李軍正 黃朝善 池景冬 羅 磊

(臺(tái)州市氣象局,浙江 臺(tái)州 318000)

0 引 言

國(guó)務(wù)院于2016年6月印發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化建設(shè)工程防雷許可的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》),其中明確規(guī)定“將氣象部門(mén)承擔(dān)的房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程(以下簡(jiǎn)稱(chēng)普通建設(shè)項(xiàng)目)防雷裝置設(shè)計(jì)審核、竣工驗(yàn)收許可,整合納入建筑工程施工圖審查、竣工驗(yàn)收備案,統(tǒng)一由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)住建部門(mén))監(jiān)管,切實(shí)優(yōu)化流程、縮短時(shí)限、提高效率”?！坝蛶?kù)、氣庫(kù)、彈藥庫(kù)、化學(xué)品倉(cāng)庫(kù)、煙花爆竹、石化等易燃易爆建設(shè)工程和場(chǎng)所(以下簡(jiǎn)稱(chēng)易燃易爆項(xiàng)目),仍由氣象部門(mén)負(fù)責(zé)防雷裝置設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收許可”,《決定》同時(shí)要求各部門(mén)在2016年底前完成相關(guān)交接工作。特別是氣象與住建部門(mén)在經(jīng)歷這幾年的實(shí)際分工監(jiān)管后,發(fā)現(xiàn)有兩個(gè)問(wèn)題亟待解決。

1 易燃易爆范疇的界定未找到有效依據(jù)

《決定》中關(guān)于優(yōu)化后的防雷工程監(jiān)管范圍的主要變化,簡(jiǎn)言之就是普通建設(shè)項(xiàng)目移交住建部門(mén)負(fù)責(zé),易燃易爆項(xiàng)目仍由氣象部門(mén)負(fù)責(zé)。作為兩個(gè)主要防雷監(jiān)管部門(mén)要分清自己的監(jiān)管范圍,首要條件是要明確易燃易爆項(xiàng)目的界定標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)《決定》中的規(guī)定,油庫(kù)、氣庫(kù)、加油加氣站、彈藥庫(kù)、煙花爆竹等生產(chǎn)和存儲(chǔ)場(chǎng)所被認(rèn)定為易燃易爆項(xiàng)目是毫無(wú)疑問(wèn)的,但對(duì)于其他?；a(chǎn)品的生產(chǎn)和存儲(chǔ)場(chǎng)所的認(rèn)定就復(fù)雜得多。至今為止,各地住建、氣象兩個(gè)部門(mén)大部分還未找到有效依據(jù)來(lái)界定易燃易爆范疇。各地兩部門(mén)間對(duì)易燃易爆項(xiàng)目的認(rèn)定基本靠雙方協(xié)商,未能形成統(tǒng)一、明確的界定標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)了解的情況分析可知,從2017年初開(kāi)始,基層氣象與住建部門(mén)之間界定易燃易爆項(xiàng)目主要采用以下3種方式。

1.1 根據(jù)爆炸和火災(zāi)危險(xiǎn)環(huán)境的區(qū)域劃分

GB 50058—2014、GB 12476.3—2007、GB/T 21431—2015[1-3]將爆炸性氣體、粉塵環(huán)境危險(xiǎn)區(qū)域劃分為6個(gè)區(qū)域,分別為0區(qū)、1區(qū)、2區(qū)、20區(qū)、21區(qū)、22區(qū)。QX/T160—2012[4]將爆炸危險(xiǎn)環(huán)境劃分為8個(gè)區(qū)域,分別為0區(qū)、1區(qū)、2區(qū)、10區(qū)、11區(qū)、21區(qū)、22區(qū)、23區(qū)。

由此可見(jiàn),對(duì)于爆炸危險(xiǎn)環(huán)境區(qū)域劃分的方法是不統(tǒng)一的,在不同規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)中有不同的分類(lèi)方法;其次,哪些區(qū)域是屬于《決定》中所指的易燃易爆項(xiàng)目也不明確,未能找到相應(yīng)的規(guī)定;更重要的是,爆炸和火災(zāi)危險(xiǎn)環(huán)境區(qū)域的劃分是一項(xiàng)非常專(zhuān)業(yè)的工作,在實(shí)際工作中一般是由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)進(jìn)行,對(duì)住建和氣象部門(mén)的人員來(lái)說(shuō),那是比較困難的。基層的住建、氣象部門(mén)的人員在分配項(xiàng)目防雷許可時(shí)很少采用這種方式進(jìn)行識(shí)別。

