劉 麗

(湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410081)

2020年新型冠狀病毒肺炎(以下簡稱新冠肺炎)疫情在全球大暴發(fā)，我國30個省份陸續(xù)啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件二級或一級響應，各級政府對疫情防控作出不同的應急處置，在不同程度上抑制了疫情的進一步擴大，保障了人民群眾的生命健康安全。各級政府的應急處置從宏觀上看是我國治理體系和治理能力的一次大考，從微觀上看則是對我國傳染病防控公共衛(wèi)生事權的一次深刻檢視。事權，實際是指特定層級政府承擔公共事務的職能、責任和權力。[1]46在我國事權劃分主要呈現(xiàn)兩種思路：一種思路是按照項目劃分，另一種是按照事權要素劃分，按照決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權等劃分，同一事權可將不同要素劃歸不同層級政府。[2]我國《醫(yī)療衛(wèi)生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》和《突發(fā)事件應對法》、《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等頂層設計文件和法律制度雖對傳染病防控公共衛(wèi)生事權之決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權都作了具體的規(guī)定，但此次新冠疫情的防控，促使我們需要在法律、行政法規(guī)實施一段時間后及時進行立法后評估，修改法律規(guī)定在具體適用中存在的制度障礙，優(yōu)化傳染病防控公共衛(wèi)生事權即決策權、執(zhí)行權及監(jiān)督權三權的配置，進一步提升政府處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急能力。

一、我國頂層設計文件和立法對傳染病防控公共衛(wèi)生事權的配置

為了解決我國醫(yī)療衛(wèi)生領域長期存在的央地事權和財政支出責任劃分體系不夠完整，制度規(guī)范的系統(tǒng)化不足，部分事項與財政支出責任劃分不明確，地方缺乏執(zhí)行依據(jù)，中央和地方分擔比例即支出責任劃分不盡合理等系列問題，國務院于2018年出臺了《醫(yī)療衛(wèi)生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》(國辦發(fā)〔2018〕67號)，將傳染病領域的公共衛(wèi)生事權和財政支出責任作了如下劃分(表一)：

表一：央地傳染病防控公共衛(wèi)生事權與支出責任劃分

此外，《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等立法和黨內法規(guī)對傳染病防控公共衛(wèi)生事權的決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權作了具體規(guī)定(表二)。

結合頂層設計文件和《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等立法的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)我國傳染病防控公共衛(wèi)生事權的配置具有如下特點：

第一，傳染病防控公共衛(wèi)生事權之決策權和主要監(jiān)督權主要歸屬于中央，事權的執(zhí)行權堅持屬地管理原則，劃歸地方政府或地方政府的衛(wèi)生行政部門。全國性重大傳染病防治事權上劃為中央的財政事權，由中央承擔管理和支出責任，中央可以委托地方政府行使相應的財政事權，但相應的支出責任由中央承擔，可通過中央專項轉移支付進行經(jīng)費安排。這種集中力量辦大事的制度安排體現(xiàn)了舉國體制應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的優(yōu)勢。

第二，地方政府間傳染病防控公共衛(wèi)生事權的具體劃分主要散見于單行立法如《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等相關法律、法規(guī)。通過這些具體規(guī)定可以看出，其主要是強調地方政府的責任，但是，地方政府的決策權存在不足，傳染病首先暴發(fā)于地方，但是地方政府在處理傳染病事件時，往往出現(xiàn)決策權不足，過分依賴中央的決策從而有可能錯過傳染病防治最佳時機的問題，地方政府在處理突發(fā)傳染病疫情方面的“主動性”和“積極性”有待進一步提升。

表二：傳染病防控公共衛(wèi)生事權的具體配置

二、我國傳染病防控公共衛(wèi)生事權配置存在的主要問題

新冠肺炎暴發(fā)初期，武漢市政府依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定作出的預警、應急救援和政府信息發(fā)布工作在不同程度上受到了民眾的質疑，所質疑的問題主要集中于地方政府信息披露不及時，信息公開不透明、防控不力等方面。此類在疫情防控中出現(xiàn)的問題，促使我們及時反思現(xiàn)行的《傳染病防治法》、《突發(fā)事件應對法》等立法在傳染病防控公共衛(wèi)生事權配置上存在的問題，及時評估該部法律并進行適時的修法。

