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農(nóng)業(yè)政策向可持續(xù)食物政策的轉(zhuǎn)型與公平“食物環(huán)境”的創(chuàng)造:德國(guó)的設(shè)想

2021-06-30 13:11于曉華陳曉福宋玉蘭
關(guān)鍵詞:政策食物環(huán)境

于曉華, 陳曉福, 宋玉蘭

(1.德國(guó)哥廷根大學(xué) 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村發(fā)展系,德國(guó) 哥廷根 37073;2.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院,新疆 烏魯木齊 830052)

一、引 言

2008年多哈回合貿(mào)易談判破裂后,聯(lián)合國(guó)于2015年制定了可持續(xù)發(fā)展議程(又稱(chēng)“2030議程”),世界各國(guó)農(nóng)業(yè)政策都面臨著轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。如何在保障糧食安全的同時(shí),實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,讓農(nóng)業(yè)“綠”起來(lái),成為包括中國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)農(nóng)業(yè)政策的追求。

傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)政策關(guān)注農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題,即所謂的“三農(nóng)”問(wèn)題,具體關(guān)心的政策問(wèn)題包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問(wèn)題、農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題以及農(nóng)民收入等問(wèn)題。舒爾茨(Schultz)指出,農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中存在兩個(gè)階段的問(wèn)題:發(fā)展中國(guó)家的糧食安全問(wèn)題(Food Problem)和發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)調(diào)整問(wèn)題(Farm Problem)[1]。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,糧食安全和農(nóng)民收入問(wèn)題在發(fā)達(dá)國(guó)家都不再是棘手的問(wèn)題,而農(nóng)業(yè)的外部性越來(lái)越得到重視,如何讓農(nóng)業(yè)變得更加可持續(xù)發(fā)展成了政策焦點(diǎn),這就是農(nóng)業(yè)政策的第三階段:農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的問(wèn)題。傳統(tǒng)的“三農(nóng)政策”在西方發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸演變成了“3F問(wèn)題”:食物(Food)、農(nóng)業(yè)(Farm)和可持續(xù)問(wèn)題(Future),學(xué)者們?cè)噲D從食物鏈的角度去理解農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。

歐盟作為27個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家組成的超國(guó)家聯(lián)盟,其“共同農(nóng)業(yè)政策”的發(fā)展和演變除了對(duì)歐洲各國(guó)本身的農(nóng)業(yè)發(fā)展具有深刻的影響外,對(duì)世界各國(guó)的農(nóng)業(yè)政策也具有強(qiáng)力的示范作用。為了應(yīng)對(duì)可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn),歐盟委員會(huì)在2018年對(duì)2021-2027年歐洲共同農(nóng)業(yè)政策改革提出了框架性建議,具體包括:(1)保證對(duì)農(nóng)民交易公平和未來(lái)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定;(2)制定更高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)保和氣候行動(dòng)計(jì)劃;(3)保障農(nóng)業(yè)在歐洲社會(huì)中的心臟地位(1)資料來(lái)源:歐盟農(nóng)業(yè)委員會(huì).https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/key-policies/common-agricultural-policy/future-cap_en#:~:text=Based%20on%20the%20July%202020,amount%20to%20%E2%82%AC95.5%20billion.。

2020年7月1日到2020年12月31日,德國(guó)作為歐盟輪值主席國(guó),開(kāi)始引導(dǎo)歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革。德國(guó)農(nóng)業(yè)部組織了德國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)界最優(yōu)秀的一批學(xué)者,成立了“德國(guó)農(nóng)業(yè)政策、食品與健康消費(fèi)者保護(hù)科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)(Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik, Ern?hrung und gesundheitlichen Verbraucherschutz,WBAE)”,經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的努力研討,于2020年8月21日公布了其政策報(bào)告《可持續(xù)食物政策:制定綜合食物政策和創(chuàng)造公平食物環(huán)境》(Politik für eine nachhaltigere Ern?hrung: Eine integrierte Ern?hrungspolitik entwickeln und faire Ern?hrungsumgebungen gestalten)(2)資料來(lái)源:德國(guó)農(nóng)業(yè)部.https://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/DE/_Ministerium/Beiraete/agrarpolitik/wbae-gutachten-nachhaltige-ernaehrung.html.,報(bào)告全長(zhǎng)達(dá)879頁(yè),對(duì)德國(guó)未來(lái)農(nóng)業(yè)政策的改革做了全面論述,為歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革做出了示范和指引。該報(bào)告從四大維度(健康、社會(huì)、環(huán)境和動(dòng)物福利)定義了可持續(xù)食物政策,并提出了八項(xiàng)具體的政策工具。本文將對(duì)德國(guó)綜合食物政策改革的背景和政策內(nèi)容做一個(gè)具體的分析。

