祝麗生

摘 要：在不同的歷史階段，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，鄉(xiāng)村社會(huì)呈現(xiàn)出不同的治理結(jié)構(gòu)，具有明顯的時(shí)代特征。中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政以來(lái)，鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)歷經(jīng)了社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期“政社合一”結(jié)構(gòu)確立、改革開(kāi)放初期“鄉(xiāng)政村治”結(jié)構(gòu)形成、改革新階段鄉(xiāng)村社會(huì)管理的新發(fā)展和新時(shí)代背景下鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的共治走向。對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政以來(lái)鄉(xiāng)村治理發(fā)展歷程進(jìn)行梳理，我們不僅可以了解不同階段鄉(xiāng)村社會(huì)的治理特點(diǎn)，也可以從中吸取治理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的發(fā)展具有重要的歷史價(jià)值和現(xiàn)實(shí)指引。

關(guān)鍵詞：中國(guó)共產(chǎn)黨;鄉(xiāng)村治理;結(jié)構(gòu)變遷;新時(shí)代

中圖分類(lèi)號(hào)：D422.6??? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.02.021

A Study on the Changes of Rural Governance Structure Since the

Communist Party of China Came into Power

ZHU Li-sheng

（Party School of Shaoxing Municipal Committee of CPC， Shaoxing 312000， China）

Abstract：In different historical stages， due to the differences in the level of economic and social development， rural society presents different governance structures， with obvious characteristics of the times. Since the Communist Party of China came into power， the structure of rural governance has gone through the establishment of “the unity of government and society” structure in the period of socialist revolution and construction， the formation of “rural government and village governance” structure in the early stage of reform and opening up， the new development of rural social management in the new stage of reform and the trend of? CO-governance in the new era. By combing the development process of rural governance since the Communist Party of China came into power， we can not only understand the governance characteristics of rural society at different stages， but also learn from the experience and lessons of governance， providing important historical value and practical guidance for the development of rural governance in the new era.

Key words：CPC;? rural governance;? structural change;? new era

中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政以來(lái)，由于受到國(guó)內(nèi)與國(guó)際形勢(shì)的影響，新生的人民政權(quán)必須加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的管控，以保證鄉(xiāng)村的穩(wěn)定。改革開(kāi)放后，雖然鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生了巨大變化，村民自治作為基層民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，有效地促進(jìn)了鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧發(fā)展。但是，由于受到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，政府仍然對(duì)農(nóng)村實(shí)行較為嚴(yán)格的管理，鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸形成了自上而下的主體單一和模式僵化的管理方式。十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)治理的理念實(shí)現(xiàn)了從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，治理主體也實(shí)現(xiàn)了從單一向多元轉(zhuǎn)變，逐漸形成了科學(xué)有效和系統(tǒng)完善的治理體系。

一、社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期（1949-1978）“政社合一”結(jié)構(gòu)的確立

社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)歷了一系列的制度變革，鄉(xiāng)村的政權(quán)組織結(jié)構(gòu)、土地制度、農(nóng)民的生產(chǎn)方式和價(jià)值觀念等都發(fā)生了前所未有的變化，而這種變化是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，體現(xiàn)了強(qiáng)大的國(guó)家意志，鄉(xiāng)村社會(huì)也逐漸形成了“政社合一”的治理結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)的確立主要經(jīng)過(guò)土改、合作化運(yùn)動(dòng)和人民公社體制三個(gè)階段來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

