楊園爭

(中國社會科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732)

鄉(xiāng)村治理是社會治理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。鄉(xiāng)村治理體制是“以農(nóng)村為范圍的治理的各項正式和非正式制度的動態(tài)描述”，主要包括“以村民委員會為代表的村民自治機制，以村支部為核心的中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作機制，以縣鄉(xiāng)政府為主的國家政權(quán)干預(yù)機制，以及以各類社會組織的參與和服務(wù)為主要內(nèi)容的社會參與機制”[1]。在此之中，村民自治機制和國家政權(quán)干預(yù)機制涉及的事多面廣，既包括了村民自治的具體展開形式，又涵蓋了以稅收和公共事業(yè)籌資在內(nèi)的財政干預(yù)形式以及以養(yǎng)老、醫(yī)療、戶籍管理等為代表的民政民生工作，是本文的主要關(guān)注對象。

新中國成立以來，村民自治機制從“政社合一”轉(zhuǎn)變?yōu)椤班l(xiāng)政村治”。在國家政權(quán)干預(yù)形式之一的財政干預(yù)形式中，農(nóng)業(yè)稅從統(tǒng)一到取消，農(nóng)村公共事業(yè)籌資也從“三提五統(tǒng)”發(fā)展到了“一事一議”；同時，農(nóng)村養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等民政工作從低水平走向均等化，戶籍管理制度也從控制走向?qū)捤?。中國鄉(xiāng)村治理正朝著善治的方向不斷演進。系統(tǒng)梳理并分析評價鄉(xiāng)村治理體制機制變遷，指出其發(fā)展當(dāng)中的特點和規(guī)律，對更好地落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善鄉(xiāng)村治理體系和提高鄉(xiāng)村治理能力有著重要意義。

一、村民自治機制的變遷

(一)建國初期的“鄉(xiāng)(村)政權(quán)”

在中華人民共和國成立初期，土地改革運動將封建半封建的土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制，清匪反霸實現(xiàn)了分散化社會權(quán)利的向上收歸和國家政權(quán)對鄉(xiāng)村社會的整合。在1950年到1953年，中國農(nóng)村實行的是鄉(xiāng)與行政村皆為農(nóng)村基層行政區(qū)劃的政權(quán)建制，二者的政權(quán)機構(gòu)均是人民代表大會和人民政府，即在縣下設(shè)區(qū)，區(qū)作為政權(quán)實體或為縣的派出機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)政府或行政村政府的工作。在這一時期，鄉(xiāng)和行政村的區(qū)別僅在于規(guī)模大小。

1954年，行政村建制被取消，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)是農(nóng)村基層行政區(qū)劃，鄉(xiāng)政權(quán)是農(nóng)村基層政權(quán)，是國家政權(quán)的有機組成部分”。也就是說，鄉(xiāng)政權(quán)以下的管理單位是自然村，村內(nèi)公共權(quán)力由村黨支部和上級下派的工作組來行使。這樣，“中國首先從改革農(nóng)村土地關(guān)系入手，進而對鄉(xiāng)村社會權(quán)力結(jié)構(gòu)進行調(diào)整和重組，逐步將國家行政權(quán)直接延伸到村莊內(nèi)部，自上而下建立起嚴格的行政支配體系，最終將農(nóng)民完全整合到國家政治體系之中”[2]。

(二)“政社合一”體制的盛行

土地改革將土地“分散”至農(nóng)民手中，然而“耕者有其田”并非是完全意義上的社會主義制度。在這種背景下，社會主義公有制經(jīng)濟體系以農(nóng)村集體化的形式迅速推開，同時農(nóng)村政權(quán)的社會主義改造也“配套”進行。中國農(nóng)村集體化進程以互助組為起點，并逐步向初級社、高級社過渡，最終建立了人民公社體制。

1958年，隨著《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》的通過，全國各地開始撤鄉(xiāng)、鎮(zhèn)并大社，“人民公社”在農(nóng)村大規(guī)模建立，農(nóng)民逐漸喪失了在生產(chǎn)和交換上的自主能力，農(nóng)村的生產(chǎn)、分配、交換和消費等各環(huán)節(jié)均被納入人民公社管理范疇。1962年2月，中共中央發(fā)出《關(guān)于改變農(nóng)村人民公社基本核算單位問題的指示》，農(nóng)村開始在“村”實行“政社合一”“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的制度，即農(nóng)村生產(chǎn)資料所有權(quán)為人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)小隊“三級所有”，生產(chǎn)經(jīng)營和核算以生產(chǎn)小隊為單元。農(nóng)村治理整體呈現(xiàn)出層層管制的治理結(jié)構(gòu)表征。

