鄭玉婷,胡 亮

(河海大學公共管理學院，南京 211100)

引 言

林長制是基于河長制基礎(chǔ)上的林地管理制度的創(chuàng)新，由屬地黨政領(lǐng)導擔任林長，逐級明確責任的森林資源管護制度。林地治理不僅關(guān)系到農(nóng)民的生計保障，更是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。然而，林業(yè)治理一直是一個難題。2017年，安徽省借鑒河長制的經(jīng)驗，在全國率先進行“林長制”改革，積極探索森林資源保護的新方法。截止2019年12月，全國已有21個省(區(qū)、市)探索實行“林長制”[1]。

實踐證明，高位推動的“長制”模式可以在較短的時間聚集更全面的資源，但是也造成了“長制”治理機制的泛化[2]。逐級壓實的林長制能大力提升林業(yè)效力，凸顯精準施策的成效，但在實踐中，也存在形式化、參與意愿不高、盲目追求績效而造成森林資源破壞的問題[3～5]?；诖耍P者于2019年年底在H鎮(zhèn)展開林長制調(diào)查，試圖探索林長制的實踐及其困境。

H鎮(zhèn)位于皖南N市，山地眾多，是全國最早推行林長制試點的地區(qū)之一。筆者在考察H鎮(zhèn)林長制的實施情況時發(fā)現(xiàn)，H鎮(zhèn)林長制并未落到實處，在實踐中出現(xiàn)偏差。因此，本文旨在以皖南H鎮(zhèn)為例，從基層治理的角度去分析林長制實踐中產(chǎn)生的困境，并試圖探尋困境背后的邏輯，以期為林長制的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)提供參考。需要說明的是，選取H鎮(zhèn)為案例雖不能代表其他地區(qū)的情況，但筆者認為其能在一定程度上反映林長制實施中存在的一些不足。

1 條塊結(jié)合的組織運行機制

林長制是以屬地的黨政領(lǐng)導掛帥，逐級落實的林地治理制度。2017年，林長制在合肥、安慶、宣城等地先行試點，2018年在安徽省全面推開，建立起省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級林長制體系，逐步構(gòu)建起責任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格、運行高效的林業(yè)生態(tài)保護發(fā)展機制，推進林業(yè)治理體制和治理能力現(xiàn)代化(皖發(fā)[2017]32號《中共安徽省委安徽省人民政府關(guān)于建立林長制的意見》)。

2017年12月，H鎮(zhèn)根據(jù)《N市全面推行林長制工作方案》并結(jié)合當?shù)貙嶋H，制定了鎮(zhèn)一級林長制工作方案。該方案要求堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展；堅持黨政領(lǐng)導、部門聯(lián)動；堅持問題導向、分區(qū)施策；堅持嚴格考核、跟蹤問效四大基本原則，以確保林長制落地生根，形成全社會保護林業(yè)的良好氛圍。

1.1 條條：逐級壓實的林長責任制

H鎮(zhèn)按照屬地管理、分級負責的原則，在條條上壓實責任，建立鎮(zhèn)、村二級林長制組織，形成監(jiān)管有序、職責明確的森林資源保護管理網(wǎng)絡(luò)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立鎮(zhèn)總林長和林長，各行政村設(shè)立林長和副林長，形成一種自上到下的縱向管理體系。在科層體系之下，上下級之間有著嚴格的權(quán)力關(guān)系，上級依靠權(quán)威向下級部署行政區(qū)劃內(nèi)的森林資源保護和管理任務(wù)，逐級落實林長職責。目前，H鎮(zhèn)共有鎮(zhèn)級總林長和林長共10人，村級林長和副林長共13人，分片管理水源涵養(yǎng)林區(qū)、生態(tài)經(jīng)濟兼用林區(qū)。

此外，在鎮(zhèn)林業(yè)站設(shè)有林長制辦公室，由林業(yè)站負責人擔任辦公室主任，負責林長制的具體實施和監(jiān)督工作，并落實總林長和林長交辦的事項，對林長制進行考核。H鎮(zhèn)林業(yè)站工作人員表示，林長制的實施，會使林業(yè)事務(wù)管理效率更高，由林長與林長協(xié)調(diào)溝通，信息更暢通。

1.2 條塊：縱橫結(jié)合的運行機制

林業(yè)治理涉及到多個部門，但各部門之前的合作并不密切，造成了森林資源保護與管理的難題。多屬性治理、部門協(xié)作才能實現(xiàn)公共政策的有效執(zhí)行[6]。而林長制的目標就是凝聚多方力量，形成全社會關(guān)心和保護林業(yè)的治理格局。因此，除了縱向的層級管理外，林長制還強調(diào)橫向的部門聯(lián)動，擴大林業(yè)保護和治理的主體(見下圖)。

