陳 麗，賀軍妙

(河北師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，河北 石家莊050024)

有關(guān)明代財(cái)政問(wèn)題的研究歷來(lái)為學(xué)界所重視，并有成績(jī)不菲的研究成果問(wèn)世，地方財(cái)政的話(huà)題也始終是學(xué)界探討的熱點(diǎn)之一。有關(guān)明代財(cái)政問(wèn)題的研究成果，張建民、周榮兩位先生在《明代財(cái)政史研究概要》中，從明代賦役與財(cái)政問(wèn)題的總體研究、財(cái)政管理體制、財(cái)政收入、財(cái)政支出、財(cái)政調(diào)度、會(huì)計(jì)與審計(jì)、重要財(cái)政改革與理財(cái)人物等幾個(gè)方面，對(duì)1920年代至2001年以來(lái)的學(xué)術(shù)成果進(jìn)行了較為詳細(xì)的梳理。①參見(jiàn)葉振鵬主編：《20世紀(jì)中國(guó)財(cái)政史研究概要》第六章《明代財(cái)政史概要》，湖南人民出版社，2005年版，第288—363頁(yè)。本文所涉之明代華北地區(qū)的財(cái)政問(wèn)題，已有成果有所涉獵②主要成果參見(jiàn)南炳文：《明代兩畿魯豫的民養(yǎng)官馬制度》，《明清史國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》，天津人民出版社，1981年版；楊學(xué)涯：《略論明代中后期北方地區(qū)的重役》，《河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)1985年第2期；李三謀、方配賢：《明萬(wàn)歷以前山西農(nóng)業(yè)貨幣稅的推行問(wèn)題》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》1999年第1期；程麗英：《明代北直隸財(cái)政研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009年版；萬(wàn)明、侯官響：《財(cái)政視角下的明代田賦折銀征收——以〈萬(wàn)歷會(huì)計(jì)錄〉山西田賦資料為中心》，《文史哲》2013年第1期；［日］田口宏二朗：《畿輔礦稅初探——帝室財(cái)政、戶(hù)部財(cái)政、州縣財(cái)政》，《中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)史研究》2002年第1期。。然而，其成果多集中于學(xué)者個(gè)人興趣之所在以及中央與地方財(cái)政制度性關(guān)聯(lián)上，較少?gòu)母h施政的角度看待府縣在應(yīng)對(duì)財(cái)政問(wèn)題上的作為，特別是對(duì)華北地區(qū)府縣相關(guān)問(wèn)題的研究更是稀少。文中所指“華北”范圍約定于當(dāng)下河北全境以及京津所轄地域(明代的北直隸)、山東西部(明代的東昌府、濟(jì)南府、兗州府)、山西東部(明代太原府、大同府、潞安府、澤州)而稍有出入。本文中之“府縣”，特指明代省級(jí)以下、縣級(jí)(含)以上行政區(qū)(包括與縣同級(jí)的散州)。與府同級(jí)的直隸廳、直隸州不在本文的考察范圍之列。之所以選取最具上呈下達(dá)、溝通國(guó)家、社會(huì)與民眾關(guān)系的府縣級(jí)政權(quán)為突破口，是希冀在國(guó)家與社會(huì)研究方面尋找一條與以往宏觀敘事和微觀探尋不同的新的研究路徑。實(shí)際上，華北地區(qū)乃京畿所在，亦是朝廷嚴(yán)格控制并倚重之地，在完成中央財(cái)政分派稅賦的足額上繳、保障府縣地方機(jī)制的正常運(yùn)作以及讓百姓在征納稅賦時(shí)與官府保持合作等方面，華北府縣官員通過(guò)靈活處理彼此的關(guān)系，取得了一定的社會(huì)效果，盡管其所用措施只是適應(yīng)一地的個(gè)案，但亦與明代財(cái)政體制的整體變化相關(guān)聯(lián)。鑒于前人對(duì)此著力不多，又實(shí)有析明之必要，本文力圖從府縣的視角對(duì)明代華北地方官員在明代中后期財(cái)政脫困過(guò)程中究竟扮演了何種角色、起著何種作用以及對(duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了哪些影響做一概要分析。受筆者學(xué)識(shí)所限，不足之處，懇請(qǐng)方家斧正。

一、明朝財(cái)稅設(shè)計(jì)的制度缺陷對(duì)華北府縣的影響

明代國(guó)家財(cái)政的收入來(lái)源包括官民田土、貨物通關(guān)、各項(xiàng)專(zhuān)賣(mài)、商業(yè)經(jīng)營(yíng)、犯罪罰沒(méi)等構(gòu)成的賦役、鈔關(guān)、鹽引、門(mén)攤、贓罰等項(xiàng)目。在主要正額財(cái)政收入之一田賦①明代田賦中的夏稅和秋糧所含內(nèi)容繁瑣，不僅有以麥、米為主的“本色”田賦，還有隨各地所產(chǎn)之物以農(nóng)桑絲、綿花絨、絹、絲、苧布、麻布、棗易米等代輸?shù)摹罢凵碧镔x，以及由罰沒(méi)款轉(zhuǎn)化而來(lái)的絹、麻、棉等雜項(xiàng)科目。這已經(jīng)不是嚴(yán)格意義上的田賦。參見(jiàn)梁方仲：《明代兩稅稅目》，《中國(guó)近代經(jīng)濟(jì)史研究集刊》1935年第3卷第1期。征收過(guò)程中，明初效仿前朝采取以一個(gè)基本額度作為各地上納賦稅的基數(shù)的“原額”化征收辦法，向各地下派田賦的征收數(shù)額。只是在原額制定的過(guò)程中，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的差異，因而各地原額數(shù)字差別較大。我們僅從洪武二十六年(1393)分區(qū)統(tǒng)計(jì)數(shù)字中窺知一二。

