個(gè)層級(jí)，同時(shí)有政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量的參與，表現(xiàn)為多主體、多層級(jí)和多面向。(2)如何包干，即脫貧攻堅(jiān)中基層行政包干制的方式。脫貧攻堅(jiān)中基層行政包干制的三個(gè)維度是指行政權(quán)分配、政治激勵(lì)和內(nèi)部控制。具體地，承包方在包干制下享有比科層制更多的自由裁量權(quán)，在包干行政事務(wù)上擁有正式權(quán)威和剩余控制權(quán)，脫貧攻堅(jiān)成為首要任務(wù)，承包主體的注意力和資源圍繞此重點(diǎn)展開。(3)包干效果，即脫貧攻堅(jiān)中采用基層行政包干制的成效。這部分將具體呈現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)中的行政包干制是如何調(diào)和條塊關(guān)系、正式和非正式權(quán)力，以及脫貧攻堅(jiān)中基層行政包干制造成的張力和矛盾。(4)為什么要進(jìn)行包干，即脫貧攻堅(jiān)中采用基層行政包干制的動(dòng)力。脫貧攻堅(jiān)被地方政府官員稱為領(lǐng)袖工程，兼具重要性、階段性和時(shí)效性。不過(guò)與地方黨政一把手負(fù)責(zé)制不同，包干主體雖然具有包干任務(wù)，但是并不具有地方黨政一把手所具有的全面橫向競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。本文用隸屬激勵(lì)來(lái)解釋基層行政包干中的縱向和橫向動(dòng)力。

(二)案例描述：基層行政包干制在深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制度建構(gòu)及其實(shí)踐形態(tài)

重慶市雖為直轄市，近年來(lái)經(jīng)濟(jì)總量得到快速增長(zhǎng)，但是集大城市、大農(nóng)村、大庫(kù)區(qū)、大山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)于一體，受制于山區(qū)經(jīng)濟(jì)地理資源的硬約束，渝東北和渝東南呈現(xiàn)為區(qū)域性整體貧困。為貫徹落實(shí)《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》文件要求，重慶市于2017年8月研究出臺(tái)《重慶市深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)定點(diǎn)包干脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)方案》，在14個(gè)國(guó)家重點(diǎn)區(qū)縣采取“三高、一低、三差、三重”(2)“三高”，即貧困發(fā)生率高、貧困人口占比高、貧困村占比高；“一低”，即人均可支配收入低；“三差”，即基礎(chǔ)設(shè)施差、生存環(huán)境差、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力差；“三重”，即低保五保殘疾等貧困人口脫貧任務(wù)重、因病致貧人口脫貧任務(wù)重、貧困老人脫貧任務(wù)重。的標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)倒排普查、綜合排序，選出18個(gè)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)。根據(jù)2017年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，18個(gè)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝?1.3萬(wàn)，其中建檔立卡貧困戶14638戶56031人；行政村173個(gè)，其中建檔立卡貧困村91個(gè)。要想推動(dòng)18個(gè)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)在三年時(shí)間內(nèi)完成脫貧攻堅(jiān)的歷史重任，首要任務(wù)是匹配相應(yīng)的扶貧組織體系，深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅(jiān)工作指揮部正是這一組織體系的核心大腦，指揮部采取市領(lǐng)導(dǎo)“定點(diǎn)包干”方式，組建扶貧集團(tuán)對(duì)口幫扶，把提高脫貧質(zhì)量放在首位。

脫貧攻堅(jiān)中“五級(jí)書記”一起抓，具體到基層，行政包干有著更為復(fù)雜與多維的實(shí)踐形態(tài)。從政治錦標(biāo)賽的角度來(lái)看，脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)由中央交給地方，直接負(fù)責(zé)人是地方黨政負(fù)責(zé)人。但是，重慶市的脫貧攻堅(jiān)重任并不僅僅由地方一把手負(fù)責(zé)，而是動(dòng)員政府、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)，甚至私營(yíng)企業(yè)等社會(huì)力量參與。這其中，由“市領(lǐng)導(dǎo)掛帥+市級(jí)部門單位主要負(fù)責(zé)人+區(qū)縣黨政主要負(fù)責(zé)人+深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要負(fù)責(zé)人”構(gòu)成的脫貧攻堅(jiān)指揮部成為扶貧組織的中樞神經(jīng)，通過(guò)這個(gè)指揮部，各個(gè)包干主體組成包干體系(見表1)。

表1 基層行政包干中脫貧攻堅(jiān)包干主體、職務(wù)和具體工作職責(zé)

包干責(zé)任人可以分為兩個(gè)層次，第一個(gè)層次是領(lǐng)導(dǎo)層次，包括脫貧攻堅(jiān)指揮部的指揮長(zhǎng)、常務(wù)副指揮長(zhǎng)和副指揮長(zhǎng)，他們起著行政協(xié)調(diào)的作用。一是指揮長(zhǎng)的“掛帥協(xié)調(diào)”。YD鄉(xiāng)的指揮長(zhǎng)LKH每年到深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)三到五次，開展脫貧攻堅(jiān)資源協(xié)調(diào)工作，以及指揮、督促項(xiàng)目落地。指揮長(zhǎng)的協(xié)調(diào)，主要是對(duì)部門的協(xié)調(diào)，指揮長(zhǎng)每次下來(lái)，都帶上相關(guān)的職能部門領(lǐng)導(dǎo)，而就在此時(shí)，貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以對(duì)自己的困難進(jìn)行表達(dá)，同時(shí)提出需求。二是常務(wù)副指揮長(zhǎng)的“牽頭協(xié)調(diào)”。常務(wù)副指揮長(zhǎng)與市里其他職能部門領(lǐng)導(dǎo)，比如教育、醫(yī)療扶貧集團(tuán)一把手聯(lián)絡(luò)，落實(shí)總指揮長(zhǎng)提出的任務(wù)，從扶貧集團(tuán)的角度為縣里解決困難。三是副指揮長(zhǎng)的紐帶和核心作用。脫貧攻堅(jiān)中對(duì)條塊關(guān)系的整合以及對(duì)脫貧攻堅(jiān)各方力量協(xié)調(diào)的力度會(huì)直接影響執(zhí)行環(huán)節(jié)的成效，尤其是縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)處于承上啟下的重要環(huán)節(jié)，對(duì)脫貧攻堅(jiān)的全盤把控和關(guān)系調(diào)節(jié)是至關(guān)重要的。

