蔣喆

摘 要：濫用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)等行為屬于行政壟斷，它嚴(yán)重地影響我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。黨和國(guó)家強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)行政壟斷的規(guī)制并制定了《中華人民共和國(guó)反壟斷法》，意在從法律層面上予以根除。但該法在實(shí)踐過(guò)程中，卻逐漸暴露出對(duì)行政壟斷責(zé)任追究的執(zhí)法權(quán)限配置不科學(xué)等問(wèn)題，同時(shí)，學(xué)界針對(duì)完善行政壟斷規(guī)制制度的研究與建議，又大多自限在反壟斷法法域中，討論熱烈卻沒(méi)能解決問(wèn)題。有鑒于此，為突破我國(guó)行政壟斷規(guī)制建設(shè)的局限，完善其不科學(xué)的配置，本文基于《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》的適用來(lái)規(guī)制我國(guó)行政壟斷的主張，分析了規(guī)制法理、規(guī)制思路、規(guī)制動(dòng)力，分析了政務(wù)處分法的主體、行為、責(zé)任等具體規(guī)制制度對(duì)行政壟斷的適用性，指出政務(wù)處分法承接了反壟斷法對(duì)行政壟斷的行政規(guī)制思路，完成了紀(jì)律責(zé)任向法律責(zé)任的具體轉(zhuǎn)變，整合黨紀(jì)、監(jiān)察、行政，形成合力，為規(guī)制行政壟斷提供了有力的法律適用基礎(chǔ)與條件，并極具現(xiàn)實(shí)的生命力，從而闡明政務(wù)處分法在規(guī)制我國(guó)行政壟斷方面具有特定的適用性。

關(guān)鍵詞：行政壟斷;政務(wù)處分法;規(guī)制;適用性

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.11 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1673-2596（2021）02-0087-07

規(guī)制行政壟斷是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。建國(guó)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)極其貧弱，之后的30年間，使用行政權(quán)力壟斷控制國(guó)家物質(zhì)與經(jīng)濟(jì)，有效地利用有限的資源，促進(jìn)了生產(chǎn)，恢復(fù)了基本的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與秩序，極大地增加了我國(guó)的收入，穩(wěn)定了社會(huì)。因此，在社會(huì)主義建設(shè)的新時(shí)代，進(jìn)一步突破我國(guó)行政壟斷規(guī)制建設(shè)的局限，完善其不科學(xué)的配置，以《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》的適用來(lái)規(guī)制我國(guó)行政壟斷既具有特定的理論意義，也同時(shí)具有實(shí)踐價(jià)值。

一、行政壟斷的危害及其規(guī)制趨向

隨著時(shí)代和社會(huì)的發(fā)展，行政性的壟斷行為發(fā)揮作用的空間伴著環(huán)境的變化呈現(xiàn)萎縮均勢(shì)，在缺乏監(jiān)管條件下，行政壟斷的區(qū)域性、逐利性、尋租性漸漸自掀面紗，呈現(xiàn)出對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重阻礙作用，并愈演愈烈。目前，我國(guó)大部分經(jīng)濟(jì)立法是由行政部門(mén)主導(dǎo)提議、起草的，因此也是由他們負(fù)責(zé)解釋和實(shí)施，于是便出現(xiàn)了利用立法手段為本部門(mén)謀求利益的局面。在這種背景下，市場(chǎng)規(guī)則出臺(tái)的動(dòng)機(jī)不是為了管理好市場(chǎng)，而是為了本部門(mén)好管理制定的;不是為了讓所有的市場(chǎng)主體在市場(chǎng)上的行為都有法可依，而是為了自己的管理有法可依。這樣就在市場(chǎng)管理中出現(xiàn)一種不正常的現(xiàn)象：由于法律法規(guī)本身存在問(wèn)題，不依法管理市場(chǎng)會(huì)亂，依法管理市場(chǎng)還會(huì)亂;不依法管理會(huì)出現(xiàn)不公平和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，依法管理可能會(huì)導(dǎo)致更大的不公平和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。