二、德國(guó)和歐盟農(nóng)業(yè)政策的發(fā)展歷程

德國(guó)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)政策作為歐洲共同農(nóng)業(yè)政策的重要組成部分,經(jīng)歷了多次轉(zhuǎn)型。歐盟在1962年正式導(dǎo)入共同農(nóng)業(yè)政策,主要圍繞農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格制定農(nóng)業(yè)政策,對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼和保護(hù)。[2]由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策存在的棘輪效應(yīng)[3],導(dǎo)致歐盟糧食價(jià)格與國(guó)際市場(chǎng)糧價(jià)的持續(xù)倒掛,雖然初期糧食產(chǎn)量的激增可以轉(zhuǎn)向國(guó)際市場(chǎng),但是到了后期由于補(bǔ)貼的剛性和國(guó)際糧價(jià)的持續(xù)走低,歐盟內(nèi)部糧價(jià)卻持續(xù)提升,糧食產(chǎn)量過(guò)剩,導(dǎo)致歐盟對(duì)農(nóng)業(yè)支出的財(cái)政負(fù)荷加重,迫使歐洲共同農(nóng)業(yè)政策走上了螺旋式的曲折改革道路,緊接著一系列農(nóng)業(yè)政策改革接踵而至。1992年共同農(nóng)業(yè)政策的補(bǔ)貼手段從價(jià)格支持向直接補(bǔ)貼過(guò)渡。[4-5]由于農(nóng)業(yè)的發(fā)展并不等于農(nóng)村的發(fā)展,當(dāng)時(shí)的補(bǔ)貼政策并不能對(duì)農(nóng)村發(fā)展發(fā)揮最大效用,無(wú)法從根本上解決農(nóng)村發(fā)展需求,從而影響了歐盟內(nèi)部區(qū)域間的穩(wěn)態(tài)。歐盟“2000年議程(Agenda 2000)”聚焦農(nóng)業(yè)的多功能性和可持續(xù)性,將兩大支柱——生產(chǎn)支持(市場(chǎng)支持和農(nóng)戶(hù)直接補(bǔ)貼)和農(nóng)村發(fā)展——引入歐盟共同農(nóng)業(yè)政策,旨在支持農(nóng)業(yè)多功能發(fā)展,激發(fā)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展活力,將共同農(nóng)業(yè)政策賦予新的發(fā)展內(nèi)涵。至此,歐盟圍繞“生產(chǎn)支持”支柱來(lái)保障糧食安全、圍繞“農(nóng)村發(fā)展”支柱來(lái)促進(jìn)農(nóng)村持續(xù)發(fā)展而進(jìn)行了一系列的政策補(bǔ)缺,隨著共同農(nóng)業(yè)政策受到不同時(shí)期國(guó)內(nèi)、國(guó)際多重發(fā)展因素交織的影響,按照階段性的發(fā)展目標(biāo)不斷地創(chuàng)新政策工具,引入更有利于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的政策工具,形成了傳統(tǒng)共同農(nóng)業(yè)政策的兩大支柱,并且將補(bǔ)貼指向真實(shí)的農(nóng)民[6]。

歐洲共同農(nóng)業(yè)政策在歐洲一體化過(guò)程中扮演了重要的角色,其政策支出占?xì)W盟總預(yù)算的比例非常龐大。在80年代初的時(shí)候,共同農(nóng)業(yè)政策的預(yù)算占到了歐盟總預(yù)算的3/4以上,即使通過(guò)多次改革之后其預(yù)算比例不斷下降,現(xiàn)仍然占?xì)W盟總預(yù)算的1/3以上。[2]以歐盟2020年預(yù)算為例,總預(yù)算為1686.8億歐元,其中對(duì)農(nóng)業(yè)直接支付預(yù)算為406億歐元(占24%),農(nóng)村發(fā)展預(yù)算為146億歐元(占8.7%),其它農(nóng)業(yè)相關(guān)支出為1.7%,農(nóng)業(yè)總預(yù)算為581.2億歐元,占?xì)W盟總預(yù)算比例達(dá)到34.5%(3)資料來(lái)源:歐盟情況介紹.https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/106/financing-of-the-cap.。

雖然歐盟共同農(nóng)業(yè)政策在表面上包含了兩大支柱:生產(chǎn)支持和農(nóng)村發(fā)展,由于歐盟各成員國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大,這樣龐大的預(yù)算支出,從客觀上也部分起到了矯正歐盟各地區(qū)收入差距以及歐盟內(nèi)部城鄉(xiāng)發(fā)展水平差距的作用。[7]