具體來講，人民公社是最基層的國家政權(quán)組織，運用國家權(quán)力管理農(nóng)村的一切工作。人民公社既是發(fā)展生產(chǎn)和分配產(chǎn)品的經(jīng)濟組織，也是社會管理和服務(wù)的政治組織，其經(jīng)濟合并政治的交疊性使鄉(xiāng)村治理與政權(quán)組織、經(jīng)濟組織在人民公社內(nèi)部實現(xiàn)了高度一體化。人民公社之下的生產(chǎn)大隊為村級組織，生產(chǎn)大隊執(zhí)行公社的決議并受公社監(jiān)督，同時負責(zé)組織和監(jiān)督生產(chǎn)小隊。生產(chǎn)小隊大部分來自于自然村，是距離農(nóng)民最近的治理單元，主要負責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營、核算分配和社會服務(wù)。

這一階段“政社合一”的鄉(xiāng)村治理體系以“合”作為最重要的治理思路，將政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展和基層治理合而為一，具有組織性強的明顯特征，表現(xiàn)出高度的集體化和國家化。農(nóng)民在這一集中治理框架下，不需要也不可能對其生產(chǎn)、生活做個性化安排，同質(zhì)性極強；農(nóng)村的道路、灌溉設(shè)施等公共設(shè)施建設(shè)，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)以及財政、糧食、貿(mào)易、治安、民兵和調(diào)解民事糾紛等一切公共事務(wù)治安管理等，均由集體組織統(tǒng)一安排和治理?！罢绾弦弧钡泥l(xiāng)村治理模式高度統(tǒng)一于國家治理體制，國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會全面滲透，國家動員和整合鄉(xiāng)村社會的能力得到空前增強[3]。

“公社-生產(chǎn)大隊-生產(chǎn)小隊”這一“三級”管理體制，是中國農(nóng)村向社會主義公有制經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的組織基礎(chǔ)和社會治理產(chǎn)物。與政權(quán)和經(jīng)濟一體化后的“政社合一”的鄉(xiāng)村治理體制，滿足了社會主義建設(shè)初期“把農(nóng)民組織起來、鞏固人民政權(quán)”的現(xiàn)實需要，在這一歷史階段穩(wěn)固了農(nóng)村基層政權(quán)，也維護了農(nóng)村經(jīng)濟集體化的生產(chǎn)秩序，水庫和水渠灌溉等農(nóng)村水利工程在這一時期得以建立，包括掃盲班在內(nèi)的文化教育活動在這一時期集中開展，這些都為經(jīng)濟生產(chǎn)和社會穩(wěn)定提供了制度保障。

然而，“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社治理模式具有高度集權(quán)特質(zhì)，在其治理下的鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出高度封閉的特點，社員的生產(chǎn)生活活動除了公社劃定的范圍之外別無選擇，“市民”和“農(nóng)民”之間的流動被體制所限制[4]。這不僅在很大程度上忽視了農(nóng)民的個體創(chuàng)造性，抑制了基層可能迸發(fā)出的治理“靈感”，還不利于生產(chǎn)要素的自由流動，客觀上人為設(shè)限于潛在生產(chǎn)力。同時“搭便車”“鉆空子”“薅羊毛”等集體行動的治理困境也不斷顯現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理模式亟待調(diào)整。

(三)“政社合一”的解體與“鄉(xiāng)政村治”的建立

1978年黨的十一屆三中全會召開，黨的工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，中國開始探索建立社會主義市場經(jīng)濟體制，計劃經(jīng)濟體系在全國范圍內(nèi)逐步解體。隨著商品經(jīng)濟的不斷發(fā)展，以安徽省鳳陽縣小崗村為代表的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始在部分農(nóng)村出現(xiàn)。村民帶著“交足國家的，留夠集體的，剩下的都是自己的”的生產(chǎn)積極性，與政府簽訂“生產(chǎn)責(zé)任書”，承包一定范圍內(nèi)的土地，自行決定自主生產(chǎn)。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的分配方式使農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前提高，中國農(nóng)村紛紛從人民公社時期的“大鍋飯”轉(zhuǎn)變?yōu)楦呋盍Φ摹按蟀伞??！斑@一體制的建立突出了農(nóng)民作為商品生產(chǎn)者的主體地位，將廣大農(nóng)民從過去集中管理、統(tǒng)一勞動、平均分配的'牢籠'中解放出來，極大地激發(fā)出廣大農(nóng)民的生產(chǎn)勞動積極性，進而打破了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展遲滯的桎梏”[5]。

經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變勢必會帶來治理體制的革新。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的逐步推行在動搖人民公社體制經(jīng)濟基礎(chǔ)的同時，也沖擊了“一大二公”的“政社合一”治理體制，部分農(nóng)村社隊基層組織渙散，鄉(xiāng)村公共事物無人問津，治理功能不斷減弱。面對這一時期的治理“真空”，如何把作為獨立生產(chǎn)經(jīng)營單位的家戶重新組織起來成為了鄉(xiāng)村治理的當(dāng)務(wù)之急。