行政壟斷對(duì)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的危害主要體現(xiàn)在以下幾方面。首先，行政壟斷造成經(jīng)濟(jì)損失和分配不公。我國(guó)行政壟斷所形成的損失包括行政手段造成的壟斷價(jià)格中所侵占的社會(huì)福利和行政壟斷部門(mén)非法設(shè)定的收費(fèi)項(xiàng)目，通過(guò)非法收費(fèi)將不合理投資和因低效而增加的成本轉(zhuǎn)移到壟斷產(chǎn)品的買(mǎi)方，即消費(fèi)者。其次，導(dǎo)致勞動(dòng)生產(chǎn)率水平低下。我國(guó)壟斷性行業(yè)或企業(yè)，利用國(guó)家政策多年獨(dú)自運(yùn)營(yíng)，高筑壁壘，其它資本無(wú)法進(jìn)入。因處于絕對(duì)的壟斷地位，沒(méi)有受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)壓力，不過(guò)多考慮成本和社會(huì)公益性，管理粗放。即使虧損仍可以用政策允許來(lái)掩飾自身經(jīng)營(yíng)不善造成的虧損，產(chǎn)品質(zhì)量低，服務(wù)質(zhì)量差，低效經(jīng)營(yíng)，收費(fèi)高，成本浪費(fèi)令人震驚。再次，導(dǎo)致政府執(zhí)行力失靈。依靠行政權(quán)力形成的企業(yè)，會(huì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成一定的壟斷市場(chǎng)，而這并不是一個(gè)真正的市場(chǎng)，是有國(guó)家權(quán)力和資源庇護(hù)的壟斷市場(chǎng)。這個(gè)市場(chǎng)在行政壟斷的增強(qiáng)中不斷發(fā)展，甚至左右政府的決策。當(dāng)政府決策考慮維護(hù)壟斷市場(chǎng)的非法利益和不正當(dāng)發(fā)展時(shí)，政府已經(jīng)開(kāi)始遠(yuǎn)離其正義的社會(huì)職能。政府無(wú)效給社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的損失遠(yuǎn)兇狠于壟斷市場(chǎng)所帶來(lái)的損失。行政壟斷會(huì)將政府和企業(yè)掮在一起，形成難以割裂的利益鏈。當(dāng)政府回應(yīng)社會(huì)呼聲，規(guī)制行政壟斷，約束壟斷企業(yè)，尋求社會(huì)宏觀發(fā)展時(shí)，壟斷企業(yè)這一既得利益集團(tuán)會(huì)強(qiáng)烈的阻撓政府的改革，并以利益鏈斷裂為由危逼政府，而政府中的部分人已然成為壟斷企業(yè)在政府的代言人。政府被俘獲的可能性非常大。這樣，行政壟斷規(guī)制的腳步會(huì)又一次被阻礙，就會(huì)形成惡性循環(huán)。從次，導(dǎo)致政治腐敗的產(chǎn)生。行政壟斷和腐敗是孿生兄弟。行政壟斷的始俑者是政府，在行政壟斷的過(guò)程中，因政府和政府職員的求利性，必然要借公權(quán)力創(chuàng)造的天賜的壟斷局面，將權(quán)力尋租，其權(quán)力所得的“租”當(dāng)然就要?dú)w自己。行政壟斷實(shí)質(zhì)是權(quán)錢(qián)交易，是一種赤裸裸的、光天化日之下公然進(jìn)行的掠奪性腐敗。最后，破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。我國(guó)的行政壟斷是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最嚴(yán)重的壟斷形式。壟斷企業(yè)在其全國(guó)的壟斷領(lǐng)域內(nèi)排斥競(jìng)爭(zhēng)，形成地方壟斷的經(jīng)濟(jì)圈，規(guī)避外地產(chǎn)品和企業(yè)，壟斷本地資源，形成一個(gè)個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)王國(guó)，導(dǎo)致資源不能很好的利用，市場(chǎng)機(jī)制作用無(wú)法充分發(fā)揮。

鑒于上述行政壟斷的諸多危害，規(guī)制行政壟斷勢(shì)在必行。黨十九大報(bào)告指出“深化商事制度改革，打破行政性壟斷”;2020年年末的中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議也提出“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張”;中共中央《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》則提出全面清理、廢止對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的各種形式不合理規(guī)定，堅(jiān)決糾正濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為。更值得重視的是，2021年新年伊始的中央政法工作會(huì)議進(jìn)一步明確了加強(qiáng)反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法司法。如此說(shuō)來(lái)，在我國(guó)當(dāng)前濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)十分普遍的國(guó)情條件下，反行政壟斷不僅應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)反壟斷法的任務(wù)之一，而且應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)反壟斷法的主要任務(wù)。作為轉(zhuǎn)型國(guó)家的一員，中國(guó)長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致行政權(quán)力深度介入市場(chǎng)，嚴(yán)重影響到市場(chǎng)作為資源基本分配機(jī)制的作用發(fā)揮。因此，有效約束行政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)已經(jīng)成為社會(huì)各界的共識(shí)。規(guī)制行政壟斷是今天我國(guó)進(jìn)入新階段、邁向高臺(tái)階的必然要求，更是規(guī)范公權(quán)力、遏制腐敗的現(xiàn)實(shí)需求。

