許亞敏

一、前言

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”社區(qū)是社會治理的基礎(chǔ)單元和主要抓手，新時期推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須打好社區(qū)治理這個“地基”（王杰秀、何立軍，2015 : 32）。社區(qū)是開展社會治理的重要場所和基本單元，加強和創(chuàng)新社會治理，推動社會治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能，推進社會治理現(xiàn)代化，最終落在執(zhí)行政策與開展服務(wù)的一線社區(qū)工作者隊伍身上。社區(qū)工作者的業(yè)務(wù)能力與專業(yè)效能很大程度上反映社會治理水平。建設(shè)一支穩(wěn)定、強大的專業(yè)社區(qū)工作者隊伍，是完善社區(qū)治理的必要手段和基石。當前大多數(shù)社區(qū)工作者隊伍面臨著專業(yè)化程度低、性別年齡結(jié)構(gòu)失衡、保障體制機制不健全等困境，導(dǎo)致社區(qū)工作者的職業(yè)獲得感與社區(qū)治理水平呈現(xiàn)負向互動，基層社會治理創(chuàng)新面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。

新時期的社會治理需要專業(yè)支撐，而社會工作是新時期社會治理專業(yè)化的重要依托。自2006年黨的十六屆六中全會作出建設(shè)宏大社會工作人才隊伍的部署以來，中央多個部委和群團組織于2011年和2012年相繼聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》《社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)中長期規(guī)劃（2011-2020 年）》等重要文件，對我國社會工作者隊伍發(fā)展起到了積極推動作用。在國家政策和專業(yè)教育的雙重推動下，我國社會工作者人才隊伍不斷壯大，形成了兩條專業(yè)隊伍發(fā)展脈絡(luò)：一是高校培養(yǎng)的社會工作專業(yè)大專生、本科生以及研究生；另一部分是非社會工作專業(yè)畢業(yè)但獲得社會工作者職業(yè)資格證書的人才。

截至2019年底，我國持證社會工作專業(yè)人才共53.4萬人，其中社區(qū)工作者考取社會工作者職業(yè)資格證書者占比較高?？梢?，基層社區(qū)工作者的專業(yè)化需求較強，以社會工作為中心的專業(yè)認證是實現(xiàn)基層社會治理專業(yè)化的主要路徑。從邏輯上講，持證社區(qū)工作者接受過社會工作專業(yè)教育，習得了社會工作知識、技能和價值，因此，與未持證社區(qū)工作者相比，更能在社區(qū)治理中發(fā)揮專業(yè)作用，持證社區(qū)工作者與未持證社區(qū)工作者的工作表現(xiàn)可能會存在顯著性差異。那么在實踐中持證社區(qū)工作者是否實現(xiàn)了被賦予的專業(yè)使命、發(fā)揮了專業(yè)效能？如果持證社區(qū)工作者的專業(yè)效能發(fā)揮不佳，其原因為何？在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，如何實現(xiàn)社區(qū)工作者專業(yè)知識與專業(yè)效能的匹配？本文基于全國4154個城市社區(qū)工作者的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)和隨機抽取的50名持證社區(qū)工作者的深度訪談，并選擇L市K街道作為深度觀察點，對以上問題進行了探索性研究。

二、調(diào)查發(fā)現(xiàn)與問題提出

2020年，民政部社會福利與社會進步研究所“社會治理動態(tài)監(jiān)測平臺及深度觀察點網(wǎng)絡(luò)項目”對全國29個?。ㄊ?、區(qū)）的3000個社區(qū)的社區(qū)工作者進行了問卷調(diào)查。①2020年，民政部社會福利與社會進步研究所“社會治理動態(tài)監(jiān)測平臺及深度觀察點網(wǎng)絡(luò)項目”對全國3000個社區(qū)的7238名社區(qū)工作者進行了調(diào)查，其中城市社區(qū)工作者4154名。從調(diào)查數(shù)據(jù)來看，在接受調(diào)查的4154個城市社區(qū)工作者中，持證社區(qū)工作者為1412名（33.4%），未持證社區(qū)工作者有2516名（66.6%）。持證社區(qū)工作者中，大部分是女性（79.1%）；平均年齡為39歲；絕大部分已婚（91.4%）；接近80%的是黨員；大多具有大專（31.9%）或本科及其以上（60.6%）文化水平；平均工作時長超過10.1年；接近70%的為社區(qū)“兩委”成員；平均月收入為4318元；26.3%的持證社區(qū)工作者對工資收入表示滿意。相較于持證社區(qū)工作者，未持證社區(qū)工作者絕大部分的社會人口學特征與之相近，但也有一些特征在兩者之間存在顯著差異：第一，未持證社區(qū)工作者的平均年齡稍高；第二，未持證社區(qū)工作者的黨員比例稍低于持證社區(qū)工作者；第三，未持證社區(qū)工作者的文化水平總體上低于持證社區(qū)工作者；第四，未持證社區(qū)工作者的月均收入明顯低于持證社區(qū)工作者，相差近千元（見表1）。