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,糧食安全問(wèn)題在歐洲早已經(jīng)解決,但是過(guò)度集約化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式對(duì)環(huán)境和生態(tài)造成了很大的負(fù)面影響,包括水污染、土壤流失、土地肥力下降、空氣污染、生物多樣性喪失、食物質(zhì)量下降等問(wèn)題,原有的農(nóng)業(yè)政策框架已經(jīng)很難系統(tǒng)性地支持農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。尤其是歐盟東擴(kuò)后,在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的新成員國(guó),農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的占比和農(nóng)業(yè)人口的比例都較高[8-9],使共同農(nóng)業(yè)政策面臨前所未有的變局。農(nóng)業(yè)存在多面功能,如食物供給、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)涵養(yǎng)、教育、文化傳承等功能。[10]從另外一個(gè)角度說(shuō),這意味著農(nóng)業(yè)具有很強(qiáng)的外部性,如何充分考慮這些外部性,讓農(nóng)業(yè)變得綠色和可持續(xù)顯得尤為重要。農(nóng)業(yè)不僅是“三農(nóng)”問(wèn)題,它和我們的健康、環(huán)境、社會(huì)發(fā)展、文化傳承以及動(dòng)物福祉保護(hù)等都是息息相關(guān)的。由于市場(chǎng)的脆弱性和波動(dòng)性,農(nóng)業(yè)發(fā)展通常遇到各種困局,若不能充分將外部性問(wèn)題內(nèi)部化,就需要政策進(jìn)行干預(yù),但是農(nóng)業(yè)政策的多重目標(biāo)之間可能存在沖突[11],這更增加了農(nóng)業(yè)政策的復(fù)雜性和不確定性。如何綜合性地制定農(nóng)業(yè)政策,考慮農(nóng)業(yè)功能的各個(gè)維度,把農(nóng)業(yè)外部性充分內(nèi)部化,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展就成了大家關(guān)心的問(wèn)題。在這樣的大背景下,德國(guó)又作為歐盟的輪值主席國(guó),公布了全新的農(nóng)業(yè)政策報(bào)告——《可持續(xù)食物政策:制定綜合食物政策和創(chuàng)造公平食物環(huán)境》,引領(lǐng)歐盟政策從“農(nóng)業(yè)政策”轉(zhuǎn)型為“(綜合性)食物政策”。

三、德國(guó)農(nóng)業(yè)政策面對(duì)的新挑戰(zhàn)和改革的必要性

(一)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)功能的重要性在下降

1.農(nóng)業(yè)小部門(mén)化

農(nóng)業(yè)對(duì)于滿(mǎn)足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的高品質(zhì)食物需求是極其重要的。農(nóng)業(yè)小部門(mén)化,是技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)變遷的歷史規(guī)律,也是當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的全新挑戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)人口的析出和優(yōu)質(zhì)土地資源的稀缺性是農(nóng)業(yè)小部門(mén)化發(fā)展不可逆的兩個(gè)重要因素[12],但是農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比例下降遠(yuǎn)快于農(nóng)業(yè)人口的析出。農(nóng)業(yè)受制于土地規(guī)模,很難實(shí)現(xiàn)規(guī)模報(bào)酬遞增,而非農(nóng)業(yè)不受限于土地,所以農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比例必然會(huì)下降。2019年德國(guó)農(nóng)業(yè)在GDP中的占比僅為0.82%,而1990年其農(nóng)業(yè)在GDP中的占比為1.1%。相應(yīng)的,中國(guó)農(nóng)業(yè)占GDP的比例在2019年為6.1%,可以預(yù)期中國(guó)農(nóng)業(yè)所占比例在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)還會(huì)繼續(xù)下降。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)剩

由于生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步,以及共同農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼的激勵(lì)作用,歐盟的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)普遍存在過(guò)?,F(xiàn)象。根據(jù)糧農(nóng)組織統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)(2014-2017)顯示,歐盟生產(chǎn)的小麥和玉米的出口數(shù)量分別為其產(chǎn)量的50%、40%左右(4)資料來(lái)源:糧農(nóng)組織統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù).http://www.fao.org/faostat/en/#data/FBS/report.,基本上可以判斷出歐盟糧食生產(chǎn)過(guò)剩問(wèn)題比較突出,這造成糧食價(jià)格低下,導(dǎo)致農(nóng)民收入無(wú)法提高。

3.農(nóng)業(yè)收入增加停滯

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)民通過(guò)兼業(yè)等手段,使得城鄉(xiāng)收入差距基本平衡。共同農(nóng)業(yè)政策使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度大幅提升,驅(qū)動(dòng)農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化大幅提升產(chǎn)量,增加收益;但是隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩,財(cái)政負(fù)擔(dān)加劇,歐盟被迫逐漸降低了對(duì)糧食的補(bǔ)貼額度[2,13]。由于環(huán)保壓力升高,農(nóng)民糧食生產(chǎn)的成本上升,國(guó)際糧食價(jià)格又波動(dòng)加劇,且處于一個(gè)長(zhǎng)期下降周期,而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼金額在不斷減少,這樣就導(dǎo)致農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入增加減緩。同時(shí),由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整,農(nóng)民分化嚴(yán)重,導(dǎo)致了農(nóng)民收入不平等加劇。如何制定更好的農(nóng)業(yè)政策,保障農(nóng)民收入持續(xù)增加,讓農(nóng)民收入更加平等、生活更加富有尊嚴(yán),是2020年歐洲共同農(nóng)業(yè)政策的重要改革內(nèi)容之一,當(dāng)然也是今后農(nóng)業(yè)政策的主要關(guān)注點(diǎn)。