與此相聯(lián)系，學(xué)界針對(duì)完善行政壟斷規(guī)制制度的研究與建議，也應(yīng)該破除思維局限。反壟斷法提供的規(guī)制行政壟斷制度體現(xiàn)出行政規(guī)制思路，我們應(yīng)反思反壟斷法的修訂歷程，辯證的分析立法建議者、制定者的初衷，立足反壟斷法中的行政規(guī)制導(dǎo)向，跳出反壟斷法法域思考如何有效治理行政壟斷。目前反壟斷法規(guī)制行政壟斷雖效果有限，但這種局限性不必然緣于制度設(shè)計(jì)的缺陷?？v使存在缺陷，現(xiàn)有的法律資源也為適用其他法律有效解決提供了可能。這在司法審查不多見(jiàn)、獨(dú)立反壟斷機(jī)構(gòu)的建議路徑不暢的法律實(shí)然狀態(tài)下，跳出反壟斷法法域，尋求更有效的治理行政壟斷的方法，有著積極而現(xiàn)實(shí)的意義。

二、我國(guó)法律規(guī)制行政壟斷的短板

面對(duì)行政壟斷所帶來(lái)的社會(huì)發(fā)展負(fù)面影響，黨和國(guó)家多次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)行政壟斷的規(guī)制并制定了《中華人民共和國(guó)反壟斷法》，意在從法律層面上予以根除。但是因?yàn)樯鐣?huì)轉(zhuǎn)型以及國(guó)內(nèi)外社會(huì)環(huán)境的影響，我國(guó)在法律規(guī)制行政壟斷的努力并沒(méi)有完全收到理想的效果，還存在和表現(xiàn)出一些短板，其中最突出的有以下三個(gè)。

首先，責(zé)任追究的執(zhí)法權(quán)限配置不科學(xué)。就目前規(guī)制行政壟斷的主要觀點(diǎn)看，我國(guó)反壟斷法將行政壟斷列為規(guī)制對(duì)象，大多數(shù)學(xué)者按照慣性，根據(jù)法律邏輯思維，認(rèn)為應(yīng)在反壟斷法的法域內(nèi)完善法律規(guī)制制度，并認(rèn)為我國(guó)反壟斷法中關(guān)于行政壟斷的規(guī)制制度存在諸多問(wèn)題。以上級(jí)機(jī)關(guān)為中心的法律責(zé)任體系威懾效果明顯偏弱，責(zé)任制度弱化并虛化。責(zé)任從弱化走向虛化，應(yīng)加強(qiáng)責(zé)任制度建設(shè)，賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)強(qiáng)制處罰權(quán)。針對(duì)行政性壟斷規(guī)定，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使依法處理的建議權(quán)時(shí)應(yīng)遵循的程序規(guī)則，建議權(quán)不能實(shí)現(xiàn)時(shí)的救濟(jì)途徑都不完善。行政性壟斷當(dāng)前存在的主要問(wèn)題是責(zé)任追究的執(zhí)法權(quán)限配置非常不科學(xué)。反壟斷法中規(guī)定了強(qiáng)制性缺失的行政壟斷責(zé)任。

其次，法律實(shí)踐方面存在不完善現(xiàn)象。2008年8月1日至2019年2月18日期間公布的行政壟斷案件共82件，責(zé)令改正的有19項(xiàng)，主動(dòng)糾正的有63項(xiàng)。其中僅有一項(xiàng)責(zé)令改正的行政壟斷案件中，對(duì)負(fù)責(zé)人員進(jìn)行了處分。2017年后的行政壟斷執(zhí)法效果才相對(duì)明顯。對(duì)比之下，根據(jù)司法解釋?zhuān)磯艛噙m用的民事責(zé)任等制度有相對(duì)明確完善的制度規(guī)定，但同期的反壟斷民事訴訟也并不多見(jiàn)。另有學(xué)者提到“根據(jù)來(lái)自最高人民法院（以下稱“最高法”）的數(shù)據(jù)顯示，自2008年8月1日《反壟斷法》實(shí)施至2011年底，全國(guó)地方法院共受理壟斷民事一審案件61件，審結(jié)53件?！笨梢?jiàn)，反壟斷法法域內(nèi)制度完善與否并不是反壟斷規(guī)制效果的決定因素，完善的反壟斷法規(guī)制制度并不必然解決壟斷問(wèn)題。