（一）土地改革改變了鄉(xiāng)村社會(huì)的舊秩序

農(nóng)民問(wèn)題是鄉(xiāng)村社會(huì)的中心問(wèn)題，而土地問(wèn)題則是解決農(nóng)民問(wèn)題的關(guān)鍵。為了解決土地問(wèn)題，滿(mǎn)足農(nóng)民對(duì)土地的渴望，中國(guó)共產(chǎn)黨在革命和建設(shè)年代，根據(jù)農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際情況，制定了不同的土地革命和改革政策，為奪取和鞏固共產(chǎn)黨政權(quán)奠定了扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)。新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨成為了執(zhí)政黨，土改在全國(guó)范圍內(nèi)得以迅速和全面展開(kāi)。1949年12月毛澤東在中共中央政治局會(huì)議上發(fā)表了《關(guān)于土地改革和財(cái)經(jīng)工作》的講話(huà)，指出“這是中國(guó)人民民主革命繼軍事斗爭(zhēng)以后的第二場(chǎng)決戰(zhàn)?！盵1]25因此， 1950年1月中共中央發(fā)出實(shí)行土地改革的重要指示，著手在新的解放區(qū)展開(kāi)工作。之后，為了進(jìn)一步解放生產(chǎn)力，滿(mǎn)足農(nóng)民對(duì)土地的要求，1950年6月30日正式頒布了《中華人民共和國(guó)土地改革法》，并計(jì)劃從冬季開(kāi)始用三年左右的時(shí)間，在全國(guó)范圍內(nèi)分期分批地完成土地改革的目標(biāo)。為了保證土地改革順利進(jìn)行，1951年2月7日毛澤東作出土地改革要有秩序分階段進(jìn)行的指示，同意杜潤(rùn)生所提出的土地改革方法，“即首先在各縣普遍發(fā)動(dòng)群眾，進(jìn)行減租、退押、反霸及鎮(zhèn)壓反革命的斗爭(zhēng)，整頓基礎(chǔ)組織，將此作為一個(gè)階段，接著轉(zhuǎn)入分田階段。這樣做是完全必要的，而且也是最迅速的?！?[1]139經(jīng)過(guò)近三年的努力，到1952年底，全國(guó)土地改革的目標(biāo)基本完成，三億多貧農(nóng)、雇農(nóng)等獲得了土地，在調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也鞏固和增強(qiáng)了中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位和威信。“中國(guó)共產(chǎn)黨人始終把中國(guó)革命與土地改革結(jié)合在一起。改變既存的土地關(guān)系，是任何農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過(guò)渡的必要前提，也是改變鄉(xiāng)村舊的秩序關(guān)系，用新的秩序關(guān)系取而代之的必要前提?！?[2]51-52土地改革并不僅僅是土地的分配制度改革和農(nóng)民生活狀況的改善，它通過(guò)國(guó)家權(quán)力的介入使鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化。同時(shí)，土地革命也是一種手段，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)打擊土豪劣紳獲得鄉(xiāng)村政權(quán)，擊潰了具有強(qiáng)制性和壓迫性的權(quán)力系統(tǒng)，重新建立起符合民意的鄉(xiāng)村社會(huì)新秩序，這種變遷不僅使中國(guó)農(nóng)村的面貌煥然一新，更重要的是國(guó)家與鄉(xiāng)村緊緊地捆綁在一起。因此，一方面通過(guò)沒(méi)收和重新分配土地，摧毀了土豪劣紳的資源控制基礎(chǔ)，農(nóng)民翻身做主，使得中國(guó)共產(chǎn)黨獲得了廣大貧困農(nóng)民的擁護(hù);另一方面中國(guó)共產(chǎn)黨也通過(guò)土地革命逐漸加強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管理，使農(nóng)民逐漸依附在基層政權(quán)上。