(二)現(xiàn)代集約農(nóng)業(yè)帶來(lái)了嚴(yán)重的環(huán)境生態(tài)問(wèn)題

1.氣候變化帶來(lái)的環(huán)境變化

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很容易受到氣候變化的影響。在全球范圍內(nèi),農(nóng)業(yè)部門(mén)(不包括土地用途變化)人為溫室氣體排放量的份額為12%(IPCC,2019)(5)資源來(lái)源:政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì).https://www.ipcc.ch/reports/.。同樣,自然資源和生態(tài)系統(tǒng)變化也會(huì)影響糧食生產(chǎn),進(jìn)而影響消費(fèi)者可獲得的糧食質(zhì)量和數(shù)量。[14]同時(shí),消費(fèi)者的選擇和需求影響所生產(chǎn)食物的類(lèi)型,改變地表植被覆蓋。伴隨著人口的增加,農(nóng)業(yè)可能進(jìn)一步增加對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的壓力,并可能導(dǎo)致區(qū)域小氣候變化,尤其是畜牧業(yè)和水稻種植業(yè)也帶來(lái)了大量的溫室氣體的排放,從而加劇了氣候變化。[15]

2.集約農(nóng)業(yè)對(duì)環(huán)境的破壞和生物多樣性的喪失

現(xiàn)代集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式對(duì)環(huán)境產(chǎn)生很大的負(fù)外部性。為了提高單位面積農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量,獲取更便宜的食物,從而大量增加化肥、農(nóng)藥、機(jī)械和電力等投入以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率,這也造成了水、土壤和空氣的污染,導(dǎo)致生物多樣性的喪失。在土地資源有限和環(huán)境污染雙重?cái)D壓下,集約化農(nóng)業(yè)嚴(yán)重透支了歐盟各國(guó)的生產(chǎn)資源環(huán)境,同時(shí)也影響了消費(fèi)者健康和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展,以往只關(guān)注農(nóng)業(yè)本身的歐盟農(nóng)業(yè)政策已經(jīng)很難適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新階段和新環(huán)境,迫切需要加快政策改革以走出農(nóng)業(yè)發(fā)展的困境。歐盟已經(jīng)制定了一系列政策,導(dǎo)入新的技術(shù),逐步限制和減少化學(xué)肥料的使用,也即將全面禁止草甘膦等農(nóng)藥的使用。為了保護(hù)生物多樣性,歐盟在1992年開(kāi)始導(dǎo)入Natura 2000生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò),目前已經(jīng)劃定了18%的土地和7%的沿海灘涂作為生物多樣性保護(hù)區(qū),在保護(hù)區(qū)內(nèi)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)嚴(yán)格限制化肥和農(nóng)藥的使用[16]。

(三)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者的日常營(yíng)養(yǎng)和健康生活密切相關(guān)

在發(fā)展中國(guó)家,由于政治、經(jīng)濟(jì)和自然環(huán)境不穩(wěn)定等原因,社會(huì)治理失序,食物作為人類(lèi)的一個(gè)基本權(quán)利并不能得到充分保障,形成了糧食短缺問(wèn)題,導(dǎo)致了嚴(yán)重的營(yíng)養(yǎng)不良現(xiàn)象。世界范圍內(nèi),由于各國(guó)和各地區(qū)發(fā)展存在差距,存在營(yíng)養(yǎng)不平等和營(yíng)養(yǎng)不良(Malnutrition)。由于各國(guó)之間發(fā)展水平不一致、各國(guó)內(nèi)部收入不平等加劇等原因,國(guó)家與國(guó)家之間、國(guó)家內(nèi)部個(gè)人之間,甚至在家庭內(nèi)部個(gè)人都存在廣泛的營(yíng)養(yǎng)不平等問(wèn)題:饑餓與肥胖共存。

營(yíng)養(yǎng)不良存在三個(gè)方面:營(yíng)養(yǎng)不足、微量元素缺乏和營(yíng)養(yǎng)過(guò)剩。《2020年全球營(yíng)養(yǎng)報(bào)告》(6)資源來(lái)源:2020年全球營(yíng)養(yǎng)報(bào)告.https://globalnutritionreport.org/reports/2020-global-nutrition-report/.的重點(diǎn)是“采取行動(dòng)消除營(yíng)養(yǎng)不良”,強(qiáng)調(diào)發(fā)育遲緩、消瘦、肥胖、微量營(yíng)養(yǎng)素缺乏以及與飲食有關(guān)的非傳染性疾病的負(fù)擔(dān)極不公平,它清楚地指出了我們的衛(wèi)生系統(tǒng)和食品系統(tǒng)中存在的各種問(wèn)題,這些問(wèn)題限制了弱勢(shì)群體獲得健康和充足營(yíng)養(yǎng)的能力。營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題當(dāng)然是農(nóng)業(yè)政策的延伸,所以不考慮營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題的農(nóng)業(yè)政策是片面的,不是有效的,也不符合時(shí)代發(fā)展的需求。