再次，行政壟斷規(guī)制制度的研究局限明顯。2008年反壟斷正式實(shí)施之前專(zhuān)家們就根據(jù)反壟斷法草案，針對(duì)規(guī)制行政壟斷提出過(guò)明確的修正意見(jiàn)。反壟斷草案針對(duì)行政壟斷的行政責(zé)任缺乏操作性，因過(guò)于簡(jiǎn)單而在實(shí)際生活中難以發(fā)揮作用。直至今日，專(zhuān)家們針對(duì)行政壟斷規(guī)制制度的研究與建議基本圈定在反壟斷法的法域中，雖討論熱烈，建議研究層次已經(jīng)達(dá)到國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目水平，但始終在立法與司法中沒(méi)有建樹(shù)。反壟斷法的制定伊始直至今日，學(xué)者們強(qiáng)烈要求改變現(xiàn)存反壟斷法中的行政壟斷的規(guī)制制度，但并沒(méi)有現(xiàn)實(shí)回應(yīng)，目前學(xué)者更不能解釋拒不采納他們建議的原因。且從前段數(shù)據(jù)分析來(lái)看，在反壟斷法域內(nèi)完善行政壟斷的責(zé)任制度，并不必然會(huì)帶來(lái)對(duì)壟斷的規(guī)制效果。這不得不引起我們的反思，關(guān)于行政壟斷規(guī)制的研究思路是否應(yīng)該有所突破。

三、政務(wù)處分法適用規(guī)制行政壟斷的法理基礎(chǔ)

立法中的制度規(guī)定可能在形式上存在著不同程度的制度性不完善問(wèn)題，但如果探究立法時(shí)的國(guó)情及立法過(guò)程，會(huì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并不是真正問(wèn)題，而是我們的研究思路因慣性而被局限。反壟斷法關(guān)于規(guī)制行政壟斷的制度設(shè)計(jì)被普遍詬病，但本文認(rèn)為卻向法律界準(zhǔn)確傳遞了跨域的思維邏輯。這體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

（一）縱向管理支配結(jié)構(gòu)權(quán)威化的保證

眾所周知，現(xiàn)代國(guó)家基本組織形式為層級(jí)制，該制度表現(xiàn)特征為權(quán)力清晰、等級(jí)明確、人員專(zhuān)業(yè)、制度貫徹，上指揮下、下服從上。上級(jí)追求效率、執(zhí)行力?！懊?服從”的邏輯貫穿于組織形式中，正因?yàn)檫@種邏輯，實(shí)現(xiàn)了組織內(nèi)縱向管理支配結(jié)構(gòu)的權(quán)威化運(yùn)行方式。行政組織的上級(jí)（或高層）按制度設(shè)計(jì)掌握著關(guān)鍵權(quán)力（包括人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)）資源，這種制度設(shè)計(jì)，讓下級(jí)（或基層）能夠預(yù)見(jiàn)到自己不履行上級(jí)（或高層）決策的不利后果，因此，這種制度設(shè)計(jì)保證了上級(jí)（或高層）意見(jiàn)的權(quán)威性，也實(shí)現(xiàn)了下級(jí)（或基層）執(zhí)行上級(jí)（或高層）決策的堅(jiān)決性與意愿性。在這個(gè)意義上，我國(guó)反壟斷法對(duì)行政壟斷的規(guī)制體現(xiàn)層級(jí)制特征。反壟斷法規(guī)定由權(quán)威的上級(jí)對(duì)實(shí)施行政壟斷的下級(jí)進(jìn)行處分，保證了有效震攝，規(guī)制更權(quán)威。如果賦予反壟斷執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)行政壟斷強(qiáng)制性的制裁權(quán)力，不但沖擊了上級(jí)的權(quán)威地位，也削弱了組織內(nèi)固定有效的層級(jí)體系。上級(jí)的決策有著全盤(pán)和前瞻性，下級(jí)執(zhí)行決策。雖然規(guī)制行政壟斷是國(guó)家層面的事務(wù)，但我國(guó)反行政壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)的層級(jí)與權(quán)力位階相對(duì)不高。如果賦予其強(qiáng)制權(quán)力，極有可能形成與被規(guī)制對(duì)象組織體系內(nèi)的上下層級(jí)的對(duì)立，引起上下級(jí)、反壟斷執(zhí)行機(jī)關(guān)與組織的彼此矛盾，影響政策執(zhí)行力與運(yùn)行效率。行政壟斷具有著深厚的行政烙印，借助行政體系的制裁邏輯，上級(jí)規(guī)制下級(jí)更權(quán)威、更有效。雖然目前我國(guó)上級(jí)規(guī)制下級(jí)行政壟斷的效果不明顯，但并不是制度問(wèn)題，而是制度以外的動(dòng)力問(wèn)題。上級(jí)因不熟悉反行政壟斷領(lǐng)域，沒(méi)有意識(shí)到或并不重視行政壟斷的危害性，更沒(méi)有規(guī)制的積極性。

