普艷杰

（曲靖師范學院 法律與公共管理學院，云南 曲靖 655011）

一、研究背景

易地扶貧搬遷是脫貧攻堅時期，我國用于解決生活在惡劣環(huán)境下居民絕對貧困問題的重要舉措。截止2020年，《易地扶貧搬遷“十三五”規(guī)劃》的搬遷建設任務基本完成，全國建成安置社區(qū)近4萬個[1]，已有研究從安置社區(qū)的特殊性[2]、搬遷主體利益的多元性和遷入地社會發(fā)展的風險性[3]等多維角度闡釋了搬遷型社區(qū)治理的重要性，但聚焦城鎮(zhèn)集中安置社區(qū)治理的討論不足。精準扶貧易地搬遷中，土地與資金的壓力增大，加之城鎮(zhèn)化思維的影響，易地扶貧搬遷顯示出明顯的城鎮(zhèn)化安置偏好[4]，可見，有必要以安置地性質為依據，建立分類治理思想，強化城鎮(zhèn)集中安置型社區(qū)治理研究。

云南省H縣①按照學術慣例，對文中地名進行了匿名處理。屬國家級扶貧開發(fā)重點縣，是全省27個深度貧困縣之一。居住在高寒、冷涼及泥石流威脅的深山、石山區(qū)的群眾達38萬，“一方水土養(yǎng)育不了一方人”的問題非常普遍。2017年12月H縣做出了“引導10萬人搬遷進城、再造一座H新城”的戰(zhàn)略部署，整合推動通過空間置換阻斷貧困代際傳遞，通過農村居民向城市居民的轉變推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的雙重政策目標。

H新城安置點，搬遷規(guī)模大，人員構成復雜，人口異質化程度高，加大了管理難度，能否進行有效治理事關“穩(wěn)得住”目標的實現。該安置項目分一期、二期有序推進，一期項目為MF街安置點，已于2018年底建設完成并搬遷入住。二期項目于2019年底建設完成，半年內搬遷入住，建設與搬遷在3年內同步進行，在彰顯行政主體資源動員能力的同時，產生了易地扶貧搬遷安置社區(qū)的“公共資源不足和社會管理難題”。社區(qū)是社會治理的基本單元，再造一座新城帶來的社會管理難題應以移民安置社區(qū)為基本單位進行治理；移民安置社區(qū)既是一個物理空間也是一個社會空間，承載著移民的生產、生活和社會關系，公共資源從外部環(huán)境通過社區(qū)輸送至貧困移民，因此公共資源不足和社會管理難題，也可依托社區(qū)這一充滿利益和沖突的場域進行探討。安置社區(qū)作為移民生活的最基本單位，安置初期以解決生活生計問題為主，隨著移民生活適應性的提高，有效的社區(qū)管理對于社區(qū)發(fā)展起著重要作用[5]。

本研究，以易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理為主題，通過實地調查和政策文本分析，探討H城鎮(zhèn)集中安置點的社區(qū)治理現狀和問題，進而提出優(yōu)化社區(qū)治理的路徑，旨在分析易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理在促進移民群體與治理主體良性互動方面實踐邏輯，為鞏固脫貧成果與新型城鎮(zhèn)化協調發(fā)展提供有益借鑒。

