◎庹國柱

中國政策性農(nóng)業(yè)制度建立已有14年，這是農(nóng)業(yè)保險發(fā)生翻天覆地變化的14年。這個制度下的一系列保險產(chǎn)品雖然還不能為農(nóng)戶提供充分的補償，但在一定程度上為中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展解決了風(fēng)險補償問題，也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供了越來越強大的風(fēng)險保障。剛剛過去的2020年，農(nóng)業(yè)保險為農(nóng)業(yè)提供的風(fēng)險保障達(dá)到4.13萬億元，以保費計算的市場規(guī)模達(dá)到814.93億元，為農(nóng)戶提供的風(fēng)險補償為616.56億元，分別比2019年增長8.54%、21.18%和10.07%。按照人民幣兌美元的匯率6.5元/美元，中國農(nóng)業(yè)保險保費是125.37億美元，同年美國的農(nóng)業(yè)保險純保費是100.62億美元，即使其管理費補貼為17%，其總保費也不過117.72億美元。也就是說，我國2020年的農(nóng)業(yè)保險市場規(guī)模超過美國，成為全球第一。

不過，我國建立的政策性農(nóng)業(yè)保險制度還不完善，作為這個制度主導(dǎo)的政府方面，有許多需要解決的問題。特別是地方政府，到底應(yīng)該在這個制度中發(fā)揮什么作用，具體的職責(zé)和權(quán)力是什么，并不是非常明確，在執(zhí)行過程中難免出現(xiàn)失當(dāng)，影響農(nóng)險制度效率的提高。本文主要就地方政府在農(nóng)險制度中的某些不當(dāng)權(quán)力使用進(jìn)行一些討論。這里所討論的地方政府，主要是省級和縣級政府。

中國農(nóng)業(yè)保險制度的雙層機制設(shè)計

中國政策性農(nóng)業(yè)保險制度，吸取了美國的“政府+市場”的制度模式，也吸收了加拿大的央地雙層機制設(shè)計。中央層面負(fù)責(zé)制度供給，解決體制機制問題，通過立法和制定各種政策，特別是財政稅收政策、監(jiān)管政策和多部門配合政策，鼓勵和引導(dǎo)地方政府舉辦符合本地實際的政策性農(nóng)業(yè)保險。省及省以下的地方政府負(fù)責(zé)具體實施。

（一）地方政府擔(dān)責(zé)的法規(guī)和政策依據(jù)

總結(jié)這些年的實踐經(jīng)驗，就某種意義上來講，在政策性農(nóng)業(yè)保險制度中，中央政府主要決定農(nóng)業(yè)保險市場發(fā)展的方向和速度，地方政府主要決定農(nóng)業(yè)保險市場發(fā)展的秩序和質(zhì)量。農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展，雖然需要中央進(jìn)一步的政策支持，但“重頭戲”是在地方政府?？梢赃@樣說，在法規(guī)和政策確定的條件下，農(nóng)業(yè)保險能不能實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，取決于地方政府。那么，地方政府，特別是省級政府和縣級政府在農(nóng)業(yè)保險中，到底應(yīng)當(dāng)發(fā)揮什么作用、擔(dān)當(dāng)哪些職責(zé)呢？

根據(jù)筆者對法律法規(guī)的理解和十多年時間的觀察與研究，對省級政府而言，主要是根據(jù)本省的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及財政實力，承擔(dān)以下職責(zé)：1.確定本省的經(jīng)營模式和市場組織結(jié)構(gòu)；2.制定本省的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展規(guī)劃；3.確定本省的保險標(biāo)的、補貼范圍和標(biāo)準(zhǔn)；4.依據(jù)法規(guī)政策確定農(nóng)業(yè)保險在本省的運行規(guī)則；5.建立本省農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)準(zhǔn)備金；6.根據(jù)法律法規(guī)和運行規(guī)則，實施對本省農(nóng)業(yè)保險運行的全方位監(jiān)管。

對縣級政府而言，職責(zé)主要包括：1.因地制宜地落實省政府的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展規(guī)劃；2.接納經(jīng)營機構(gòu)在本縣開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)；3.協(xié)助保險經(jīng)營機構(gòu)進(jìn)行組織、宣傳和動員，力爭實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?；4.執(zhí)行上級政府關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的法規(guī)和政策；5.代表央地政府給農(nóng)戶補貼保險費并與保險公司結(jié)算；6.維護(hù)投保農(nóng)戶的權(quán)益，力爭做到“應(yīng)賠盡賠”。