（二）黨紀(jì)監(jiān)督法律化的實(shí)現(xiàn)

驅(qū)使上級(jí)（或高層）運(yùn)用行政權(quán)威主動(dòng)規(guī)制行政壟斷，需要額外的動(dòng)力。黨紀(jì)向國(guó)法的演變，使這種動(dòng)力成為了可能。

首先，黨紀(jì)轉(zhuǎn)化為國(guó)法的進(jìn)路。在《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（下簡(jiǎn)稱“監(jiān)察法”）出臺(tái)以前，人們?cè)诿鎸?duì)黨紀(jì)和國(guó)法總有些困惑，紀(jì)大于法，法大于紀(jì)，觀點(diǎn)各異。對(duì)應(yīng)地出現(xiàn)以紀(jì)代法或以法代紀(jì)的規(guī)范職務(wù)違法行為。其實(shí)，黨紀(jì)國(guó)法并不存在誰(shuí)大誰(shuí)小的問(wèn)題，兩者完全存在于不同的領(lǐng)域，僅是存在部分內(nèi)容重合的被規(guī)范的事實(shí)。黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，因此觸犯黨紀(jì)的未必違反國(guó)法;違反國(guó)法，給予政務(wù)處分，同時(shí)需要相應(yīng)的黨紀(jì)處分匹配，此時(shí)黨紀(jì)國(guó)法就產(chǎn)生了規(guī)制職務(wù)違法行為的合力。我國(guó)通過(guò)憲法修改，制定了監(jiān)察法，監(jiān)察法的實(shí)施實(shí)現(xiàn)了黨紀(jì)向國(guó)法的轉(zhuǎn)化，也統(tǒng)一了黨紀(jì)與國(guó)法尺度，黨紀(jì)與國(guó)法共治，在監(jiān)督公職人員履職，處置濫用職權(quán)過(guò)程中，形成了真實(shí)的合力，既符合法治的需要，更應(yīng)景現(xiàn)代規(guī)范公職人員的時(shí)代呼聲。

監(jiān)察體制改革將黨紀(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)法成為可能，作為一項(xiàng)事關(guān)全局的重大政治體制改革，屬于事關(guān)全局的重大政治改革，是推進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的重要舉措。監(jiān)察法是國(guó)家監(jiān)察權(quán)力形成帶來(lái)的專(zhuān)門(mén)法治化需要，是全面精準(zhǔn)涵蓋整個(gè)國(guó)家監(jiān)察領(lǐng)域的系統(tǒng)化法制創(chuàng)新。

其次，處分法富有監(jiān)督動(dòng)力。監(jiān)察法產(chǎn)生的基礎(chǔ)是新的憲法性權(quán)力——國(guó)家監(jiān)察權(quán)，是保證監(jiān)察權(quán)法治化、規(guī)范化的新法律部門(mén)，與行政法等法律部門(mén)并列，是目的與性質(zhì)完全不同的法律部門(mén)。但監(jiān)察舉措與創(chuàng)新需要真實(shí)的落地開(kāi)花，在監(jiān)察法銜接黨紀(jì)與國(guó)法基礎(chǔ)上，處分法進(jìn)一步深化了對(duì)監(jiān)察法的銜接，將黨紀(jì)轉(zhuǎn)化為國(guó)法落到實(shí)處。

處分法作為監(jiān)察體制改革的具體化，細(xì)化了監(jiān)察法，具有完備的制度設(shè)置（如責(zé)任制度設(shè)置），屬于權(quán)力監(jiān)督立法，在責(zé)任性質(zhì)方面進(jìn)一步體現(xiàn)了由紀(jì)律責(zé)任向法律責(zé)任的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而具有更強(qiáng)的規(guī)范性。處分法的內(nèi)容并不限于腐敗治理的問(wèn)題，故其除了對(duì)《監(jiān)察法》中的政務(wù)處分予以具體化以外，在處理公職人員違法方面也具有獨(dú)立意義，在監(jiān)督公職人員依法履職等方面是保持一致的。處分法明確了公職人員范圍，這個(gè)范圍完全涵蓋了我國(guó)現(xiàn)實(shí)公職人員的范圍，是對(duì)實(shí)施行政壟斷人員的有效擴(kuò)展。從主體范圍角度，體現(xiàn)了處分法規(guī)制行政壟斷的法律規(guī)范性。