二、文獻回顧

2020年我國消除現行標準下的絕對貧困后，易地扶貧搬遷進入后續(xù)扶持階段。安置社區(qū)作為后續(xù)扶持政策、資源、資金輸入的重要場域，引起學界持續(xù)關注，其中關于易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理的研究，主要從治理目標、治理內容和治理方式三個層面展開。從治理目標來看，將安置社區(qū)治理的有效治理作為防范返貧風險，鞏固脫貧成果的重要手段。何得桂將易地扶貧搬遷社區(qū)治理放到“穩(wěn)得住”目標能否實現的關鍵地位，認為易地扶貧搬遷社區(qū)的人員構成復雜，打亂了原有行政村的村落結構及熟人社會格局，導致戶籍關系錯綜復雜，管理難度不斷加大，甚至可能出現管理真空問題。該研究為搬遷型社區(qū)研究提供的基礎性見解[6]。從治理內容來看，將社區(qū)治理視作不同主體之間的利益博弈、風險化解和文化適應過程。馬良燦、陳淇淇認為移民社區(qū)治理主要表現為行政主體和社會主體圍繞就業(yè)培訓與安置、舊房拆除等標志性事件而展開的利益博弈過程[7]。王振認為，易地扶貧搬遷主體利益的多元性與復雜性決定了必須重視搬遷社區(qū)治理，易地扶貧搬遷社區(qū)社會風險防范與化解是搬遷社區(qū)社會治理的重要內容[8]。方靜文聚焦文化適應問題，提出易地扶貧搬遷不是簡單的地理移動，而是文化遭遇的過程，只有實現了文化適應，易地扶貧搬遷的目標才能最終實現[9]。從治理方式來看，學者們較為一致地提出了協同治理模式。羅銀新（2020）等學者指出，后搬遷時代易地搬遷社區(qū)繁榮與發(fā)展完全依靠內生動力遠遠不夠，還需要社會多元協同構建，共同參與搬遷社區(qū)管理[10]。

由此可見，區(qū)別于傳統社區(qū)，易地扶貧搬遷社區(qū)治理面臨新問題，需綜合考慮激發(fā)移民內生動力和多元主體協同參與的基礎上，創(chuàng)新治理機制，筆者認為城鎮(zhèn)集中安置型社區(qū)治理的出發(fā)點不應偏離促進移民長效、穩(wěn)定脫貧的政策初衷和與城鎮(zhèn)化相互促進的政策執(zhí)行邏輯，這一問題從本質來講是脫貧與發(fā)展的問題，也是優(yōu)化搬遷型社區(qū)治理路徑的核心議題。

三、H安置社區(qū)的治理邏輯

（一）建構政策保障體系，推動有序治理

為回應“公共資源不足和社會管理難題”的反饋意見，H縣委、縣政府認真貫徹落實中央和省市關于易地扶貧搬遷的決策部署，制定了《H縣易地扶貧搬遷縣城安置的工作方案》《H縣易地扶貧搬遷縣城安置配置公共資源和加強社會管理實施方案 》《H縣易地扶貧搬遷新城安置區(qū)防范化解四個風險建設五大工程實施方案》等政策文本，提出全面系統建構基本公共服務、培訓和就業(yè)服務、文化服務、社區(qū)治理、基層黨建等工作思路，從頂層設計層面，為化解風險、有序安排部署H安置社區(qū)治理工作提供政策保障。

（二）擴大基礎設施建設，促進共生治理

1.安置房建設規(guī)模大。如表1所示，H新城安置項目分兩期有序推進，一期安置點已完成20316人搬遷安置，全部為建檔立卡貧困戶；二期項目已于2020年上半年搬遷入住，其中建檔立卡戶人口42535人。兩期建檔立卡搬遷人口數占搬遷總人口數的77%,搬遷行動緊密圍繞精準識別、精準搬遷的制度安排有序展開。

2.配套設施建設全覆蓋。H新城安置點多渠道引入投資資源，規(guī)劃建設公共配套項目38個，涉及教育、衛(wèi)生、市政、便民等配套設施，為滿足易地扶貧搬遷移民的入學、就醫(yī)、日常生活需求提供了必要資源。如表2所示，教育配套設施建立較為完備，且實現了供給與需求的平衡，充分踐行了通過教育阻斷貧困代際傳遞的貧困治理理念。

表1 H新城安置點住房建設與安置情況表

表2 H安置區(qū)教育配套設施建設情況表

（三）創(chuàng)新社區(qū)治理結構，驅動良性治理

大規(guī)模貧困移民的遷入和聚居，需要重塑社區(qū)治理結構和多元主體的權利邊界。移民安置社區(qū)治理結構由行政主體和社會主體在社區(qū)中的社會行動相互形塑而成。H安置區(qū)的直接行政主體涉及“領導小組——項目建設指揮部——工作組——五級網格化治理體系”等四個層級。移民群體、原住居民群體和社會組織構成了社會主體。行政主體代表地方政府的行政意志，在安置社區(qū)治理中占主導性地位；不同社會主體之間利益分化復雜，缺乏組織機制，在安置社區(qū)治理中處于從屬性地位；二者利益分殊，需在互動中不斷調整權力邊界，驅動良性治理關系的形成。H安置點規(guī)劃構建“五級網格化”治理體系，通過行政主體與社會主體的良性互動，確保搬遷移民“穩(wěn)得住”。新城安置點規(guī)劃構建“五級網格化”治理體系，通過行政主體與社會主體的良性互動，確保搬遷移民“穩(wěn)得住”目標達成。