包干的第二個(gè)層次是執(zhí)行環(huán)節(jié)，這包括駐鄉(xiāng)工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、第一書記和村支書等。相對(duì)于指揮長(zhǎng)，他們處于基層，是脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的重要落實(shí)者。這些包干主體主要按照市里規(guī)劃的時(shí)間和脫貧攻堅(jiān)的要求，編制規(guī)劃、推進(jìn)項(xiàng)目、組織群眾、發(fā)動(dòng)群眾，幫助貧困戶和貧困村如期擺脫貧困，實(shí)現(xiàn)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的穩(wěn)定脫貧。具體而言，駐鄉(xiāng)工作隊(duì)的主要職能和作用是進(jìn)行資源動(dòng)員，同時(shí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的脫貧攻堅(jiān)工作進(jìn)行具體援助、督促和協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)村兩級(jí)政府的職責(zé)是具體執(zhí)行與社會(huì)動(dòng)員，“涉及老百姓的問(wèn)題”主要由鄉(xiāng)里和村里來(lái)做，這是鄉(xiāng)村兩級(jí)對(duì)自己的角色定位。市級(jí)責(zé)任部門選派的第一書記和區(qū)縣下派的上百名駐村隊(duì)員，在村莊層面形成了以第一書記為首的駐村工作隊(duì)。與村干部相比，他們更多承擔(dān)著向上爭(zhēng)取資金、在基層發(fā)展產(chǎn)業(yè)、壯大集體經(jīng)濟(jì)和黨建引領(lǐng)、培養(yǎng)農(nóng)村后備人才等重任。第一書記直接介入村莊，形成國(guó)家與基層兩條線的“雙軌治理”。

三、基層行政包干制：貧困治理中的包干方式

央地關(guān)系的行政包干制主要在行政權(quán)分配、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和內(nèi)部考核三個(gè)維度區(qū)別于科層制和外包制。對(duì)于扶貧治理中的地方層級(jí)及其以下的基層包干，可以從行政分配權(quán)、政治激勵(lì)和考核體系三方面進(jìn)行分析。

(一) 行政分權(quán)：不同層級(jí)的隱性授權(quán)

為了進(jìn)行有效治理，包方賦予承包方一定的剩余索取權(quán)、自由裁量權(quán)和調(diào)動(dòng)資源的能力，以保證任務(wù)的完成，即上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行了隱性授權(quán)[14]。市級(jí)部門的隱性授權(quán)，主要是人事調(diào)控和資源調(diào)度權(quán)。在重慶市，主要市政領(lǐng)導(dǎo)包干一個(gè)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級(jí)賦予了這些干部“各顯神通”的權(quán)限，給予他們一定的人事調(diào)控權(quán)、資源調(diào)度權(quán)和監(jiān)督檢察權(quán)。在各級(jí)授權(quán)中，他們授權(quán)的范圍最大，也最為核心。但是這些領(lǐng)導(dǎo)主要是統(tǒng)攬全局，在具體的操作上還得依賴具體執(zhí)行部門，在市級(jí)層面主要是扶貧集團(tuán)。扶貧集團(tuán)并非一個(gè)單位構(gòu)成，而是由性質(zhì)較為相同的眾多單位組合而成，比如有醫(yī)療扶貧集團(tuán)、總工會(huì)扶貧集團(tuán)、文化旅游委扶貧集團(tuán)等諸多集團(tuán)。市政府要求扶貧集團(tuán)對(duì)所包干扶貧的深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)三年累計(jì)投入不少于五千萬(wàn)元，并且要進(jìn)行消費(fèi)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧的幫扶，另外從集團(tuán)內(nèi)部選派第一書記到貧困村駐村，這實(shí)際上賦予了扶貧集團(tuán)負(fù)責(zé)人的資源調(diào)度權(quán)。

縣級(jí)部門的隱性授權(quán)，主要是項(xiàng)目審批權(quán)。項(xiàng)目制大多采用垂直輸入，這增加了塊塊部門的權(quán)力，削減了地方政府整合資源的能力。國(guó)家將項(xiàng)目審批權(quán)限下放到貧困縣，涉及范圍包括連片特困地區(qū)縣和國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。由于項(xiàng)目資金可以在縣級(jí)進(jìn)行重新整合、重組和打包，自上而下的涉農(nóng)資金向18個(gè)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。據(jù)調(diào)查，有的區(qū)縣三分之一的扶貧資金用于貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)。另外，項(xiàng)目的審批程序也進(jìn)入快車道。在JQ區(qū)，政府從扶貧、發(fā)展改革、財(cái)政、城鄉(xiāng)建設(shè)、審計(jì)等部門抽調(diào)工作人員，采取進(jìn)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中辦公的方式，提升項(xiàng)目前期審批效率，強(qiáng)化建設(shè)過(guò)程監(jiān)督監(jiān)管，大大簡(jiǎn)化了項(xiàng)目審批流程，協(xié)調(diào)了各職能部門的工作，加快推進(jìn)項(xiàng)目執(zhí)行的速度。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的隱性授權(quán)，主要是規(guī)劃編制權(quán)。傳統(tǒng)項(xiàng)目制中，縣在項(xiàng)目運(yùn)作中處于非常關(guān)鍵的位置，它不僅是項(xiàng)目承上啟下的中轉(zhuǎn)站，更是項(xiàng)目再組織搭建的制度平臺(tái)和權(quán)力空間[15]。項(xiàng)目的規(guī)劃編制權(quán)很大程度掌握在縣級(jí)政府和職能部門中。但是在深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，項(xiàng)目資金具有定額制特征，即市級(jí)政府根據(jù)財(cái)政情況，針對(duì)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出的實(shí)際需求，最終對(duì)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行項(xiàng)目資金預(yù)算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)由此獲得了項(xiàng)目規(guī)劃編制權(quán)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以在市里下達(dá)的預(yù)算資金內(nèi)，根據(jù)自身的需求，對(duì)項(xiàng)目類型和項(xiàng)目用途進(jìn)行編制和規(guī)劃。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，每個(gè)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)可獲得預(yù)算資金數(shù)億元，資金用在何處取決于不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目規(guī)劃能力差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、駐鄉(xiāng)工作隊(duì)以及咨詢機(jī)構(gòu)都是規(guī)劃編制的參與者。