監(jiān)察法是獨(dú)立的部門(mén)法，因職能趨使，具有監(jiān)督公職人員按規(guī)行事的根本動(dòng)力源泉。處分法被賦予了監(jiān)察法的監(jiān)督職能，實(shí)現(xiàn)了黨紀(jì)與法律（包括責(zé)任）的有效銜接，在責(zé)任規(guī)定中強(qiáng)烈傳導(dǎo)了對(duì)違法行為的監(jiān)督動(dòng)力及黨紀(jì)否定性評(píng)價(jià)力，增添了處分法對(duì)公職人員的震攝力。如此實(shí)現(xiàn)了處分法與黨紀(jì)、監(jiān)察法的合力。因此，處分法具有監(jiān)督公職人員的充足動(dòng)力，對(duì)行政壟斷的責(zé)任人員具有天然的震攝力。

第三，監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)法律融合的實(shí)現(xiàn)。處分法繼承了行政規(guī)制模式，即根據(jù)處分法第三條，對(duì)公職人員的處分仍由任免機(jī)關(guān)、單位決定。這一制度設(shè)計(jì)完全符合前述行政體系的規(guī)制邏輯，保障了行政上級(jí)機(jī)關(guān)的內(nèi)部權(quán)威。處分法設(shè)置了監(jiān)察機(jī)關(guān)特殊有效的建議權(quán)制度。這種建議權(quán)實(shí)質(zhì)上就是一種監(jiān)督權(quán)。僅從制度形式看，仿佛與反壟斷法中反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的建議權(quán)相同，也因此會(huì)讓人產(chǎn)生制度弱化的想法。本文認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)的建議權(quán)不同于反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的建議權(quán)，本身不弱且很強(qiáng)。首先，兩者產(chǎn)生的法律部門(mén)不同。處分法是監(jiān)察法部門(mén)，監(jiān)察法因其監(jiān)督特征，及現(xiàn)實(shí)監(jiān)督的力度，深受公職人員的敬畏，而反壟斷法是經(jīng)濟(jì)法部門(mén)，因特殊的國(guó)情發(fā)展史，很多公職人員輕視或者漠視反壟斷法。其次，執(zhí)行機(jī)關(guān)的位階不同。處分法的執(zhí)行機(jī)關(guān)為監(jiān)察機(jī)關(guān)，是獨(dú)立權(quán)威的職權(quán)監(jiān)督部門(mén)，而反壟斷法執(zhí)法機(jī)關(guān)是市場(chǎng)監(jiān)督部門(mén)的下屬機(jī)關(guān)，與行政機(jī)關(guān)同處于國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)之下，避免不了千絲萬(wàn)縷之關(guān)系，其對(duì)同級(jí)甚至更高位階部門(mén)幾乎沒(méi)有震攝力。最后，行使的權(quán)力不同，處分法行使的是對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督權(quán)，反壟斷法是普通行政執(zhí)法權(quán)。因此，處分法中的建議權(quán)，震攝力更強(qiáng)，完全不同于反壟斷法中的執(zhí)法機(jī)關(guān)的建議權(quán)，同時(shí)處分法第六十一條附加規(guī)定了不采納監(jiān)察機(jī)關(guān)建議的救濟(jì)措施。

處分法中首先維系了行政規(guī)制模式，保證了上級(jí)（或高層）的權(quán)威性。同時(shí)監(jiān)察建議權(quán)的設(shè)置不但維系了對(duì)實(shí)施行政壟斷公職人員的行政規(guī)制方式，同時(shí)利用監(jiān)察的威攝力保障了上級(jí)（或高層）對(duì)下級(jí)（或基層）行政壟斷的規(guī)制動(dòng)力，從實(shí)質(zhì)上完成了行政規(guī)制與監(jiān)督的合一，實(shí)現(xiàn)了行政權(quán)與監(jiān)督權(quán)的有效并用，促成了黨紀(jì)震攝向行政、監(jiān)督震攝的轉(zhuǎn)化。處分法采納行政規(guī)制范式，兼具職權(quán)監(jiān)督機(jī)能，合監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)為一體，構(gòu)建了規(guī)制行政壟斷的新法律制度。