央地雙層機制設(shè)計，在很大程度上是考慮到我國的治理模式以及財稅體制的現(xiàn)狀。無論是國家治理模式還是財稅體制，我國都不同于美國，所以不可能采取美國那種聯(lián)邦政府單層治理模式。而我國的稅務(wù)體制，類似于加拿大。加拿大是聯(lián)邦制，各省有獨立的公民和財產(chǎn)權(quán)力，也是施行聯(lián)邦政府和省政府分稅制度。所以他們在設(shè)計農(nóng)業(yè)保險制度的時候，就采取央地兩級立法，聯(lián)邦政府立法確立農(nóng)險制度的框架和財政補貼責(zé)任及監(jiān)管、獲取統(tǒng)計信息的權(quán)力，地方政府立法負(fù)責(zé)具體實施，并與聯(lián)邦政府簽訂協(xié)議，選擇聯(lián)邦政府補貼的方式和比例，并向聯(lián)邦政府提供預(yù)算和統(tǒng)計信息。我國的農(nóng)業(yè)保險制度的央地雙層設(shè)計，類似于加拿大的體制建設(shè)。

我國政策性農(nóng)業(yè)保險制度設(shè)計，最初的表達(dá)是在《農(nóng)業(yè)保險條例》的第一章“總則”里，但由于實踐經(jīng)驗的限制，只是籠統(tǒng)和概括反映在“政府引導(dǎo)”“自主自愿”和“協(xié)同推進(jìn)”幾項原則和第三條“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以確定適合本地區(qū)實際的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式”、第四條“國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)實施監(jiān)督管理”“國務(wù)院財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)展改革、稅務(wù)、民政等有關(guān)部門按照各自的職責(zé)，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險推進(jìn)、管理的相關(guān)工作”、第五條“縣級以上地方人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的農(nóng)業(yè)保險工作，建立健全推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的工作機制?？h級以上地方人民政府有關(guān)部門按照本級人民政府規(guī)定的職責(zé)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域農(nóng)業(yè)保險推進(jìn)、管理的相關(guān)工作”等條文中，沒有見到更詳細(xì)的規(guī)范，特別是縣級政府的職責(zé)沒有被提及。

其中的“政府引導(dǎo)”，根據(jù)財政部的解釋，是要通過央地政府的“保險費補貼等政策支持，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織投保農(nóng)業(yè)保險”，央地政府的補貼責(zé)任是有具體規(guī)定的（見《中央財政農(nóng)業(yè)保險保險費補貼管理辦法》2016年）。“自主自愿”是“農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織、經(jīng)辦機構(gòu)、地方財政部門等各方的參與都要堅持自主自愿，在符合國家規(guī)定的基礎(chǔ)上，申請中央財政農(nóng)業(yè)保險保險費補貼”（文件同上）。這表明，除了農(nóng)戶和農(nóng)險公司自愿之外，地方政府也要自愿才行。而“協(xié)同推進(jìn)”則是要求央地“財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、保險監(jiān)管等有關(guān)單位積極協(xié)同配合，共同做好農(nóng)業(yè)保險工作”（文件同上）。

2019年財政部等四部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）中，對“地方政府”的職責(zé)有了新的規(guī)定，特別是對“基層政府”（筆者理解主要要是縣鄉(xiāng)政府），作出了一些新的規(guī)定。其中第八條規(guī)定，“地方各級政府不參與農(nóng)業(yè)保險的具體經(jīng)營”和“基層政府部門和相關(guān)單位可以按照有關(guān)規(guī)定，協(xié)助農(nóng)戶和保險機構(gòu)辦理農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)”等，對縣鄉(xiāng)級基層政府的職責(zé)和行為作出了比較明確的規(guī)范。也就是說，央地雙層機制設(shè)計是在實踐發(fā)展基礎(chǔ)上得到逐步明確，也是在實踐中得到豐富和發(fā)展的。

（二）基層政府參與和擔(dān)責(zé)是我國農(nóng)業(yè)保險制度的重要特點之一

在國際經(jīng)驗里，筆者所了解的其他采用政策性農(nóng)業(yè)保險的國家，一般是中央政府參與和擔(dān)責(zé)，也有上面說的中央和省級政府雙層參與和擔(dān)責(zé)的制度安排，但是很少有對基層政府參與和擔(dān)任重要職責(zé)的安排。賦予縣鄉(xiāng)基層政府在農(nóng)業(yè)保險制度中較多的參與和責(zé)任是我國農(nóng)險制度的一個特點。就筆者理解，至少有三個原因：