(二) 制造流動(dòng)：行政包干中的政治激勵(lì)

深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的脫貧攻堅(jiān)工作為廣大干部，尤其是為基層干部制造了流動(dòng)的機(jī)會(huì)。中國(guó)政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)包括條塊雙重權(quán)力，即垂直管理部門與地方政府兩種關(guān)系。在人事流動(dòng)上就延伸出縱向和橫向兩種不同的流動(dòng)途徑，即跨行政區(qū)域的流動(dòng)和行政區(qū)域內(nèi)部流動(dòng)。根據(jù)這兩個(gè)維度，周雪光[16]把體制內(nèi)的人事流動(dòng)分為四種類型，本文在這里沿用這種分類，以說(shuō)明脫貧攻堅(jiān)中政府是通過(guò)何種方式制造人事流動(dòng)的。

一是部門內(nèi)部流動(dòng)，指人事流動(dòng)在同一行政區(qū)域、同一功能領(lǐng)域中的職業(yè)變動(dòng)。這種流動(dòng)在重慶市脫貧攻堅(jiān)中比較常見，主要存在于駐鄉(xiāng)工作隊(duì)成員和駐村工作隊(duì)成員中。A市駐鄉(xiāng)工作隊(duì)手冊(cè)上明確提出，“駐鄉(xiāng)工作隊(duì)成員參加派出單位年度考核，由指揮部和鎮(zhèn)黨委提出意見，指標(biāo)與脫貧工作掛鉤。考核結(jié)果作為評(píng)選先進(jìn)、提拔晉級(jí)重要依據(jù)，派出單位應(yīng)對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的人員在同等條件下優(yōu)先使用”。二是部門間流動(dòng)，同一行政區(qū)域內(nèi)、跨不同功能部門的職位變動(dòng)。脫貧攻堅(jiān)中部門間的人事流動(dòng)，主要針對(duì)的是具備“領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”的官員或體制性人物。比如駐鄉(xiāng)工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)(一般是副處級(jí)以上的干部)或是區(qū)(縣)里各部門的領(lǐng)導(dǎo)，這些領(lǐng)導(dǎo)有可能因?yàn)槊撠毠?jiān)完成有力而受到嘉獎(jiǎng)。三是條上流動(dòng)，是指人事流動(dòng)在垂直管理部門之間進(jìn)行流動(dòng)。脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成之前，脫貧是地方政府考核的重要指標(biāo)，尤其是區(qū)縣政府及其以下部門。脫貧攻堅(jiān)中的條上流動(dòng)也是極其頻繁的，它主要存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間，比如大鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)調(diào)入深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)；縣里發(fā)改委和扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)后可能調(diào)入市發(fā)改局和市扶貧辦任職等。四是條塊同時(shí)流動(dòng)，既跨越功能部門也跨越行政區(qū)域，比如某脫貧攻堅(jiān)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記調(diào)任縣林業(yè)局局長(zhǎng)職務(wù)。

從結(jié)果上來(lái)看，脫貧攻堅(jiān)中的人事流動(dòng)具有如下特征：(1)人事流動(dòng)的速度明顯加快，晉升概率大大增加，流動(dòng)速度達(dá)到日常人事流動(dòng)速度的數(shù)倍。以渝東南調(diào)研的6個(gè)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主職干部，均有所調(diào)整，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個(gè)主職干部全部替換。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主職干部經(jīng)歷三年脫貧攻堅(jiān)任務(wù)后，或是條上或是塊上職務(wù)得到晉升。(2)人事流動(dòng)的規(guī)則發(fā)生明顯變化，即從注重“人情”“關(guān)系”等官場(chǎng)規(guī)則，轉(zhuǎn)化到注重“業(yè)績(jī)”和“能力”的事本主義邏輯，通過(guò)每年對(duì)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行脫貧攻堅(jiān)任務(wù)排名，確定優(yōu)秀、合格和不達(dá)標(biāo)等考核等級(jí)，以此激發(fā)干部做事的積極性。(3)人事流動(dòng)結(jié)構(gòu)方面，無(wú)論是部門內(nèi)部和部門間流動(dòng)，還是條上或條塊同時(shí)流動(dòng)，底層即處級(jí)以下的干部或人員流動(dòng)的機(jī)會(huì)是最大的，比如“第一書記”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等很容易晉升，這也是由金字塔的權(quán)力結(jié)構(gòu)所決定的。