（二）農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)使鄉(xiāng)村走上集體化之路

1952年底完成土地改革之后，農(nóng)民分得了土地，生產(chǎn)積極性得到充分調(diào)動(dòng)，土地的性質(zhì)逐漸由地主土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制。但是，土地改革后，農(nóng)村逐漸形成了一家一戶(hù)的小農(nóng)私有體制，這種個(gè)體私有具有非常大的不確定性，容易導(dǎo)致新的土地集中導(dǎo)致社會(huì)的嚴(yán)重分化，不符合社會(huì)主義的發(fā)展要求。因此，為了實(shí)現(xiàn)新民主主義社會(huì)向社會(huì)主義社會(huì)過(guò)渡，1953年6月，毛澤東在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上完整表述了過(guò)渡時(shí)期總路線，其中提出了對(duì)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造。而對(duì)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造，主要通過(guò)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)和引導(dǎo)農(nóng)民走合作化道路實(shí)現(xiàn)的，表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的建立。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的建立是采取逐步推進(jìn)的方式實(shí)現(xiàn)的。毛澤東提出“三步走”：第一步建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組;第二步建立半社會(huì)主義性質(zhì)的農(nóng)業(yè)合作社;第三步是建立完全社會(huì)主義性質(zhì)的農(nóng)業(yè)合作社，就是我們通常所說(shuō)的互助組、初級(jí)社和高級(jí)社三個(gè)階段。中央要求農(nóng)村建立互助組和合作社的原因，除了解決個(gè)體農(nóng)民的生產(chǎn)局限性、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性和生產(chǎn)效率、防止農(nóng)民因?yàn)樨毟F而再次失去土地外，也是為了改變傳統(tǒng)社會(huì)所形成的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式，使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造，走集體化之路。到1956年春，全國(guó)農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)初級(jí)合作化。緊接著，農(nóng)村又掀起高級(jí)社建設(shè)的高潮，“到1957年底，以主要生產(chǎn)資料完全集體所有、集體勞動(dòng)、按勞動(dòng)分配為基本特征的完全社會(huì)主義性質(zhì)的高級(jí)社，達(dá)到全國(guó)農(nóng)戶(hù)的98%”。[3]通過(guò)合作化的方式，國(guó)家和集體實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民分散型土地私有的替代，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較為快速和順利地進(jìn)入集體所有制，農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造獲得了成功。具體表現(xiàn)在：一是通過(guò)互助合作，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性;二是極大解放了生產(chǎn)力，糧食產(chǎn)量快速增長(zhǎng)?！耙痪潘木拍耆珖?guó)產(chǎn)糧只有二千一百幾十億斤，到1956年產(chǎn)量三千六百幾十億斤，增加了將近一千五百億斤?！?[4]三是在國(guó)家政策的統(tǒng)一指引下，農(nóng)村土地逐步由個(gè)體私有向集體化轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)農(nóng)民的有效控制，也鞏固了黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位。農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)是在當(dāng)時(shí)特定的歷史背景下發(fā)起的一場(chǎng)群眾性運(yùn)動(dòng)，它通過(guò)國(guó)家權(quán)力的支持和政治化手段的推行，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)激情和政治熱情，這是那個(gè)時(shí)期階級(jí)斗爭(zhēng)為綱思想指引下的必然產(chǎn)物，它逐漸將農(nóng)民的生產(chǎn)與生活引入集體化的軌道上。

（三）人民公社體制確立了“政社合一”的治理結(jié)構(gòu)

人民公社體制的形成是土地改革和農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)發(fā)展的結(jié)果。隨著社會(huì)主義改造的基本完成，農(nóng)村已經(jīng)基本形成了全面合作化?！霸诋?dāng)時(shí)，對(duì)全面合作化的勝利，做了過(guò)高估計(jì)，并形成發(fā)動(dòng)人民公社運(yùn)動(dòng)的理論基礎(chǔ)”。[5]1958年5月，黨的八大二次會(huì)議正式提出社會(huì)主義建設(shè)總路線，它極大地調(diào)動(dòng)了全黨和全國(guó)人民建立社會(huì)主義的積極性。但是，社會(huì)主義建設(shè)總路線也存在著較大的主觀性和片面性，忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，提出了一些不合實(shí)際的目標(biāo)和任務(wù)，為人民公社體制的確立提供了思想基礎(chǔ)。而“以1958年 8月毛澤東提出‘還是辦人民公社好和北戴河中央政治局?jǐn)U大會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》為標(biāo)志，‘人民公社化運(yùn)動(dòng)在極短時(shí)間內(nèi)驟然興起，迅速席卷神州大地?！盵6]進(jìn)入人民公社階段后，農(nóng)民所擁有的生產(chǎn)乃至生活資料為集體所有，統(tǒng)一進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與分配，鄉(xiāng)村逐漸形成了“政社合一”的結(jié)構(gòu)。之所以短時(shí)間內(nèi)形成這樣一種政治體制，主要是由于工業(yè)基礎(chǔ)缺乏，為了能夠積極發(fā)展工業(yè)，就需要整合農(nóng)村的所有資源為工業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)。同時(shí)，為了盡快擺脫貧窮落后的局面，大躍進(jìn)之風(fēng)席卷整個(gè)社會(huì)，“跑步進(jìn)入社會(huì)主義”的人民公社便在鄉(xiāng)村遍地開(kāi)花。但是，人民公社的主觀愿望忽視了自然與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，結(jié)果導(dǎo)致國(guó)家與農(nóng)民的利益受到嚴(yán)重?fù)p害。毛澤東對(duì)人民公社強(qiáng)制平均主義所帶來(lái)的“共產(chǎn)風(fēng)”問(wèn)題有清楚的認(rèn)識(shí)，并積極糾正了這些錯(cuò)誤。1962年9月27日中共八屆十中全會(huì)正式通過(guò)《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》，在糾正公社、生產(chǎn)大隊(duì)規(guī)模偏大、公社對(duì)下級(jí)管得太多太死等問(wèn)題的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)定停辦公共食堂和分配供給制。之后，鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸形成了公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有、三級(jí)核算，隊(duì)為基礎(chǔ)的管理體制，一直到20世紀(jì)80年代初才逐漸打破。對(duì)人民公社體制的評(píng)價(jià)不能簡(jiǎn)單地全盤(pán)否定，不能認(rèn)為它完全錯(cuò)誤、沒(méi)有任何歷史價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。其實(shí)，公社化運(yùn)動(dòng)期間，我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力還是有了很大提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也取得了很大成績(jī)，同時(shí)，黨和人民也得到了不少合作生產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。因此，應(yīng)該本著客觀的態(tài)度分析合作化、集體化運(yùn)動(dòng)等歷史問(wèn)題，正確對(duì)待錯(cuò)誤，并能從中有所借鑒。