(一)傳染病防控公共衛(wèi)生決策權存在的問題

1.傳染病預警主體設置過高

“預警”的有效性和及時性是成功啟動“處置”程序的必要條件，“預警”不是特權，“預警”不是機密，[3]117現(xiàn)行法律規(guī)定在重大傳染病預警權的設置上存在過于強調預警的職權性和特權性；權力過于集中于中央行政機關的問題。

依據(jù)《傳染病防治法》的規(guī)定，國務院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府有權根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預測，及時發(fā)出傳染病的預警，并根據(jù)情況予以公布。由此可見，預警的主體級別限定于省級以上人民政府，設區(qū)的市并沒有預警發(fā)布權。依據(jù)《突發(fā)事件應對法》第43條的規(guī)定：“可以預警的自然災害、事故災害或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應當根據(jù)有關法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定的權限和程序，發(fā)布相應級別的警報”，縣級以上地方各級人民政府有權發(fā)布相應級別的預警，但是由于法律規(guī)定的籠統(tǒng)和模糊，導致此次處于新冠肺炎重災區(qū)的武漢市政府并沒有在“在第一時間”發(fā)布相應級別的預警。

2.封城措施與疫區(qū)的關系、疫情重點區(qū)、疫情高發(fā)區(qū)的認定不明確

《傳染病防治法》第43條規(guī)定了甲類、乙類傳染病暴發(fā)、流行時疫區(qū)認定的主體和有權決定對疫區(qū)實行封鎖的主體。但是疫區(qū)的認定條件和對疫區(qū)實行封鎖是否必須以該城市已宣布為疫區(qū)為前提沒有明確。此外，有關疫情重點區(qū)、疫情高發(fā)區(qū)的認定也無標準可依。

第一，“疫區(qū)”與“封城”措施的關系不明確。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部于1月23日發(fā)布第1號通告，全市城市公交、地鐵、輪渡、長途客運暫停運營；機場、火車站離漢通道暫時關閉。[4]武漢自此正式“封城”。緊隨武漢之后，湖北鄂州、潛江和黃岡三地也于當天實行暫停市域范圍內公共交通、鐵路車站通道暫時關閉的“封城”措施。[5]但是，遺憾的是沒有一個地方政府宣布任何一個城市為疫區(qū)，即使武漢市的第1號通告，也沒有出現(xiàn)“封城”或“封鎖”的字眼，或是說明“封城”的決定主體是誰？“封城”措施都是在沒有公布疫區(qū)的情況下采取的封鎖措施。

第二，“疫情重點區(qū)”、“疫情高發(fā)區(qū)”的認定標準不一。沒有宣布疫區(qū)帶來的另一個問題是其他省份依據(jù)國家衛(wèi)生健康委的疫情通報數(shù)據(jù)來自行判斷哪些省份或城市為疫區(qū)、疫情的重點區(qū)或高發(fā)區(qū)，并對來自疫區(qū)的人員實行地域歧視，將這些地區(qū)的人員視為病毒攜帶者。比如江蘇省揚州市和無錫市在2020年2月8日發(fā)布通告，要求對湖北、浙江、廣東、河南、湖南、安徽、江西等疫情重點地區(qū)的外來務工人員，一律勸返，不聽勸返的一律按照法律法規(guī)及有關規(guī)定嚴肅處理。[6]

再比如，2月8日北京市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作指揮部提出“疫情高發(fā)區(qū)計劃返京人員建議暫不返京。”所謂的“疫情高發(fā)”地區(qū)是指湖北武漢以及國內病例已經(jīng)超過1000例的3個省份。[7]由此可見，北京市衛(wèi)健委將確診病例超過1000例的地區(qū)作為疫情高發(fā)區(qū)的判斷標準，那么揚州市和無錫市發(fā)布的通知中“重點區(qū)”與北京市的“高發(fā)區(qū)”有沒有區(qū)別？區(qū)別在哪里？不得而知。

(二)傳染病防控公共衛(wèi)生執(zhí)行權存在的問題

1.政府信息公開制度運行不暢

突發(fā)傳染病公共衛(wèi)生事件的信息公開制度不同于常態(tài)管理下的政府信息公開，其應適用《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等相關規(guī)定。但是現(xiàn)行法律規(guī)定卻存在對信息公布主體的層級設定過高；疫情信息發(fā)布主體與疫情發(fā)生地政府不一致；信息發(fā)布方式不合理，未能引起民眾的高度警惕和積極防護；多部門的信息統(tǒng)計主體造成的民眾重復填表等諸多問題。