表1 社會人口學特征比較

社會工作者職業(yè)資格證書是社會工作專業(yè)知識和技能水平的體現(xiàn)，獲得該證書證明從業(yè)者具備一定的社會工作專業(yè)理論和技能方法，一般來講，持證社區(qū)工作者與未持證社區(qū)工作者相比，在參與社區(qū)治理方面專業(yè)能力更強，工作表現(xiàn)具有更多的專業(yè)特性。通過持證和未持證社區(qū)工作者的對比分析，可以清晰地呈現(xiàn)獲得專業(yè)資格證書對社區(qū)工作者專業(yè)效能的影響作用。本研究將專業(yè)效能操作化為職業(yè)認同、工作內(nèi)容、工作能力、職業(yè)績效四個維度。

（一）職業(yè)認同

職業(yè)認同體現(xiàn)從業(yè)者對自身所從事行業(yè)的認可程度。在我國，社會工作的合法性和專業(yè)認同呈現(xiàn)歷史文化認可、政治認可和社會認可的階段性特點，社會認可仍處于真空狀態(tài)（徐向文，2015 : 20-24）。在職業(yè)認同方面，如表2所示，75.1%的持證社區(qū)工作者認為社區(qū)工作有前途，84.6%的持證社區(qū)工作者認為社區(qū)工作能開眼界，64.9%的持證社區(qū)工作者認為社區(qū)工作環(huán)境好，94.6%的持證社區(qū)工作者認為社區(qū)工作能干事，36.2%的持證社區(qū)工作者認為社區(qū)工作有面子，職業(yè)認同情況較好。但同時，52.9%的持證社區(qū)工作者表示經(jīng)常或偶爾有換工作的想法，可以看出盡管持證社區(qū)工作者對社區(qū)工作作出了較好的評價，但超過一半的持證社區(qū)工作者有過換工作的想法。相較于持證社區(qū)工作者，未持證社區(qū)工作者在職業(yè)認同方面與之相近，但也存在一些差異特征，例如，持證社區(qū)工作者比未持證社區(qū)工作者換工作的想法和訴求更強烈，這與持證社區(qū)工作者年齡較低、學歷較高有一定關(guān)系。同時，未持證社區(qū)工作者對工作的體面感較持證社區(qū)工作稍高。

表2 對社區(qū)工作的評價比較

（二）工作內(nèi)容

社區(qū)工作大致可分為社會救助、婦女及兒童工作、老年人服務(wù)、殘疾人工作、社區(qū)黨建、社區(qū)工會工作、社區(qū)共青團工作、慈善與志愿服務(wù)、協(xié)商議事、治安和調(diào)解、社會組織等工作。調(diào)查顯示，持證社區(qū)工作者負責的具體業(yè)務(wù)排前三的分別是協(xié)商議事（51.4%）、慈善與志愿服務(wù)（50.9%）、社區(qū)黨建（47.5%），未持證社區(qū)工作者負責的具體業(yè)務(wù)排前三的分別是治安和調(diào)解（55.9%）、慈善與志愿服務(wù)（54.1%）、老年人服務(wù)（53.3%）（見表3）?？梢钥闯觯肿C社區(qū)工作者所負責的業(yè)務(wù)更偏向于需要整合社區(qū)資源類的業(yè)務(wù)。

表3 工作內(nèi)容比較

社區(qū)工作內(nèi)容類型大致可以分為辦公事務(wù)、參加會議、入戶訪談、社區(qū)走動、參加培訓(xùn)、開展活動等幾類事項。測量結(jié)果如表4所示，持證社區(qū)工作者和未持證社區(qū)工作者在工作時間占用方面，排前三位的事項都是辦公事務(wù)、入戶訪談和社區(qū)走動。其中67.6%的持證社區(qū)工作者認為辦公事務(wù)占用工作時間最多，62.3%的未持證社區(qū)工作者認為辦公事務(wù)占用工作時間最多。14.8%的持證社區(qū)工作者認為入戶訪談?wù)加霉ぷ鲿r間最多，15.0%的未持證社區(qū)工作者認為入戶訪談?wù)加霉ぷ鲿r間最多，兩者差異不大。11.5%的持證社區(qū)工作者認為社區(qū)走動占用工作時間最多，15.4%的未持證社區(qū)工作者認為社區(qū)走動占工作時間最多。綜合來看，辦公事務(wù)即“社工變寫工”的現(xiàn)象較為突出，持證社區(qū)工作者辦公類事務(wù)體現(xiàn)得更為明顯，而未持證社區(qū)工作者的社區(qū)活動類事務(wù)較多。