二、改革開(kāi)放初期（1978-1992）“鄉(xiāng)政村治”結(jié)構(gòu)的形成

人民公社解體后，為有效解決三農(nóng)問(wèn)題，國(guó)家權(quán)力從鄉(xiāng)村社會(huì)逐步退出，減少了對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的管控。特別是20世紀(jì)80年代中后期，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，政社體制逐步分開(kāi)，農(nóng)村政治體制改革也邁出了重要一步，“鄉(xiāng)政村治”結(jié)構(gòu)逐步形成。

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織和方式的變革

20世紀(jì)70年代末期，人民公社體制的弊端使其難以維持鄉(xiāng)村社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)，改革勢(shì)在必行。在人民公社體制下，農(nóng)民被束縛在生產(chǎn)隊(duì)上，并且按照公社、生產(chǎn)大隊(duì)的要求從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，他們的貧困狀況沒(méi)有發(fā)生太大變化，農(nóng)業(yè)發(fā)展也非常緩慢?！罢沁@一巨大的生存壓力，使農(nóng)村中始終蘊(yùn)藏著沖破舊體制的巨大能量，也正是出于‘無(wú)農(nóng)不穩(wěn)的憂(yōu)慮，新一代黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也在積極尋找振興農(nóng)業(yè)之路?！盵7]111因此，為了更好地開(kāi)放思想和解決黨和國(guó)家的重大問(wèn)題，1978年11月召開(kāi)了中共中央工作會(huì)議，在閉幕會(huì)上，鄧小平同志發(fā)表了《解放思想、實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的重要講話(huà)，這次講話(huà)也成為了十一屆三中全會(huì)的主題報(bào)告。講話(huà)提出：“我們希望各級(jí)黨委和每個(gè)黨支部，都來(lái)鼓勵(lì)和支持群眾勇于思考、勇于探索、勇于創(chuàng)新，都來(lái)做促進(jìn)群眾解放思想、開(kāi)動(dòng)腦筋的工作?！盵8]十一屆三中全會(huì)做出把黨的工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)的決定，要求集中精力盡快將農(nóng)業(yè)搞上去。與此同時(shí)，安徽鳳陽(yáng)小崗村18位農(nóng)民秘密簽訂了一份包干保證書(shū)，這種源于農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)舉，促成了整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)的大變革，而這些農(nóng)民成為這場(chǎng)變革的先行者。1979年3月國(guó)家農(nóng)委召開(kāi)了七省三縣的農(nóng)村工作座談會(huì)，安徽農(nóng)委的領(lǐng)導(dǎo)介紹了安徽的經(jīng)驗(yàn)，贊成包產(chǎn)到戶(hù)的人占多數(shù)。因此，針對(duì)一些地方的農(nóng)村改革，小平同志要求解放思想，從群眾意愿和具體條件出發(fā)，因地制宜地發(fā)展生產(chǎn)。1982年中央第一個(gè)一號(hào)文件發(fā)布，文件提到，當(dāng)時(shí)從全國(guó)農(nóng)村來(lái)看，90%以上的生產(chǎn)隊(duì)已經(jīng)建立起了不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，中央以一號(hào)文件的形式正式肯定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，解決了人民公社體制“一大二公”帶來(lái)的弊病，糾正農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理過(guò)分集中的錯(cuò)誤，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。在中國(guó)共產(chǎn)黨第十二次全國(guó)代表大會(huì)上，胡耀邦同志代表黨中央作了《全面開(kāi)創(chuàng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新局面》的報(bào)告，提到要“恢復(fù)和擴(kuò)大農(nóng)村社隊(duì)的自主權(quán)，恢復(fù)自留地、家庭副業(yè)、集體副業(yè)和集市貿(mào)易，逐步實(shí)行各種形式聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬的生產(chǎn)責(zé)任制”[9]。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的普遍實(shí)行，國(guó)家逐步下放經(jīng)濟(jì)管轄權(quán)，原來(lái)高度的集體化生產(chǎn)方式為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所取代。“這種新體制的推行改變了鄉(xiāng)村的基本生產(chǎn)組織形式和生活模式。其中最大的差別是農(nóng)戶(hù)家庭的生產(chǎn)性功能重新處于決定性的地位。由于生產(chǎn)已經(jīng)落實(shí)到各農(nóng)戶(hù)家庭來(lái)完成，農(nóng)戶(hù)家庭就必然成為生產(chǎn)組織的中心。” [2]57生產(chǎn)組織的變化改變了農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式，也改變了農(nóng)民與鄉(xiāng)村組織之間的關(guān)系。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行使得農(nóng)民生產(chǎn)活動(dòng)擺脫了公社、生產(chǎn)隊(duì)的統(tǒng)一管理，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重新回歸家庭，這種經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式的變革也帶來(lái)鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變遷。