1980年1月，廣西省宜州市合寨村為了探索與農(nóng)村新的生產(chǎn)經(jīng)營模式相匹配的鄉(xiāng)村治理體系，召開了全屯戶主會議，選舉產(chǎn)生了村民委員會主任，制定了合寨村村規(guī)民約用以規(guī)范鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活秩序，并以自然村(屯)為單位，成立包括村(屯)所有家戶在內(nèi)的自治性組織，承擔(dān)維護治安的任務(wù)，并將這種自治性組織命名為“村民自治委員會”。農(nóng)民的這一理性創(chuàng)舉在某種程度上填補了農(nóng)村經(jīng)濟體制改革后的鄉(xiāng)村治理真空，并取得了良好的效果。合寨村的探索第一次真正意義上體現(xiàn)了村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育，初步形成了以“村民自治”為核心特征的鄉(xiāng)村治理框架，為隨后在中國全面推開實施的村民自治制度探索了道路、總結(jié)了經(jīng)驗、奠定了基礎(chǔ)[6]。

經(jīng)過不斷的實踐與論證，1982年《憲法》第111條中，“村民委員會”的提法首次出現(xiàn)，并明確其作為“基層群眾自治性組織”管理本村事務(wù)，村民委員會的合法自治屬性首次得到了法律的認可[4]。同時，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家執(zhí)行機關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”。至此，中國鄉(xiāng)村治理正式步入“鄉(xiāng)政村治”時期。

“鄉(xiāng)政村治”中的“鄉(xiāng)政”指鄉(xiāng)一級政權(quán)(包括鎮(zhèn)政權(quán))，它是國家依法設(shè)在農(nóng)村最基層一級的政權(quán)組織；“村治”指村民委員會，是農(nóng)村最基層的群眾性自治組織?！班l(xiāng)政村治”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民委員會結(jié)合起來的一種農(nóng)村政治模式[7]?！班l(xiāng)政村治”模式“堅持國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時，重視農(nóng)民群眾的參與，體現(xiàn)了國家與社會的分權(quán)原則”，基本適應(yīng)了當(dāng)時農(nóng)村經(jīng)濟體制改革和基層民主發(fā)展的需要[8]。1987年全國人大常委會通過《中華人民共和國村民自治組織法(試行)》(以下簡稱《村組法》)，從法律的角度將村民自治委員會組織建設(shè)加以明確和細化。到1998年，《村組法》在全國范圍內(nèi)正式推行，國家撤銷人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊，改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為國家農(nóng)村基層政權(quán)，用村委會和村民小組代替原來的生產(chǎn)隊，實行村民自治，“鄉(xiāng)政村治”模式最終得以正式確立。

(四)鄉(xiāng)村治理機構(gòu)的規(guī)模變化

在“政社合一”的鄉(xiāng)村治理模式下，集體規(guī)模不斷擴大。從最初一般包含幾戶或十幾戶的互助組到幾十戶的初級社，再到百余戶的高級社，直至最后的人民公社，村民自治體所覆蓋的農(nóng)戶數(shù)持續(xù)上升(見表1)。

表1 中國農(nóng)村集體化運動的進展情況統(tǒng)計(1951—1958)[9]

截至1958年9月29日，全國農(nóng)村共有人民公社23 384個，加入農(nóng)戶1.12億戶，參加農(nóng)戶達總農(nóng)戶數(shù)的90.4%，平均每社4 797戶[10]。到1958年年底，全國已由74萬個合作社改組成了2.6萬個人民公社，除了不到1%的“深山老林單家獨戶”外，全國12億農(nóng)戶全部參加，每社平均由高級社的170戶躍增到5 000余戶[11]。

在經(jīng)歷了集體規(guī)模的極速膨脹之后，政社分離的嘗試在多地得以推廣。到1985年人民公社正式終結(jié)，全國共建立了至少92 000個鄉(xiāng)或鎮(zhèn)人民政府，以及82萬多個村民委員會。1987年《中華人民共和國村民委員會組織法》(試行)規(guī)定，“村民委員會根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立”，且“村民委員會一般設(shè)在自然村”，這在一定時期內(nèi)為縮小村民自治體的治理半徑提供了法律依據(jù)。

1998年《村組法》正式頒布，“村民委員會一般設(shè)在自然村”的規(guī)定被取消，即設(shè)立村委會的“村”是“建制村”，這使得“村”的面積有所擴大。21世紀初，全國各地掀起了一場“合村并組”的浪潮，鄰近的行政村或村民小組紛紛合并，村委會所要負責(zé)的自治范圍繼續(xù)擴大。