處分法規(guī)制行政壟斷，體現(xiàn)了法律規(guī)制與行政規(guī)制的中國(guó)特色融合，更體現(xiàn)了黨紀(jì)與國(guó)法的整合，黨紀(jì)、法律、行政綜合運(yùn)用，讓處分法理論基礎(chǔ)扎實(shí)而充分。反壟斷法利用法律技術(shù)將行政壟斷的規(guī)制引向了行政規(guī)制路徑，為行政權(quán)力震攝行政壟斷提供了法律依據(jù)與路徑可能。處分法在依據(jù)的基礎(chǔ)上，將可能變?yōu)檎鎸?shí)。

四、政務(wù)處分法規(guī)制行政壟斷的適用性

由以上的分析和論述可知，我國(guó)的處分法規(guī)制行政壟斷具有一定的法理基礎(chǔ)和實(shí)踐可能，其具體的適用性可以歸納為以下幾方面。

（一）主體的適用

反壟斷法中規(guī)定了行政壟斷（濫用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為）處分對(duì)象為“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”中的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員。處分法以列舉的方式明確了公職人員范圍，其范圍涵蓋了行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員，也涵蓋了法律、法規(guī)授權(quán)或者受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員。因此，反壟斷法行政壟斷處分人員的范圍完全被囊括在處分法適用的主體范圍之內(nèi)。反壟斷法中的行政壟斷的主體完全可適用處分法。

我國(guó)行政機(jī)關(guān)采用的是層級(jí)制，在公職人員所在的單位也大都是層級(jí)制。因此處分法適用的主體人員所在的單位具有強(qiáng)烈行政性。這種單位的行政性必然傳導(dǎo)至單位管理制度，使單位人員日常活動(dòng)受制于強(qiáng)烈的行政性制度中。

（二）主體行為的適用

在主體適用的前提下，還需要主體行為相符。反壟斷法針對(duì)行政壟斷行為列舉了具體行為與抽象行為，處分法第三十九條規(guī)定第（一）項(xiàng)規(guī)定，“濫用職權(quán)，危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者侵害公民、法人、其他組織合法權(quán)益的”行為是違反處分法的行為。反壟斷法中規(guī)定的行政壟斷行為是否適用處分法第三十九條規(guī)定第（一）項(xiàng)，需要我們根據(jù)處分法與反壟斷法立法含意來(lái)解釋說(shuō)明。

反壟斷法規(guī)制的行政壟斷行為濫用的是行政權(quán)力，行政權(quán)力正是政府所擁有的公職權(quán)力，而處分法規(guī)制的也正是濫用職權(quán)的公職人員，濫用行政權(quán)力按邏輯屬于處分法界定的濫用職權(quán);在濫用行政權(quán)力適用濫用權(quán)利的條件下，如前所述，行政壟斷破壞有序競(jìng)爭(zhēng)、擾亂社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，危害的正是國(guó)家利益、社會(huì)公共的福利及公民、法人和其它組織的合法享受合法競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的利益，因此，行政壟斷行為完全適用處分法的規(guī)制的行為對(duì)象。進(jìn)而推之，在行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織中，為行政壟斷行為負(fù)責(zé)的相關(guān)人員完全可適用處分法的規(guī)制。

（三）責(zé)任制度的適用

在主體適用、行為適用的條件下，適用處分法，將行政壟斷行為符合邏輯的置于行政制裁模式下，按照處分法的體系，其針對(duì)公職人員設(shè)置的具體責(zé)任制度完全可合法的適用在行政壟斷的責(zé)任人員，解決了專(zhuān)家學(xué)者們花費(fèi)大量筆墨研究的反壟斷法中行政壟斷的規(guī)制弱化的問(wèn)題。而監(jiān)察職能為處分法提供了毋庸置疑的執(zhí)行動(dòng)力，保證了處分法中的責(zé)任制度不弱化不虛化。適用處分法規(guī)制行政壟斷，承接了反壟斷法中行政規(guī)制思路，落地開(kāi)花，充分實(shí)現(xiàn)了反壟斷法與處分法的融合，構(gòu)成綜合治理的制度框架，避免了反壟斷法中法律的再修訂的成本，整合法律資源。

綜上所述，行政壟斷是反壟斷重點(diǎn)規(guī)制的壟斷行為，反壟斷法中規(guī)定的行政壟斷規(guī)制制度內(nèi)容雖有不足，但具有鮮明的中國(guó)特色。監(jiān)察法、處分法出臺(tái)，承接反壟斷法，為規(guī)制行政壟斷提供了創(chuàng)新的中國(guó)化規(guī)制路徑。適用處分法，法理充分、多法聯(lián)手、整合資源、動(dòng)力充足、跨域治理、有效規(guī)制，創(chuàng)設(shè)了規(guī)制行政壟斷的中國(guó)制度。