(三)內(nèi)部控制：重結(jié)果非過(guò)程的考核體系

與強(qiáng)調(diào)程序和規(guī)則的科層制相比，行政發(fā)包制的內(nèi)部控制傾向于一種結(jié)果導(dǎo)向的人格化責(zé)任分擔(dān)。在任務(wù)的分配和執(zhí)行上，有詳細(xì)的目標(biāo)計(jì)劃和任務(wù)，雖然激勵(lì)強(qiáng)度大，但考核和監(jiān)督的力度也會(huì)加大，對(duì)包干主體形成多重倒逼機(jī)制。

一是在包干領(lǐng)導(dǎo)層實(shí)行“約談”制度，這體現(xiàn)了深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)嚴(yán)肅的政治性。在中央層面，扶貧開發(fā)工作建立起中央約談地方的工作機(jī)制。而這套央地層面的機(jī)制經(jīng)過(guò)層層效仿，最終也落實(shí)到地方的各個(gè)層級(jí)。對(duì)重慶市深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，重慶市扶貧辦每年的考核具有指揮棒作用。18個(gè)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)“兩不愁三保障”問(wèn)題進(jìn)行具體的指標(biāo)劃分，排名靠前者為先進(jìn)，排名靠后者則成為約談的對(duì)象。如果深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核落后，約談對(duì)象首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)，其次是駐鄉(xiāng)工作隊(duì)，甚至駐村第一書記也面臨著約談風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)約談制度，壓力層層傳導(dǎo)，縣鄉(xiāng)村三級(jí)形成利益共同體。

二是在中間執(zhí)行層實(shí)行召回制度和針對(duì)個(gè)人的追責(zé)措施。首先，在駐鄉(xiāng)和駐村工作隊(duì)中，對(duì)工作不力的同志實(shí)行召回制度。駐鄉(xiāng)工作隊(duì)手冊(cè)上明確規(guī)定，“對(duì)工作不認(rèn)真、不負(fù)責(zé)、不勝任的，通知派出單位及時(shí)調(diào)整、另行選派；對(duì)造成不良后果的，嚴(yán)肅處理”(3)源自《YD鄉(xiāng)定點(diǎn)包干脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)資料匯編》(2017-09)。。召回制度給幫扶隊(duì)伍產(chǎn)生巨大壓力。XJ社區(qū)和AS村的第一書記均表示，如果連續(xù)兩年落后，就可能被召回。其次，在區(qū)縣具體部門執(zhí)行嚴(yán)格的追查責(zé)任，實(shí)行不完成任務(wù)就要進(jìn)行“嚴(yán)肅處理并追求責(zé)任”的措施。JQ區(qū)政府文件顯示，“區(qū)扶貧辦要牽頭將深化脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃項(xiàng)目分年度逐一分解落實(shí)到相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，會(huì)同區(qū)政府督查室，定期對(duì)各專項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)情況進(jìn)行督促檢查，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)成效顯著的部門和個(gè)人，給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)整合資金乏力、項(xiàng)目進(jìn)展滯后、直接影響項(xiàng)目建設(shè)的部門和個(gè)人，進(jìn)行嚴(yán)肅處理并追究責(zé)任”(4)重慶市JQ區(qū)人民政府辦公室《關(guān)于印發(fā)JQ區(qū)深化脫貧攻堅(jiān)三年行動(dòng)規(guī)劃(2018-2020年)的通知》，2018-08-03。。

三是對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)勝任力不足的干部實(shí)行平級(jí)調(diào)動(dòng)、崗位調(diào)換，同時(shí)對(duì)違紀(jì)違法干部進(jìn)行撤職等嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)措施。平級(jí)調(diào)動(dòng)和崗位調(diào)整，一般是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員，包括書記、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))長(zhǎng)、紀(jì)委書記、人大主席等重要職務(wù)者進(jìn)行調(diào)動(dòng)或調(diào)整，尤其是書記和鎮(zhèn)(鄉(xiāng))長(zhǎng)的調(diào)動(dòng)較多。據(jù)市扶貧辦脫貧攻堅(jiān)工作情況顯示，2017年以來(lái)，14個(gè)國(guó)重縣先后調(diào)整不勝任的深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記6名、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)3名、其他班子成員21名，調(diào)整補(bǔ)充村黨組織書記23名，發(fā)展農(nóng)村年輕黨員116名(5)重慶市扶貧辦《深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅(jiān)工作情況》，2020-09。。除此以外，為了防止基層干部以權(quán)謀私，深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)迎來(lái)了最嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)下鄉(xiāng)，干部查處出現(xiàn)高峰。比如，2016年JQ區(qū)XJ鎮(zhèn)在市紀(jì)委信訪督辦的案件占全區(qū)的60%，一些基層干部因?yàn)檫`法亂紀(jì)被撤銷職務(wù)，問(wèn)責(zé)力度空前。

四、 扶貧新機(jī)制：基層行政包干制的成效、動(dòng)力與限度

脫貧攻堅(jiān)中的行政包干制不僅賦予承包方自由裁量權(quán)和剩余索取權(quán)，而且還將大量財(cái)政資源、物質(zhì)資源、組織資源和人力資源注入到深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)又賦能。它的動(dòng)員效果顯著，但是由于涉及多個(gè)包干主體，在彰顯成效的同時(shí)也存在多方面張力。