在表1所列統(tǒng)計(jì)數(shù)字中，華北地區(qū)的數(shù)字有較大的區(qū)別，即使華北地區(qū)內(nèi)部的原額數(shù)字也有較大的差別。北直隸田地?cái)?shù)占全國(guó)第5，人口數(shù)占全國(guó)第10，人均田地?cái)?shù)雖第3，但平均每畝征米麥數(shù)額僅排全國(guó)的第11位。山東布政司田地?cái)?shù)占全國(guó)第4，人口數(shù)占全國(guó)第4，人均田地?cái)?shù)雖第4，但平均每畝征米麥數(shù)額排全國(guó)的第10位?？梢?jiàn)，北直隸和山東盡管田地?cái)?shù)在全國(guó)排位靠前，但平均每畝征米麥數(shù)額卻在全國(guó)排位靠后。夏言《勘報(bào)皇莊疏》記載：“北方地土平夷廣衍，中間大半瀉鹵瘠薄之地，葭葦沮洳之場(chǎng)，且地形率多窪下。一遇數(shù)日之雨，即成淹沒(méi)，不必霖潦之久，輒有害稼之苦。祖宗列圣(指明太祖、明太宗)蓋有見(jiàn)于此，所以有永不起科之例，有不許額外丈量之禁。是以北方人民雖有水澇災(zāi)傷，猶得隨處耕墾，以幫助糧差，不致坐窘衣食?！雹?明)夏言：《勘報(bào)皇莊疏》，見(jiàn)(明)陳子龍等編：《明經(jīng)世文編》卷202，中華書(shū)局，1962年版，第2374頁(yè)。這里的情況與上述記載頗為一致。而山西布政司田地?cái)?shù)占全國(guó)第8，人口數(shù)占全國(guó)第6，人均田地?cái)?shù)雖第7，但平均每畝征米麥數(shù)額竟排全國(guó)第2位，其平均每畝征米麥數(shù)額僅次于四川，與福建并列。這主要是由于：“明洪武初定天下田稅，畝五升或三升；惟山西稻葦而外有斗一二升者，有一斗有八升有七升者，坡地五升，奇磽角山沙亦二三升。是以山西之糧在江北獨(dú)重！”②(清)覺(jué)羅石麟等：《(乾隆)山西通志》卷44《附歷代田賦》，日本東京圖書(shū)館藏本，第104頁(yè)。明初山西的賦重，使得該地逃民甚多，一時(shí)成為了政府的一大難題。

表1 明代分區(qū)人口、田地及米麥數(shù)

具體到華北地區(qū)內(nèi)部，在山西布政司中屬于華北所在的四個(gè)地區(qū)無(wú)論是人數(shù)還是田畝數(shù)都超過(guò)了該布政司的半數(shù)，但其所承擔(dān)的米麥數(shù)則只占該布政司的36%。從人均占有田地的情況看，太原府、大同府低于山西布政司平均數(shù)，而潞安府、澤州則高于山西布政司平均數(shù)，總體上四個(gè)地區(qū)的平均值仍略高于山西布政司。然而，四個(gè)地區(qū)每畝所承擔(dān)的米麥數(shù)普遍低于山西布政司平均數(shù)，也略低于全國(guó)平均數(shù)(全國(guó)每口平均田地?cái)?shù)是11.56畝)。因此，這四個(gè)地區(qū)的田賦負(fù)擔(dān)在山西布政司范圍內(nèi)是相對(duì)較輕的。在山東布政司中屬于華北的三個(gè)地區(qū)，無(wú)論是人口、田畝以及征收的米麥數(shù)都超過(guò)了山東布政司的半數(shù)。從人均占有田地的情況看，兗州府高于山東布政司平均數(shù)，且高于全國(guó)平均數(shù)；濟(jì)南府、東昌府則低于山東布政司和全國(guó)平均數(shù)。這三個(gè)地區(qū)每畝所承擔(dān)的米麥數(shù)均高于山東布政司平均數(shù)和全國(guó)平均數(shù)，與山西四個(gè)地區(qū)每畝所承擔(dān)的米麥數(shù)情況大致接近。再看北直隸地區(qū)，每畝所承擔(dān)的米麥數(shù)僅2.01升，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均畝征數(shù)(3.46升)，但延慶州、保安州則高出了全國(guó)，而與華北的山西、山東部分接近。這也說(shuō)明，“(明代)每個(gè)地區(qū)都有自己稅制方面的特殊問(wèn)題，所以不可能引用一個(gè)典型的個(gè)案”③［美］黃仁宇：《十六世紀(jì)明代中國(guó)之財(cái)政與稅收》，阿風(fēng)等譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2001年版，第118頁(yè)。。

明朝社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一二百年以后，盡管人口增長(zhǎng)了、土地開(kāi)墾了，但是政府的賦稅“原額”變動(dòng)卻不是很大。

朱元璋在明朝建立之初，為了維護(hù)政權(quán)的穩(wěn)固，借鑒宋元財(cái)政制度制定了以賦稅“原額”為基礎(chǔ)、以“黃冊(cè)制度”和“魚(yú)鱗圖冊(cè)”制度為征稅依據(jù)、以“量入為出”為原則的財(cái)政賦稅體系。就其制度設(shè)計(jì)而言，所謂“地方財(cái)政”，實(shí)際上都是國(guó)家統(tǒng)一財(cái)政中的一部分。④就本文所涉地方財(cái)政的研究，學(xué)界本就有明代是否存在獨(dú)立的地方財(cái)政之爭(zhēng)。筆者比較贊同古代財(cái)政從內(nèi)涵到外延均與現(xiàn)代財(cái)政不完全一致，盡管是中央集權(quán)的財(cái)政體制，但地方政府被中央政府賦予了一定的財(cái)政職能，形成了不同于中央財(cái)政的運(yùn)作體系和模式以及權(quán)限劃分(詳參郭浩：《漢代地方財(cái)政研究》，山東大學(xué)出版社，2011年版；包偉民：《宋代地方財(cái)政史研究》，上海古籍出版社，2001年版)。明代亦是如此。梁方仲發(fā)表了《田賦史上起運(yùn)存留的劃分與道路遠(yuǎn)近的關(guān)系》，把明代中央與地方的財(cái)政關(guān)系劃分暫借用“起運(yùn)”“存留”兩個(gè)名詞提出來(lái)，認(rèn)為二者之間在財(cái)政上和利益上是有一定沖突的(見(jiàn)梁方仲：《田賦史上起運(yùn)存留的劃分與道路遠(yuǎn)近的關(guān)系》，《人文科學(xué)學(xué)報(bào)》第一卷，1942年第1期)。還有趙軼峰的《試論明末財(cái)政危機(jī)的歷史根源及其時(shí)代特征》(《中國(guó)史研究》1986年第4期)、韓曙的《略論明清協(xié)調(diào)財(cái)政關(guān)系的措施》(《益陽(yáng)師專(zhuān)學(xué)報(bào)》1987年第1期)和《略論明清兩朝協(xié)調(diào)中央與地方財(cái)政關(guān)系的若干措施》(《財(cái)經(jīng)研究》1987年第9期)也涉及到這些問(wèn)題。肖立軍則從制度層面較為詳細(xì)地分析了明代起存的落實(shí)及其弊端。(肖立軍：《明代財(cái)政制度中的起運(yùn)與存留》，《南開(kāi)學(xué)報(bào)》1997年第2期)。為了維持中央和地方機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，明代通過(guò)起運(yùn)與留存的制度設(shè)計(jì)來(lái)處理中央與地方財(cái)政關(guān)系問(wèn)題。其中起運(yùn)是指地方各級(jí)機(jī)構(gòu)等按中央的指派定期定額將賦稅運(yùn)至中央及九邊的倉(cāng)庫(kù)，主要用于宮廷消費(fèi)、京官俸祿、邊地糧餉和其他管理費(fèi)用等方面；存留則是將一部分賦稅留于地方司、府、州縣、衛(wèi)所倉(cāng)庫(kù)，主要用于宗藩祿廩、地方官員俸祿、駐軍軍餉、地方賑災(zāi)和教化等。華北地方府縣與中央在財(cái)政分配中起運(yùn)和存留的問(wèn)題上也有其特色。