第一，鑒于體制的關(guān)系，我國的政治、經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)，要由基層政府，特別是縣鄉(xiāng)（城市里是街道辦和居委會）政府來落實和推動。基層政府在社會治理中發(fā)揮著重要的作用，擔(dān)負(fù)了重要責(zé)任，政策性農(nóng)業(yè)保險通過縣鄉(xiāng)基層政府來推動和落實順理成章。而西方國家和其他一些發(fā)展中國家，無論是商業(yè)保險還是政策性保險，都是直接交給市場，基層政府也不會插手。這些國家關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的法律，也缺乏關(guān)于地方政府承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定。

第二，我國農(nóng)戶，特別是占總農(nóng)戶數(shù)90%以上的小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶，不是風(fēng)險規(guī)避者，而是風(fēng)險愛好者，至少是風(fēng)險中性者，比較缺乏風(fēng)險和保險意識，對保險和農(nóng)業(yè)保險的知識掌握不多，農(nóng)業(yè)保險的參與熱情并不高，但出于對政府的信任和信心，容易接受政府的宣傳和解釋。所以，利用政府公信力，由基層政府協(xié)助保險經(jīng)營機構(gòu)進(jìn)行組織、動員和宣傳，更容易實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險“應(yīng)保盡保”的經(jīng)營效果和政策性農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)。

第三，鑒于第二條，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)在基層政府幫助下進(jìn)行展業(yè)和理賠，理論上可以降低農(nóng)險的交易成本和提高農(nóng)險經(jīng)營效率。這一點在建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度的初期是明顯的。那個時期，各地基層政府熱情幫忙，動員農(nóng)戶投保，解決了經(jīng)營機構(gòu)基層承保人力不足的困難，使農(nóng)險經(jīng)營很順暢，而且費用率不超過15%。

地方政府在農(nóng)業(yè)保險運行中職責(zé)的缺位與越位

我國十多年政策性農(nóng)業(yè)保險制度的運行表明，雖然現(xiàn)行法律法規(guī)并不完善，央地政府在這個制度中的職責(zé)并沒有明確劃分，但是，地方政府一直在創(chuàng)造性地嘗試建立本省、直轄市、自治區(qū)的農(nóng)業(yè)保險體系和機制，而且有許多很好的經(jīng)驗和案例。但是，在這一過程中，地方政府在承擔(dān)責(zé)任方面不同程度地存在“缺位”和“越位”的問題。

（一）省、縣政府在農(nóng)險制度中的職責(zé)缺位

1.省級制度方案不完善。有的省還沒有制定本省農(nóng)業(yè)保險實施的制度方案，有的省雖然出臺了實施方案，但還很不完善，缺少一些重要的制度要素。例如，缺乏完整的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展規(guī)劃，缺乏統(tǒng)一的管理和監(jiān)督機制，更缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管意志和執(zhí)行力；在有些問題上存在執(zhí)行懈怠，監(jiān)督不力；對基層政府招標(biāo)的指導(dǎo)不到位，對財政補貼資金執(zhí)行的監(jiān)督也不到位。

2.省級決策機制不完善。省級政府雖然有確定本省農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的的“自愿”權(quán)利，但是對于國家重點強調(diào)的大宗糧食作物的保險，也不可無視中央的政策導(dǎo)向，隨意決定棄舍。這實際上是決策機制的缺位。

3.縣級政府缺乏目標(biāo)性和主動性。有的縣級政府缺乏貫徹省級政府關(guān)于農(nóng)業(yè)保險發(fā)展規(guī)劃的主動性，本縣的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展有些盲目，不知道該采取什么措施，該發(fā)展什么項目，完全靠保險公司自發(fā)地操作和推動。

4.對于違規(guī)行為缺乏監(jiān)督治理。有的省、縣對農(nóng)險展業(yè)和理賠過程中的不規(guī)范行為缺乏有效監(jiān)督，甚至漠視或助長保險企業(yè)對投保農(nóng)戶利益的侵害。