(一)動(dòng)員與整合：脫貧攻堅(jiān)中基層行政包干制的成效

1.構(gòu)建起制度化的動(dòng)員體系，實(shí)現(xiàn)了縱向和橫向的深度整合

深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)包干第一責(zé)任人是省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，屬于體制內(nèi)的行政權(quán)威，通過(guò)他打通市級(jí)層面條塊關(guān)系，為基層的條塊整合打好基礎(chǔ)。在區(qū)縣層面，黨委成為動(dòng)員各個(gè)職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的核心載體。區(qū)縣黨政一把手不僅是貫徹上級(jí)意志的核心地帶，更是對(duì)下發(fā)號(hào)施令的絕對(duì)權(quán)威。因此，扶貧中的層層包干對(duì)于脫貧攻堅(jiān)的組織協(xié)調(diào)具有重要作用。第一，在縱向上實(shí)現(xiàn)了條塊關(guān)系的整合，以“塊”的地方權(quán)力，統(tǒng)合平級(jí)的“條”和下級(jí)的“塊”，形成一個(gè)反科層的組織體系。在日常治理中，區(qū)縣的扶貧辦作為一個(gè)職能部門，其重要性很難與兩辦、發(fā)改委和財(cái)政局等部門比擬，但是在脫貧攻堅(jiān)中，它屬于牽頭單位，借助行政權(quán)威，能較好地銜接與強(qiáng)勢(shì)職能部門的業(yè)務(wù)。第二，在橫向上實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)外的融合。在包干體制中，市委市政府每年都向扶貧集團(tuán)下達(dá)消費(fèi)扶貧和就業(yè)扶貧的任務(wù)，事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、大型私企在脫貧攻堅(jiān)中起到了重要作用，實(shí)現(xiàn)著社會(huì)企業(yè)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

2.正式權(quán)力的非正式運(yùn)作，充分動(dòng)員熟人社會(huì)中的關(guān)系資源

對(duì)于體制內(nèi)的負(fù)責(zé)人來(lái)講，他們不僅可以通過(guò)正式身份調(diào)動(dòng)體制內(nèi)資源，也能通過(guò)私人關(guān)系調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，這充分彌補(bǔ)了財(cái)政資源的不足。一是通過(guò)正式關(guān)系調(diào)動(dòng)體制內(nèi)資源。比如，YL村第一書記為審計(jì)局工作人員，由于審計(jì)局領(lǐng)導(dǎo)對(duì)貧困村的脫貧工作非常重視，一把手從發(fā)改委、交通局等其他部門協(xié)調(diào)了農(nóng)田綜合整治項(xiàng)目、小型水利整治項(xiàng)目、“四好農(nóng)村路”等項(xiàng)目，極大地改變了貧困村的面貌。二是通過(guò)私人關(guān)系調(diào)動(dòng)社會(huì)資源。除了項(xiàng)目的劃撥和財(cái)政資源的轉(zhuǎn)移以外，社會(huì)扶貧的力度也是空前的，這包括市場(chǎng)資源、群眾資源等。

貧困治理過(guò)程是一個(gè)科層組織再造和社會(huì)再動(dòng)員、再組織的過(guò)程。基層行政包干制下的脫貧攻堅(jiān)“集中力量辦大事”體現(xiàn)在兩個(gè)層面:第一，通過(guò)行政資源的再重組，大量項(xiàng)目資源被整合到深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施得到了全面改善，為脫貧攻堅(jiān)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ);第二，通過(guò)人力資源的再組織，不同部門、不同行業(yè)等多元主體參與到深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貧困治理，使原本組織薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村獲得了豐富的人力資本，以此推進(jìn)當(dāng)?shù)氐捻?xiàng)目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(二)隸屬激勵(lì)：脫貧攻堅(jiān)中基層行政包干制的動(dòng)力機(jī)制

與央地行政包干制下的政治競(jìng)標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)不同，脫貧攻堅(jiān)中基層行政包干制的動(dòng)力不僅源于央地關(guān)系下地方官員之間的縱向發(fā)包產(chǎn)生的橫向競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而且還受到橫向和縱向政府間隸屬激勵(lì)的動(dòng)力機(jī)制影響，而后者才是多包干主體的主要?jiǎng)恿?lái)源。

政府具有多委托多任務(wù)的特征，在多元扁平格局下，多委托方直線競(jìng)爭(zhēng)代理方的注意力，代理方總體上呈現(xiàn)弱激勵(lì)。如何才能激勵(lì)代理方，這取決于政府多委托方的權(quán)威。從權(quán)威關(guān)系結(jié)構(gòu)來(lái)看，政府的權(quán)威地位呈現(xiàn)差序格局，從黨委政府、政府到職能部門依次降低，上級(jí)黨委政府最具有實(shí)質(zhì)權(quán)威，而上級(jí)政府具有正式權(quán)威，上級(jí)職能部門僅具有象征性權(quán)威，這被稱為政府權(quán)威關(guān)系的三元差序格局。對(duì)地方政府而言，最能夠吸引注意力的工作就是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的工作[17]。很顯然,深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)工作是一項(xiàng)全國(guó)性的重要工程，對(duì)于地方政府而言是一種階段性的中心工作?！拔寮?jí)黨委一起抓”就是以黨委為核心確立這項(xiàng)工作的合法性和首要地位。

在縱向政府動(dòng)力機(jī)制方面，隸屬激勵(lì)發(fā)揮了重要作用。為了回避傳統(tǒng)科層制的弊端，地方政府建立起自上而下的隸屬激勵(lì)，極大地激活了科層體系，讓基層行政包干發(fā)揮強(qiáng)大的政治勢(shì)能，以如期實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的總目標(biāo)。首先，以黨委統(tǒng)領(lǐng)全局。深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)是重中之重、堅(jiān)中之堅(jiān)，是中西部地區(qū)地方政府的硬任務(wù)、死任務(wù)。在中央考核中，脫貧攻堅(jiān)成為為數(shù)不多的單獨(dú)考核任務(wù)之一，在四檔表現(xiàn)中，處于后兩檔者有約談風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)于地方黨政一把手具有相當(dāng)大的震懾力。其次，任務(wù)分解到個(gè)人。脫貧攻堅(jiān)任務(wù)不僅分解到科層部門，而且以整體動(dòng)員的方式，對(duì)每個(gè)人進(jìn)行考核?？茖又浦?，每個(gè)職務(wù)有固定的稱謂、職責(zé)、管轄范圍和工作內(nèi)容，每個(gè)個(gè)體被分割成獨(dú)立的單元，這只是常規(guī)工作的一部分。在脫貧攻堅(jiān)中，其他工作讓位于“兩不愁三保障”，脫貧攻堅(jiān)的重要性被一再?gòu)?qiáng)化，通過(guò)壓力傳導(dǎo)和責(zé)任連帶建立起強(qiáng)關(guān)聯(lián)的隸屬激勵(lì)。