在明代的15個(gè)區(qū)劃中，華北所涉及到的山西布政司的4個(gè)府、山東布政司的3個(gè)府和北直隸的起運(yùn)比例，在全國(guó)的起存排序上，山東排第3，較為靠前，山西排第7，北直隸排第9，但其中起運(yùn)數(shù)量占比都低于南直隸、浙江、江西等布政司，山東布政司是60.70%，華北(山東部分)是63.63%，高于山東布政司均值，北直隸是63.64%，山東布政司和北直隸均高于全國(guó)起運(yùn)平均值57.39%。至于地方留存占比山東布政司為39.30%，華北(山東部分)是36.37%，低于山東布政司均值，與北直隸的36.36%相同，均低于全國(guó)留存平均值42.61%。導(dǎo)致這種現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因是北直隸作為明成祖登基后的政治中心和邊防重地，承擔(dān)著“既供京師，又供各邊”①韓文：《會(huì)計(jì)天下錢(qián)糧奏》，見(jiàn)(清)清高宗敕選：《明臣奏議》卷10，《四庫(kù)全書(shū)》(第445冊(cè))，臺(tái)灣商務(wù)印書(shū)館，1983年版，第168頁(yè)。的重任，起運(yùn)比例高也就順理成章了。山東布政司地處京師外圍，成為了京師的重要財(cái)政補(bǔ)給地，也存在這個(gè)問(wèn)題。如萬(wàn)歷六年(1578)，山東布政司起運(yùn)的漕運(yùn)兌軍米達(dá)280 000石，又給通州通濟(jì)庫(kù)補(bǔ)給小麥7 200石，還給北直隸河間府滄州、靜海、巨盈等倉(cāng)庫(kù)補(bǔ)充小麥36 499石②(明)申時(shí)行等：萬(wàn)歷《明會(huì)典》卷26《會(huì)計(jì)·起運(yùn)》，見(jiàn)《續(xù)修四庫(kù)全書(shū)》(第789冊(cè))，上海古籍出版社，2013年版，第453頁(yè)。。因此，山東的起運(yùn)比例偏高也就不足為奇了。但山西布政司起運(yùn)占比為32.52%，華北(山西部分)起運(yùn)占比為34.78%，略高于山西布政司均值，山西布政司存留占比為67.48%，華北(山西部分)存留占比65.22%，略低于山西布政司的均值，但大同府存留占比竟達(dá)到100%，這明顯與過(guò)去普遍認(rèn)為的北方省份起運(yùn)多于存留的看法不同，這與“山西銀糧，非王祿則軍餉”③(明)呂坤：《呂新吾先生文集》卷1《停止砂鍋潞綢疏》，見(jiàn)(明)陳子龍等編：《明經(jīng)世文編》卷415，中華書(shū)局，1962年版，第4502頁(yè)。的邊防型財(cái)政策略導(dǎo)致其起運(yùn)比例較低有直接關(guān)系。

實(shí)際上，無(wú)論是起運(yùn)還是存留的財(cái)稅，都以中央財(cái)政控制為主，中央對(duì)起存的用途都有明確規(guī)定，并不是地方官員可以擅自挪用的，府縣所有賦稅收入均登記冊(cè)籍，并受中央監(jiān)司查檢，不僅需按規(guī)定支用，年末還需上報(bào)、核銷(xiāo)。“至于存留一項(xiàng)，原自不多，而一遇圣駕謁陵，并累歲兇荒，動(dòng)免過(guò)半。”④(明)沈榜：《宛署雜記》卷12《報(bào)字·契稅》，北京古籍出版社，1983年版，第96頁(yè)。甚至還被中央有意控制與削弱，對(duì)其支出亦是層層上報(bào)，上級(jí)審核，即使出現(xiàn)地方財(cái)政盈余，也只能留存出兩年備災(zāi)余糧，其他盈余則由中央統(tǒng)一調(diào)控，用于填補(bǔ)其他用度不支的地方。如《宛署雜記》記載：“圣駕謁陵，合用錢(qián)糧，各年不等，俱本縣存留支辦”⑤(明)沈榜：《宛署雜記》卷14《以字·經(jīng)費(fèi)上·行幸》，北京古籍出版社，1983年版，第133頁(yè)。，“其公費(fèi)不敷之?dāng)?shù)，于各存留銀內(nèi)動(dòng)補(bǔ)”⑥(明)沈榜：《宛署雜記》卷13《無(wú)字·鋪行》，北京古籍出版社，1983年版，第109頁(yè)。，“供應(yīng)之繁，與庫(kù)藏之匱，未有如是之甚者”⑦(明)沈榜：《宛署雜記》卷12《平字·契稅》，北京古籍出版社，1983年版，第95頁(yè)。。地方辦公經(jīng)費(fèi)和不少公共領(lǐng)域事業(yè)的建設(shè)則沒(méi)有包括在內(nèi)，需要地方官員組織籌措，這給地方施政帶來(lái)困擾：有盈余則被提走，不能留存當(dāng)?shù)厥褂?；地方建設(shè)卻需自行解決。這必然會(huì)打消地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，也使地方公共事業(yè)無(wú)法得到有效保障。

財(cái)政制度設(shè)計(jì)缺陷，“一方面限制了國(guó)家正常財(cái)政渠道的拓展，使得明代中后期的國(guó)家財(cái)政時(shí)常處于捉襟見(jiàn)肘的困境中；而在另一方面，政府因戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)所實(shí)施的賦稅加派，就愈加不能為民間所接受”①鄭學(xué)檬主編：《簡(jiǎn)明中國(guó)經(jīng)濟(jì)通史》，人民出版社，2005年版，第399頁(yè)。。地方政府為了維持行政職能的發(fā)揮以及地方財(cái)政存量穩(wěn)定，便不得不權(quán)宜應(yīng)對(duì)，致使在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了諸多有悖朝廷政策初衷的現(xiàn)象。這種因財(cái)政制度設(shè)計(jì)缺陷造成的窘迫困局給華北府縣官民雙方帶來(lái)了極大的影響。

二、明后期華北府縣的財(cái)政困境

明代通過(guò)戶(hù)部等中央部門(mén)牽頭，以地方布政司、府縣等為主線的財(cái)政收支層級(jí)管理機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)完稅任務(wù)。府縣作為最基本的稅收單位，在國(guó)家財(cái)政體制中扮演著重要角色。明初將徭役分為兩類(lèi)，即里甲正役和雜役。正統(tǒng)年間將一些常役從雜役中劃出，并部分改為納銀代役，便有了銀差、力差之分。至于是征派銀差還是力差，則根據(jù)地方的實(shí)際需要“量出為入”。