1.2 根據(jù)防雷類(lèi)別劃分

GB 50057—2010[5]指出，根據(jù)建筑物的重要性、使用性質(zhì)、發(fā)生雷電事故的可能性和后果,將防雷類(lèi)別劃為3類(lèi)。

根據(jù)其中的相關(guān)規(guī)定,將一類(lèi)防雷建筑確定為易燃易爆項(xiàng)目基本是沒(méi)問(wèn)題的。在二類(lèi)防雷項(xiàng)目中,一部分是根據(jù)預(yù)計(jì)雷擊次數(shù)確定的普通建設(shè)項(xiàng)目,那么這部分肯定不屬于易燃易爆項(xiàng)目;還有一部分是根據(jù)爆炸和火災(zāi)危險(xiǎn)環(huán)境的區(qū)域劃分確定,但這部分內(nèi)容包含了“電火花不易引起爆炸或不造成巨大破壞和人身傷亡者”的項(xiàng)目,它們是否一定屬于易燃易爆范疇，也是有待商榷的。三類(lèi)防雷項(xiàng)目中也有涉及“火災(zāi)危險(xiǎn)場(chǎng)所”的,這部分也有待明確。

根據(jù)防雷類(lèi)別也無(wú)法正確界定是否屬于易燃易爆項(xiàng)目,從近幾年的工作實(shí)踐來(lái)看,防雷類(lèi)別僅僅是在某些時(shí)候用來(lái)區(qū)分是否易燃易爆項(xiàng)目的一個(gè)輔助指標(biāo)。

1.3 根據(jù)火災(zāi)危險(xiǎn)性分類(lèi)劃分

從近幾年的基層部門(mén)實(shí)際工作來(lái)看,不管是住建部門(mén)還是氣象部門(mén),或是政府行政服務(wù)中心綜合窗口的受理人員,更趨向于使用火災(zāi)危險(xiǎn)性類(lèi)別來(lái)界定建設(shè)項(xiàng)目是否屬于易燃易爆場(chǎng)所。這種方法有一個(gè)最大的優(yōu)點(diǎn),就是只要涉及化工項(xiàng)目或類(lèi)似于化工項(xiàng)目的廠房和倉(cāng)庫(kù),其設(shè)計(jì)圖紙上都會(huì)標(biāo)明該項(xiàng)目的火災(zāi)危險(xiǎn)性類(lèi)別。

GB 50016—2014、GB 50160—2008、GB 50074—2014[6-8]指出,用于生產(chǎn)、儲(chǔ)存的廠房和倉(cāng)庫(kù),其火災(zāi)危險(xiǎn)性分為甲、乙、丙、丁、戊類(lèi);可燃?xì)怏w的火災(zāi)危險(xiǎn)性分為甲、乙類(lèi);可燃液體、液化烴的火災(zāi)危險(xiǎn)性分為甲、乙、丙類(lèi),每一大類(lèi)又分為A、B兩小類(lèi),即甲A、甲B、乙A、乙B、丙A、丙B類(lèi)。

但是,一直沒(méi)有找到明確的依據(jù),在火災(zāi)危險(xiǎn)性分類(lèi)中，到底哪幾類(lèi)屬于易燃易爆項(xiàng)目一直是難點(diǎn),各地的住建與氣象部門(mén)是通過(guò)協(xié)商方式確定一個(gè)界定方案的。這些方案主要有3種形式:有的地方規(guī)定只有“火災(zāi)危險(xiǎn)性為甲類(lèi)”的屬于易燃易爆項(xiàng)目,其他的均為普通建設(shè)項(xiàng)目;有的地方卻規(guī)定“火災(zāi)危險(xiǎn)性為甲類(lèi)或乙類(lèi)”的，都屬于易燃易爆項(xiàng)目;甚至還有個(gè)別地方約定“火災(zāi)危險(xiǎn)性為甲、乙、丙類(lèi)”的，都屬于易燃易爆項(xiàng)目。

由上述分析可知,采用火災(zāi)危險(xiǎn)性分類(lèi)法來(lái)確定是否屬于易燃易爆項(xiàng)目會(huì)更加簡(jiǎn)單、易于操作。但由于對(duì)易燃易爆項(xiàng)目沒(méi)有統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn),不管采用上述方法中的哪一種,都只是各地兩部門(mén)間的某種相互約定,導(dǎo)致相同或相似類(lèi)型的建設(shè)項(xiàng)目在有些地方被認(rèn)定為普通建設(shè)項(xiàng)目,而在有些地方被認(rèn)定為易燃易爆項(xiàng)目。