橫向動(dòng)力機(jī)制方面，對(duì)于非塊狀的職能部門工作人員或干部，他們與國(guó)家嚴(yán)格的科層制保持了一定的距離，處于國(guó)家和市場(chǎng)之間。比如國(guó)有企業(yè)的干部和職工就處在國(guó)家與市場(chǎng)的雙重權(quán)屬關(guān)系中，他們強(qiáng)烈的內(nèi)驅(qū)力來(lái)自隸屬激勵(lì)。從地方幫扶主體來(lái)看，他們與政府之間有不可分割的關(guān)系。雖然不在直接的隸屬范圍，但是這些單位和企業(yè)具有“體制”屬性，對(duì)于國(guó)家最高決策的政治任務(wù)，具有理所應(yīng)當(dāng)和不可推卸的責(zé)任。更為重要的是，這被納入市委組織部人員的考核中，弱關(guān)聯(lián)變成了強(qiáng)關(guān)聯(lián)，松散連帶變?yōu)閯傂赃B帶。在強(qiáng)動(dòng)員結(jié)構(gòu)中，這些具有“體制”屬性的單位和企業(yè)，以黨委為核心，建立了從上到下、從黨委到職能部門的激勵(lì)動(dòng)員體制。通過(guò)過(guò)程監(jiān)督機(jī)制和退出考核制度，建立起包括約談、召回等負(fù)向約束，對(duì)橫向歸口部門包干主體形成一系列的倒逼機(jī)制，把每一項(xiàng)工作落實(shí)到個(gè)人。

(三) 張力與悖論：貧困治理中基層行政包干制的限度

高位推動(dòng)使體制內(nèi)的矛盾與張力容易激化包干主體之間的矛盾，尤其是駐鄉(xiāng)工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記之間的矛盾。與以往“第一書記”與村支書微妙而隱晦的關(guān)系不同，一種更為緊張和外顯的矛盾關(guān)系存在于駐鄉(xiāng)工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記之間。由于深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅(jiān)涉及到的權(quán)力和資源更為廣泛，且兩者在事權(quán)、財(cái)權(quán)和執(zhí)行權(quán)方面存在諸多交叉和錯(cuò)位，這導(dǎo)致他們的沖突更為顯性和劇烈。首先，從行政級(jí)別而言，駐鄉(xiāng)工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)的行政級(jí)別一般高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，但是，在實(shí)際的事權(quán)方面，他們屬于市屬下派，暫時(shí)性駐鄉(xiāng)，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事很難調(diào)動(dòng)。其次，在資源協(xié)調(diào)方面，駐鄉(xiāng)工作隊(duì)也很難掌握從中央下到縣里的項(xiàng)目資金，除非駐鄉(xiāng)工作隊(duì)依靠自己所屬部門能夠協(xié)調(diào)大量“條”上項(xiàng)目。一些駐鄉(xiāng)工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)在脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃編制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)壯大和項(xiàng)目實(shí)施方面插手較多，造成地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的不滿甚至抵制，這為攜手攻堅(jiān)帶來(lái)阻力。

不同部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的影響力有顯著差異。深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的脫貧攻堅(jiān)雖然在組織和財(cái)政上實(shí)現(xiàn)深度整合，但是由于財(cái)政上的轉(zhuǎn)移支付很大部分通過(guò)“條”，包干的部門屬性對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的影響力是不同的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是典型的塊狀結(jié)構(gòu)，而市縣的資源一般是條狀結(jié)構(gòu)，有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付能力的部門，經(jīng)濟(jì)權(quán)力大，帶動(dòng)資金的能力足，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)形成直接的干預(yù)?？傊l(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)從資源、權(quán)力和社會(huì)資本的角度對(duì)部門力量進(jìn)行綜合考量和權(quán)衡。比如，對(duì)待組織部、紀(jì)委這種權(quán)力部門，或者發(fā)改委、財(cái)政局等資源性部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)一般會(huì)主動(dòng)與之和諧相處，在項(xiàng)目規(guī)劃、事務(wù)決策上給予充分的“尊重”。但是，如果是一些資源和權(quán)力均處于弱勢(shì)的部門，比如婦聯(lián)和總工會(huì)等單位，在人事和資源分配上就可能受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的抵制。這顯示了強(qiáng)勢(shì)部門和弱勢(shì)部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)影響力的不同，進(jìn)而影響脫貧攻堅(jiān)的決策過(guò)程和治理績(jī)效。

雖然脫貧攻堅(jiān)中的行政包干制建立了市縣鄉(xiāng)村多層級(jí)的包干責(zé)任體系，但這是一種應(yīng)急型的非常規(guī)化治理模式，不能在日常治理中大量使用。它把大量的行政資源、財(cái)政資源、組織資源、人力資源和社會(huì)資源井噴式的注入到深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使其在基層設(shè)施建設(shè)、房屋修繕、水利投資和通訊網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中有密集的財(cái)政投入。但是應(yīng)當(dāng)看到的是，改善的主要是硬件設(shè)施，對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村民本身致富能力的提升還是相當(dāng)有限的。