明代的宗藩祿廩始終是中央財(cái)政的重要支出項(xiàng)目，而華北是宗藩最為集中之處。以山西布政司為例，如弘治八年(1495)巡撫山西都御史顧佐在上疏中談到：“山西分封宗室獨(dú)繁于他省，親王、郡王、將軍至郡縣等主毋慮千余，歲祿七十七萬(wàn)有奇，遞年修治第宅工價(jià)亦至數(shù)萬(wàn)，況地臨各邊州縣，供億芻糧動(dòng)以百萬(wàn)計(jì)，頻年被災(zāi)，軍民疲敝己極。”②《明孝宗實(shí)錄》卷100，弘治八年五月乙亥，臺(tái)灣“中央研究院”歷史語(yǔ)言研究所，1962年版，第1839頁(yè)。僅宗室祿廩一項(xiàng)就使山西入不敷支的情況加劇。山東布政司的“東昌、兗州、濟(jì)南三府人戶(hù)，原領(lǐng)魯府羊三千百余只，為之飼養(yǎng)。今六十余年納毛至十余萬(wàn)斤，納羔至六十余萬(wàn)只。人戶(hù)逃亡垂盡，而每年一征毛，三年一征羔，為害尚未已”③《明孝宗實(shí)錄》卷19，弘治元年十月甲寅，臺(tái)灣“中央研究院”歷史語(yǔ)言研究所，1962年版，第457頁(yè)。。三府為魯王府養(yǎng)羊的農(nóng)戶(hù)因負(fù)擔(dān)過(guò)重而紛紛逃亡，交納羊毛和羊羔便被攤派給其他農(nóng)戶(hù)，亦成當(dāng)?shù)匕傩盏囊豁?xiàng)賦役負(fù)擔(dān)。

另外，華北地區(qū)還承擔(dān)了供應(yīng)邊地軍需的重要運(yùn)輸任務(wù)④明代軍餉的主要來(lái)源由民運(yùn)糧、軍屯糧、漕糧、京運(yùn)年例銀等多渠道籌集。此處只涉及民運(yùn)稅糧，其他部分非本文討論的主要內(nèi)容，故不贅述。。洪武年間“供給各邊，止于山西、陜西及河南、山東、北直隸等處而已”⑤(明)韓文：《會(huì)計(jì)天下錢(qián)糧奏》，見(jiàn)(清)清高宗敕選：《明臣奏議》卷10，《四庫(kù)全書(shū)》(第445冊(cè))，臺(tái)灣商務(wù)印書(shū)館，1983年版，第168頁(yè)。。其后，“今天下司、府、州，除陜西、山西、云南、貴州、廣東、廣西、福建、四川八布政司，隆慶、保安二州，錢(qián)糧俱本處存留，起運(yùn)邊方備用，……北直隸、河南、山東既供京師，又供各邊”⑥(明)韓文：《會(huì)計(jì)天下錢(qián)糧奏》，見(jiàn)(清)清高宗敕選：《明臣奏議》卷10，《四庫(kù)全書(shū)》(第445冊(cè))，臺(tái)灣商務(wù)印書(shū)館，1983年版，第168頁(yè)。。山西百姓承擔(dān)著往大同、宣府、榆林、雁門(mén)和偏頭二關(guān)一百五十余萬(wàn)石的稅糧輸送，“道途之費(fèi)，率六七石而致一石”⑦《明英宗實(shí)錄》卷55，正統(tǒng)四年五月丁巳，臺(tái)灣“中央研究院”歷史語(yǔ)言研究所，1962年版，第1053頁(yè)。。民力不濟(jì)導(dǎo)致虧欠增多，倉(cāng)儲(chǔ)不足又引發(fā)軍食艱難。這亦是華北各府縣面臨的普遍問(wèn)題。北直隸“臨清存積糧百余萬(wàn)石，請(qǐng)令真定軍民運(yùn)至備用。但真定饑饉已極，詢(xún)之本處軍民每運(yùn)糧一石赴紫荊關(guān)者，私僦腳米亦用一石，……運(yùn)至阜平者每石給腳米五斗”⑧《明英宗實(shí)錄》卷192，景泰元年五月辛亥，臺(tái)灣“中央研究院”歷史語(yǔ)言研究所，1962年版，第3995頁(yè)。。從上述材料可知，華北府縣百姓的運(yùn)糧成本最低也是所運(yùn)之糧的1/2，多時(shí)每石糧食消耗運(yùn)費(fèi)則高達(dá)6—7石。

至于大興、宛平兩縣更是深陷“零星派解”泥潭中而難以自拔。據(jù)沈榜《宛署雜記》卷6《傜賦》記載：宛平縣起運(yùn)銀兩僅1 196兩，卻要分送到太倉(cāng)銀庫(kù)、內(nèi)府供應(yīng)庫(kù)、御馬倉(cāng)、錦衣衛(wèi)馴象所內(nèi)象房倉(cāng)、光祿寺、御馬內(nèi)場(chǎng)、宣府在城草場(chǎng)、良鄉(xiāng)縣豐濟(jì)倉(cāng)、白羊口倉(cāng)、古北口倉(cāng)、南石渠倉(cāng)、密云龍慶倉(cāng)、橫嶺口倉(cāng)、鎮(zhèn)邊城新城倉(cāng)等十幾個(gè)倉(cāng)口，還是分夏秋兩季運(yùn)送。除大額的本色米布之外，有些項(xiàng)目?jī)H有一二兩至數(shù)十兩白銀，如解送延慶衛(wèi)的棉布銀，僅有2.3175兩。這種低效率的財(cái)政運(yùn)作方式也給地方政府造成麻煩。