(四)區(qū)域發(fā)展不平衡,農(nóng)村空心化、老齡化問(wèn)題日益凸顯

1.歐盟內(nèi)部各地區(qū)的發(fā)展不均衡

歐盟內(nèi)部各地區(qū)發(fā)展不均衡,各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異加大,尤其是德國(guó)、比利時(shí)、西班牙、法國(guó)、意大利、瑞典等國(guó)家經(jīng)濟(jì)總量從2010開(kāi)始占到整個(gè)歐盟成員國(guó)的70%以上,歐盟東擴(kuò)后,歐盟成員國(guó)的內(nèi)部差距更大,優(yōu)勢(shì)資源和要素都在向西歐中心城市流動(dòng),與較落后的成員國(guó)形成鮮明對(duì)比。尤其在歐盟落后成員國(guó)的一些地區(qū),農(nóng)業(yè)人口比例較大,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理,在歐盟一體化進(jìn)程中逐漸變成了邊緣化的經(jīng)濟(jì)體。[17-18]2019年歐盟地區(qū)人均GDP為32020歐元,盧森堡人均GDP最高,為10.22萬(wàn)歐元,保加利亞人均GDP最低,僅為8780歐元,不到盧森堡的1/10,僅為歐盟平均數(shù)的27.4%。如何通過(guò)政策工具矯正歐盟各地區(qū)之間發(fā)展不均衡問(wèn)題,成了政策制定者最關(guān)心的問(wèn)題之一。由于共同農(nóng)業(yè)政策預(yù)算龐大,其自然就部分承擔(dān)了均衡區(qū)域發(fā)展的任務(wù)。但是,由于歐盟各國(guó)農(nóng)業(yè)稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同,如何考慮各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異,又能充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策的多面功能,需要重新系統(tǒng)地設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)政策體系。

2.人口老齡化和農(nóng)村社會(huì)的崩潰危機(jī)

全世界幾乎所有的發(fā)達(dá)國(guó)家都面臨著人口老齡化問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)《2019年世界人口展望》報(bào)告中指出,世界上65歲及以上年齡段的人口比例增長(zhǎng)最快,2018年全球65歲及以上的人口數(shù)量首次超過(guò)5歲以下的兒童(7)資料來(lái)源:聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部.https://www.un.org/development/desa/publications/world-population-prospects-2019-highlights.html.。未來(lái)人口老齡化問(wèn)題將會(huì)對(duì)全世界社會(huì)保障體系以及財(cái)政造成巨大壓力,尤其是農(nóng)村勞動(dòng)力人口比例大幅下降,人口老齡化問(wèn)題將會(huì)在農(nóng)村地區(qū)顯得更加尖銳。德國(guó)經(jīng)歷“逆城市化”階段后,很多人喜歡居住在城郊的鄉(xiāng)村,鄉(xiāng)村人口絕大多數(shù)都是非農(nóng)業(yè)人口,使得農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變。[19]

歐盟許多地區(qū)農(nóng)村人口年齡結(jié)構(gòu)性危機(jī)非常突出。根據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì),2016年歐盟農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力總?cè)丝跒?70萬(wàn),其中40歲以下的勞動(dòng)力僅為11%;農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力主要為男性,女性?xún)H為28%(8)資料來(lái)源:https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Farmers_and_the_agricultural_labour_force_-_statistics.。農(nóng)業(yè)后繼無(wú)人,農(nóng)村社會(huì)趨于崩潰,如何維持農(nóng)村社會(huì)的可持續(xù),也就成了農(nóng)業(yè)政策的一個(gè)重要內(nèi)容。

農(nóng)村社會(huì)不僅是整個(gè)社會(huì)的重要組成部分,還是人類(lèi)文化的重要的傳承載體。如果農(nóng)村社會(huì)崩潰,人類(lèi)文明的傳承就少了一個(gè)重要部分。

(五)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的動(dòng)物福祉保護(hù)被提上政策議程

畜牧業(yè)是農(nóng)業(yè)重要的一個(gè)組成部分,也是人類(lèi)高質(zhì)量蛋白質(zhì)的重要來(lái)源。在前機(jī)械化時(shí)代,牛馬等役畜作為人類(lèi)的勞動(dòng)幫手,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。在人類(lèi)的發(fā)展演化過(guò)程中,畜牧業(yè)給人類(lèi)提供了重要的蛋白質(zhì)來(lái)源,促進(jìn)了人類(lèi)的健康發(fā)展,而人類(lèi)作為高級(jí)的靈長(zhǎng)類(lèi)動(dòng)物,對(duì)動(dòng)物生存和福祉應(yīng)該富有同情心,這樣也會(huì)使得人類(lèi)社會(huì)中人與人之間的關(guān)系更加和諧,讓畜牧業(yè)動(dòng)物在為人類(lèi)服務(wù)的同時(shí),應(yīng)該減少它們生活的痛苦。但是,現(xiàn)代畜牧業(yè)的集約式生產(chǎn)方式,使得動(dòng)物的生存環(huán)境非常惡劣,不顧及動(dòng)物福祉的生產(chǎn)方式是不可持續(xù)的,這種殘酷的生產(chǎn)方式最終會(huì)反射給人類(lèi)社會(huì),會(huì)影響人類(lèi)文明進(jìn)步的步伐。因此,歐盟主要國(guó)家開(kāi)始導(dǎo)入嚴(yán)格的動(dòng)物福祉保護(hù)制度,以促進(jìn)畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展。在不久的將來(lái),歐盟會(huì)禁止不符合動(dòng)物福祉保護(hù)的食物的進(jìn)口。