然而，村民自治體覆蓋人口和地域的不斷擴大會產(chǎn)生相應(yīng)的弊端，行政村干部忙于應(yīng)付縣鄉(xiāng)政府的任務(wù)，無暇顧及農(nóng)村居民對社區(qū)公共服務(wù)的需求；在自然村或村民小組蘊藏的社會管理資源與服務(wù)資源難以得到有效利用；農(nóng)村公共財務(wù)的合理設(shè)置遇到多重困難，本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)支出轉(zhuǎn)嫁給了村集體經(jīng)濟，變相加重了農(nóng)民負擔(dān)，不利于深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，不利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展[12]。

基于此，2014年中央“一號文件”提出“探索村民自治有效實現(xiàn)形式”重要命題；2015 年、2016年連續(xù)兩年中央“一號文件”提出“在有實際需要的地方，擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點”。在中央文件的引導(dǎo)下，各地農(nóng)村結(jié)合實際開始探索村民自治的有效實現(xiàn)形式。廣東省清遠市依據(jù)本地“大多數(shù)自然村均是單姓宗族村”的實際，將自治重心下移至自然村，激活了村民參與的積極性。廣東省蕉嶺縣下移自治單元至自然村，探索自然村自治。廣西河池市下移自治重心，探索“自然屯自治”。湖北省秭歸縣以“幸福村落建設(shè)”為契機，按照“地域相近、規(guī)模適度、利益相關(guān)、共建同享、文化相連、便于凝聚”原則，將全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的186 個行政村，劃分為2 055 個自然村落，保持每個自然村落的地域面積在1～2平方公里，人口規(guī)模在30～80戶左右，將自治重心下移至自然村，以自然村為基本單元開展自治。在自然村單元，建立“兩長八員”制度、村民議事會等自治組織，并制定村規(guī)民約，激發(fā)村民參與自治的積極性，推進了自治有效實現(xiàn)。

(五)村民選舉制度的發(fā)展和完善

村民選舉制度是鄉(xiāng)村治理體制的重要組成部分，位居村民自治四大民主(民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督)之首，村委會是否通過村民民主選舉產(chǎn)生，是檢驗村民自治是否實現(xiàn)或?qū)崿F(xiàn)程度的重要標準。自1987年《村民委員會組織法》(試行)實施起，海選、組合競選等多種選舉制度產(chǎn)生，村民自治和村民選舉制度進一步得到完善。

1998年全國人大常委會重新修訂《村民委員會組織法》，確立了村民選舉的普遍原則和平等原則，規(guī)定村民直接提名產(chǎn)生候選人，以無記名和公開記票的方法直接差額選舉出村委會，并規(guī)定了選票的計票方法以及村民罷免權(quán)的行使程序。

2010年10月，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議頒布了修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》，修訂補充了有關(guān)村民委員會成員的選舉和罷免程序，完善了民主議事制度、民主管理和民主監(jiān)督制度。

(六)鄉(xiāng)村善治的地方實踐

農(nóng)村“小微權(quán)力”清單制度浙江省寧?？h的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗，他們通過確定村級干部權(quán)力邊界、規(guī)范權(quán)力行使流程和完善權(quán)力監(jiān)督體系，將治理事宜具體化、治理手段規(guī)范化、治理步驟明確化、治理效果公開化，有效消減了“小官也能貪”的不良作風(fēng)，阻斷了“小事也難辦”的懶政行為，使鄉(xiāng)村治理權(quán)利得到了規(guī)范化應(yīng)用。

“村民說事”的治理形式是浙江省象山縣的善治嘗試，主要通過拓寬評議渠道、提高商討效率、反饋辦事效果來解決基層治理問題。通過這種垂直化的辦事機制，村民的訴求有了出口，反映的問題有了直接負責(zé)人，問題的解決效率與效果還與鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效考評相掛鉤，將村民與村干合并為一個利益共同體，大大提升了村級事務(wù)的治理效率。

“三治結(jié)合、四會聯(lián)動”是廣東省三水縣的基層治理模式，在自治、法治和德治“三治結(jié)合”基礎(chǔ)上，三水設(shè)立了村民議事會、村務(wù)監(jiān)督委員會、家鄉(xiāng)建設(shè)委員會和鄉(xiāng)賢慈善會這“四會”，從議事、辦事、督事和幫事這四大角度入手，充分利用鄉(xiāng)村治理存量，廣泛發(fā)動愛村愛鄉(xiāng)增量，在完善治理體制的同時，引進了治理新動能。

二、國家政權(quán)干預(yù)機制的變遷

國家政權(quán)干預(yù)機制作為鄉(xiāng)村治理機制中的重要組成部分，既包括了諸如村委會需向村民會議報告[1]的“上層建筑”，還涵蓋了農(nóng)戶及各級政府間財稅關(guān)系這一“經(jīng)濟基礎(chǔ)”。尤其是后者，新中國成立以來發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。