馬政亦是明代華北府縣的一大難題。從永樂(lè)時(shí)期開(kāi)始詔令：“近年馬蕃息而少牧養(yǎng)之人，請(qǐng)令民五丁養(yǎng)種馬一，……養(yǎng)馬之家，歲蠲芻糧之半。而薊州以東至山海諸衛(wèi)，土地寬廣，水草豐美。其屯種軍士，亦宜人養(yǎng)種馬一匹?！雹佟睹魈趯?shí)錄》卷180，永樂(lè)十四年九月己亥，臺(tái)灣“中央研究院”歷史語(yǔ)言研究所，1962年版，第1956—1957頁(yè)。到宣德年間，“請(qǐng)先分給濟(jì)南、東昌兩府人民牧養(yǎng)”②《明宣宗實(shí)錄》卷76，宣德二年六月丁酉，臺(tái)灣“中央研究院”歷史語(yǔ)言研究所，1962年版，第1755頁(yè)。。弘治七年(1494)，“以順天府馬多丁少……將保定府易州等七州縣、河間府靜海等三縣，照丁給養(yǎng)”③(明)楊時(shí)喬：《馬政紀(jì)》卷4《寄養(yǎng)馬》，見(jiàn)《四庫(kù)全書(shū)》(第663冊(cè))，臺(tái)灣商務(wù)印書(shū)館，1983年版，第555頁(yè)。。政府令保定府和河間府部分州縣飼養(yǎng)從順天府其他地方分出來(lái)的寄養(yǎng)馬。華北地區(qū)養(yǎng)馬的地域較明初擴(kuò)大了，但養(yǎng)馬的最大問(wèn)題是，馬戶(hù)要每?jī)赡晟辖惶退乱黄ヱR駒(即俵馬)，還要保證馬駒能夠達(dá)到太仆寺官方的尺度要求。無(wú)論是種馬或馬駒死了，亦或是不合格，都需要馬戶(hù)賠償，馬戶(hù)將馬駒上交太仆寺的路上費(fèi)用也是自付(這還不包括個(gè)別官吏刁難勒索的費(fèi)用)。順天府各州縣民戶(hù)談及馬政“未有不疾首蹙額者”④(清)顧炎武：《天下郡國(guó)利病書(shū)》(第1冊(cè))《北直隸備錄上·通州志·馬政》，上海古籍出版社，2012年版，第71頁(yè)。，就連僅在位一年的洪熙朝仁宗皇帝都感慨說(shuō)：“今太仆馬增倍，而畿民或一夫有畜至三四匹者，畢力于此。故有耕桑盡費(fèi)，衣食不給，甚可憐憫?！雹?清)傅維麟：《明書(shū)》卷72《戎馬志·馬政》，見(jiàn)《中國(guó)野史集成》(第20冊(cè))，巴蜀書(shū)社，1993年版，第105頁(yè)。

除了額定的賦稅之外，朝廷還在各地征調(diào)各種形式的雜稅，例如，“河間田賦有夏稅有秋糧，皆一定之正額也。而兼有養(yǎng)馬之費(fèi)，民之苦于此者尤多也。其后復(fù)有池窖魚(yú)課之稅，官莊子粒之稅，屯田新增之稅，視前益相遠(yuǎn)矣。其站地余地等錢(qián)又皆自正德以來(lái)起之也。孰謂田賦有定耶？”⑥(明)郜相修、樊深纂：《(嘉靖)河間府志》卷8《財(cái)賦志·驛遞》，見(jiàn)《天一閣藏明代方志選刊》，上海古籍出版社，1961—1966年版，第49頁(yè)。明中期北直隸河間府的各種雜稅名目和數(shù)量都較明初增多，以致官員對(duì)田賦有定數(shù)之論持懷疑態(tài)度。

除上述常費(fèi)外，上級(jí)院部的各種名目的需索，“上干宮禁，則有齒馬之懼，吾不敢記也；下關(guān)貂珰，則有投鼠之忌，吾不必記也；外涉部府，則有越俎之嫌，吾不暇記也”⑦(明)沈榜：《宛署雜記》卷20《志遺八》，北京古籍出版社，1983年版，第300頁(yè)。。“由宗廟以至庶司百府，咸取給之，(州縣)若日入不為額，而出焉無(wú)經(jīng)，疇能謀之耶?”⑧(明)沈榜：《宛署雜記》卷15《報(bào)字·經(jīng)費(fèi)下》，北京古籍出版社，1983年版，第172頁(yè)。此等需索亦是府縣額外的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

三、華北府縣官員的應(yīng)對(duì)

華北“切近京師，應(yīng)內(nèi)外，百需所出，百役所萃”⑨(明)黃訓(xùn)編：《皇明名臣經(jīng)濟(jì)》卷17《兵部·軍伍之制》，遼海出版社，2009年版，第1353頁(yè)。，正額之外還有雜稅，中央政府通過(guò)制定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家稅收的足額化(而非最大化)。如何解決國(guó)家財(cái)政安排和百姓合理負(fù)擔(dān)之間的關(guān)系，對(duì)府縣官員來(lái)說(shuō)是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

明代建國(guó)之初，最高統(tǒng)治者為了最大限度地集中社會(huì)財(cái)富，以維護(hù)高度集權(quán)的政治體制，根據(jù)當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況制定了“量出制入”的財(cái)政政策，推行了定額稅制。納糧當(dāng)差是明代編戶(hù)齊民的義務(wù)，輔以有效的賦役征派制度，完成“量入為出”的額定賦役安排，在理論上是可行的。正如陳鋒先生所言：“在‘量入為出’的基本原則或財(cái)政范式下，正常的財(cái)政收入必須等于或略大于財(cái)政支出，財(cái)政收入是支出的前提條件，財(cái)政支出必須在財(cái)政的額度內(nèi)安排、協(xié)調(diào)，這就意味著賦稅不能任意增減，這是維持財(cái)政秩序的一個(gè)方面。另一方面，由于以入定出，財(cái)政收入一經(jīng)穩(wěn)定，財(cái)政支出也必然受到限制，不能任意變動(dòng)，即使增加支出，也要嚴(yán)格審核，否則就不能保持收支平衡?！雹訇愪h：《清代財(cái)政支出政策與支出結(jié)構(gòu)的變動(dòng)》，《江漢論壇》2000年第5期。一旦統(tǒng)治者妄圖用有限的財(cái)力來(lái)滿(mǎn)足不斷擴(kuò)大的財(cái)政需求，正額徭役以及各種賦稅加派就會(huì)愈演愈烈，隨之而來(lái)的徭役征派過(guò)程中所產(chǎn)生的附加財(cái)政負(fù)擔(dān)有增無(wú)減，它所帶來(lái)的問(wèn)題也直接挑戰(zhàn)國(guó)家稅賦征派制度，從而引發(fā)中央和地方以及府縣和民間的各種矛盾。

府縣作為一級(jí)稅賦征收單位，負(fù)責(zé)財(cái)政管理的機(jī)構(gòu)和官員，據(jù)《明史·職官志》記載主要有：作為府縣行政主官的知府和知縣，還有驛丞、課稅大使(典稅事?！胺采藤Z、儈屠，還有雜巿，皆有常征，以時(shí)搉而輸其直于府若縣。凡民間貿(mào)田宅，必操契券請(qǐng)印，乃得收戶(hù)，則征其直百之三”)、縣倉(cāng)大使及副使、庫(kù)大使、河伯所官(掌收魚(yú)稅)、閘官、壩官(掌啟閉蓄洩)、批驗(yàn)所大使及副使(掌驗(yàn)茶鹽引)、遞運(yùn)所大使及副使(掌運(yùn)遞糧物)、鐵冶所大使及副使(掌鐵礦、鐵廠及征收鐵課等)。②(清)張廷玉等：《明史》卷75《職官志四》，中華書(shū)局，1974年版，第1852—1853頁(yè)。由于明代地方實(shí)行主官負(fù)責(zé)制，我們?cè)谔接懙胤綉?yīng)對(duì)財(cái)政問(wèn)題時(shí)，以知縣為主，輔以佐貳官員及屬官們，從他們的作為來(lái)審視地方府縣的應(yīng)對(duì)。