(六)全球治理體系要求農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行系統(tǒng)性改革

1.國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判陷于停滯

農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判一直是世界自由貿(mào)易談判的焦點(diǎn),面對(duì)當(dāng)前世界復(fù)雜多變的局勢(shì),以及各國(guó)農(nóng)業(yè)資源稟賦的巨大差異,WTO成員國(guó)分歧嚴(yán)重,對(duì)如何支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的方式存在很多爭(zhēng)議,這對(duì)談判進(jìn)程的推進(jìn)產(chǎn)生了阻礙[20]。正是主要圍繞農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的爭(zhēng)議,導(dǎo)致了多哈回合貿(mào)易談判失敗,其后,世界農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判一直陷于僵局。日本、歐盟、印度等國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)的力度相對(duì)較大,一定程度上扭曲了市場(chǎng)。如何削減補(bǔ)貼,減少扭曲市場(chǎng)的補(bǔ)貼以適應(yīng)公平和自由化的貿(mào)易條件是大勢(shì)所趨。為此,歐盟在1992年的改革中開(kāi)始導(dǎo)入直接收入補(bǔ)貼等政策,避免補(bǔ)貼和生產(chǎn)直接掛鉤從而扭曲市場(chǎng)。此后,如何讓農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不扭曲市場(chǎng),更多采取“綠箱政策”,更充分保障市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng),也自然成為大家關(guān)心的問(wèn)題和追求的目標(biāo)。

2.農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是地球可持續(xù)發(fā)展的最重要一環(huán)

2015年聯(lián)合國(guó)《可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)》中的17個(gè)大的目標(biāo)基本都和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展有關(guān),實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展,是達(dá)成《可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)》的前提,這要求農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行系統(tǒng)性改革。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)政策設(shè)計(jì)中,糧食安全和農(nóng)民收入的提高是主要考慮的政策目標(biāo)。但是,隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,在德國(guó)這樣的歐洲國(guó)家中,糧食安全和農(nóng)民收入問(wèn)題基本已經(jīng)解決,農(nóng)業(yè)的多面功能以及農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題越來(lái)越受到重視,農(nóng)業(yè)開(kāi)始追求高質(zhì)量發(fā)展。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展包括很多方面,除了食物供給功能,還包括生態(tài)環(huán)境、營(yíng)養(yǎng)健康、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展、文化傳承以及動(dòng)物福祉保護(hù)等多個(gè)維度。如何把這些新的問(wèn)題全面納入到農(nóng)業(yè)政策的設(shè)計(jì)中,傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)政策框架已經(jīng)不適應(yīng)了,這就要求歐盟等國(guó)家必須要全面系統(tǒng)地重新設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)政策,從而形成農(nóng)業(yè)政策向綜合性食物政策轉(zhuǎn)型的推動(dòng)力。

四、綜合性可持續(xù)食物政策改革

(一)可持續(xù)食物政策的定義

2020年下半年,德國(guó)作為歐盟的輪值主席國(guó),集中了全國(guó)最優(yōu)秀的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)者,制定了一個(gè)系統(tǒng)性的農(nóng)業(yè)政策改革綱領(lǐng)性文件——《可持續(xù)食物政策:制定綜合食物政策和創(chuàng)造公平食物環(huán)境》。從農(nóng)業(yè)廣義角度來(lái)說(shuō),食物生產(chǎn)和消費(fèi)都包含有巨大的社會(huì)、環(huán)境、氣候和動(dòng)物福利足跡。“可持續(xù)食物政策”被定義為一項(xiàng)將健康、社會(huì)問(wèn)題、環(huán)境(包括氣候)和動(dòng)物福祉保護(hù)四個(gè)目標(biāo)維度整合在一起的政策體系(見(jiàn)圖1)。實(shí)現(xiàn)食物可持續(xù)的需求是巨大的,只有全面改革當(dāng)前的農(nóng)業(yè)政策系統(tǒng),從食物的角度來(lái)重新定位,才能逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)(食物)可持續(xù)發(fā)展。

圖1 可持續(xù)食物政策的四個(gè)主要目標(biāo)

什么是可持續(xù)的食物?這是一個(gè)非常難以準(zhǔn)確、全面回答的問(wèn)題。我們作為消費(fèi)者面臨著多樣的食物環(huán)境,包括自然和社會(huì)環(huán)境等。“德國(guó)農(nóng)業(yè)政策、食品與健康消費(fèi)者保護(hù)科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)”(WBAE)建議消費(fèi)者通過(guò)設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)娘嬍抄h(huán)境,提供比以往更多的環(huán)境支持,從而實(shí)現(xiàn)更可持續(xù)的食物消費(fèi)。首先,在當(dāng)今流行的飲食環(huán)境中減少那些阻礙更可持續(xù)食物消費(fèi)的主要因素(如大量的不健康食品的廣告費(fèi)用);其次,更重要的是提供更多的促進(jìn)健康生活且對(duì)社會(huì)、環(huán)境和動(dòng)物友好的選擇,使具可持續(xù)性的標(biāo)識(shí)更容易識(shí)別,從而使信息獲取更容易;最后,制定價(jià)格激勵(lì)措施,使消費(fèi)者更明確地做出更可持續(xù)的選擇。WBAE將這種飲食環(huán)境描述為公平的食物環(huán)境,因?yàn)樗鼈冞m應(yīng)了我們?nèi)祟?lèi)的感知和決策能力,以及支持健康生活和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展,對(duì)環(huán)境和動(dòng)物更加友好,從而更有助于保護(hù)人類(lèi)現(xiàn)在和未來(lái)的生計(jì)。