(一)農(nóng)業(yè)稅收制度的統(tǒng)一

新中國成立初期，農(nóng)業(yè)稅實行的是實物稅制，但具體標準尚不統(tǒng)一。老解放區(qū)繼續(xù)沿用解放戰(zhàn)爭時期各區(qū)制定的農(nóng)業(yè)稅征收制度；新解放區(qū)則實行政務(wù)院于1950年9月頒布的《新解放區(qū)農(nóng)業(yè)稅暫行條例》：農(nóng)業(yè)稅按農(nóng)業(yè)人口每人平均農(nóng)業(yè)收入計征，農(nóng)業(yè)收入的計算以土地的常年產(chǎn)量(常年產(chǎn)量的計算，以當(dāng)?shù)胤N植最多的主要糧食為標準，其它糧食折合主糧計算)為標準，以市斤為單位。

1958年全國人大常委會頒布實施《農(nóng)業(yè)稅條例》，統(tǒng)一了全國農(nóng)業(yè)稅制度，對納稅人、征稅范圍、農(nóng)業(yè)收入的計算、稅率、優(yōu)惠減免及征收管理等作出了明確規(guī)定。自1983年起，國務(wù)院根據(jù)農(nóng)業(yè)稅條例開征農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅。

(二)貨幣農(nóng)業(yè)稅制的推行

隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，實物稅制已不能適應(yīng)農(nóng)村商品經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)產(chǎn)品收購制度改革后的新形勢。1985年11月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了財政部《關(guān)于農(nóng)業(yè)稅改為按糧食“倒三七”比例價折征代金問題的請求》，農(nóng)業(yè)稅由過去的征收實物改為折征代金，同時對部分經(jīng)濟較為落后的地區(qū)仍然執(zhí)行實物稅制。此時，農(nóng)業(yè)稅開始由實物稅向貨幣稅過渡[13]。

此外，1994年國務(wù)院改農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅為農(nóng)業(yè)特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅；牧區(qū)省份則根據(jù)授權(quán)開征牧業(yè)稅。也就是說，此后的農(nóng)業(yè)稅制主要包括農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等3種形式。

(三)“三提五統(tǒng)”及農(nóng)業(yè)稅的取消

在20世紀八九十年代，農(nóng)民除去繳納農(nóng)業(yè)稅之外，還需承擔(dān)“三提五統(tǒng)”的固定費用和“二工”等勞動用工義務(wù)。依據(jù)1991年國務(wù)院頒布的《農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例》，農(nóng)民繳納的村提留(又稱“三提”)和鄉(xiāng)統(tǒng)籌(又稱“五統(tǒng)”)費，分別由村集體經(jīng)濟組織和鄉(xiāng)人民政府組織收取，其性質(zhì)屬于集體資金，收取比例不得超過上一年農(nóng)民人均純收入的5%。“三提”包括公積金、公益金和管理費。其中，公積金用于農(nóng)田水利基本建設(shè)、植樹造林、購置生產(chǎn)性固定資產(chǎn)和興辦村集體經(jīng)濟；公益金用于五保戶供養(yǎng)、特別困難戶補助、合作醫(yī)療保健以及其他集體福利事業(yè)；管理費用于村干部報酬和管理開支?！拔褰y(tǒng)”用于安排鄉(xiāng)村兩級的民辦教育事業(yè)、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公助事業(yè)。同時《農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例》還規(guī)定，在有必要的情況下，可以在法律、法規(guī)和國務(wù)院有關(guān)政策允許的范圍內(nèi)向農(nóng)民收取行政事業(yè)性收費和進行集資[14]。

隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的不斷發(fā)展，“三農(nóng)”問題得到了越來越多的關(guān)注。為切實減輕農(nóng)民負擔(dān)，保持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的健康穩(wěn)定發(fā)展，中央開始出臺一系列促進農(nóng)民增收減負的政策措施，農(nóng)村稅費改革得到了農(nóng)民的熱烈響應(yīng)。

20世紀90年代初到本世紀初，安徽的渦陽縣新興鎮(zhèn)實行“土地承包稅(費)制”、太和縣實行公糧制改革、五河縣1995—1998年3輪稅費改革實驗等拉開了農(nóng)村稅費改革的序幕；2003年3月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面推進農(nóng)村稅費改革試點的意見》，以“三個取消、兩個調(diào)整、一項改革”為主要內(nèi)容，取消屠宰稅、取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款、取消教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策、調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收辦法，規(guī)定新農(nóng)業(yè)稅稅率上限為7%，使其在一定程度上彌補取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌帶來的缺口改革村提留征收和使用辦法，以農(nóng)業(yè)稅額的20%為上限征收農(nóng)業(yè)稅附加，替代原來的村提留。