圖 林長制組織體系Fig. System of forest chief system

H鎮(zhèn)林長會議的成員單位包括黨政辦、經(jīng)發(fā)辦、綜治辦、農(nóng)辦、財政所、林業(yè)站、國土所、派出所(森林)、安監(jiān)站及中小學等，將這些單位納入林長制成員單位后，多部門共管，林業(yè)管理工作效率也會明顯提高。

林長制實施之后，林長可以更好地統(tǒng)籌成員單位處理各項涉林事務(wù)，使疑難問題得以更好地解決。同時，領(lǐng)導對林地更重視，在項目分配上也跟之前有所不同。林長制可以通過條塊結(jié)合的組織運作方式，促進各部門對林業(yè)保護的關(guān)心，同時提高林業(yè)治理的效率。

2 困境：林長制何以產(chǎn)生落實偏差

從設(shè)立的初衷來看，林長制的推行是林業(yè)治理制度的一項創(chuàng)新，對森林資源保護和生態(tài)文明的發(fā)展有著重要的作用。但是，在實地調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，林長制在基層實踐中存在著一些困境，與預(yù)期目標產(chǎn)生偏離。

2.1 不明晰的林權(quán)及多頭共管

林權(quán)改革以來，形成了多次產(chǎn)權(quán)的變遷，卻依然沒有改變林地產(chǎn)權(quán)不明晰的情況。集體林權(quán)改革之后，基本形成了以戶為單位的林地管理格局。但是這種管理方式也有一定的弊端，涉及到跨村落的林地往往由于產(chǎn)權(quán)界線不清晰，造成一定的林權(quán)糾紛，這就需要借助行政力量來調(diào)節(jié)。

近年來，人們的生計來源更加多元化，對山林的依賴程度和管護力度都下降了很多，林權(quán)糾紛較之前也減少了很多。但是在H鎮(zhèn)還是存在一些林權(quán)糾紛，其中最為明顯的為村民與Y國營林場的糾紛。Y國營林場于1958年建場，1959年轉(zhuǎn)為國營林場，地處H鎮(zhèn)5村之間，其中山場大部分集中在原X村(2002年H鎮(zhèn)撤并行政村，進行了一定的區(qū)劃調(diào)整)。村民失去山場淪為“失山農(nóng)民”，不斷地和林場進行林權(quán)博弈。直到現(xiàn)在，H鎮(zhèn)和Y國營林場的林權(quán)界線也沒有劃分清晰。在林權(quán)歸屬方面，村民和林場有著不同的邏輯。當?shù)卮迕褚栏接谏搅?，他們認為祖宗的山場就應(yīng)該是他們的，是林場占了他們的山，損害了他們的利益，幾次上訪之后他們爭取到了政府給的“失山農(nóng)民補貼”；而林場則認為他們是站在國家的立場，維護國家的利益，因此沖突不斷。除了村民與林場之間的糾紛外，村民與村民之間也存在著一些林權(quán)糾紛，主要發(fā)生在收山核桃時，枝丫過界、果子過界等一些零碎的小糾紛。發(fā)生糾紛后，村民也往往會找林場、村長、村干部或者林業(yè)站、糾紛調(diào)解員來進行調(diào)解。村長也即林長制中的網(wǎng)格員，因此林長在林權(quán)糾紛中也發(fā)揮著作用。

林業(yè)產(chǎn)權(quán)的不明晰，給林長的工作帶來一些負擔。同時上級也會對下級施加壓力，要求他們?nèi)α謾?quán)界線重新確認，明晰產(chǎn)權(quán)，減少不必要的林權(quán)糾紛。

2.2 落實偏差：“林長”變“牌長”

為了加強宣傳，各村在林區(qū)主要路口和重點地段設(shè)立林長制公示牌，標明林長的職責、森林資源概況、監(jiān)督電話等內(nèi)容，接受社會群眾的監(jiān)督。此外，還完善一林一檔、一林一策等林長制檔案建設(shè)。然而，林長制的推行似乎只停留在表面，在落實過程中產(chǎn)生偏差，沒有發(fā)揮預(yù)期效力，甚至出現(xiàn)“林長就是牌長”的言論。