表4 占用時間排序

（三）工作能力

社區(qū)工作者的工作能力可以劃分為專業(yè)知識與專業(yè)技能。由于社會工作者職業(yè)資格考試涉及大量的專業(yè)知識和技能，從理論上講，持證社區(qū)工作者比未持證社區(qū)工作者掌握更多的社會工作專業(yè)知識與技能。測量結(jié)果如表5所示，持證社區(qū)工作者的工作能力總體上略強于未持證社區(qū)工作者。第一，從經(jīng)常聯(lián)系社會組織數(shù)量來看，持證社區(qū)工作者經(jīng)常聯(lián)系社會組織數(shù)量平均值為4.42，比未持證社區(qū)工作者高0.7；第二，從經(jīng)常聯(lián)系物業(yè)服務(wù)機構(gòu)的數(shù)量來看，持證社區(qū)工作者經(jīng)常聯(lián)系物業(yè)服務(wù)機構(gòu)數(shù)量平均值為2.74，比未持證社區(qū)工作者高0.15；第三，從經(jīng)常聯(lián)系駐區(qū)單位數(shù)量來看，持證社區(qū)工作者經(jīng)常聯(lián)系的駐區(qū)單位數(shù)平均值為9.07，比未持證社區(qū)工作者高3.5；第四，從積極配合工作的社區(qū)志愿者人數(shù)來看，積極配合持證社區(qū)工作者工作的社區(qū)志愿者人數(shù)平均值為141.71，高于未持證社區(qū)工作者的平均值103.39；第五，從社區(qū)工作者專業(yè)技能量表測量結(jié)果來看，持證社區(qū)工作者測量數(shù)平均值為3.76，比未持證社區(qū)工作者測量平均值高0.05；第六，從社區(qū)工作者知識量表測量結(jié)果來看，持證社區(qū)工作者測量數(shù)平均值為3.76，比未持證社區(qū)工作者高0.05。

表5 工作能力比較

（四）職業(yè)績效

職業(yè)績效主要指工作完成的成效、業(yè)績等指標，以及組織對個人的評價，可以用來測量工作者對工作的勝任能力。職業(yè)績效大致可分為兩個部分：一部分是工作績效，即個人的工作成績；另一部分是職業(yè)倦怠，該指標負向反映職業(yè)績效情況。測量結(jié)果如表6所示，持證社區(qū)工作者工作績效方面平均值為37.66，未持證社區(qū)工作者平均值為36.95，持證社區(qū)工作者略高于未持證社區(qū)工作者。但在對待職業(yè)倦怠層面，持證社區(qū)工作者為3.81，比未持證社區(qū)工作者職業(yè)倦怠高0.29。

表6 職業(yè)績效比較

通過以上分析可見，被調(diào)查的持證社區(qū)工作者在職業(yè)認同、工作內(nèi)容方面和未持證社區(qū)工作者無顯著差異。持證社區(qū)工作者的工作能力、職業(yè)績效優(yōu)于未持證社區(qū)工作者，但差異并不顯著。這一結(jié)果意味著是否持有社會工作者職業(yè)資格證書可能對社區(qū)工作者的工作表現(xiàn)沒有顯著性影響。該結(jié)果與訪談資料得到的結(jié)論一致，在50名被訪持證社區(qū)工作者中，有42名表示社會工作專業(yè)“作用發(fā)揮較小”，另外8名表示“社會工作專業(yè)作用可能內(nèi)化在他們的日常工作中”。

三、影響持證社區(qū)工作者專業(yè)效能發(fā)揮的原因分析

通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，盡管政府鼓勵社區(qū)工作者積極參加社會工作者職業(yè)資格考試，是以良性社會治理為目標的行動方案，但在基層運行中由于個體的理性化選擇及實踐邏輯，導(dǎo)致了一種事與愿違的意外后果（焦若水、馬治龍，2020：144-155），即持證社區(qū)工作者的工作質(zhì)量并沒有因持證而顯著提升。通過深入訪談持證社區(qū)工作者，原因大致可以歸結(jié)為以下幾個方面：

（一）政策激勵：重證書輕考核

為了鼓勵社區(qū)工作者積極參加社會工作者職業(yè)資格考試，各地出臺了許多物質(zhì)獎勵和行政激勵措施，物質(zhì)獎勵分為一次性獎勵和每月職稱津貼，鼓勵社區(qū)工作者主動學習并獲取社會工作者職業(yè)資格證書，強化社區(qū)工作的專業(yè)性，加強社區(qū)工作者的崗位穩(wěn)定性。行政性獎勵主要包括在人事晉升中優(yōu)先考慮持證社區(qū)工作者或把專業(yè)資格證書作為升遷的必要條件之一，激勵社區(qū)工作者在工作中發(fā)揮專業(yè)作用，特別是有晉升空間的社區(qū)工作者，行政獎勵實現(xiàn)了專業(yè)提升與職位晉升的并進。這些政策激勵推動了社區(qū)工作者的“考證熱”，也推動了社區(qū)工作者主動學習社會工作專業(yè)知識和技能的積極性，賦予社區(qū)工作者較大的職業(yè)潛力和專業(yè)效能，客觀上加強了社區(qū)工作的專業(yè)性。