2004年3月，溫家寶總理在《政府工作報告》中提出，用5年時間逐步取消農(nóng)業(yè)稅。2005年十屆全國人大常委會第十九次會議審議通過廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，取消農(nóng)業(yè)稅，取消農(nóng)村“三提五統(tǒng)”和農(nóng)村教育集資等收費項目。從2006年1月1日起，農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”正式退出歷史舞臺，村內(nèi)興辦集體和公益事業(yè)，要通過村民大會或者村民代表大會集體討論、研究，采取“一事一議”的辦法籌集部分資金，地方政府應(yīng)對村內(nèi)實行“一事一議”的生產(chǎn)公益事業(yè)的投勞數(shù)額實行上限控制。至此，“一事一議”替代“三提五統(tǒng)”成為了村級公共產(chǎn)品的供給制度。

三、公共服務(wù)供給機制的變遷

鄉(xiāng)村治理的主要任務(wù)就是治理鄉(xiāng)村，其核心和基本要義在于民政民生，在于使人老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)。基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險作為農(nóng)村的重要公共服務(wù)，承擔(dān)著維護鄉(xiāng)村社會未定和提供人民基本生活保障的重大責(zé)任，是鄉(xiāng)村治理中必然關(guān)注的方面。

新中國建立之初，為了快速建立起較為完整的工業(yè)體系，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村承擔(dān)了巨大的發(fā)展成本，在客觀上幾乎是“竭盡所能”為工業(yè)發(fā)展和城市化進程“無私奉獻”。然而隨著時間的拉長，城鄉(xiāng)二元格局所帶來的問題越來越多，城鄉(xiāng)收入差距變大、農(nóng)村公共服務(wù)不足，農(nóng)村的發(fā)展和治理亟需更加合宜的政策。

基于這樣的現(xiàn)實情況，黨的十六屆四中全會明確指出，“農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，必須始終抓緊抓好?？v觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達到相當(dāng)程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向”，鮮明地提出和確立了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的政策方向。2004年中央經(jīng)濟工作會議指出，“我國現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這一趨勢，更加自覺地調(diào)整國民收入分配格局，更加積極地支持‘三農(nóng)’發(fā)展。”。

2012年11月，黨的十八屆三中全會指出要推進“基本公共服務(wù)均等化”；2017年3月，國務(wù)院進一步對基本公共服務(wù)制度框架、基本公共服務(wù)清單、保障措施等進行規(guī)劃；2018年2月，國務(wù)院對基本公共服務(wù)的支出責(zé)任、基礎(chǔ)標準、分擔(dān)方式、轉(zhuǎn)移支付方式等做出明確規(guī)定與規(guī)范。在此背景下，以農(nóng)村醫(yī)療保險制度和養(yǎng)老保險制度為主要內(nèi)容的農(nóng)村公共服務(wù)水平得到了明顯提升。

(一)新農(nóng)保的發(fā)展與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的確立

在建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度方面，黨的十六大提出“有條件的地方，要探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”。2003年，勞動和社會保障部接連下發(fā)了《關(guān)于當(dāng)前做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的通知》和《關(guān)于認真做好當(dāng)前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的通知》，要求各地積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作。2006年，勞動和社會保障部把積極穩(wěn)妥地開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作列為年度工作重點之一；同年起，全新的農(nóng)村養(yǎng)老保險政策開始在部分省區(qū)市實行，變“個人繳費為主、集體補助為輔，國家政策扶持”為“個人、集體和政府”三方共同籌資，且養(yǎng)老金會隨生活水平的提高而相應(yīng)增加。

新農(nóng)保與之前的農(nóng)村養(yǎng)老保險有著根本的不同。它是開始農(nóng)村養(yǎng)老保險制度探索以來，首次明確指出的公共財政在整個農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度中需要承擔(dān)供款責(zé)任的保險制度，政府成為了保險的關(guān)鍵運營方。2009年《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2009]32號)正式拉開了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作的序幕，以“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”為原則的新農(nóng)保試點工作正式啟動。

2012年，全國所有縣級行政區(qū)全面開展國家城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險工作。2014年初，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》(國發(fā)[2014]8號)，將新農(nóng)保和城居保合并實施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)了制度名稱、政策標準、管理服務(wù)和信息系統(tǒng)的統(tǒng)一，邁出了最終破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要一步。

為了解決流動人口的養(yǎng)老保險接續(xù)問題，進一步提升養(yǎng)老保險保障能力，國務(wù)院在2014年出臺的《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》(國發(fā)[2014]8號)中，明確指出未領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇的參保人可在遷入地申請轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系；人社廳在2016年出臺的《人力資源社會保障部辦公廳關(guān)于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問題處理意見的復(fù)函》(人社廳函[2016]206號)中進一步明確：“對于在遷移戶籍前已經(jīng)滿60周歲的城鄉(xiāng)居民，應(yīng)由原戶籍地負責(zé)其城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保繳費和待遇發(fā)放，無論戶籍是否遷移，其養(yǎng)老保險關(guān)系不轉(zhuǎn)移；對于未滿60周歲需要戶籍遷移、跨地區(qū)轉(zhuǎn)移城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老關(guān)系的，可在遷入地申請轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系，一次性轉(zhuǎn)移個人賬戶全部存儲額，并按遷入地規(guī)定繼續(xù)參保繳費，繳費年限累計計算”。這一規(guī)定在流動人口數(shù)量龐大的現(xiàn)實國情基礎(chǔ)之上，保障了老年人順暢獲得養(yǎng)老保險的權(quán)利，也同時維護了人口自由流動的發(fā)展權(quán)益。