圖1 H安置點社區(qū)治理結構

如圖1所示，H安置點社區(qū)治理結構已初步建立，這一結構確保行政力量通過“領導小組——項目建設指揮部——工作組——五級網格化治理體系”的科層組織結構自上而下滲透到移民社區(qū)治理實踐中，同時也決定著后期扶持資源由外而內的輸送至移民群體的有效性，移民群體處在治理結構最末端，既是社區(qū)治理的直接服務對象，也是社區(qū)治理的重要參與者。移民群體的異質性和對行政力量的依賴性決定了易地扶貧安置社區(qū)治理的復雜性。

（四）強化就業(yè)保障，推進有效治理

為有效應對安置社區(qū)移民就業(yè)難問題，強化就業(yè)保障，《H縣易地扶貧搬遷新城安置區(qū)就業(yè)工程實施方案》中提出有勞動力的家庭戶均有1人以上就業(yè)的目標，以促進移民生計得到保障。

圖2中搬遷人數和勞動力人數特指建檔立卡戶人數，不含同步隨遷人口。其中勞動力人數占搬遷人數的58%，已就業(yè)人數占勞動力人數的54%，并制定“零就業(yè)”家庭清零計劃，通過五個一批，多渠道解決就業(yè)問題?？梢?，行政主體動員資源對移民生計問題進行了詳細規(guī)劃，確保實現1戶至少1人就業(yè)的目標，但其就業(yè)問題仍比較嚴峻。

四、H安置點社區(qū)治理的阻礙性因素

（一）移民社區(qū)發(fā)展對外部資源的強依附性

圖2 搬遷勞動力底數和零就業(yè)“家庭清零計劃圖”

易地扶貧搬遷移民城鎮(zhèn)集中安置是在提高土地、資金和扶持政策集約效應的驅動下，政府主導的，將移民脫貧與城鎮(zhèn)化發(fā)展整合推進的貧困治理形式。相較于傳統的農村社區(qū)，扶貧移民安置作為一種過渡性社區(qū)，面臨著經濟基礎脆弱、生計方式轉型劇烈、整合動員能力不強等問題，進而導致移民社區(qū)對政府的扶持政策表現出較強的依附性。扶貧移民安置社區(qū)基礎設施建設紅利，帶動城鎮(zhèn)化的發(fā)展的同時，也為移民創(chuàng)造了承載新生活的物理空間，然而社區(qū)發(fā)展的內生動力未被激發(fā)，社區(qū)難以成為自身發(fā)展建設的參與者，更難以發(fā)揮促進移民持續(xù)、穩(wěn)定脫貧的功能。在動員型治理體制向常規(guī)性治理體制轉型背景下，有必要培育社區(qū)發(fā)展內生動力和能力。

（二）移民與社區(qū)治理主體互動關系的復雜性

從傳統村落社會遷移到城市社區(qū)的貧困移民，面臨著生計方式與城市勞動力需求不匹配的矛盾，從就業(yè)、教育、醫(yī)療到對城市生活的適應都有賴于社區(qū)治理主體提供相關資源，甚至提供生活習慣“教育”，二者在互動中不斷建構著復雜的社會關系。首先，當前的H安置點社區(qū)分兩期安置，入住移民中外出就業(yè)勞動力較多，人口流動性大，客觀上造成了管理難題。其次，社區(qū)工作人員在資源分配過程中，面對大規(guī)模的移民和復雜的審核程序，面臨因效率不高而引起移民抱怨的局面，加劇了互動雙方關系的緊張和隔閡。