注 釋?zhuān)?/p>

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第七條 政務(wù)處分的種類(lèi)為：（一）警告;（二）記過(guò);（三）記大過(guò);（四）降級(jí);（五）撤職;（六）開(kāi)除。第八條 政務(wù)處分的期間為：（一）警告，六個(gè)月;（二）記過(guò)，十二個(gè)月;（三）記大過(guò)，十八個(gè)月;（四）降級(jí)、撤職，二十四個(gè)月。政務(wù)處分決定自作出之日起生效，政務(wù)處分期自政務(wù)處分決定生效之日起計(jì)算。

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《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第十五條 監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察：（一）中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)委員會(huì)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的人員;（二）法律、法規(guī)授權(quán)或者受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員;（三）國(guó)有企業(yè)管理人員;（四）公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員;（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員;（六）其他依法履行公職的人員。

《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》第三條 監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限，加強(qiáng)對(duì)公職人員的監(jiān)督，依法給予違法的公職人員政務(wù)處分。公職人員任免機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限，加強(qiáng)對(duì)公職人員的教育、管理、監(jiān)督，依法給予違法的公職人員處分。監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公職人員任免機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)及時(shí)提出監(jiān)察建議。

《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》第六十一條 有關(guān)機(jī)關(guān)、單位無(wú)正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的，由其上級(jí)機(jī)關(guān)、主管部門(mén)責(zé)令改正，對(duì)該機(jī)關(guān)、單位給予通報(bào)批評(píng)，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理。

《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》第二條 本法適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)違法的公職人員給予政務(wù)處分的活動(dòng)。本法第二章、第三章適用于公職人員任免機(jī)關(guān)、單位對(duì)違法的公職人員給予處分。處分的程序、申訴等適用其他法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。本法所稱公職人員，是指《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第十五條規(guī)定的人員。

如我們熟悉的行政執(zhí)行型的廣播電視局、新聞出版局、旅游局、檔案局、畜牧水產(chǎn)局、公用事業(yè)局、房地產(chǎn)管理局、環(huán)衛(wèi)管理局、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等，汛抗旱指揮部辦公室、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理局、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、綠化委員會(huì)辦公室、農(nóng)村綜合開(kāi)發(fā)辦公室、老區(qū)建設(shè)委員會(huì)辦公室、重大項(xiàng)目稽查特派員辦公室、價(jià)格調(diào)節(jié)基金辦公室、精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)辦公室、黨史志辦公室、重點(diǎn)工程建設(shè)辦公室、公路管理局、地方海事局、道路運(yùn)輸管理局等、水文水資源勘測(cè)局、有色地質(zhì)勘查局、煤田地質(zhì)局、地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)局、核工業(yè)地質(zhì)局、縣（市、區(qū)）一級(jí)的公路管理局等。又如行政執(zhí)法監(jiān)督型如文化市場(chǎng)稽查、無(wú)線電管理稽查、國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)察、勞動(dòng)保障監(jiān)察、物價(jià)稽查、水政監(jiān)察、港航局稽查、運(yùn)政稽查、交通規(guī)費(fèi)稽查、規(guī)劃監(jiān)察、房地產(chǎn)監(jiān)察、衛(wèi)生監(jiān)督、物價(jià)檢查、木材檢查、漁政管理、農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理之類(lèi)的事業(yè)機(jī)構(gòu)、動(dòng)物防疫檢疫監(jiān)督、水生動(dòng)物防疫檢疫監(jiān)督、建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督之類(lèi)的事業(yè)機(jī)構(gòu)等。

詳見(jiàn)《中華人民共和國(guó)公職人員反壟斷法》第三十二至第三十七條。

《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》第三十九條 有下列行為之一，造成不良后果或者影響的，予以警告、記過(guò)或者記大過(guò);情節(jié)較重的，予以降級(jí)或者撤職;情節(jié)嚴(yán)重的，予以開(kāi)除：（一）濫用職權(quán)，危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者侵害公民、法人、其他組織合法權(quán)益的;（二）不履行或者不正確履行職責(zé)，玩忽職守，貽誤工作的;（三）工作中有形式主義、官僚主義行為的;（四）工作中有弄虛作假，誤導(dǎo)、欺騙行為的;（五）泄露國(guó)家秘密、工作秘密，或者泄露因履行職責(zé)掌握的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的。

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（責(zé)任編輯 曹彩霞）