(二)新農(nóng)合的發(fā)展和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的確立

在建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度方面，中共中央、國務(wù)院于2002年10月發(fā)布了《關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，要求“建立和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度”，“各級政府要積極組織引導(dǎo)農(nóng)民建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，重點解決農(nóng)民因患傳染病、地方病等大病而出現(xiàn)的因病致貧、返貧問題”。這是國家首次明確承諾各級政府對農(nóng)村合作醫(yī)療和醫(yī)療救助給予支持，要求“從2003年起，中央財政對中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新型合作醫(yī)療的農(nóng)民每年按人均10元安排合作醫(yī)療補助資金，地方財政對新型合作醫(yī)療的農(nóng)民補助每年不低于人均10元”。這標志著農(nóng)村醫(yī)療保障制度開始由農(nóng)民互助合作向由政府資助加個人繳費的新型合作醫(yī)療制度轉(zhuǎn)化[15]。

較之于農(nóng)村合作醫(yī)療，新農(nóng)合的資金統(tǒng)籌級別更高，管理模式更加完善，政府作用不斷凸顯，參保者可選擇的就診范圍也更大。經(jīng)過不斷發(fā)展完善，新型農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋面不斷擴大，“應(yīng)保盡?！钡哪繕嘶緦崿F(xiàn)。然而與此同時，整個社會經(jīng)濟高速發(fā)展，城鄉(xiāng)差距不斷擴大，醫(yī)保政策在城鄉(xiāng)之間的差距受到越來越多的關(guān)注，新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保這兩項制度城鄉(xiāng)分割的弊端逐步顯現(xiàn)，重復(fù)參保、重復(fù)投入、待遇不夠公平等問題日益突出。

2016年《國務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》(國發(fā)[2016]3號)指出，“整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，是推進醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公平享有基本醫(yī)療保險權(quán)益、促進社會公平正義、增進人民福祉的重大舉措，對促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、全面建成小康社會具有重要意義”?！兑庖姟吩诳偨Y(jié)城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合運行情況以及地方探索實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，明確并軌要整合基本制度政策，統(tǒng)一覆蓋范圍、籌資政策、保障待遇、醫(yī)保目錄、定點管理和基金管理，同時要理順管理體制，整合經(jīng)辦機構(gòu)，創(chuàng)新經(jīng)辦管理，提升服務(wù)效能。

從2016年起，各地結(jié)合自身實際，制定具體方案落實城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。例如湖南省將新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保兩項制度歸人社部門統(tǒng)一管理，并按照“一整合、六統(tǒng)一”的思路，完成了新農(nóng)合職能、機構(gòu)和人員的移交工作；2016年12月，湖南省印發(fā)《湖南省城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險實施辦法》(湘政發(fā)[2016]29號)，明確新的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度自2017年1月1日起施行。城鄉(xiāng)整合后，農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民參保繳費標準一致，不再有“農(nóng)村人”和“城里人”的醫(yī)保待遇差別。

截至2016年10月，全國至少已有19個省份先后出臺文件，部署城鄉(xiāng)醫(yī)保并軌，其中天津、上海、浙江、山東、廣東、重慶、寧夏、青海和新疆建設(shè)兵團等9個省(區(qū)、市)在國務(wù)院出臺文件前已經(jīng)全面實現(xiàn)制度整合；河北、湖北、內(nèi)蒙古、江西、新疆、湖南、北京、廣西、陜西、福建等也于2016年上半年先后出臺文件，部署城鄉(xiāng)醫(yī)保整合。在經(jīng)辦機構(gòu)方面，除陜西和福建外，有17個省(區(qū)、市)均明確將整合后的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度由人力資源與社會保障部門統(tǒng)一管理[16]。

四、人口戶籍管理制度的變遷

在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依舊清晰的背景下，戶籍制度在很大程度上決定了鄉(xiāng)村治理中所治理的究竟是哪一部分人。即便是存在大規(guī)模的人口流動，但只要個體的戶籍屬于農(nóng)村，則依舊會涉及到教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、土地等政策在農(nóng)村的落實。也就是說，戶籍制度的“松緊”和具體內(nèi)容關(guān)系到鄉(xiāng)村治理范圍的大小和具體內(nèi)容，其演變過程是鄉(xiāng)村治理體制變遷中不可忽視的重要環(huán)節(jié)。