第一，信息公布主體的規(guī)定不合理。依據(jù)《傳染病防治法》的規(guī)定，傳染病暴發(fā)、流行時信息公布主體并非疫情暴發(fā)地的政府，而是國務院衛(wèi)生行政部門或其授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門,這樣就會出現(xiàn)重大傳染病暴發(fā)于地方而地方政府卻無信息披露權的矛盾。根據(jù)《新冠肺炎疫情信息、推進疫情防控國際合作紀事》顯示，2019年12月30日起，武漢市衛(wèi)生健康委依法發(fā)布疫情信息，這讓人不得不質疑武漢市衛(wèi)生健康委發(fā)布疫情信息的權力來源。

第二，信息發(fā)布方式不合理。新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，武漢市衛(wèi)健委就在2019年12月31日發(fā)布的《關于當前我市肺炎疫情的情況通報》中指出“未見明顯人傳人和醫(yī)護感染，可防可控。提示公眾盡量避免到封閉、空氣不流通的公眾場合和人多集中地方，外出可佩戴口罩”；1月15日，武漢市衛(wèi)健委在其官網(wǎng)發(fā)布的《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情知識問答》中指出“尚未發(fā)現(xiàn)明確的人傳人證據(jù)，不能排除有限人傳人的可能，但持續(xù)人傳人的風險較低”，由此可見，對新冠肺炎病情的認定一直在不斷地探索中，但是社會公眾基于對武漢衛(wèi)健委通報內容“人傳人風險較低”的判斷，并沒有加強自我防護和提高防護措施，也沒有聽從衛(wèi)健委的指導出門戴口罩。直到1月20日，國家衛(wèi)生健康委組織高級別專家組組長鐘南山院士代表專家組通報，“現(xiàn)在可以說，肯定的，有人傳人現(xiàn)象”，公眾才真正意識到新冠病毒傳染性極強的風險，民眾開始搶購口罩，藥店出現(xiàn)了“一罩難求”的局面。

第三，疫情暴發(fā)期間多部門的統(tǒng)計主體、統(tǒng)計指標的不確定性加重了信息申報主體的負擔，導致信息發(fā)布的延遲，政府數(shù)據(jù)共享不足，大數(shù)據(jù)利用不充分。政府職能部門應該實現(xiàn)基層上報數(shù)據(jù)信息的共享，而不是讓基層社區(qū)工作人員或民眾花更多的時間應對政府不同職能部門的統(tǒng)計信息，不能將基層的抗疫工作演變?yōu)椤氨砀窨挂摺薄?/p>

2.行政強制措施的適用標準不一

根據(jù)《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》的規(guī)定，傳染病暴發(fā)、流行時，縣級以上的人民政府根據(jù)規(guī)定可以采取隔離措施、緊急措施等行政強制措施。但是由于法律規(guī)定的籠統(tǒng)性，導致各地政府在防控新冠肺炎時出現(xiàn)了適用隔離措施時，適用條件、適用對象和程序等不統(tǒng)一的情形(表三)。

表三：新冠肺炎期間全國各省、自治區(qū)、直轄市對外省人員采取隔離措施的情況[8]

從上表統(tǒng)計中可以發(fā)現(xiàn)各地政府實施集中隔離措施的情形有10種，實施居家隔離的情形有11種；同樣的情形在有的省份是實行集中隔離措施而在其他省份卻是被實行居家隔離措施；各種隔離措施的適用條件五花八門，標準不一，比較混亂。比如在新冠肺炎疫情暴發(fā)期間，不同地方政府針對外省人員和境外人員依據(jù)不同的條件采取了不同的隔離措施，北京市就規(guī)定外省人員一律居家或集中觀察14天，而不論外省人員是否持有“綠色健康碼”，而云南、甘肅等省份則規(guī)定健康人員或綠碼持有者無需隔離，有的省份則對來自重點疫區(qū)或高風險地區(qū)的外省人員醫(yī)學隔離14天。同時，各地在出臺隔離措施時，沒有明確集中隔離期間費用的承擔主體和隔離費用的收取標準，因此產(chǎn)生被隔離人以隔離費用由政府承擔為由拒絕支付或被收取“天價隔離費”[9]等諸多問題。

為了阻斷傳染病的傳播，許多地方政府紛紛采取各種“硬核”應對措施。比如在封閉可能造成傳染病擴散的場所時，有的封閉整個社區(qū)，有的則只封閉整個樓棟或門棟。如果采取封閉場所的緊急措施達不到阻斷傳染病風險的目標，則作出行政拘留的行政處罰。在廣大的農(nóng)村很多村鎮(zhèn)則直接采取“封村”、“斷路”等簡單粗暴的方式來防控疫情。