2 同時(shí)有普通建設(shè)項(xiàng)目和易燃易爆項(xiàng)目時(shí)如何監(jiān)管問(wèn)題

一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目,即使是化工企業(yè),也幾乎不可能全部是易燃易爆項(xiàng)目。例如綜合樓、辦公樓、輔助用房是屬于普通項(xiàng)目,甚至部分生產(chǎn)車(chē)間及倉(cāng)庫(kù)也是普通建設(shè)項(xiàng)目。那么這樣的項(xiàng)目該如何向氣象、住建部門(mén)申請(qǐng)防雷裝置許可。

2.1 基層部門(mén)的現(xiàn)有解決方案

由于沒(méi)有統(tǒng)一的操作標(biāo)準(zhǔn),基層住建、氣象兩部門(mén)通過(guò)協(xié)商,達(dá)成共識(shí)。從近年基層部門(mén)間的實(shí)際工作來(lái)看,主要有以下兩種操作方案。

(1)分類(lèi)報(bào)批:在一次報(bào)送的建設(shè)項(xiàng)目中,易燃易爆項(xiàng)目和普通建設(shè)項(xiàng)目分別向氣象和住建部門(mén)申請(qǐng)防雷許可。

(2)打包報(bào)批:在一次報(bào)送的建設(shè)項(xiàng)目中,不管有多少個(gè)普通建設(shè)項(xiàng)目,但只要有一個(gè)單體項(xiàng)目是易燃易爆項(xiàng)目,那么就全部由氣象部門(mén)負(fù)責(zé)行政許可。從現(xiàn)有的執(zhí)行情況來(lái)看,大部分地方采用這種方案。

2.2 兩種方案的優(yōu)缺點(diǎn)比較

在項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)過(guò)程中,很多建設(shè)單位都不是一次性報(bào)批所有項(xiàng)目,而是根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、業(yè)務(wù)發(fā)展需要、工程建設(shè)工期的緩急輕重等情況,采取分期建設(shè)或分類(lèi)報(bào)批等方式,也就是說(shuō),建設(shè)單位在某一次的項(xiàng)目報(bào)批過(guò)程中,只是報(bào)批整個(gè)項(xiàng)目中的某個(gè)或某些單體項(xiàng)目。

比如,某建設(shè)項(xiàng)目單體建筑分布情況如圖1所示,在某次的項(xiàng)目報(bào)批過(guò)程中，可能出現(xiàn)以下幾種組合情況:

圖1 某建設(shè)項(xiàng)目單體建筑分布情況

由上述例子可見(jiàn),這兩種解決方案存在的優(yōu)、缺點(diǎn)是非常明顯的。

(1)當(dāng)報(bào)送項(xiàng)目全部是普通建設(shè)項(xiàng)目時(shí),比如項(xiàng)目A、D、J,在這種情況下，肯定是由住建部門(mén)審批。

(2)當(dāng)報(bào)批項(xiàng)目全部是易燃易爆項(xiàng)目時(shí),比如項(xiàng)目B、C、F、H,在這種情況下，毫無(wú)疑問(wèn)是由氣象部門(mén)審批。

(3)當(dāng)報(bào)批項(xiàng)目?jī)烧呒娑兄畷r(shí),比如項(xiàng)目A～F,若采用上述分類(lèi)報(bào)批的方案,則業(yè)主單位需將項(xiàng)目A、D報(bào)送住建部門(mén),將項(xiàng)目B、C、E、F報(bào)送氣象部門(mén);若采用打包報(bào)批的方案,則全部報(bào)送氣象部門(mén)。

(1)采用分類(lèi)報(bào)批的方案,符合優(yōu)化整合后氣象與住建部門(mén)的監(jiān)管范圍;但這樣的操作方式需要建設(shè)單位兩邊報(bào)送,與《決定》中的“切實(shí)優(yōu)化流程、縮短時(shí)限、提高效率,切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)”的初衷不一致。

(2)如果采用打包報(bào)批的方案,雖然符合《決定》中的改革初衷,但又與《決定》中優(yōu)化后各個(gè)部門(mén)所承擔(dān)的監(jiān)管內(nèi)容不符,使得一些普通建設(shè)項(xiàng)目又回歸到氣象部門(mén)。