（二）“鄉(xiāng)政村治”結(jié)構(gòu)的形成

由于鄉(xiāng)村的社會(huì)生產(chǎn)方式逐漸由集體化轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)體化，鄉(xiāng)村正式的組織結(jié)構(gòu)逐漸失去了原有的管制權(quán)威，組織凝聚力下降，人民公社體制的弊端顯現(xiàn)出來(lái)。一方面“一大二公”使得農(nóng)民在生產(chǎn)生活中喪失了自主性，積極性也被嚴(yán)重挫傷;另一方面農(nóng)民完全依附于人民公社三級(jí)組織下，他們對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管理失去了應(yīng)有的主動(dòng)性。為此，1982年國(guó)家通過(guò)憲法的形式規(guī)定了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)作為一級(jí)人民政府，村民委員會(huì)作為群眾性自治組織，正式宣告人民公社體制解體。1983年10月，為了更具體地明確鄉(xiāng)級(jí)政府和村級(jí)組織的性質(zhì)，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的通知》，文件強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)級(jí)人民政府是在原公社的基礎(chǔ)上進(jìn)行行政區(qū)劃而形成，它是國(guó)家政權(quán)最基層的組織;村級(jí)組織為農(nóng)村自治組織，通過(guò)村民委員會(huì)和村民小組體現(xiàn)出來(lái)。1987年11月，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》通過(guò)并頒布，更加明確了村民委員會(huì)作為群眾自治組織的管理、教育和服務(wù)的職能以及與鄉(xiāng)級(jí)政府間的關(guān)系，并根據(jù)實(shí)際情況村民委員會(huì)可以分設(shè)若干村民小組。隨著村民委員會(huì)組織結(jié)構(gòu)和職能的確立，標(biāo)志著村民自治制度在全國(guó)范圍內(nèi)正式形成。至此，鄉(xiāng)級(jí)人民政府取代了人民公社，村民委員會(huì)取代了生產(chǎn)大隊(duì)，村民小組取代了生產(chǎn)隊(duì)，基層政權(quán)設(shè)在鄉(xiāng)一級(jí)，而農(nóng)村實(shí)行村民自治，鄉(xiāng)村社會(huì)形成了一種新的治理結(jié)構(gòu)，一些學(xué)者將其稱(chēng)為 “鄉(xiāng)政村治”?！斑@里的‘鄉(xiāng)政村治，系指國(guó)家治理鄉(xiāng)村社會(huì)政治事務(wù)的制度化的機(jī)制和活動(dòng)。鄉(xiāng)政以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，具有高度的行政性和一定的集權(quán)性;村治則以村規(guī)民約、村民輿論為后盾，具有高度的自治性和一定的民主性?！盵7]514在“政社合一”的人民公社體制下，“政權(quán)權(quán)力向自然村落的滲透、政府對(duì)農(nóng)民的行為的控制、泛政治化、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、預(yù)設(shè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式等等村落外部的因素均左右著村社和村民行為”[10]，造成了國(guó)家和社會(huì)職能的重疊，而“鄉(xiāng)政村治”的結(jié)構(gòu)是國(guó)家逐步退出對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)和行政控制的表現(xiàn)，逐漸形成了較為開(kāi)放的發(fā)展環(huán)境，由高度集體化、政治化的生產(chǎn)和管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)引導(dǎo)村民自治的方式。