(三)地方衛(wèi)生行政部門的監(jiān)督權運用不足

《傳染病防治法》、《監(jiān)察法》等相關法律、黨內法規(guī)，對傳染病防控公共衛(wèi)生事權的監(jiān)督權作了如下劃分：縣級以上衛(wèi)生行政部門的監(jiān)督對象是下級衛(wèi)生行政部門、疾控機構、醫(yī)療機構等有關傳染病防治的單位。中央指導組的督查組主要是對地方主要領導進行督察，各級紀委和監(jiān)察委則主要針對各級黨委和政府領導干部進行監(jiān)督。

新冠肺炎期間，媒體關于各級衛(wèi)生行政部門的監(jiān)督大多聚焦于國家衛(wèi)生健康委，比如2020年2月4日，國家衛(wèi)生健康委辦公廳關于出臺《加強疫情期間醫(yī)用防護用品管理工作的通知》，強調履職擔當，嚴肅追責問責。如果發(fā)現(xiàn)醫(yī)療機構不合理使用防護用品、存在隨意浪費現(xiàn)象的，要嚴肅追究有關責任人的責任。針對“陜西安康中心醫(yī)院違規(guī)發(fā)放臨時補貼事件”，國家衛(wèi)生健康委負責人也作了積極回應，責成陜西衛(wèi)生健康委迅速查明情況，嚴肅問責，嚴肅追責。[10]除此之外，有關地方衛(wèi)生行政部門的報道則更多地是聚集于中央指導組派出督查組趕赴黃岡市進行督查時，暴露出的黃岡市衛(wèi)健委主任對于該市定點醫(yī)院收治能力、核酸檢測能力的明確數(shù)據(jù)等一問三不知的問題。

在疫情防控關鍵時刻，中央指導組針對武漢疫情防控在應收盡收等工作中，一些干部存在的底數(shù)不清、情況不明、救治不及時、責任不落實的情況，一些患者轉運過程中，存在銜接無序、組織混亂等問題，對武漢市武昌區(qū)、江漢區(qū)以及湖北省和武漢市的衛(wèi)健委的部門負責同志進行了工作約談，通過約談釋放出失職失責必須追究的強烈信號。

各級紀委監(jiān)察委也加大了對地方政府在應對新冠肺炎疫情工作的監(jiān)督力度，比如截止2月22日，廣西河池市紀委監(jiān)委共追責問責干部143人，其中立案53人、誡勉談話9人、通報批評13人、其他處理68人。[11]因疫情防控工作不力，通遼市紀委監(jiān)委研究，對霍林郭勒市委、市政府在全市范圍內通報批評，責令霍林郭勒市委書記、市委副書記2人作出深刻檢查；對其他相關人員分別給予黨內警告、政務記過等處分。按照干部管理權限，由霍林郭勒市紀委監(jiān)委對其他有關責任人進行問責。[12]因為疫情防控不力，哈爾濱副市長等18名黨員干部和公職人員被追責問責。[13]

由此可見，中央指導組和各級紀律監(jiān)察委在疫情的監(jiān)督方面發(fā)揮了主要作用，而地方衛(wèi)生行政部門監(jiān)督權的行使還有待進一步發(fā)揮。

三、我國傳染病防控公共衛(wèi)生事權配置的優(yōu)化路徑

(一)建立健全傳染病防控公共衛(wèi)生決策權

1.健全公共衛(wèi)生預警制度

第一，擴大傳染病預警主體的范圍，將預警權擴大到地方各級政府和衛(wèi)生行政部門。因為，地方政府和衛(wèi)生行政部門最先掌握發(fā)生公共衛(wèi)生事件的一手信息，其獲得的信息最確定和全面，其作出的預警更加及時。

第二，建立“吹哨人制度”，堅持科學家研判與政治家管理制度的有機結合。突發(fā)公共衛(wèi)生事件中最先接觸病患的一線醫(yī)生是最早發(fā)現(xiàn)可疑病例并及時做出病理研判的專業(yè)人士，其通過醫(yī)院里近期類似病例的比對分析并基于專業(yè)的敏銳判斷最有可能在第一時間吹響口哨，發(fā)出疾病預警。因此，基于預警及時性原則的要求，一旦發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生性事件，就必須授權一線醫(yī)護人員在第一時間吹哨報警。突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警機制要充分尊重醫(yī)生、專家的判斷，敬畏科學，應該設計寬松的疫情研判法律制度來保障一線醫(yī)護人員長年基于專業(yè)和職業(yè)的判斷所作出的疾病信息研判。