不過，在以政策激勵社區(qū)工作者實現(xiàn)專業(yè)增能的過程中，社會工作的專業(yè)性作用體現(xiàn)并不明顯。這是因為給予職業(yè)津貼的初衷是鼓勵持證社區(qū)工作者能夠在社區(qū)治理中發(fā)揮社會工作的專業(yè)作用，但是在實際運行過程中，只要通過考試就能夠得到職稱津貼，至于持證后是否發(fā)揮專業(yè)作用并不會影響職稱津貼的獲得。即：職稱津貼只與是否通過考試掛鉤，與持證后是否發(fā)揮專業(yè)作用沒有關(guān)系。因此，目前的激勵機制只能激勵社區(qū)工作者去參加社會工作者職業(yè)資格考試，而無法激勵社區(qū)工作者持證后在社區(qū)治理中真正發(fā)揮其專業(yè)作用。此外，目前各地大都未出臺明確的考核評估機制，無法對持證社區(qū)工作者專業(yè)作用的發(fā)揮進行評估和獎懲，導(dǎo)致許多持證社區(qū)工作者為社區(qū)居民提供專業(yè)服務(wù)缺乏動力，也限制了持證社區(qū)工作者專業(yè)成長的持續(xù)性。

（二）教育培訓(xùn)：重理論輕實務(wù)

對那些沒有接受正式的社會工作專業(yè)教育的社區(qū)工作者而言，接受社會工作繼續(xù)教育是其學習社會工作專業(yè)倫理、知識和技巧的主要方式。為實現(xiàn)社區(qū)工作者專業(yè)能力的組織化提升，各地每年都會定期舉辦社會工作培訓(xùn)班，以提升工作人員的專業(yè)水平。以L市K街道為例，L市每年在社會工作者資格考試前期都會下發(fā)通知，發(fā)動社區(qū)工作者和全市民政系統(tǒng)干部職工積極參加考試，并對參加考試的社區(qū)工作者予以一定的報名費補貼。同時，K街道每年都會組織舉辦社會工作考前培訓(xùn)班，邀請相關(guān)專業(yè)的學者，針對報考的工作人員開展應(yīng)試培訓(xùn)，主要培訓(xùn)的內(nèi)容包括社會工作的基礎(chǔ)理論方法及歷年考試真題解析等。有些地方還高度重視對持證社區(qū)工作者的繼續(xù)教育，要求持證社區(qū)工作者必須每年接受不少于一定時間的社會工作繼續(xù)教育，無法完成繼續(xù)教育要求的，將不予續(xù)期注冊。本來非系統(tǒng)化的和分散的繼續(xù)教育就很難完全彌補正式的專業(yè)教育的缺失對持證社區(qū)工作者專業(yè)倫理、知識和技巧帶來的負面影響，如果繼續(xù)教育質(zhì)量不高，那么持證社區(qū)工作者的專業(yè)能力更難得到有效提升。

在調(diào)研中受訪者表示，社會工作者考前培訓(xùn)更加貼合他們獲取職業(yè)資格證書的需求，對提升通過率幫助較大，而對于常規(guī)的專業(yè)知識培訓(xùn)，社區(qū)工作者的反響則較為一般。一些受訪者認為由于社區(qū)工作過于復(fù)雜，他們之前習得的社會工作倫理、知識和技巧并未有效提升他們的專業(yè)能力，也很難為他們的工作提供具體的專業(yè)指導(dǎo)，反而增添了較多工作負擔，繼而也進一步弱化了他們試圖通過繼續(xù)教育和專業(yè)培訓(xùn)進一步提升社會工作專業(yè)能力的動機?？梢姡鳛閷I(yè)賦能的社會工作培訓(xùn)對于“證書專業(yè)化”的作用尤其明顯，但對社區(qū)工作者的工作能力提升效果并不顯著。

（三）價值理念：重工具價值輕道德使命

在實際運行過程中，只要通過考試就能得到職稱津貼。社區(qū)工作者為了獲得持證津貼，通過考前突擊培訓(xùn)，掌握指定參考書的考試要點和答題技巧通過考試，使得社會工作職業(yè)資格認證流于形式而失去了其專業(yè)的本質(zhì)。持證社區(qū)工作者參加社會工作職業(yè)資格考試的主要動機為工作需要與薪酬提升，許多社區(qū)工作者參加考試是上級政府的要求，還有部分持證社區(qū)工作者表示是為了“避免未來被淘汰”，只有極小比例是為了提升服務(wù)社區(qū)居民的能力。這些持證社區(qū)工作者認識到將來社會工作者職業(yè)資格證書含金量會越來越高，考試門檻會越來越高，考試難度會越來越大，而社會工作者職業(yè)資格證書將是每一名社區(qū)工作者的“標配”，如果現(xiàn)在不考，未來很難通過考試，而且也容易被淘汰。因此，他們現(xiàn)在之所以積極參加社會工作者職業(yè)資格證書考試就是未雨綢繆，在考試門檻提高和考試難度加大前通過考試來“保住飯碗”。訪談中，一位社區(qū)副書記表示，“持證對我來說肯定是有用，我本身就是學社工的，我也學了不止一年兩年了，但是大部分還是因為和工資掛鉤才去考”。一位入職兩年的辦公室干事說“隨著社會工作的普及，以后從事社會工作的人肯定越來越多，社會工作證書也會越來越難考，所以，我就抓緊考了證書，有可能以后沒有證書都不能干這份工作了。”