林長主要由行政區(qū)劃內(nèi)的黨政領(lǐng)導擔任，這種安排無需額外增加編制，節(jié)約了行政成本。在林長制實行之前，這些領(lǐng)導也都分配著聯(lián)系村，負責該村各項事務(wù)的監(jiān)管。而且，領(lǐng)導的分管任務(wù)也都明確劃分，分管林業(yè)的領(lǐng)導依然分管林業(yè)工作，負責聯(lián)系村事務(wù)的領(lǐng)導也要對村內(nèi)的各項事務(wù)負責。林長的分管領(lǐng)域大多和他們過去的分管領(lǐng)域重疊。因此，林長制的實行對他們來說就相當于多了一個頭銜，其他的事務(wù)跟過去相比也并沒有太大的差別，人們依然習慣于按照過去的邏輯來開展工作。有些林長甚至從未參與過巡林工作，對自己分管片區(qū)的林情也了解甚少。

林長制設(shè)立的初衷是促進全社會對林業(yè)的關(guān)心和對森林資源的保護，而林業(yè)的具體工作現(xiàn)在還是由林業(yè)站來承擔，沒有改變林業(yè)部門主管林業(yè)的格局。其次，與林長制其他成員單位之間的合作也并不密切，林長制的治理主體仍為地方基層政府。對于普通村民來說，他們依然按地方性知識管理自家林地，很少留意到林長制公示牌，公眾對林長制的知曉度也較低。制度的落地并未實現(xiàn)設(shè)立的預(yù)期，甚至形式化地停留在表面，“林長”變成“牌長”。

2.3 監(jiān)督責任與“共謀”產(chǎn)生

林業(yè)站原來是單獨的林業(yè)部門，機構(gòu)改革之后，鎮(zhèn)林業(yè)站并為鎮(zhèn)政府編制，因此他們的績效也和鎮(zhèn)政府的綜合考評掛鉤，和“林長”有著共同的利益訴求。在應(yīng)對上級的各種指令時，他們也是“上有政策，下有對策”，出現(xiàn)上下級間的“共謀行為”[7]。有學者指出，河長制實施中也存在著這種“變通”行為[8]。

鎮(zhèn)林業(yè)站既是林長制工作的“檢查者”，也是“被檢查者”，這種“運動員兼裁判”的雙重角色為他們的“共謀行為”提供了合法性[7]。目前，林長制的激勵機制并不完善，大多以問責為主，缺乏對林長的激勵，因此林長在應(yīng)對考核時承受著巨大的壓力而缺乏內(nèi)生動力[9]。這種以問責為主的激勵機制并不能激發(fā)各級林長的工作熱情，反而會使他們產(chǎn)生一定的畏難情緒，“不出錯”便是他們的目標。鎮(zhèn)林長制辦公室并未嚴格對各林長進行考核，然而縣市會對鎮(zhèn)林長制的執(zhí)行情況進行考察，因此文字材料必不可少。尤其是年底工作總結(jié)時，林業(yè)站的工作任務(wù)就更重了，每天都要不停地補材料，有些制度建設(shè)也是按照上級的文件“依葫蘆畫瓢”。而對于林長的考核，為了不增加自己的工作量，也不增加“林長”的負擔，同時還能夠滿足績效考核和應(yīng)付檢查，林業(yè)站工作人員在平時巡林時也會將林長的名字加在巡林記錄上，完成林長的考核任務(wù)。他們平時也不會特地召開林長會議，有事一般也都在平時開會時集中討論。

有專家指出，“政策的一統(tǒng)性越強，它與基層實際情況的差異越大，基層政府在執(zhí)行過程中注入的靈活性就會越大；因此，基層政府間共謀行為的空間便越大”[7]。在上級對林長制的統(tǒng)一推廣、統(tǒng)一檢查下，為了應(yīng)付上級檢查，下級也變通出相應(yīng)的對策，既沒有違背上級的指令，又使得日常的工作得以正常開展。但是，這種“共謀行為”也額外增加了基層政府應(yīng)付考核的成本。

3 困境背后的邏輯

3.1 林長制中的科層困境

在科層壓力下，面對“一刀切”的政策和“錦標賽體制”[10]的激勵，當?shù)貫榱藢崿F(xiàn)績效考核，除了按之前的行動邏輯來處理林業(yè)工作外，還要花時間來應(yīng)付林長制的考核，使得林長制在基層的實踐中偏離初衷。其次，黨政領(lǐng)導本身就有很多工作，除了“林長”，他們還頂著“河長”、“路長”等其他頭銜，無暇應(yīng)付各種巡查、監(jiān)督工作，從而將壓力層層轉(zhuǎn)移到下級，層層加碼，增加了底層的工作壓力。而部門的協(xié)同治理也較難執(zhí)行，各部門間都是平行關(guān)系，在多部門、跨區(qū)域主體共同參與的工作中，僅僅依靠領(lǐng)導權(quán)威很難從根本上解決問題[11]。