(3)這兩種分工監(jiān)管方式很容易產(chǎn)生混亂現(xiàn)象。如在上述例子中,普通建設(shè)項(xiàng)目A、D可能是由住建部門(mén)審批,也可能是由氣象部門(mén)審批;也有可能該次報(bào)送的普通項(xiàng)目A、D由住建部門(mén)審批,而下次報(bào)送的普通項(xiàng)目J由氣象部門(mén)審批。

(4)打包報(bào)批方案同時(shí)也會(huì)給住建、氣象兩個(gè)部門(mén)在事中、事后監(jiān)管工作帶來(lái)麻煩?！稕Q定》中明確要求各部門(mén)對(duì)建設(shè)工程防雷項(xiàng)目實(shí)行“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)監(jiān)管”的原則。假設(shè)上例中的建設(shè)項(xiàng)目全部完工后,在以后執(zhí)行防雷安全檢查等監(jiān)管工作時(shí),對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管檢查人員來(lái)說(shuō),一時(shí)無(wú)法搞清楚普通項(xiàng)目A、D、J當(dāng)初是由哪個(gè)部門(mén)辦理審批手續(xù)的。若是住建部門(mén)辦理的審批手續(xù),氣象部門(mén)檢查時(shí)可以不用考慮,但是如果當(dāng)初就是氣象部門(mén)審批的,這個(gè)就屬于職責(zé)范圍內(nèi)的監(jiān)管。

3 解決方案探討

由上述分析可知,優(yōu)化后的建設(shè)工程防雷項(xiàng)目在許可監(jiān)管過(guò)程中主要存在兩個(gè)亟待解決的問(wèn)題:一是易燃易爆范疇的界定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題;二是當(dāng)建設(shè)工程中同時(shí)有普通項(xiàng)目和易燃易爆項(xiàng)目時(shí),住建與氣象部門(mén)如何分工監(jiān)管問(wèn)題。

3.1 易燃易爆范疇的界定標(biāo)準(zhǔn)

《決定》中沒(méi)有對(duì)易燃易爆范疇作出具體規(guī)定和闡述,經(jīng)查詢(xún)各種資料及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)后,在《化學(xué)品生產(chǎn)單位特殊作業(yè)安全規(guī)范》GB 30871—2014[9]中找到一處關(guān)于“易燃易爆場(chǎng)所”的定義,而且也僅僅是在術(shù)語(yǔ)部分提到。規(guī)范中將易燃易爆場(chǎng)所表述為“GB 50016、GB 50160、GB 50074中火災(zāi)危險(xiǎn)性分類(lèi)為甲、乙類(lèi)區(qū)域的場(chǎng)所”。

《決定》中所指的“易燃易爆建設(shè)工程和場(chǎng)所”與GB 30871中定義的“易燃易爆場(chǎng)所”概念是否完全一致,不得而知;但在無(wú)其他更明確的定義時(shí),引用此規(guī)范中定義的范疇作為《決定》中的界定標(biāo)準(zhǔn),也是一種解決問(wèn)題之策,并且從現(xiàn)有情況來(lái)看,還是比較適合的,也易于操作。

3.2 同時(shí)有普通項(xiàng)目和易燃易爆項(xiàng)目時(shí)如何分工監(jiān)管問(wèn)題

根據(jù)《決定》中的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合近幾年實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)等,建議采用分類(lèi)報(bào)批的方案。也就是說(shuō)，普通項(xiàng)目由建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)審批,易燃易爆項(xiàng)目由氣象部門(mén)負(fù)責(zé)審批。這樣的操作方案可能會(huì)給建設(shè)單位在項(xiàng)目前期報(bào)批階段帶來(lái)一定的不便,但這種方案具有更多的優(yōu)點(diǎn)，更有利于解決實(shí)際問(wèn)題。首先是更加符合《決定》中關(guān)于氣象、住建兩部門(mén)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目防雷許可范圍的規(guī)定;其次是不會(huì)造成普通項(xiàng)目由于報(bào)批時(shí)的不同組合而出現(xiàn)時(shí)而由建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)、時(shí)而由氣象部門(mén)負(fù)責(zé)的尷尬情形;同時(shí)最重要的是,會(huì)更加方便建設(shè)工程防雷項(xiàng)目事中事后的監(jiān)管,不至于無(wú)法搞清一個(gè)廠區(qū)里的普通項(xiàng)目由誰(shuí)負(fù)責(zé)審批，避免部門(mén)間監(jiān)管出現(xiàn)混亂,有利于執(zhí)行《決定》中“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)監(jiān)管”的原則。