府縣官員既非朝廷財(cái)政制度的制定者，又非朝廷財(cái)政稅收的納稅主體，而是作為一級(jí)稅賦的征收責(zé)任主體，他們將朝廷分?jǐn)偟奖镜馗h的稅收額度，按照當(dāng)?shù)囟愄锓蜀げ煌?，區(qū)分出高低等級(jí)，由田到戶(hù)，進(jìn)行足額征收。如何分等、如何定則、如何確稅到戶(hù)、如何征繳，這是府縣官員可以決定的事情。如山東汶上縣有湖租370兩，該縣用“湖租之?dāng)?shù)以補(bǔ)除豁地畝糧站”，又將“塹王泊及宋家窪未起科時(shí)百姓亦認(rèn)佃納谷……視其高下量以升合，定之谷數(shù)，即可積為常平糴本，而地?cái)?shù)亦賴(lài)以存底為永利耳。不然他年亢旱，民爭(zhēng)占種且告許重入征糧地內(nèi)矣”。③(明)栗可仕：《(萬(wàn)歷)汶上縣志》卷4《政紀(jì)·驛站》，見(jiàn)《中國(guó)地方志集成·山東府縣志輯(78)》，鳳凰出版社，2008年版，第170頁(yè)。又因各地土地和人口情況不同，田賦及其附加稅以及征調(diào)徭役的種類(lèi)也多有不同，府縣官員在征派過(guò)程中面臨的弊端亦頗多，時(shí)人曾總結(jié)出十弊，“一曰書(shū)手派征之弊，二曰里老預(yù)收之弊，三曰棍徒包攬之弊，四曰銀錢(qián)低昂之弊，五曰各項(xiàng)需索之弊，六曰收頭花費(fèi)之弊，七曰起解交納之弊，八曰未完包墊之弊，九曰指稱(chēng)告擾之弊，十曰歲月?tīng)坷p之弊”④(明)周一梧：《(萬(wàn)歷)潞安府志》卷9《田賦》，日本東京帝國(guó)圖書(shū)館藏本，第9-10頁(yè)。。亦有稱(chēng)“民間患苦，近有四事，一曰大戶(hù)，二曰均徭，三曰里甲，四曰頭役”⑤郭厚安編：《明實(shí)錄經(jīng)濟(jì)資料選編》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1989年版，第398頁(yè)。。這些弊端和困苦亦是府縣官員需要解決的問(wèn)題。

(一)革除弊政

在賦役具體征辦過(guò)程中，山西襄垣令楊述中，“見(jiàn)民貧賦難促辦，分為十限，即三五十金之賦，一限才三五兩，富者易辦也，三五錢(qián)之賦一限才三五分，貧者亦不難也。力有余者早完而自便。力不足者挨次以自由，期日雖似稍遲而人人樂(lè)輸，人人完報(bào)”⑥(明)周一梧：《(萬(wàn)歷)潞安府志》卷9《田賦》，日本東京帝國(guó)圖書(shū)館藏本，第8—10頁(yè)。。將襄垣縣各戶(hù)應(yīng)納賦稅分十份逐次完成，降低了一次性完稅的難度。而壺關(guān)縣令劉華魯，“因其(征調(diào)——筆者注)厚薄定為等差，某里完十分，某里完九分，某里完八分七分，某里完六分五分，總合八分之?dāng)?shù)，此一縣自相調(diào)停之法也”①(明)周一梧：《(萬(wàn)歷)潞安府志》卷9《田賦》，日本東京帝國(guó)圖書(shū)館藏本，第8頁(yè)。。縣官根據(jù)稅收完成的難易程度，安排縣內(nèi)各地完稅的比例，通過(guò)各地稅收比例的調(diào)整，達(dá)到完成全縣上繳稅額的任務(wù)。萬(wàn)歷三年(1575)東阿知縣白棟編徭之時(shí)，“核縣中在冊(cè)丁地及一年賦役。每地一畝征銀一分一厘，差銀九厘二毫；每人丁一，征銀一錢(qián)三分，而夏稅秋糧均徭里甲之額數(shù)具足焉。既官收官解，又通改力差為銀差，則大戶(hù)頭役俱免”②郭厚安編：《明實(shí)錄經(jīng)濟(jì)資料選編》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1989年版，第398頁(yè)。。同時(shí)，“盡除九則三等，計(jì)丁履畝收銀上柜，官為雇役。又裁里甲見(jiàn)年，以官所收羨金代之。十年輪當(dāng)之制，至是亦改。邑人稱(chēng)便焉”③(明)于慎行編纂：《(萬(wàn)歷)兗州府志》卷29《宦績(jī)志》，齊魯書(shū)社，1986年版，第12頁(yè)。。徭役征銀，官為雇役，手續(xù)簡(jiǎn)單易操作，并取得“行之一年，逃移自首歸業(yè)者一萬(wàn)一千余”④《明神宗實(shí)錄》卷161，萬(wàn)歷十三年五月丁亥，臺(tái)灣“中央研究院”歷史語(yǔ)言研究所，1962年版，第2945頁(yè)。的實(shí)效。曹司宰于萬(wàn)歷中在肥鄉(xiāng)為縣令，他做到“革稅耗公費(fèi)可數(shù)千百金”⑤(清)郭棻總纂：《畿輔通志》卷19《名宦》，日本京都大學(xué)圖書(shū)館藏本，第46頁(yè)。，又對(duì)舊例歲買(mǎi)馬解邊的做法進(jìn)行調(diào)整，“司宰以值給民，令小戶(hù)貼大戶(hù)，而大戶(hù)自市良馬解回寺，民免苦累”⑥(清)郭棻總纂：《畿輔通志》卷19《名宦》，日本京都大學(xué)圖書(shū)館藏本，第46頁(yè)。。通過(guò)小戶(hù)貼補(bǔ)大戶(hù)，得到市馬完役、官民兩便的實(shí)效。