2.規(guī)范封城措施與疫區(qū)、疫情重點區(qū)和疫情高發(fā)區(qū)的認定

第一，明確“疫區(qū)”和“封城”的關系?！秱魅静》乐畏ā返?3條第2款規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定對本行政區(qū)域內的甲類傳染病疫區(qū)實施封鎖；但是，封鎖大、中城市的疫區(qū)或者封鎖跨省、自治區(qū)、直轄市的疫區(qū)，以及封鎖疫區(qū)導致中斷干線交通或者封鎖國境的，由國務院決定。由此條款可知，封鎖或封城是對疫區(qū)實行的一種強制措施，因此，只有某個城市經(jīng)相應級別的政府決定宣布為疫區(qū)后，才能對該城市采取封鎖措施，疫區(qū)的認定是實施封鎖的必要前提條件。

第二，規(guī)范疫情高發(fā)區(qū)、疫情重點區(qū)的認定。依據(jù)《傳染病防治法》的規(guī)定，無論是縣級以上地方人民政府還是國務院，都只能依法宣布某地為疫區(qū)，法律并沒有授權某級政府有權作出疫情高發(fā)區(qū)或者疫情重點區(qū)的認定，因此，地方政府沒有權力自行認定疫情高發(fā)區(qū)或疫情重點區(qū)，作為地方政府，應該堅持“法無授權不可為”的原則。

未來修改《傳染病防治法》和《傳染病防治法實施辦法》時需要對疫區(qū)進行科學分級，科學界定疫情高發(fā)區(qū)或疫情重點區(qū)的標準，明確認定疫情高發(fā)區(qū)或疫情重點區(qū)的政府級別，防止地方政府為了減輕自身防控壓力而隨意認定疫情高發(fā)區(qū)或疫情重點區(qū)，進而采取不合理的限制措施歧視外地人。

(二)進一步規(guī)范傳染病防控公共衛(wèi)生執(zhí)行權

1.完善緊急狀態(tài)下政府信息公開制度

第一，調整信息公開的主體。修改《傳染病防治法》的相關規(guī)定，在傳染病暴發(fā)、流行時將信息公布主體確定為疫情暴發(fā)地的政府而非國務院衛(wèi)生行政部門或其授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門。這樣就會解決重大傳染病暴發(fā)于地方而地方政府卻無信息披露權的矛盾。同時，也便于各級政府牽頭成立的聯(lián)防聯(lián)控機制在公布疫情信息時將有關傳染病信息及時公布于眾。

第二，傳染病信息的發(fā)布應該主動、及時。傳染病暴發(fā)、流行期間，民眾在政府的號召下實行居家隔離即盡量做到足不出戶，因此，信息的獲得相對比較閉塞，渠道比較單一，如果民眾不能及時從官方得到有關傳染病病癥、傳染途徑、防控措施、感染人數(shù)、治愈人數(shù)等信息，就會進一步加劇民眾的恐慌心理，也會滋生謠言的瘋長。因此，政府應該依職權主動公開傳染病信息，不能人為設定由政府分級把控信息或搞所謂的信息公開之前的行政審批，而且信息的公布應堅持及時性原則。

第三，改革信息公布的方式。民眾對醫(yī)學專家研判的執(zhí)行勝過衛(wèi)生行政部門的通報，原因是醫(yī)學專家是傳染病防治領域的頂級科學家，有著十分豐富的臨床實踐經(jīng)驗。在公共衛(wèi)生事件的信息發(fā)布中必須設置衛(wèi)生行政部門同醫(yī)療等領域專家同臺參加疫情信息發(fā)布會的制度。比如英國在不同的領域就設置了政府首席科學顧問制度。新冠肺炎在英國暴發(fā)期間，兩位科學顧問經(jīng)常和英國首相同時登臺參加疫情新聞發(fā)布會，一位是總科學顧問，另一位是醫(yī)學科學顧問，相當于首相的左膀右臂，他們一方面參與決策，另一方面把正確的科學理念傳播出去，與民眾進行有效溝通。[14]