三、改革新階段（1992-2012）鄉(xiāng)村社會(huì)管理的新發(fā)展及挑戰(zhàn)

1992年鄧小平南巡講話(huà)之后，中國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)民逐步擺脫貧困，精神面貌煥然一新。在經(jīng)濟(jì)體制改革的基礎(chǔ)上，農(nóng)村的政治體制改革也逐漸展開(kāi)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)雖然形成了“鄉(xiāng)政村治”的結(jié)構(gòu)，但是，“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)是從人民公社體制轉(zhuǎn)變而來(lái)，在基層政府建設(shè)和村民自治過(guò)程中，不可避免地帶有集體化時(shí)期的管理特點(diǎn)。

（一）“管制”向“管理”的轉(zhuǎn)變

人民公社體制解體，鄉(xiāng)村社會(huì)逐步擺脫了國(guó)家政治化的管制，“鄉(xiāng)政村治”結(jié)構(gòu)的形成使得鄉(xiāng)村社會(huì)的管理理念發(fā)生了根本性變革。這種變化主要表現(xiàn)在：一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制打破了原有集體化時(shí)期所形成的管理高度集中和方式過(guò)于單調(diào)的人民公社管理體制，逐漸形成了以家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任體制，極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，給鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展帶來(lái)新的活力;另一方面，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，既是改革開(kāi)放實(shí)踐的必然結(jié)果，也是理論探索的成果，經(jīng)濟(jì)體制的變革反映在鄉(xiāng)村社會(huì)管理方面則體現(xiàn)為管理理念的變化，基層政府無(wú)法再采用固有的管理方式去治理鄉(xiāng)村社會(huì)，需要結(jié)合鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，積極轉(zhuǎn)變理念，將原有的管制理念轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砝砟?，發(fā)揮基層政府的作用。改革開(kāi)放前，公社和生產(chǎn)隊(duì)掌握著鄉(xiāng)村全部的經(jīng)濟(jì)資源，農(nóng)民必須依靠這種體制進(jìn)行生產(chǎn)和生活，國(guó)家權(quán)力實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的絕對(duì)控制。改革開(kāi)放后，國(guó)家通過(guò)法律文件規(guī)定基層政府和村級(jí)組織的關(guān)系和職能，希望能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的自我管理，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的自主性，激發(fā)農(nóng)村的活力。但是，“由于基層政府與上級(jí)政府的不同處境，使其在經(jīng)濟(jì)資源上嚴(yán)重依賴(lài)所轄鄉(xiāng)村社區(qū)。在此情況下，基層政府不愿放棄對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的行政控制，在國(guó)家權(quán)力逐步退出的改革大背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻具有諷刺意味地在縱向和橫向兩個(gè)維度上進(jìn)行權(quán)力擴(kuò)張”[11]。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的行政控制，使鄉(xiāng)與村的關(guān)系由“引導(dǎo)”變?yōu)榱恕邦I(lǐng)導(dǎo)”，使村民自治的推行增加了行政化的色彩，地方行政控制權(quán)與農(nóng)村自治權(quán)之間的博弈勢(shì)必會(huì)引發(fā)基層政府和農(nóng)村之間的矛盾。同時(shí)，由于民間組織發(fā)展緩慢，農(nóng)民不能有效發(fā)揮自身的管理和服務(wù)作用，更多依靠基層政府解決農(nóng)村各項(xiàng)事務(wù)，也客觀上形成了二者之間的依附關(guān)系。