五、從央地到基層：對(duì)傳統(tǒng)行政包干制的修正和補(bǔ)充

傳統(tǒng)行政包干是一個(gè)強(qiáng)有力的分析框架，但是傳統(tǒng)行政包干制聚焦的是作為發(fā)包方的中央和作為承包方的地方黨政一把手，忽視了行政包干制在中央—地方—基層框架中的運(yùn)用。如果說(shuō)傳統(tǒng)行政包干是央地關(guān)系的行政包干制，本文的行政包干則是基層行政包干。它的基層性不僅體現(xiàn)在包干主體的基層性，而且體現(xiàn)在包干方式的不同、包干動(dòng)力的差異及其包干績(jī)效的差別。與央地行政包干制相比，基層行政包干制具有以下特征(見表2)：

表2 基層行政包干與央地行政包干的區(qū)別

首先，基層行政包干制中的包干主體呈現(xiàn)為多層級(jí)性、多主體性和基層性。傳統(tǒng)行政包干制主要討論的是中央與地方間的關(guān)系，屬于階位高、層級(jí)少的政府授權(quán)行為，其中參與的主要是塊狀結(jié)構(gòu)的黨政一把手。在這種解釋框架中，往往“只見機(jī)構(gòu)不見人”，對(duì)于宏觀政府行為具有較強(qiáng)解釋力，但是在基層政府運(yùn)作方面，對(duì)具體公共事務(wù)的運(yùn)行缺乏深入的揭示。而基層行政包干則將包干主體下沉到縣鄉(xiāng)村，不僅包括黨政一把手，而且還包括橫向職能部門，這是對(duì)具體公共事務(wù)中基層政府行為的在地化分析。

其次，與宏觀的央地行政包干不同，基層行政包干的包干方式以政治激勵(lì)為主，而且具有負(fù)向約束的倒逼機(jī)制。稅收分成制在央地行政包干中具有制度性的鏈接關(guān)系，是一種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，但是對(duì)縣鄉(xiāng)村這些基層干部，并不具有包干動(dòng)力。晉升是基層官僚最大的動(dòng)力，而由于基層處于權(quán)力金字塔的底部，基層干部崗位多、基數(shù)大，為他們制造流動(dòng)相對(duì)簡(jiǎn)單和容易，“就地提拔”條上流動(dòng)頻繁，績(jī)效突出的部門內(nèi)部干部流動(dòng)增多，這成為基層行政包干的重要特征。同時(shí)，在政治激勵(lì)方面，不僅有正向激勵(lì)，而且有強(qiáng)有力的負(fù)向約束，這是脫貧攻堅(jiān)中基層行政包干不同于傳統(tǒng)行政包干制的地方。在傳統(tǒng)行政包干制看來(lái)，扶貧具有難以量化的特點(diǎn)，很難進(jìn)行橫向排名和競(jìng)爭(zhēng)，因此成為行政包干制治理的短板。但是精準(zhǔn)扶貧通過(guò)“精準(zhǔn)”治理，細(xì)化扶貧考核指標(biāo)，同時(shí)強(qiáng)化負(fù)向問(wèn)責(zé)倒逼機(jī)制，行政包干制發(fā)揮了它強(qiáng)大的治理效能。

再次，在行政分權(quán)方面，基層行政包干制的分權(quán)更加具體和微觀，不具有央地行政包干中的統(tǒng)攝權(quán)力。周黎安提出，具有穩(wěn)定組織結(jié)構(gòu)的央地行政包干制，發(fā)包方擁有人事控制權(quán)、監(jiān)察權(quán)、指導(dǎo)權(quán)、審批權(quán)和剩余控制權(quán)等權(quán)力，而具體執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)和自由裁量權(quán)交給了承包方?！皩⒃谕廛娏钣兴皇堋?，顯示出央地行政包干制中承包方的統(tǒng)攝權(quán)力。但是在基層行政包干中，權(quán)力的隱性授權(quán)被細(xì)分，幾個(gè)包干主體的隱性授權(quán)具有層次性和專屬性，這體現(xiàn)了基層多層級(jí)授權(quán)的權(quán)力分屬。

與傳統(tǒng)行政包干制相比，本文中的基層行政包干制具有以下兩個(gè)突破：

一是脫貧攻堅(jiān)中的行政包干已經(jīng)從央地委托—代理關(guān)系下沉到基層委托—代理關(guān)系，即央地行政包干到基層行政包干制，從縱向包干延展到橫向包干。周黎安教授提出，中國(guó)行政發(fā)包制的特征是屬地層層發(fā)包，在同一行政級(jí)別的屬地主要官員之間存在晉升競(jìng)爭(zhēng)，即地方政府官員之間存在政治錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)。但是脫貧攻堅(jiān)中的行政包干制顯然已經(jīng)不再局限于地方政府官員尤其是黨委“塊”的發(fā)包，本文所講的發(fā)包已經(jīng)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至行政村，而且在橫向關(guān)系上，也不僅僅是“塊”的發(fā)包，更主要的是包括了“條”的發(fā)包，以及對(duì)市場(chǎng)主體和社會(huì)主體的動(dòng)員等。因此，脫貧攻堅(jiān)中的行政包干已經(jīng)從央地的行政包干關(guān)系下沉到基層行政包干，從縱向的行政包干擴(kuò)散到橫向的行政包干，包干的范圍、深度和廣度都大大拓展。在激勵(lì)方式上，基層行政包干并不以政治競(jìng)標(biāo)賽橫向競(jìng)爭(zhēng)為主，而是調(diào)動(dòng)了包括職能部門、市場(chǎng)主體在內(nèi)的隸屬激勵(lì)。