社會工作是一個需要道德使命感，而非外在動機激勵的職業(yè)，只有具有強烈的道德使命感才能有效發(fā)揮專業(yè)能力。從考試動機來看，大多數(shù)持證社區(qū)工作者之所以參加社會工作者職業(yè)資格考試并非出于服務(wù)社區(qū)居民的利他動機或道德使命感，而是獲取報酬或者其他外在動機，使得社會工作職業(yè)資格認證流于形式而影響了其專業(yè)本質(zhì)。

（四）日常工作：重行政事務(wù)輕專業(yè)服務(wù)

社會工作專業(yè)服務(wù)被日常行政性工作擠壓，也是導(dǎo)致持證社區(qū)工作者專業(yè)效能難以發(fā)揮的重要原因。

1.力不從心：社區(qū)行政事務(wù)的擠壓

改革開放以來，我國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型使社區(qū)工作發(fā)生了前所未有的歷史性變革，社區(qū)工作對象從單位體制時期的少數(shù)無單位人員拓展到了轄區(qū)全體居民，工作內(nèi)容從協(xié)助治安、宣傳教育等拓展到社區(qū)治理服務(wù)的方方面面。據(jù)粗略梳理，我國二十多部現(xiàn)行法律都明確要求了社區(qū)居委會承擔相應(yīng)的工作任務(wù)。根據(jù)法律規(guī)定，社區(qū)自治組織應(yīng)該協(xié)助基層政府開展工作。對社區(qū)自治組織來說，協(xié)助政府開展工作和組織開展居民自治活動的雙重職責是相輔相成的，可以相互促進、互利共贏。但是一些地方要求自治組織承擔與居民利益不直接相關(guān)或無能力完成的許多行政性事務(wù)，導(dǎo)致自治組織負擔過重，無力開展自治工作，扭曲了自治組織的性質(zhì)和功能，成為基層治理轉(zhuǎn)型進程中的偏差性突出問題。一些地方社區(qū)過度聚焦于行政性工作，一些政府職能部門把社區(qū)作為行政管理的最基層機構(gòu)，把本應(yīng)屬于職責范圍內(nèi)的行政工作任務(wù)下達到社區(qū)，主要依托社區(qū)來落實。政府對社區(qū)的考核也主要依靠工作檢查和名目繁多的報表資料，忽視了社區(qū)自治和服務(wù)工作。

繁重的社區(qū)行政事務(wù)擠壓了專業(yè)增能發(fā)展的空間，消解了專業(yè)增能的效果。持證社區(qū)工作者實際上具有雙重身份：既是完成各項行政事務(wù)“對上負責”的社區(qū)工作者，又是服務(wù)社區(qū)居民“對下負責”的社會工作者。當社區(qū)工作者的雙重身份發(fā)生沖突時，后者的身份往往會向前者的身份妥協(xié)，而在現(xiàn)實情境中，社區(qū)行政事務(wù)往往占據(jù)了持證社區(qū)工作者的大部分工作時間，持證社區(qū)工作者分身乏術(shù)，難以為社區(qū)居民提供專業(yè)的社會工作服務(wù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，職責邊界不清晰，臨時性、階段性和突發(fā)性的行政性事務(wù)較多等成為壓縮社會服務(wù)空間的因素。

街道社區(qū)工作邊界不清晰，上級各有關(guān)部門都以“工作進社區(qū)、下基層”普及推廣為由，使得幾乎所有職能部門的工作都能在社區(qū)找到縮影。K街道副主任表示，“我們一個小小的街道，掛了好幾個牌子，這些牌子中很多為了協(xié)調(diào)和做好領(lǐng)導(dǎo)指派的工作而掛的。這些工作本不應(yīng)該由我們來承擔，但越來越多的社會管理、社會調(diào)查、社會活動任務(wù)布置到社區(qū)，我們成為各部門、各方面能夠抓得住的執(zhí)行末端”。由于社區(qū)社會組織的培育不健全，較多的社會管理事務(wù)難以分發(fā)，只能由街道社區(qū)進行內(nèi)部消化，不清晰的工作邊界無形中增加了社區(qū)的工作任務(wù)量。

臨時性、突發(fā)性和階段性的行政性事務(wù)導(dǎo)致持證社區(qū)工作者的服務(wù)職能讓位于行政任務(wù)。在政府績效考核的壓力之下，街道社區(qū)會自主調(diào)適自己的工作目標，使工作的開展?jié)M足行政性的考核指標，因此街道社區(qū)開展工作的目標不再圍繞實現(xiàn)社區(qū)管理與社區(qū)服務(wù)的良性開展而設(shè)計，而需要依附于基層政府的決策和資源來完成行政任務(wù)（楊帆、李星茹，2020：57-68）。K街道的副書記說，“你比如說我們定好了要在社區(qū)召開一個連心活動，但是這一周上面突然給我們下一個任務(wù)，說要我們配合進行迎檢。與社區(qū)服務(wù)相比，迎檢對于社區(qū)工作的考核來說是更為重要的，我們也只能調(diào)整原有的工作計劃，花上一周的時間完成迎檢任務(wù)，然后看時間安排來補上原本要做的服務(wù)任務(wù)?！贝送?，階段性的工作任務(wù)也成為壓縮持證社區(qū)工作者社會服務(wù)空間的又一阻礙因素，一名社區(qū)書記表示，“我們現(xiàn)在上級的很多服務(wù)是以專項行動的形式下達的，也就是說這一段時間內(nèi)你的工作重心需要全部圍繞著這一專項行動進行開展，但是在既定的服務(wù)計劃中，我們的服務(wù)主題和上級給我們的工作主題不一致，我們也只能選擇完成上級下達的任務(wù)，而不是搞專業(yè)的服務(wù)，這是與我們的工作考核相聯(lián)系的”。突發(fā)性的工作、階段性的行政任務(wù)與上級對社區(qū)工作的考核掛鉤，持證社區(qū)工作者只能放棄服務(wù)工作而選擇完成行政事務(wù)，確保在考核中不出偏差。