另?yè)?jù)史料記載，寶坻縣每年所需協(xié)濟(jì)各州縣的銀兩多達(dá)“四五千金”⑦(明)劉邦謨、王好善編，袁黃撰《寶坻政書(shū)》卷4《賦役書(shū)·申道撫臺(tái)減糧公移》，北京圖書(shū)館古籍珍本叢刊本，書(shū)目文獻(xiàn)出版社，第347頁(yè)。。這主要是“北自薊州，南自武清，東自山海遼陽(yáng)，西自三河通州，舊皆非通衢也。今則往來(lái)如織，凡軍差、縉紳欲赴河舟行，未有不取道寶坻者矣。故供應(yīng)日繁”⑧(明)劉邦謨、王好善編，袁黃撰《寶坻政書(shū)》卷4《賦役書(shū)·申道撫臺(tái)減糧公移》，北京圖書(shū)館古籍珍本叢刊本，書(shū)目文獻(xiàn)出版社，第347頁(yè)。。僅薊運(yùn)河疏浚工程的協(xié)濟(jì)一項(xiàng)，據(jù)寶坻縣令袁黃說(shuō)，曾有50余州縣參與，然“各州縣所派正夫皆得減半納銀，而寶坻正夫(199名——筆者注)之外復(fù)募余夫(1 000名——筆者注)，以一縣而代二十七州縣之役，此非原題之意矣”⑨(明)劉邦謨、王好善編，袁黃撰《寶坻政書(shū)》卷4《賦役書(shū)·申道撫臺(tái)減糧公移》，北京圖書(shū)館古籍珍本叢刊本，書(shū)目文獻(xiàn)出版社，第347頁(yè)。。袁黃直接向工部尚書(shū)石星陳情，要求量減夫役300名，只征700名。具體辦法是“將通縣人丁會(huì)算，共二萬(wàn)二千九百六十二名，除優(yōu)免外，每三十丁共出一丁，不復(fù)征銀在官，但令各里自募，各夫自討”⑩(明)劉邦謨、王好善編，袁黃撰《寶坻政書(shū)》卷4《賦役書(shū)·申道撫臺(tái)減糧公移》，北京圖書(shū)館古籍珍本叢刊本，書(shū)目文獻(xiàn)出版社，第348頁(yè)。。將征夫權(quán)力下放到寶坻縣下轄的30里中，據(jù)悉“行之四年，人皆稱(chēng)便”?(明)劉邦謨、王好善編，袁黃撰《寶坻政書(shū)》卷4《賦役書(shū)·申道撫臺(tái)減糧公移》，北京圖書(shū)館古籍珍本叢刊本，書(shū)目文獻(xiàn)出版社，第348頁(yè)。。此外，寶坻縣令袁黃與縣丞黃維忠聯(lián)手清理本縣25里內(nèi)由貪圖工食的游民所組成的清軍書(shū)手，既減少本縣近400兩公費(fèi)開(kāi)支，又避免進(jìn)一步擾民。袁黃不僅積極完成了朝廷稅賦的征收，而且還為百姓想方設(shè)法減免負(fù)擔(dān)，實(shí)為積極主政之人?？h丞黃維忠雖早于袁黃在寶坻縣任政，也了解其財(cái)政困境的部分癥結(jié)所在，但在府縣主官負(fù)責(zé)制的制度安排下，主官的作為與否更為關(guān)鍵，僅靠縣丞自身亦有難以解決的問(wèn)題。

(二)禁絕包攬

由于朝廷在賦稅制度方面存在設(shè)計(jì)缺陷，而各地所列編僉項(xiàng)目又依據(jù)不同，致使“設(shè)法之際，又不參此互彼而過(guò)于疏略，如均一經(jīng)費(fèi)也，此縣則編，彼縣不編者有之。如縣有大小，而所費(fèi)有多寡，則所編彼此同數(shù)?；虼罂h反少，小縣反多者亦有之。如縣雖有大小，而所費(fèi)無(wú)多寡，若鄉(xiāng)飲祭祀之?dāng)?shù)，則彼縣多編而此縣少編，以至一倍者亦有之。此皆立法之日，縣各為議，本府不及會(huì)查各縣之詳，本道又不會(huì)查各府之詳，本布政司又不會(huì)查各道之詳，而重加訂正使之歸一，故濫編多編者易起貪污之垂涎，漏編寡編者以致官司之掣肘”①(明)鄭秉厚：《請(qǐng)更定賦役疏》，見(jiàn)(清)潘紹詒主修、周榮椿總纂：《(光緒)處州府志》卷29《藝文志·中》，《中國(guó)方志叢書(shū)·華中地方》(第193號(hào))，成文出版社，1968年版，第1048頁(yè)。。從中央到各布政司，再到府縣，各個(gè)層級(jí)財(cái)政部門(mén)稅役編僉項(xiàng)目并不統(tǒng)一，也缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，有些人利用操控征稅環(huán)節(jié)從中獲利，便有了由強(qiáng)勢(shì)者預(yù)收、包攬和包墊納稅弊端的出現(xiàn)。萬(wàn)歷年間，廉靖曾任肥鄉(xiāng)令，針對(duì)當(dāng)?shù)乩锢项A(yù)收、包攬、包墊等欺壓百姓的行為，改行“錢(qián)糧不假吏胥手令，民自收自解，羨耗無(wú)所覬”②(清)郭棻總纂：《畿輔通志》卷19《名宦》，日本京都大學(xué)圖書(shū)館藏本，第46頁(yè)。等舉措。曾在山西長(zhǎng)治縣任職的靳賢，“開(kāi)征時(shí)，先出明示禁包收，里老止于查催而免其比較，及比期亦無(wú)牒欠之?dāng)_。親閱赤歷四鄉(xiāng)各納欠戶(hù)一人，立期即至先審，有人包納即捕包納者重責(zé)追補(bǔ)，無(wú)則責(zé)本人，而方容其上納，于是人人懷懼，爭(zhēng)先灌輸，才一再限而告完矣”③(明)周一梧：《(萬(wàn)歷)潞安府志》卷9《田賦》，日本東京帝國(guó)圖書(shū)館藏本，第8頁(yè)。。由官方出面，禁止里老干預(yù)，設(shè)定期限，對(duì)不能按期繳納的民戶(hù)嚴(yán)加督責(zé)，杜絕僥幸，使“人人懷懼，爭(zhēng)先灌輸”，并取得實(shí)際效果。

(三)倡行義舉

在中央集權(quán)財(cái)政體制下，明代的田賦、雜稅等“正項(xiàng)”收入皆歸國(guó)家，各項(xiàng)府縣留支僅可用作辦公經(jīng)費(fèi)。由此，地方府縣無(wú)力興舉各種諸如維持治安、興辦義學(xué)、修橋筑路、救濟(jì)災(zāi)民等社會(huì)公益事業(yè)。主政一方的府縣官員又必須解決好這些事關(guān)地方穩(wěn)定的事務(wù)，只好眼光向下，轉(zhuǎn)而依靠地方士紳等社會(huì)力量捐資興辦。