二是從治理效能來(lái)看，脫貧攻堅(jiān)中的基層行政包干制不僅突破傳統(tǒng)包干制在反貧困治理中的低效能局面，而且如期高質(zhì)量地打贏了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)了集中力量辦大事的效果。首先，基層行政包干制實(shí)現(xiàn)了縱向和橫向的條塊整合，利用行政權(quán)威動(dòng)員了自上而下的行政機(jī)構(gòu)，也發(fā)動(dòng)了自下而上的社會(huì)參與，構(gòu)建了國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)在黨政治理權(quán)力下的功能性耦合，通過(guò)多元主體助力脫貧攻堅(jiān)，在很短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了治理目標(biāo)。其次，從脫貧攻堅(jiān)的組織動(dòng)員和實(shí)施效果來(lái)看，貧困治理檢驗(yàn)了基層行政包干制機(jī)制的治理效能，體現(xiàn)了我國(guó)治理機(jī)制的靈活性、創(chuàng)造性和適應(yīng)性。再次，自上而下的行政包干主體構(gòu)建，不僅使包干主體的責(zé)任更加精準(zhǔn)，而且多層級(jí)的包干方式防止了大水漫灌效果，有效回避了傳統(tǒng)包干制下的扶貧治理是低效能、有短板和存在治理瓶頸[18]的弊端。

六、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)重慶市深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅(jiān)的調(diào)查，本文分析了貧困治理中的基層行政包干制。與以往扶貧機(jī)制研究不同，本文跳出了黨政扶貧和國(guó)家社會(huì)治理框架的傳統(tǒng)范疇，借鑒行政包干制這一理論對(duì)扶貧機(jī)制進(jìn)行再解釋。在共性方面，本文利用了行政包干制中“包干”這一重要屬性對(duì)深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)進(jìn)行再闡述，對(duì)包干方式也基本沿用了傳統(tǒng)包干制的三個(gè)維度，即行政分配權(quán)、政治(經(jīng)濟(jì))激勵(lì)和考核體系。但是在具體包干主體、微觀的分權(quán)方式和包干動(dòng)力方面，基層行政包干制與傳統(tǒng)行政包干制相比具有較大差異。由于扶貧已經(jīng)從區(qū)域式扶貧下沉到精準(zhǔn)扶貧，央地行政包干也下沉到基層行政包干，貧困治理產(chǎn)生了與傳統(tǒng)包干制截然不同的效果。

從理論層面來(lái)講，脫貧攻堅(jiān)中基層行政包干制深化和豐富了傳統(tǒng)行政包干制，為行政包干制的實(shí)施找到了新的實(shí)現(xiàn)土壤。在內(nèi)涵上，基層行政包干制是在地方政府內(nèi)部實(shí)施的包干體制，具有多主體性、多層級(jí)性。它是地方政府在央地行政包干下進(jìn)行再分包的結(jié)果，也是地方政府為了高效實(shí)施某項(xiàng)重大任務(wù)時(shí)采用的治理策略。在包干主體上，基層行政包干制具有多元包干主體特征，包干主體不僅任務(wù)明確，責(zé)任清楚，而且在多層級(jí)的包干任務(wù)中，也展開橫向競(jìng)爭(zhēng)(比如深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間)，這導(dǎo)致同一包干任務(wù)的多層級(jí)主體會(huì)在縱向上形成合力。在包干方式上，基層行政包干制通過(guò)不同層級(jí)的隱性授權(quán)，在多層次崗位中制造流動(dòng)和晉升機(jī)會(huì)，極大地激發(fā)了包干主體的積極性，同時(shí)加大考核和監(jiān)督，把政治激勵(lì)精準(zhǔn)到個(gè)人。在包干效果上，基層行政包干制讓國(guó)家重大政策在地方得到高效落實(shí)，見證了政治對(duì)行政的形塑，市場(chǎng)和社會(huì)的良性互動(dòng)，以及自上而下的政治動(dòng)員和自下而上的社會(huì)參與如何達(dá)到融通。在包干動(dòng)力上，基層行政包干制擺脫了央地行政包干下的政治競(jìng)標(biāo)賽，在縱向行政體制和橫向部門之間利用隸屬激勵(lì)動(dòng)員各個(gè)主體，使壓力體制下的目標(biāo)責(zé)任制得到落實(shí)。如此，我們可以打破傳統(tǒng)行政包干制不同領(lǐng)域治理效能的差異，優(yōu)化行政包干制的內(nèi)部機(jī)制，使它在更多領(lǐng)域得到運(yùn)用。

從政策層面來(lái)講，本文通過(guò)重慶市深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)經(jīng)驗(yàn)案例，提供了貧困治理研究的一個(gè)新視角，這對(duì)于反貧困治理的研究具有重要意義，同時(shí)對(duì)于脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接也具有重要意義。首先，基層行政包干制作為一種組織動(dòng)員方式，在鄉(xiāng)村振興中可以合理借用。比如，在產(chǎn)業(yè)振興和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，可以合理地采用基層行政包干制，以便在重要指標(biāo)和關(guān)鍵任務(wù)中實(shí)現(xiàn)突破，防止深度貧困地區(qū)貧困戶返貧，補(bǔ)齊該地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)薄弱和組織力渙散的短板。其次，作為一種嵌入機(jī)制，鄉(xiāng)村振興中基層行政包干制的運(yùn)用需要處理好高位推動(dòng)下行政包干主體之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好條塊之間的沖突和矛盾。誠(chéng)如前文所言，駐鄉(xiāng)工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記之間的矛盾，以及“第一書記”與村支書之間的張力需要上級(jí)部門關(guān)注，以便能夠更好地助力鄉(xiāng)村振興。最后，在基層行政包干制中，有效銜接精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興需盡量減緩因幫扶單位資源稟賦差異而導(dǎo)致的駐村(鄉(xiāng))績(jī)效偏差，減少不同幫扶部門因主客觀因素所做出的選擇性回應(yīng)，回避幫扶主體與其他基層組織相互疊加導(dǎo)致基層權(quán)力內(nèi)卷化，這將是鄉(xiāng)村振興中實(shí)施基層行政包干制需要注意的問(wèn)題。