5.省級管理和監(jiān)督機制不健全。在一些重要問題上，難以統(tǒng)一監(jiān)管意志，使一些市場亂象得不到有效的治理。

（二）省、縣政府在農(nóng)險制度中的職責(zé)越位

1.無視農(nóng)業(yè)保險規(guī)則。有的縣級政府自創(chuàng)的經(jīng)營模式未經(jīng)省級政府批準(zhǔn)，執(zhí)行也無人監(jiān)督。有的縣級政府與本縣保險公司分支機構(gòu)實行“五五聯(lián)合共保”，發(fā)生災(zāi)害損失之后，卻不按照“共?！眳f(xié)議支付50%的賠款，甚至要求保險公司支付全部賠款，最終導(dǎo)致投保農(nóng)戶利益的損失。

2.不適當(dāng)干預(yù)公司定價權(quán)。有的省份不尊重保險經(jīng)營機構(gòu)的保費定價權(quán)?！吨笇?dǎo)意見》第八條規(guī)定，要充分尊重保險機構(gòu)精算定價的自主權(quán)。而這些省份，卻在沒有依據(jù)的條件下強行要求保險公司降價，甚至在招標(biāo)中競價。更有甚者，當(dāng)年降價之后，還要按照新價格計算前幾年的保險費，并要求退回前幾年“多收”的保險費。這些越位行為，必然導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)保險市場扭曲，農(nóng)險經(jīng)營出現(xiàn)困難甚至失敗。

3.利用招標(biāo)設(shè)租和報復(fù)。縣鄉(xiāng)政府部門親自操刀進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營范圍的招標(biāo)。通過設(shè)租方式分配農(nóng)險的地域資源，其后果不言而喻。據(jù)筆者對某農(nóng)險公司的調(diào)研，該公司用于縣域招標(biāo)等方面的所謂“公關(guān)”費，幾乎要占公司當(dāng)年簽單保費收入的4%～5%。如就在《指導(dǎo)意見》發(fā)布后，在財政部門三令五申要清理拖欠保險經(jīng)營機構(gòu)“應(yīng)收保費”的背景下，在某縣多年經(jīng)營農(nóng)險的某公司，由于依照財政部規(guī)定向縣政府索取歷年積欠的“應(yīng)收保費”，結(jié)果在招標(biāo)中被縣政府“趕”出本縣的農(nóng)險經(jīng)營行列。

4.縣級政府參與和干預(yù)農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營，特別是通過“協(xié)議賠付”，踐踏保險合同的法律嚴(yán)肅性和公正性。有的縣政府，遇到小災(zāi)損失，要求保險公司多賠，遇到大災(zāi)損失，又同意保險公司少賠，使本縣的農(nóng)業(yè)保險失去了本身的意義。有的縣政府甚至無視農(nóng)戶的權(quán)益，索賠的時候，競?cè)煌庑薷谋ｋU合同有關(guān)條款。如某縣，在某種作物實際上“倒簽單”的條件下，甚至不經(jīng)查勘就“代表”農(nóng)戶提出近6倍于保險費的索賠要求，把農(nóng)險公司當(dāng)成“提款機”。

5.擅自截留挪用保費補貼款。有的縣長期截留、挪用甚至貪污中央財政和省級財政下?lián)艿谋ｋU費補貼款而沒有被追責(zé)和受到處罰。更有甚者，保險機構(gòu)由于向縣政府索要補貼款項，還遭到報復(fù)。這些現(xiàn)象，嚴(yán)重妨礙了農(nóng)業(yè)保險制度的健康運行。

6.利用權(quán)力在保險合同中加入非當(dāng)事人意愿條款。如在一些地區(qū)試驗的保險產(chǎn)品中，政府要求加入“保底賠付”的條款，即使不觸發(fā)賠付，也必須給投保農(nóng)戶賠付。觸發(fā)賠付之后，強行要求保險機構(gòu)多賠。

7.沒買保險也要求賠付。保險合同是保險雙方當(dāng)事人自愿訂立的法律文件，如沒有簽訂保險合同，農(nóng)戶的風(fēng)險損失本不應(yīng)由保險公司賠付。但有的地方政府以“維穩(wěn)”為借口，讓保險公司給沒買保險的農(nóng)戶提供賠付，把保險當(dāng)作政府的財政部門。