中國是人口大國，更是農(nóng)業(yè)人口大國，在享受人口紅利的同時，也面臨著城鄉(xiāng)人口流動所可能帶來的各種壓力。在中國1954年頒布實施的第一部《憲法》中，公民有“遷徙和居住的自由”。1955 年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，開始統(tǒng)一全國城鄉(xiāng)的戶口登記工作。

受多種因素的影響，1956年和1957年國家連續(xù)頒發(fā)4個限制和控制農(nóng)民盲目流入城市的文件。1958年1月，以《中華人民共和國戶口登記條例》為標志，政府開始對人口自由流動實行嚴格限制和政府管制，第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍，在事實上廢棄了1954年憲法關(guān)于遷徙自由的規(guī)定。1975年、1978年和1982年先后3次修訂的《憲法》中，也均取消了“公民有居住和遷徙的自由”的規(guī)定。

雖然這種做法在建國初期起到了一定的穩(wěn)定社會經(jīng)濟的作用，但隨著城鄉(xiāng)交流的日益廣泛，這一制度大大限制了農(nóng)民的自由發(fā)展，也抑制了經(jīng)濟的增長活力。20世紀80年代初期，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距持續(xù)擴大的同時，大批農(nóng)村勞動力流入城市就業(yè)或經(jīng)商，國務(wù)院在1984年發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，規(guī)定凡申請到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商和經(jīng)營服務(wù)業(yè)的農(nóng)民及其家屬，有經(jīng)營能力，并在城鎮(zhèn)有固定住所，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工的情況下，可在城鎮(zhèn)登記成為常住戶口。公安部等政府機構(gòu)就開始對勞動力在城鄉(xiāng)間流動以及戶籍屬性進行轉(zhuǎn)化調(diào)整，放松對農(nóng)民遷移的限制，同時對與戶籍聯(lián)系緊密的資源配置和勞動者權(quán)益進行調(diào)整。

2005年底，中國開始著手改革戶籍制度。截至2009年3月，已有河北、遼寧等13個省、市、自治區(qū)相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分。國務(wù)院2014年發(fā)布《進一步推進戶籍制度改革的意見》，要求取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，并建立與之相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計制度；全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模；有效解決戶口遷移中的重點問題，認真落實優(yōu)先解決存量的要求，重點解決進城時間長、就業(yè)能力強、可以適應(yīng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和市場競爭環(huán)境的人員落戶問題；不斷提高高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、職業(yè)院校畢業(yè)生、留學(xué)回國人員等常住人口的城鎮(zhèn)落戶率。

五、鄉(xiāng)村治理體制的發(fā)展特征

縱觀新中國成立七十余年來鄉(xiāng)村治理體制的演進路徑，一些方向性的演變規(guī)律清晰可見。一是鄉(xiāng)村治理體制的基層首創(chuàng)精神不斷提升。從“政社合一”到“鄉(xiāng)政村治”，再到現(xiàn)階段的村民選舉及各地方的村莊善治探索，基層治理機構(gòu)的治理范圍不斷擴大，治理手段不斷完善，基層的實踐創(chuàng)新及監(jiān)督作用也日益制度化、規(guī)范化、體系化。二是鄉(xiāng)村治理內(nèi)容的公平性不斷提升。農(nóng)業(yè)稅的取消、基本醫(yī)療保險制度和基本養(yǎng)老保險制度在城鄉(xiāng)間的并軌、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度、逐步放開的落戶限制，這些變化均體現(xiàn)著城鄉(xiāng)在治理權(quán)利上的公平和治理內(nèi)容上的趨同。未來的鄉(xiāng)村治理體系應(yīng)不再是與城市治理迥然相異的治理范式，而是有著自身特色的、公民權(quán)利基本公平的社會治理體系。三是鄉(xiāng)村治理體制的可持續(xù)性不斷提升。創(chuàng)新機制的良好生成環(huán)境和治理體制的公平性特征是治理體系能夠持續(xù)發(fā)展的前提，而內(nèi)卷化的治理桎梏和權(quán)利公平性鴻溝則勢必會帶來發(fā)展的低效率及非持續(xù)。具體來講，取消農(nóng)業(yè)稅是為了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收的可持續(xù)發(fā)展，設(shè)立村民選舉制度是為了治理結(jié)構(gòu)的持續(xù)改進，各地的善治創(chuàng)舉是為了治理模式的持續(xù)優(yōu)化，全國醫(yī)療和養(yǎng)老制度的城鄉(xiāng)一體化是為了人力資本的可持續(xù)生產(chǎn)，鄉(xiāng)村治理細節(jié)的各項調(diào)整也都是為了實現(xiàn)治理的可持續(xù)發(fā)展。同時，可持續(xù)性與創(chuàng)造性并非矛盾，而是一枚硬幣的兩面。未來的鄉(xiāng)村治理體制應(yīng)可以持續(xù)地充分發(fā)揮其創(chuàng)造性，也可以在不斷的創(chuàng)新改良中實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。