（二）鄉(xiāng)村社會(huì)仍存在著諸多問(wèn)題

在農(nóng)業(yè)稅取消之前，國(guó)家為了從農(nóng)村汲取農(nóng)業(yè)資源，對(duì)農(nóng)村實(shí)行的是管制型體制。在這種體制下，一方面，基層政府為了完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)，必然會(huì)加強(qiáng)對(duì)三農(nóng)的管控力度;另一方面，基層領(lǐng)導(dǎo)為了完成上級(jí)黨委政府的干部考核要求，為了實(shí)現(xiàn)政績(jī)考核目標(biāo)，他們會(huì)動(dòng)員一切力量加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村資源的掌控，這在一定程度上造成了鄉(xiāng)與村之間、干部與群眾之間關(guān)系的緊張。2006年農(nóng)業(yè)稅全面取消，有效地緩解了鄉(xiāng)村社會(huì)的突出問(wèn)題，與此同時(shí)，國(guó)家也加強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的建設(shè)力度。為了確保中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程、推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和繁榮并實(shí)現(xiàn)建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，十六屆五中全會(huì)提出了要建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)。之后，新農(nóng)村建設(shè)在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)，新農(nóng)村最大的特點(diǎn)在于農(nóng)村不再是國(guó)家汲取資源的輸出地，而成為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要一環(huán)。但是，由于農(nóng)村基礎(chǔ)薄弱，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供有限，再加上集體化時(shí)期基層政權(quán)管制理念的存在，鄉(xiāng)村社會(huì)管理仍存在著基層民主政治建設(shè)推進(jìn)緩慢、民間組織作用發(fā)揮有限、干群關(guān)系疏遠(yuǎn)化等一系列問(wèn)題，阻礙了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與穩(wěn)定。一些學(xué)者指出：“農(nóng)村穩(wěn)定有所改善，但是當(dāng)前農(nóng)村潛在的不穩(wěn)定因素較頻發(fā)，特別是農(nóng)村基層民主和社會(huì)組織作用難發(fā)揮，基層維穩(wěn)資源配置和矛盾化解能力有限，導(dǎo)致農(nóng)村穩(wěn)定缺乏有效的緩沖帶，社會(huì)矛盾極易集中爆發(fā)，穩(wěn)定形勢(shì)堪憂(yōu)?！盵12]因此，從鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)狀看，需要不斷完善治理體系，積極推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。

四、新時(shí)代（2012至今）背景下鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)走向

現(xiàn)階段鄉(xiāng)村社會(huì)受到人口外流和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的影響，集體化時(shí)期所形成的集體主義原則在虛化，特別是個(gè)體私利的影響，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村社會(huì)集體認(rèn)同缺失，造成了村莊的治理危機(jī)與價(jià)值危機(jī)。因而，如何有效化解鄉(xiāng)村社會(huì)治理的困境就成為鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

（一）十八大以來(lái)黨中央高度重視鄉(xiāng)村治理問(wèn)題

農(nóng)業(yè)稅的取消使國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)資源索取逐步減弱，農(nóng)村迎來(lái)了一個(gè)新的發(fā)展期。與此同時(shí)，國(guó)家從宏觀層面加強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的建設(shè)的規(guī)劃，2005年《十一五規(guī)劃綱要建議》提出了要推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，之后，國(guó)家加大了新農(nóng)村建設(shè)的步伐。但是，由于“鄉(xiāng)政”的行政影響和“村治”的有限性，農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治民主、社會(huì)和文化建設(shè)等方面還存在著諸多問(wèn)題。2012年黨的十八大以來(lái)，面對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央審時(shí)度勢(shì)，提出了一系列行之有效的發(fā)展理念和戰(zhàn)略規(guī)劃，從中央層面為中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展做了頂層規(guī)劃。如2013年7月，習(xí)近平總書(shū)記在湖北省考察農(nóng)村工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村不能成為荒蕪的農(nóng)村，要加快新農(nóng)村建設(shè)步伐，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，這充分體現(xiàn)了習(xí)近平總書(shū)記統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念。之后，面對(duì)一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，農(nóng)民尚未脫貧致富的現(xiàn)狀，2013年11月，習(xí)近平總書(shū)記在湖南農(nóng)村考察時(shí)，首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的重要思想和理念。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，這是全面建成小康社會(huì)進(jìn)入決勝階段的重要部署，也是逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要保障。而要實(shí)現(xiàn)共同富裕、全面建成小康社會(huì)就需要進(jìn)一步深化改革。為此，黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的總目標(biāo)，即完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)是一項(xiàng)綜合性工程，不僅需要進(jìn)行治理體制機(jī)制創(chuàng)新，也要注重治理能力的提升。因而，在社會(huì)治理方面，十八屆三中全會(huì)提出要堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理四大治理方式創(chuàng)新，這也標(biāo)志著社會(huì)管理向社會(huì)治理理念的轉(zhuǎn)型。為了更進(jìn)一步深化社會(huì)治理體制機(jī)制改革，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，黨的十八屆五中全會(huì)提出要推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，積極構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。2016年4月25日習(xí)近平總書(shū)記在安徽鳳陽(yáng)小崗村農(nóng)村改革座談會(huì)上指出：“農(nóng)村穩(wěn)定是廣大農(nóng)民切身利益。農(nóng)村地域遼闊，農(nóng)民居住分散，鄉(xiāng)情千差萬(wàn)別，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理要以保障和改善民生為優(yōu)先方向，樹(shù)立系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理理念。”[13]如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展？2017年黨的十九大報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)，沒(méi)有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒(méi)有整個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化，而要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化首先需要培育一個(gè)良好的鄉(xiāng)村秩序，治理有效是基礎(chǔ)。總之，十八大以來(lái)以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央一直都在關(guān)注著鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，始終將三農(nóng)問(wèn)題作為黨工作的重中之重，推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)的全面振興。