相對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)政策,可持續(xù)食物政策從食物鏈的角度來(lái)全面、系統(tǒng)地分析我們面對(duì)的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題,從而制定相應(yīng)的具有針對(duì)性的政策以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

綜合性可持續(xù)食物政策建議全面調(diào)整和加強(qiáng)營(yíng)養(yǎng)政策,整合健康、社會(huì)、環(huán)境和動(dòng)物福祉保護(hù)四個(gè)維度的可持續(xù)性發(fā)展,制定基于長(zhǎng)期可驗(yàn)證目標(biāo)的政策設(shè)計(jì)方案。這就需要一個(gè)系統(tǒng)的政策工具組合,根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行嚴(yán)格的測(cè)試、評(píng)估和調(diào)整,也要求政府各部門(mén)(尤其是糧食和農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、環(huán)境等部門(mén))之間以及各級(jí)政府(從市政當(dāng)局到歐盟)之間建立更強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò),建議擴(kuò)大相關(guān)人員編制,大幅增加食物政策預(yù)算。

(二)可持續(xù)食物政策的政策工具

綜合性可持續(xù)食物政策的核心就是從農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型為食物政策,從縱向和橫向兩個(gè)角度擴(kuò)大農(nóng)業(yè)政策范圍,考慮農(nóng)業(yè)的多面功能,制定系統(tǒng)性政策。德國(guó)政府為此具體地提出了八項(xiàng)政策工具:(1)創(chuàng)新補(bǔ)貼工具,促進(jìn)兒童和年輕人健康飲食。強(qiáng)制執(zhí)行德國(guó)營(yíng)養(yǎng)學(xué)會(huì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),逐步推行至免費(fèi)日間托兒所和學(xué)校的供餐,為兒童和年輕人提供良好的就餐環(huán)境和充裕的時(shí)間,養(yǎng)成良好的飲食習(xí)慣,改善飲食方式,提升兒童和年輕人的健康水平。(2)減少動(dòng)物產(chǎn)品的消費(fèi)量。動(dòng)物產(chǎn)品的消費(fèi)逐漸向“少而精”方向轉(zhuǎn)變,提升動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量,同時(shí)用更多的蔬菜和豆制品替代動(dòng)物產(chǎn)品,改善動(dòng)物福利,與健康和環(huán)境目標(biāo)形成很大的協(xié)同作用,農(nóng)業(yè)逐漸向“少而優(yōu)”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。(3)對(duì)健康食品補(bǔ)貼和對(duì)非健康食品征稅。通過(guò)取消動(dòng)物產(chǎn)品的消費(fèi)稅減免,對(duì)含糖飲料等一些影響人類(lèi)健康的食品征稅,對(duì)蔬菜、水果和豆類(lèi)的消費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼,以促進(jìn)消費(fèi)者形成健康的飲食意識(shí)和飲食習(xí)慣,進(jìn)而形成可持續(xù)的食物環(huán)境。(4)提供健康的膳食營(yíng)養(yǎng),減少因貧困導(dǎo)致的饑餓。在國(guó)家食物基本保障服務(wù)中充分考慮到促進(jìn)健康飲食的費(fèi)用,始終監(jiān)測(cè)可持續(xù)食物政策對(duì)低收入家庭的影響。(5)提供健康和可供選擇的食品信息標(biāo)識(shí)。國(guó)家規(guī)定將營(yíng)養(yǎng)評(píng)分、氣候和動(dòng)物福利等作為食品標(biāo)簽的一部分,這一部分標(biāo)識(shí)應(yīng)該是強(qiáng)制性的。規(guī)范的標(biāo)簽為消費(fèi)者提供準(zhǔn)確的食品信息來(lái)源,向消費(fèi)者傳播“數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)”和“可持續(xù)發(fā)展”的關(guān)鍵理念。(6)制定可持續(xù)食物的標(biāo)準(zhǔn)??茖W(xué)均衡飲食,減少含糖飲料的消費(fèi),大力推廣自來(lái)水消費(fèi),切實(shí)改變食品加工的配方,在減少營(yíng)養(yǎng)不良成分的同時(shí)保證口感,有效減少食物浪費(fèi)。(7)改善公共服務(wù)機(jī)構(gòu)飲食環(huán)境。強(qiáng)制執(zhí)行德國(guó)營(yíng)養(yǎng)學(xué)會(huì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),設(shè)立分散的午餐桌和公共食物“監(jiān)督人”,改善對(duì)于65歲以上老人的營(yíng)養(yǎng)監(jiān)測(cè),把食品質(zhì)量作為餐飲服務(wù)業(yè)融資的一個(gè)重要考慮因素。(8)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。有針對(duì)性地發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè),開(kāi)發(fā)更具有可持續(xù)性的農(nóng)業(yè)管理系統(tǒng),并對(duì)食品加工的全過(guò)程打上標(biāo)簽,實(shí)現(xiàn)可追溯;追求發(fā)展和創(chuàng)新可持續(xù)生產(chǎn)的相關(guān)技術(shù),不斷更新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)解決方案,提升可持續(xù)發(fā)展水平。