產(chǎn)生上述不規(guī)范問題的根源

（一）缺乏明確的法律規(guī)定

目前，我國僅制定了一部《農(nóng)業(yè)保險條例》（以下簡稱《條例》）和一些部門規(guī)章及文件，尚未制定和頒布《農(nóng)業(yè)保險法》。而且《條例》里面對很多問題的規(guī)定只是一些原則性的規(guī)范。特別是對于地方各級政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的責(zé)任和權(quán)力，缺乏具體規(guī)定和要求。例如，對于地方政府在農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營中的定價和議價權(quán)力、對于應(yīng)當(dāng)由哪一級地方政府進(jìn)行招標(biāo)選擇經(jīng)營公司、對于地方政府應(yīng)該監(jiān)督保險經(jīng)營的哪些活動和行為、對于地方政府干預(yù)保險公司經(jīng)營活動的范圍、對于干預(yù)經(jīng)營和其他違法違規(guī)行為應(yīng)當(dāng)如何處罰問責(zé)等，都沒有給予明確的管理和監(jiān)督規(guī)定。

現(xiàn)有法規(guī)、部門規(guī)章或者文件有些地方不夠準(zhǔn)確、不夠嚴(yán)謹(jǐn)，存在理解上的歧義。比如，財政部《中央財政農(nóng)業(yè)保險保險費補貼管理辦法》第十條中提到，保險經(jīng)營機構(gòu)厘定保險費率“應(yīng)當(dāng)在充分聽取各地人民政府財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門和農(nóng)民代表意見的基礎(chǔ)上擬訂”，地方政府就依照這個條款，強行要求保險公司降低費率，這樣的理解顯然是有偏差的。還有，《農(nóng)業(yè)保險條例》明確規(guī)定，對于協(xié)助保險機構(gòu)開展保險業(yè)務(wù)的“協(xié)?！比藛T，可以支付適當(dāng)工作經(jīng)費。但僅僅是原則性規(guī)定，地方政府執(zhí)行檢查時，使用其他規(guī)章來量度，使得部分協(xié)保人員和基層政府工作人員因領(lǐng)取了“工作經(jīng)費”而受到地方政府有關(guān)部門的處罰。

（二）行政權(quán)力的不適當(dāng)使用

除了上述原因，還有一個重要原因就是地方政府少數(shù)官員缺乏法治觀念。有的官員可能還沒有牢固樹立法制意識，仍然存在不適當(dāng)?shù)厥褂眯姓?quán)力對待農(nóng)業(yè)保險的問題。如有不少地方，在試點“保險+期貨”時，要求加上一個“保底賠付”的條款，如無觸發(fā)賠付，也必須賠給投保農(nóng)戶所交保險費的40%～60%。

（三）監(jiān)管人員缺乏農(nóng)業(yè)保險知識

農(nóng)業(yè)保險和其他保險業(yè)務(wù)一樣，是一種法律規(guī)范下的經(jīng)濟(jì)活動，有其專業(yè)特點、獨特的運作方式和專門的法律規(guī)范。如果不了解保險和農(nóng)業(yè)保險的這些特點，只是按照自己的理解想當(dāng)然地對待和處理農(nóng)業(yè)保險問題，就可能出現(xiàn)偏差。要處理好農(nóng)業(yè)保險的事，發(fā)展好本地的農(nóng)業(yè)保險，還需要學(xué)習(xí)一些保險和農(nóng)業(yè)保險知識。

對地方政府職責(zé)和行為的規(guī)范刻不容緩

進(jìn)一步明確地方政府在我國農(nóng)險制度中的職責(zé)和權(quán)力，勢在必行，刻不容緩。當(dāng)前高質(zhì)量發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，從制度建設(shè)和完善層面來說，就是要解決好農(nóng)業(yè)保險制度運行的矛盾，而這個矛盾主要集中在農(nóng)險第一線，地方政府是主要矛盾的主要方面。中央層面設(shè)計的制度和制定的政策，要靠地方政府來落實，如果“最后一公里”有“梗阻”，就很難有順暢的運行和良好的經(jīng)營效率。

表1：各國農(nóng)業(yè)保險制度模式一覽表

（一）要對中國農(nóng)業(yè)保險制度自身特點進(jìn)行考察和再認(rèn)識

全球范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險有很多不同的制度模式。例如，完全商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險制度、公共部門經(jīng)營（政府）的農(nóng)業(yè)保險制度和政府市場合作的農(nóng)業(yè)保險制度（見表1）。我國雖然采取的是類似于美國的“政府市場合作體制”，但我國的國情與美國有很大差別。美國是小政府，而且各州縣政府也是相對獨立的，所以美國的農(nóng)業(yè)保險是聯(lián)邦政府“一竿子插到底”，只有聯(lián)邦政府和保險經(jīng)營機構(gòu)兩個層級。從行政體制上，他們雖然也有聯(lián)邦、州、縣三級政府，但是州、縣并不聽從聯(lián)邦政府的行政指令。州、縣級政府負(fù)責(zé)人只對他們選區(qū)的選民負(fù)責(zé)。對于農(nóng)業(yè)保險這種全國性項目，州、縣地方政府基本上不參與，地方政府在農(nóng)業(yè)保險中也沒有法定責(zé)任，不需要“自主自愿”，也不用擔(dān)“協(xié)同推進(jìn)”之責(zé)。