（二）構(gòu)建多元共治的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)

十八大以來(lái)，歷年的中央一號(hào)文件都會(huì)涉及完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制的相關(guān)內(nèi)容，通過(guò)對(duì)這些內(nèi)容的梳理，可以進(jìn)一步明確中央對(duì)鄉(xiāng)村治理的基本要求及治理走向。2013年中央一號(hào)文件是全面貫徹十八大精神，深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要體現(xiàn)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)村社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要綱領(lǐng)。在完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制的相關(guān)表述中，文件側(cè)重強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮黨組織的核心價(jià)值，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨建工作和推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)來(lái)進(jìn)一步提高社會(huì)管理科學(xué)化水平。2014年中央一號(hào)文件圍繞十八屆三中全會(huì)做出的全面深化改革的重大決定展開(kāi)，在改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制方面，文件要求既要強(qiáng)化黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，鞏固和加強(qiáng)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，也要深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。2015年中央一號(hào)文件則提出創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制要積極探索村民自治的有效形式，充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)農(nóng)村各類(lèi)社會(huì)組織的活力，特別是要重點(diǎn)培育和發(fā)展專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)、公益慈善、社區(qū)服務(wù)類(lèi)等社會(huì)組織。同時(shí)，文件也圍繞十八屆四中全會(huì)做出的全面依法治國(guó)的重大決定，提出在鄉(xiāng)村治理中要加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)。2016年中央一號(hào)文件關(guān)于創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制則形成了一個(gè)較為系統(tǒng)的表述，要進(jìn)一步完善多元共治的農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。2017年中央一號(hào)文件是貫徹黨的十八屆六中全會(huì)精神，將全面從嚴(yán)治黨要求落實(shí)到農(nóng)村基層的重要體現(xiàn)，文件要求完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式，并重視發(fā)揮優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的積極作用，培育與新農(nóng)村和社會(huì)主義核心價(jià)值觀相契合的優(yōu)良家風(fēng)、文明鄉(xiāng)風(fēng)與新鄉(xiāng)賢文化。2018年中央一號(hào)文件是在黨的十九大做出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署的基礎(chǔ)上頒布的實(shí)施意見(jiàn)，文件要求建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制和堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合的治理體系。2019年6月23日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，意見(jiàn)指出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，增加了科技在完善鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的支撐作用和黨組織在三治融合中的領(lǐng)導(dǎo)作用。綜合十八大以來(lái)的一號(hào)文件的表述，我們可以清晰地梳理出新時(shí)代中央提出的創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理的總體要求，即加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)功能、激發(fā)農(nóng)村社會(huì)組織的活力、推進(jìn)農(nóng)村精神文明建設(shè)和法治建設(shè)，最終形成多元共治的農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。多元共治的農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的形成，不僅需要發(fā)揮基層黨組織和基層政府的職能，積極引導(dǎo)鄉(xiāng)村社會(huì)建立一種規(guī)范化、程序化的治理模式，同時(shí)也要積極調(diào)動(dòng)農(nóng)村最廣大農(nóng)民和社會(huì)組織的積極性，在社會(huì)主義核心價(jià)值觀的引領(lǐng)下，形成一種發(fā)自鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)在的治理認(rèn)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理的內(nèi)在與外在結(jié)合，構(gòu)建三治融合的鄉(xiāng)村治理體系。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]

收稿日期：2021-04-04

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)治理中公共精神重塑問(wèn)題研究”（15CSH013）

作者簡(jiǎn)介：祝麗生（1980-），男，山西祁縣人，副教授，主要從事基層社會(huì)治理研究。