上述八個(gè)方面的政策工具(措施)構(gòu)成了“綜合性食物政策”的框架,這些措施在一定程度上比迄今為止任何措施都更加有效(如圖2所示),是保護(hù)人類(lèi)健康、環(huán)境和氣候、減少營(yíng)養(yǎng)不良、遵守社會(huì)發(fā)展最低標(biāo)準(zhǔn)和增加動(dòng)物福利的重要和必要步驟。

圖2 報(bào)告的核心政策建議

(三)創(chuàng)造公平的食物環(huán)境

食物環(huán)境是指消費(fèi)者參與到食物系統(tǒng)中,從而對(duì)獲取、準(zhǔn)備和消費(fèi)食物做出決定的自然、經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)文化背景。食物環(huán)境是連接供應(yīng)系統(tǒng)和需求系統(tǒng)的紐帶,它們通過(guò)各種因素影響食品供應(yīng)鏈及其功能,以及個(gè)人飲食的選擇和質(zhì)量;它們決定在給定的時(shí)間內(nèi)可獲得的食物類(lèi)型,以及消費(fèi)者對(duì)這些實(shí)際獲取食物的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、食品促銷(xiāo)和廣告信息、食品質(zhì)量和安全(11)資料來(lái)源:2020年全球營(yíng)養(yǎng)報(bào)告.https://globalnutritionreport.org/reports/2020-global-nutrition-report/.等。

食物環(huán)境是一個(gè)龐大和復(fù)雜的系統(tǒng),牽涉到了很多相關(guān)元素和利益主體,全面且公平對(duì)待各個(gè)利益主體非常重要。公平和良好的食物環(huán)境可以保護(hù)我們所有人,并使我們所有人受益。這就需要設(shè)計(jì)綜合性的食物政策,而綜合性食物政策的實(shí)施需要全社會(huì)共同努力和額外的政府支出。然而,與目前和將來(lái)我們可能在飲食中要承擔(dān)的高昂社會(huì)成本和個(gè)人(后果)成本相比較,這些額外支出是社會(huì)為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好、全球食物和生存環(huán)境可持續(xù)發(fā)展必需的投資,如果推遲必要的政策改革和調(diào)整必然會(huì)加劇改革和調(diào)整的成本。食物系統(tǒng)的全面轉(zhuǎn)型非常符合當(dāng)前歐盟的農(nóng)業(yè)政策改革的需要,是時(shí)代發(fā)展的必然。

五、總 結(jié)

農(nóng)業(yè)政策的發(fā)展要經(jīng)歷三個(gè)階段:糧食安全問(wèn)題階段、農(nóng)民收入相對(duì)貧困階段以及高質(zhì)量發(fā)展階段。本文首先回顧了歐洲共同農(nóng)業(yè)政策的改革路徑,指出面對(duì)農(nóng)業(yè)的多面功能和農(nóng)業(yè)政策多目標(biāo)的沖突,在糧食安全問(wèn)題以及農(nóng)民收入相對(duì)貧困問(wèn)題已經(jīng)基本解決后,人們更加追求健康的綠色食物以及可持續(xù)的食物環(huán)境。在人們對(duì)食物的綠色和健康、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需求不斷提高的背景下,歐洲共同農(nóng)業(yè)政策原有的框架已經(jīng)不適合歐洲農(nóng)業(yè)的發(fā)展,需要革命性的政策變遷來(lái)破除當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展的僵局。[21]隨著信息技術(shù)的進(jìn)步和大數(shù)據(jù)技術(shù)的普及,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的治理也發(fā)生了革命性的變化。[22]

有鑒于此,德國(guó)農(nóng)業(yè)部在2020年8月提出了新的農(nóng)業(yè)政策框架——綜合性可持續(xù)的食物政策,從營(yíng)養(yǎng)健康、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)發(fā)展和動(dòng)物福祉四個(gè)維度提出了制定農(nóng)業(yè)政策的新框架以及相應(yīng)的政策工具箱,提出創(chuàng)新補(bǔ)貼和激勵(lì)工具,通過(guò)改善食物環(huán)境、食物消費(fèi)方式以及食物獲取的方式,創(chuàng)造全新的食物系統(tǒng),并創(chuàng)新補(bǔ)貼方式,營(yíng)造公平的營(yíng)養(yǎng)環(huán)境,從人性化角度出發(fā),實(shí)現(xiàn)環(huán)保、健康、動(dòng)物福利、社會(huì)多維的統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。

在全球化的今天,中國(guó)增產(chǎn)富農(nóng)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策滿(mǎn)足了國(guó)內(nèi)農(nóng)民的訴求與愿望,但是未來(lái)中國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的制定要逐漸向國(guó)際靠攏,從食物鏈角度出發(fā),以人們的健康、社會(huì)以及環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為主線(xiàn),體現(xiàn)以人為本的理念,讓中國(guó)農(nóng)業(yè)政策“綠”起來(lái),使更多的國(guó)民擁有健康公平的食物環(huán)境,促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展。

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