3.2 組織人員缺乏

就人員設(shè)置而言，林長制的安排并未增加編制，節(jié)約了政府的行政成本。但是，加重了基層林業(yè)站的工作量。對他們而言，林長制的實行并未實現(xiàn)減負，特別是機構(gòu)改革以來，林業(yè)局并入國土資源與規(guī)劃局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，除了林業(yè)工作，還分擔了政府的其他安排。而N市的林長制辦公室也存在人員不足的問題。N市的林長制辦公室設(shè)在市林業(yè)局(現(xiàn)并入國土資源與規(guī)劃局)綠化辦，除原本綠化辦工作外，還承擔著林長制的具體實施工作。N市林長制辦公室原本有三位組織人員，2019年年底，一位日常負責林長制工作的人員調(diào)到其他地方就職，這也增加了他們年底考核的工作壓力，繁瑣的工作也使得他們在林長工作上的投入不足。

3.3 地方性知識與管理體制的錯位

新中國成立以來，林權(quán)發(fā)生了幾次較大的變化，國家建構(gòu)的集體林權(quán)和地方社會自有的林權(quán)邏輯一直在作斗爭。國家建構(gòu)了集體林權(quán)，但在鄉(xiāng)村層面，歷史上以一個社區(qū)單位共有一片集體林權(quán)的框架是沒有發(fā)生改變的，因此林地的管理依然落實在社區(qū)層面。分山到戶之后，人們也形成了一套自己的管理邏輯。而與河流的公共屬性不同，林地產(chǎn)權(quán)私有屬性更強，因此民眾一般也都是自己打理自家的林地，更加強調(diào)自家林地的利益而對公共資源的關(guān)心較弱，造成“公地悲劇”。

林長制使得各級林長都有一塊責任區(qū)，但林地一般都由自家看管，有人覺得設(shè)置林長多此一舉。因此，林長制大體上還是以政府主導，群眾和企業(yè)參與意愿不高。林業(yè)站也認為林長制的作用不大，甚至認為林長制從大的層面來說是全社會共同管理林業(yè)，而從小的方面來看，林長制的實行就是多一個人問責，是一種責任的推卸。在這種想法下，他們自然不愿意去“沒事找事”，因此也都按照地方性知識去處理林業(yè)工作。

4 結(jié)論與討論

4.1 跨區(qū)域多元聯(lián)動的林地治理制度

林長制作為在河長制基礎(chǔ)之上衍生出來的林業(yè)治理制度，有著其特定的價值。通過設(shè)立林長制，林業(yè)管理更精細化，形成了相對完善的制度建設(shè)。同時，也使得林業(yè)管理由過去的碎片化治理轉(zhuǎn)向多部門聯(lián)動、跨區(qū)域治理的多主體參與模式，高位推動、條塊結(jié)合的運作方式在很大程度上能夠提高森林資源保護與治理的效率。

4.2 落實偏差的科層化林地治理制度

但是，林長制在落地過程中出現(xiàn)偏差。林長制的推行使得基層政府須花費更多的時間精力來應(yīng)付上級的考察，形成了共謀現(xiàn)象。究其原因，林長制的落實偏差與我國的科層體制有著很大的關(guān)系。此外，林權(quán)不明晰、組織人員不足以及地方性知識和管理體制錯位也是造成林長制困境的原因。一方面，人們認為林長制的實際作用不大，習慣用地方性知識去開展林業(yè)工作；另一方面，組織人員不足使得他們無暇投入過多的時間與精力開展林長制工作。多種因素作用下，林長制并未在基層落地生根。

為推動林長制和林業(yè)治理的可持續(xù)發(fā)展，可從以下方面進行完善：

(1)林長制的相關(guān)激勵機制、社會參與情況仍需改進。

(2)各地也應(yīng)結(jié)合自身的實際與特色，因地制宜地開展林長制工作，充分尊重地方的治理傳統(tǒng)，發(fā)揮地方性知識的重要作用，使林長制落地生根。

(3)進一步明晰林地產(chǎn)權(quán)對于林地治理也具有十分重要的價值。

(4)增加組織人員和適當引入其他社會組織參與林業(yè)治理也可提升林長制的實施效果。

綜上，林長制是一項關(guān)乎民眾生態(tài)福祉的公共政策，如何進一步壓實林長工作責任，使林長制走出困境、真正扎根于基層仍然值得我們探索。