2.有心無力：社區(qū)人員力量的薄弱

1989年實施的居委會組織法規(guī)定居委會委員由五至九人組成，但當時社區(qū)的規(guī)模很小，一般在一百戶到七百戶?，F(xiàn)在居委會委員人數(shù)沒有增加，但社區(qū)規(guī)模遠遠擴大，客觀上導(dǎo)致社區(qū)工作者力量不足。街道社區(qū)工作人員的數(shù)量不足是目前街道社區(qū)工作人員隊伍建設(shè)的主要障礙，與社區(qū)要應(yīng)對的繁雜行政事務(wù)一起，擠壓持證社區(qū)工作者專業(yè)能力的發(fā)揮空間。以L市K街道為例，目前不僅在編的工作人員數(shù)量嚴重不足，編制數(shù)量也難以滿足需求。在街道機構(gòu)改革以后，K街道社會服務(wù)中心有編制28個，機關(guān)編制10個，加起一共僅有編制38個。對于街道下設(shè)的社區(qū)而言，情況更不樂觀。目前社區(qū)要承擔的任務(wù)包括：信訪、計生、黨員管理、衛(wèi)生綜合治理、普法教育、科普宣傳、助殘、老年人工作等數(shù)十項工作，社區(qū)承擔的責任比以往的街道和居委會都要重，但是人員配備并沒有隨著工作量的增加而增加，一個人同時負責好幾個工作任務(wù)成為普遍現(xiàn)象?！艾F(xiàn)在社區(qū)承接政府行政性事務(wù)太多了，我們?nèi)耸钟植粔?，真的是抬不起頭來了，工作壓力很大。想要開展一些專業(yè)性很強的活動或者工作基本不太可能?！?/p>

由于社區(qū)工作負擔過重，加上社區(qū)工作人員不足，在“事多人少”的雙重壓迫下，社區(qū)工作者對日常的行政性工作已經(jīng)疲于應(yīng)付，幾乎沒有額外的時間和精力去開展專業(yè)的社會工作服務(wù)。同時，社區(qū)工作者素質(zhì)參差不齊，社區(qū)工作隊伍的專業(yè)素質(zhì)普遍不高，進一步削弱了社區(qū)工作隊伍的能力。以L市K街道為例，社區(qū)工作者學歷層次較低，大部分是高中或者中專學歷以及大專學歷，另外，社區(qū)工作者隊伍的來源構(gòu)成復(fù)雜，退休、離休職工居多，下崗再就業(yè)的比例較高。K街道雖然培養(yǎng)了一定數(shù)量的持證社區(qū)工作者，但是所占比例較低，同時缺乏實際社會工作專業(yè)技巧訓(xùn)練，使得持證社區(qū)工作者的專業(yè)性難以發(fā)揮。另一方面，社區(qū)工作者流動性較大。K街道的社區(qū)工作者主要包括兩類：一類是社區(qū)黨支部成員和社區(qū)居民委員會成員，另一類是社區(qū)合同制聘用的工作人員。合同制聘用的工作人員由于薪酬較低，社區(qū)工作僅是其另謀職業(yè)的跳板，導(dǎo)致其流動性較大，削弱了社區(qū)工作者隊伍的力量。

四、增能與去能：持證社區(qū)工作者專業(yè)效能發(fā)揮的解釋框架

美國的《社會工作詞典》對于增能理論的解釋為：增能作為一種科學的理論和方法，幫助因失權(quán)、去權(quán)而成為弱勢或者受困群體增加或者擁有能力去改變、改善、提高自己的生活，進而取得自我發(fā)展、自我提高所需資源的能力，具備積極對待困難或問題，自主脫離困境的能力（Robert L.Barker，1999 : 658）。專業(yè)增能是指以專業(yè)發(fā)展為原則，喚醒其權(quán)利意識和主體意識，引導(dǎo)其從自我處境和反思實踐出發(fā)，通過建立多維度的社會支持網(wǎng)絡(luò)，為專業(yè)發(fā)展提供資源、策略、理念和技能提升機會，從而真正實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。一般認為，通過個人和他人在社會環(huán)境的積極互動可實現(xiàn)對個人的增能，使個人獲得對生活空間更大的掌控能力和自信心，從而提高對社會環(huán)境中機會和資源的運用能力，進而幫助個人獲取更多能力。社區(qū)工作者處在改革、發(fā)展、穩(wěn)定的第一線，直接面向社會和居民，是推進社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要力量，在解決社會問題、維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧等方面發(fā)揮著重要作用，是提供社會服務(wù)的有力抓手。