我國是大政府，有中央、省、地、縣、鄉(xiāng)五級政府，如前所述，按照《農(nóng)業(yè)保險條例》規(guī)定的原則，從中央到省、縣五級政府都有責(zé)任和相應(yīng)的權(quán)力。而省、縣政府的責(zé)任和權(quán)力更加重大，特別是縣政府，直接參與農(nóng)業(yè)保險活動，而這些活動很容易與保險經(jīng)營聯(lián)系在一起。此外，因為有“政策性”的定位，加上有各級政府高達(dá)80%的保險費補貼，容易產(chǎn)生權(quán)利錯覺，當(dāng)法律法規(guī)和行政文件沒有明確劃定政府的權(quán)力邊界時，縣政府極有可能把行政權(quán)力之手伸進(jìn)保險經(jīng)營領(lǐng)域。而有的省政府又產(chǎn)生了另一個極端的認(rèn)識，以為只要按照財政部的規(guī)定補貼25%的保險費就可以了，剩下的都是保險公司的事。這種認(rèn)識導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)保險在起初幾年里發(fā)展得比較緩慢。

（二）亟需修訂和完善我國農(nóng)業(yè)保險的法規(guī)和政策

我國《農(nóng)業(yè)保險條例》頒布實施八年，對我國農(nóng)業(yè)保險制度進(jìn)行了重要的設(shè)計和規(guī)制，對政策性農(nóng)業(yè)保險的政策和業(yè)務(wù)給出了基本的規(guī)范。但是八年來，在實踐中產(chǎn)生的很多問題，需要盡快修訂完善《條例》和與之配套的一些政策文件，有針對性地對地方政府的職責(zé)和權(quán)力作出更加明確的具有較強可操作性的規(guī)定?；蛘吒鶕?jù)修訂的《條例》要求，擬定《地方政府農(nóng)業(yè)保險工作規(guī)范》，出臺省、縣級政府參與農(nóng)業(yè)保險的準(zhǔn)則或者負(fù)面清單，以及對政府工作人員在農(nóng)業(yè)保險中違規(guī)行為的處罰規(guī)定。假如違規(guī)不受懲戒，這種違規(guī)永遠(yuǎn)無法得到治理。

對于一些多方面都很關(guān)注的問題，例如農(nóng)險的產(chǎn)品開發(fā)和產(chǎn)品定價規(guī)則，《指導(dǎo)意見》中已經(jīng)提出，要“充分尊重保險機構(gòu)產(chǎn)品開發(fā)、精算定價、承保理賠等經(jīng)營自主權(quán)”“構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險地圖，發(fā)布中國農(nóng)業(yè)保險純風(fēng)險損失費率，研究制定主要農(nóng)作物、主要牲畜、重要‘菜籃子’品種和森林草原保險示范性條款，為保險機構(gòu)產(chǎn)品開發(fā)、費率調(diào)整提供技術(shù)支持”，需要早日拿出可操作性方案，給地方政府明確的權(quán)力界限，減少對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的不適當(dāng)干預(yù)。

（三）地方政府有關(guān)官員要多了解農(nóng)險基本知識

地方政府不少部門和干部參與農(nóng)業(yè)保險活動，但是很少向他們普及農(nóng)業(yè)保險的基本原理和基礎(chǔ)知識，十多年來我們各方都埋頭做農(nóng)險業(yè)務(wù)，對這方面有所忽略。因此，有必要對地方政府官員和干部，特別是那些跟農(nóng)業(yè)保險打交道的部門干部，進(jìn)行必要的農(nóng)業(yè)保險知識培訓(xùn)，使其既懂得農(nóng)業(yè)保險的制度規(guī)則，也懂得農(nóng)業(yè)保險的基本業(yè)務(wù)規(guī)則，避免再出現(xiàn)侵害保險機構(gòu)利益、侵害投保農(nóng)民利益的現(xiàn)象。只有中央政府、地方各級政府和保險公司各司其責(zé)，農(nóng)業(yè)保險才會健康、可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展。