為了解決財(cái)政虧空和公共領(lǐng)域事業(yè)建設(shè)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，府縣官員使用最多的方式是勸捐。國(guó)家層面的勸捐包括捐納封贈(zèng)、誥敕、出身、捐納文散官及捐納候選官員的改選、降選，這些都是府縣官員不能企及的。府縣官員在自己權(quán)限范圍內(nèi)利用自己的官聲和地位，鼓勵(lì)本地鄉(xiāng)紳和百姓捐款、捐物，更鼓勵(lì)他們無(wú)償提供勞動(dòng)，協(xié)助當(dāng)?shù)毓俑瓿缮霞?jí)下達(dá)的稅額、力役任務(wù)。如弘治年間，徐讃為棗強(qiáng)縣令時(shí)，“民饑，捐俸募粟作糜食之。富人義激，爭(zhēng)先發(fā)廩，所全活以萬(wàn)計(jì)”④(清)陳夢(mèng)雷輯：《古今圖書(shū)集成·明倫匯編·官常典》卷649《縣令部·名臣列傳三·徐贊》，中華書(shū)局影印本，1934年版，第307冊(cè)，第5頁(yè)。。他以自己的捐俸義舉帶動(dòng)富民義捐，解決了一時(shí)的饑荒問(wèn)題。嘉靖年間，嚴(yán)光祖任鉅鹿知縣時(shí)，遇大饑之年，民相食，剽竊公行，“光祖傾倉(cāng)廩，勸贏余以賑之，多設(shè)粥糜以濟(jì)饑者。嚴(yán)盜竊之禁，百姓安堵。明年瘟疫大作，死者枕籍，光祖捐俸，多備藥餌，全活甚重”⑤(清)郭棻總纂：《畿輔通志》卷19《名宦》，日本京都大學(xué)圖書(shū)館藏本，第35頁(yè)。。嘉靖八年(1529)陳棟任職莘縣，其“才識(shí)精明，寬猛交濟(jì)。九年境內(nèi)飛蝗蔽日，棟命民捕，取得蝗一斗者，給谷一石五升，共捕蝗一百二十八石，皆捐廉俸給谷，由是境內(nèi)絕蝗，民利賴(lài)之”⑥《(宣統(tǒng))莘縣鄉(xiāng)土志·耆舊錄·鄉(xiāng)宦》，見(jiàn)周鄭表等纂：《中國(guó)方志叢書(shū)·華北地方·第28號(hào)》，宣統(tǒng)元年石印本，成文出版社，1968年版，第14頁(yè)。。李栻于隆慶初為肥鄉(xiāng)令，“積谷萬(wàn)余石以備兇荒，捐俸恤貧士，絲毫不擾于民”⑦(清)郭棻總纂：《畿輔通志》卷19《名宦》，日本京都大學(xué)圖書(shū)館藏本，第45頁(yè)。。王之寀于萬(wàn)歷三十九年(1611)任慶云縣知縣，“邑為九河下流，水患積歲。寀令民挑濬疏導(dǎo)入河，始不為霮雨所苦。田地荒蕪，民不能耕，捐資買(mǎi)牛，分給無(wú)力者”⑧(清)郭棻總纂：《畿輔通志》卷19《名宦》，日本京都大學(xué)圖書(shū)館藏本，第7頁(yè)。。

這些府縣官員因時(shí)因地積極采取措施，帶動(dòng)當(dāng)?shù)赜幸欢▽?shí)力的組織和個(gè)人參與到救災(zāi)賑濟(jì)的活動(dòng)中來(lái)，并取得了一定的社會(huì)效果，盡管其所用措施只是適應(yīng)一地的個(gè)案，但亦與明代財(cái)政體制的整體變化相關(guān)聯(lián)。不管他們的目的是為了個(gè)人的政治聲譽(yù)，還是為了他們背后支持者的利益，這些施政措施對(duì)于彌補(bǔ)上級(jí)部門(mén)政策制定的缺陷和執(zhí)行力的不足都起到了積極作用。當(dāng)然，這些舉措所帶來(lái)的后果也可能導(dǎo)致地方鄉(xiāng)紳勢(shì)力的極度膨脹，從而侵害地方官府的事權(quán)和利益，而其后的歷史事實(shí)也恰恰證明了這一點(diǎn)。這也反映了身為一方父母官的府縣官員，在施政過(guò)程中受到各方阻礙很多而身不由己。①有關(guān)此問(wèn)題，可參見(jiàn)柏樺：《明代州縣官的施政級(jí)障礙》，《東北師大學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)1998年第1期。

結(jié) 語(yǔ)

財(cái)政政策的制定被視為國(guó)家政治決策的延伸，明初統(tǒng)治者制定了“量出制入”的財(cái)政政策，推行了征收和監(jiān)管都較為便利的定額稅制，對(duì)恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定政局都具有積極作用。但從明中期開(kāi)始，隨著冗官、冗費(fèi)等社會(huì)頑疾的顯現(xiàn)，國(guó)家的財(cái)政壓力劇增。盡管中央也適當(dāng)調(diào)整了中央和地方之間的征收比重，推行白銀化征稅手段，但中央侵奪地方財(cái)政的現(xiàn)象卻更加明顯了。隨著執(zhí)政時(shí)間的推移，其定額稅制的消極作用也更為突出。明代地方財(cái)政作為中央財(cái)政的派生物，受制于中央財(cái)政的情況始終無(wú)法改變。央地財(cái)政關(guān)系的不順，導(dǎo)致了府縣官員在財(cái)政征收和為官施政方面均會(huì)受到較大的阻力。但明中后期華北一些官員，依然積極排除困難，檢查政策漏洞，并借助個(gè)人感召力尋求地方鄉(xiāng)紳和百姓的財(cái)力與人力支持，努力適當(dāng)減輕當(dāng)?shù)匕傩斩愐圬?fù)擔(dān)，穩(wěn)定了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)秩序，取得了較好的社會(huì)效果。

中央和地方財(cái)政如何合理分配和使用是社會(huì)和學(xué)界長(zhǎng)期關(guān)注的話(huà)題。就中國(guó)的基本國(guó)情而言，集權(quán)政治是主流。央地財(cái)政的分配關(guān)系亦是將中央財(cái)政放在首位，這是集權(quán)制下政治、經(jīng)濟(jì)、軍事環(huán)境使然。然中國(guó)地大物博，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，地方財(cái)政需求重點(diǎn)也有差異。這種財(cái)政分配上統(tǒng)一性和差異性并存的局面長(zhǎng)期存在著。明代華北府縣應(yīng)對(duì)明中后期財(cái)政困境的事例，為我們?nèi)绾翁幚懋?dāng)今社會(huì)的央地財(cái)政關(guān)系提供了借鑒。中央進(jìn)行頂層財(cái)政制度設(shè)計(jì)時(shí)，既要堅(jiān)持財(cái)富集中的主導(dǎo)思想，也要考慮各地的實(shí)際需要，理順國(guó)家財(cái)政安排和百姓合理負(fù)擔(dān)之間的關(guān)系。而地方政府亦要因地制宜地靈活貫徹中央財(cái)政政策，組織一切可利用的社會(huì)力量和社會(huì)財(cái)富，完成本地的納稅和社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)，達(dá)到保障社會(huì)秩序穩(wěn)定的目的。這是需要各方共同努力方能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，單靠某個(gè)人或某個(gè)組織的作為終是難以解決根本問(wèn)題的。