第四，規(guī)范信息統(tǒng)計主體、統(tǒng)計指標，充分利用大數(shù)據(jù)。為了改變“表格抗疫”，減輕基層社區(qū)工作人員信息統(tǒng)計工作的壓力，各級政府應明確疫情信息的統(tǒng)計主體和統(tǒng)計指標，在確定了各基層社區(qū)作為信息統(tǒng)計主體后，就不再要求各級政府職能部門再進行信息統(tǒng)計，避免造成信息申報人多頭申報同一數(shù)據(jù)，減輕信息申報人的填表負擔，同時，信息統(tǒng)計主體可以充分利用“釘釘APP”、“微信小程序”等高科技軟件進行信息的統(tǒng)計和整理。信息收集匯總后，政府各職能部門可以充分實現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享。

第五，有效處理政府信息公開與個人信息保護的關系。疫情信息的收集和公布還需遵守《個人信息安全規(guī)范》、《網(wǎng)絡安全法》和中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會辦公室《關于做好個人信息保護利用大數(shù)據(jù)支撐聯(lián)防聯(lián)控工作的通知》的規(guī)定。疫情信息公開的廣度和深度勢必涉及個人信息公開的程度，應盡量避免出現(xiàn)信息公開粗線條不具有可參考性或信息公開過細侵犯他人隱私權，從而造成他人生活困擾的問題。信息經(jīng)過脫敏處理后公布時應該詳細可供大眾防范危險而不宜大而化之，避免因為信息不完全透明造成民眾的恐慌和謠言的傳播。

2.規(guī)范強制措施的運用

第一，明確隔離措施的適用條件和程序。隔離措施作為暫時限制人身自由的強制措施，勢必影響到被隔離人的人身自由權和財產(chǎn)權，因此，之后的修法應該進一步明確實施不同種類的隔離措施的具體條件和判斷標準；明確不同種類的隔離措施由不同行政級別的主體來決定；規(guī)定隔離措施實施的具體程序；明確隔離措施的具體內容即隔離措施實施的地點、隔離期間所產(chǎn)生費用的承擔主體等等內容。

第二，規(guī)范緊急狀態(tài)下各種緊急措施對個人權利限制的邊界。重大突發(fā)事件引發(fā)的公共危機，打破了常態(tài)法治狀態(tài)下的依法行政，進入到了緊急狀態(tài)下的行政法治，激活了緊急狀態(tài)下行政應急性原則的適用空間，行政應急性原則賦予了行政機關在緊急狀態(tài)下采取的諸多“非常”處置權力即強制措施，包括對公民基本權利進行適當?shù)南蘅s與克減，比如關閉影院、商場等場所，禁止通行等措施。風險社會中緊急狀態(tài)下，為了公共利益即保障公共安全的需要，可以對公民的權利進行一定的限制，但是，這種公權機關對個體的權利限制也并非毫無限制，應急狀態(tài)下的限權措施受到法律保留、比例原則、禁止不當聯(lián)結以及核心權利保障等諸多原則的限制。[15]11

(三)實現(xiàn)臨時機構和常態(tài)化機構監(jiān)督的有機結合

中央成立的應對公共衛(wèi)生事件的工作領導小組即中央指導組，是為了確保中央防控公共衛(wèi)生事件的部署在地方得到嚴格落實的臨時機構，其職責之一是督察職責，督察不作為、亂作為、不擔當?shù)膯栴}，依法依紀要求有關方面作出整改，作出調查處理。[16]通過對地方工作開展督察，利用約談和發(fā)出督察通知的方式及時解決實際存在的問題。督察的手段主要通過明察暗訪、約談主要領導的方式進行。

紀委、監(jiān)察委作為常態(tài)化監(jiān)督機構，其職責在于確保黨中央決策部署落地見效，推動各級黨委、政府嚴格落實主體責任，其監(jiān)督重點應該主要放在疫情防控過程中領導的不作為和疫情過后各項救助政策的落實兩個階段。

衛(wèi)生行政部門作為基層的行政執(zhí)法機關和常態(tài)化的管理機構對其管轄區(qū)域內的違法案件應該依據(jù)《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等相關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，積極行使監(jiān)督權，主動作為，加強監(jiān)督。

總之，只有中央指導組、紀委監(jiān)察委和各級衛(wèi)生行政部門三類監(jiān)督主體分工合作，有機結合，才能更好地實現(xiàn)對傳染病防控公共衛(wèi)生事權運行的全面監(jiān)督。