社會治理的專業(yè)化很大程度上需要通過社區(qū)治理專業(yè)化得以實現(xiàn)，而社區(qū)治理專業(yè)化內(nèi)在地要求多元參與和協(xié)同共治、以民為本和賦權(quán)增能、助人助己和共治共享的理念（許寶君，2020：83-90），這些理念與社會工作的專業(yè)價值具有較高的契合，因此在新時期基層社會治理中，社會工作無論是作為一種專業(yè)抑或是職業(yè)，都發(fā)揮著重要的角色（彭惠青、仝斌，2018：46-50）。隨著社會工作在社會治理中作用的凸顯，社會工作專業(yè)與社區(qū)工作職業(yè)的結(jié)合有望開拓中國社會工作本土化的積極探索和社區(qū)治理的新格局，社區(qū)工作者邁向?qū)I(yè)化發(fā)展既是社會治理的剛需，也是社會工作專業(yè)賦能的使命。社區(qū)工作者專業(yè)效能的發(fā)揮本質(zhì)上受制于專業(yè)知識不足所導(dǎo)致的能力問題，能力建設(shè)則需要主觀努力與外部發(fā)力的聯(lián)動，因此專業(yè)賦能就是將社會工作的專業(yè)知識與社區(qū)工作要求相結(jié)合的過程。為夯實基層社區(qū)的人才隊伍建設(shè)，同時作為一種社會工作者隊伍建設(shè)本土化模式的嘗試，政府通過政策激勵、教育培訓(xùn)來引導(dǎo)社區(qū)工作者主動學習社會工作專業(yè)知識技能，其實質(zhì)就是通過專業(yè)增能，提高社區(qū)工作者對社會環(huán)境中機會和資源的運用能力，進而幫助其獲取更多能力。然而現(xiàn)實情況是，雖然部分社區(qū)工作者通過專業(yè)培訓(xùn)，取得資格認證，但其在社會治理中發(fā)揮的作用和未持證社區(qū)工作人員相比，差異并不明顯。

在社區(qū)工作者通過社會工作走向?qū)I(yè)化的過程中，同時面臨行政化工作對專業(yè)化的制約，從而導(dǎo)致社區(qū)工作者一邊在專業(yè)增能的同時又在行政去能，消解了職業(yè)資格所賦予社會工作的專業(yè)價值，難以在社區(qū)治理中發(fā)揮專業(yè)角色的作用。行政激勵提高了社區(qū)工作人員的持證率，但是也恰恰是行政激勵，僅將考證與薪酬相關(guān)聯(lián)，使得社會工作職業(yè)資格認證流于形式而失去了其專業(yè)本質(zhì)。同時，日常的行政性工作已經(jīng)使社區(qū)工作人員疲于應(yīng)付，他們沒有額外的時間和精力去開展專業(yè)的社會工作服務(wù)。而且在專業(yè)與行政相融入的過程中，專業(yè)性根本上來源于行政委托，社會工作經(jīng)常是以政府購買服務(wù)的方式開展工作，社會工作者的行動需要遵守項目要求，但專業(yè)社工既是服務(wù)成效導(dǎo)向又有促進自身發(fā)展的需求，受制于行政制度和項目制度的雙重要求會導(dǎo)致專業(yè)權(quán)力的服務(wù)行政化（朱健剛、陳安娜，2013 : 43-64），導(dǎo)致社區(qū)治理中形成專業(yè)性與行政性之間的張力，社會工作專業(yè)服務(wù)被日常行政性工作擠出。

因此，增能并不是簡單的培訓(xùn)或者資格認證就可以實現(xiàn)的，與專業(yè)增能相伴的，持證社區(qū)工作者在工作中同時存在著行政去能。增能過程受到各種現(xiàn)實因素的制約，在對社區(qū)工作者進行專業(yè)提升的過程，如果沒有改善其行政性的工作環(huán)境，那么這樣的專業(yè)增能很可能無法真正發(fā)揮其作用。

五、提升持證社區(qū)工作者專業(yè)效能的思路對策

社區(qū)工作的專業(yè)化是基層社會治理創(chuàng)新的必然趨勢，但在專業(yè)化的過程中需要關(guān)注到原有行政體制與專業(yè)化之間的關(guān)系問題，更具體地說，在新時代推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，需要探索持證社區(qū)工作者專業(yè)增能與行政去能之間的平衡發(fā)展。社會治理共同體格局的形成既離不開行政主體的引領(lǐng)，又需要多元力量的參與，社區(qū)治理的專業(yè)化的理想化結(jié)果是實現(xiàn)行政與專業(yè)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展（方舒，2020：157-164），而持證社會工作者專業(yè)效能的實現(xiàn)路徑必須以此為切入，達到專業(yè)增能與行政增能的合力。為此，需要從行政力量調(diào)適、專業(yè)空間構(gòu)建、評定激勵機制入手。

第一，推進社區(qū)減負與專職社工崗位建設(shè)。要加快推進社區(qū)減負，著重剔除與居民利益不直接相關(guān)的、專業(yè)技術(shù)性太強的、沒有法律法規(guī)政策依據(jù)的、內(nèi)容重復(fù)形式雷同的行政工作事項和報表資料等事項，將持證社區(qū)工作者從繁雜的行政性事務(wù)中解放出來，保障其有充足的時間和精力在社區(qū)治理中發(fā)揮專業(yè)作用。同時，應(yīng)在社區(qū)推廣設(shè)置專職社工崗位，嘗試探索將部分持證社區(qū)工作者轉(zhuǎn)為社區(qū)專職社工。這樣既可以避免持證社區(qū)工作者的專業(yè)發(fā)揮受到行政性事務(wù)的干擾，有利于持證社區(qū)工作者專注于開展專業(yè)服務(wù)，而且方便設(shè)置相應(yīng)的崗位服務(wù)標準和建立相應(yīng)的考核評估機制，保證持證社區(qū)工作者有效發(fā)揮專業(yè)作用，促進持證社區(qū)工作者專業(yè)能力的持續(xù)成長。

第二，強化社區(qū)治理中的社會工作專業(yè)建設(shè)，拓展符合社區(qū)治理需求的專業(yè)空間。正式制度建設(shè)是社會工作得以發(fā)展的基礎(chǔ)保障，也是社會工作助力社會治理的合法性來源（張麗芬，2018：162-171）。積極探索社區(qū)經(jīng)費的分配方式，為持證社區(qū)工作者開展社會工作服務(wù)提供經(jīng)費支持。雖然社會工作的專業(yè)化意味著高成本，但是專業(yè)社會工作的高成本最終會帶來更高的收益，因此要強化社區(qū)規(guī)劃中為未來社會發(fā)展投資的意識，編制相應(yīng)的財政預(yù)算，為持證社區(qū)工作者開展社會工作服務(wù)提供相應(yīng)的經(jīng)費支持。一些地區(qū)已經(jīng)意識到了持證社區(qū)工作者專業(yè)作用發(fā)揮難的問題，并進行了一些探索。例如，浙江省杭州市下城區(qū)探索以項目制的方式將持證社區(qū)工作者轉(zhuǎn)型為專業(yè)社會工作者，將這批轉(zhuǎn)型社工從社區(qū)行政性事務(wù)中解放出來并加以培育，由其成立社會組織去承接政府購買的社區(qū)公共服務(wù)項目。這種模式不僅使持證社區(qū)工作者從社區(qū)行政性事務(wù)中被解放出來，保證了開展專業(yè)服務(wù)的時間和精力，而且持證社區(qū)工作者熟悉社區(qū)情況，富有本土優(yōu)勢，有利于促進其社會工作專業(yè)能力與社區(qū)居民服務(wù)需求的有效對接。同時，社會工作的社會服務(wù)與社會治理功能得以體現(xiàn)，社會工作才能逐漸實現(xiàn)職業(yè)身份承認、職業(yè)能力承認和職業(yè)貢獻承認（張海，2016：133-140），從而融入到國家治理體系的大局當中。

第三，探索新的社會工作者職業(yè)資格考試形式，推動我國持證社會工作者隊伍建設(shè)逐步實現(xiàn)從“量”到“質(zhì)”轉(zhuǎn)變。目前社會工作者職業(yè)資格考試除了筆試外，還應(yīng)該增加對通過筆試者的面試，以強化對應(yīng)試者專業(yè)倫理、價值觀和實務(wù)能力的重點考核。充分發(fā)揮社會工作繼續(xù)教育的作用，改變社會工作繼續(xù)教育以往重視“量”忽視“質(zhì)”的不足，做到“量”“質(zhì)”兼顧，重視對持證社區(qū)工作者社會工作倫理與價值觀的培養(yǎng)，尤其是其利他動機，改變單一的“講授”培訓(xùn)方式，比如增加小組討論、拓展訓(xùn)練、參觀學習、角色模擬等形式。在日常的專業(yè)培訓(xùn)過程中，內(nèi)容上應(yīng)更加接地氣，要通過培訓(xùn)前期調(diào)查，了解持證社區(qū)工作者的需求，在培訓(xùn)內(nèi)容設(shè)置上注重實踐性和針對性，尤其注重其與當前社區(qū)治理的難題和矛盾相結(jié)合，注重對持證社區(qū)工作者接受繼續(xù)教育效果的評估，可以通過測試、項目設(shè)計、撰寫服務(wù)方案等方式進行考核。最后，應(yīng)適當調(diào)整激勵機制。改變以往以證書為依據(jù)的激勵機制，職稱津貼發(fā)放的前提條件除了持證社區(qū)工作者接受一定時間的社會工作繼續(xù)教育外，還必須通過相應(yīng)的專業(yè)考核評估，以此倒逼持證社區(qū)工作者在社區(qū)治理中充分發(fā)揮專業(yè)作用。