（三）新舊社區(qū)融合的困難性

易地扶貧搬遷移民城鎮(zhèn)化安置，意味著隨著物理空間的遷移，原有社會關系網絡斷裂、過往生活習慣的變遷和傳統社會文化的失落。新城扶貧搬遷移民同質性表現在建檔立卡戶的身份標簽和惡劣的生活環(huán)境上，異質性表現為來自不同村落的不同民族，具有不同風俗習慣和信仰，其同質性和異質性同樣突出，難以在短時間建立起共同體意識。如：H安置點提出2個社區(qū)原住居民11650人和5個安置社區(qū)50017個搬遷對象，全力打造“管理有序、服務完善、治安良好、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和”的新社區(qū)，努力建設“和諧宜居”的H縣城。可見，H安置點的移民既面臨移民群體內部的融合，又需應對與原有城市居民的融合，二者原有生活環(huán)境、社會文化的差異增加了融合的困難性。

五、H安置點社區(qū)治理的優(yōu)化路徑

易地扶貧搬遷社區(qū)的發(fā)展從根本上說就是人的現代化，即搬遷村民的市民化。因此，易地扶貧搬遷社區(qū)重建從宏觀層面而言是農村社區(qū)轉型中的“發(fā)展型議程”，從中觀層面而言是“開發(fā)型政府的”政策實踐，從微觀層面而言則是農民生活世界從傳統向現代的轉變[11]。

（一）加強基層黨建，推動社區(qū)公共服務均等化

明確黨組織作為易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理的行政主體的地位，理順黨建引領社區(qū)治理的關系[12]，在以移民群體利益為核心的治理理念下，保障扶貧搬遷移民享有與安置地居民同等的公共服務水平，使其共享城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果。H新城安置點已形成完善的社會管理體系，并建構了五級網格化社區(qū)治理體系，在社區(qū)治理實踐中，應充分體現黨組織的先進性，在安置方案基礎上拓展公共服務供給形式，建立公共服務資源配置與監(jiān)督機制，保障移民享受均等化公共服務的權利。如前所述，目前新城安置社區(qū)已配備教育、就業(yè)、衛(wèi)生等公共設施，但常規(guī)化社區(qū)服務中心和專業(yè)性的服務提供人才配備不足，相應的資源配置與監(jiān)督機制未有效建立，難以從實踐層面保障搬遷移民與原有城鎮(zhèn)居民享受同等公共服務。

（二）提升移民主體性，激發(fā)安置社區(qū)內生動力

隨著社區(qū)外在物理環(huán)境和基礎設施逐步建立完善，移民陸續(xù)搬遷入住，地方相關行政主體應轉變資源投入方向，從重視外在環(huán)境建設轉向關注移民群體自身發(fā)展能力的培育上，從“物質建設邏輯”轉向“內生性能力發(fā)展邏輯”[13]。在移民社區(qū)建成初期，通過擴大基礎設施建設規(guī)模，健全和完善社區(qū)外部環(huán)境，為移民群體提供良好生活空間，是轉變致貧環(huán)境因素和阻斷貧困代際傳遞的必經階段。而物理空間建成、移民陸續(xù)入住后，外部資源輸入應逐步轉移到培育移民群體自身能力發(fā)展上來，激發(fā)移民群體在社區(qū)治理實踐中的能動性，培育社區(qū)發(fā)展內生動力，分擔政府后期扶持資金缺口大的壓力。唯有如此，移民群體和社區(qū)行政主體之間才能形成良性利益聯結機制，移民社區(qū)才能走向多元主體協同共治道路，進而真正實現脫貧與發(fā)展的相互協調，通過城鎮(zhèn)化安置使移民享受與城鎮(zhèn)居民同等的生存和發(fā)展機遇的貧困治理目標。

（三）培育共同體意識，促進社區(qū)融合

扶貧移民城鎮(zhèn)化安置社區(qū)，在完成搬遷任務后，面臨如何整合移民社區(qū)內部的異質性，如何整合新移民社區(qū)與原有城鎮(zhèn)社區(qū)的異質性的問題。社區(qū)作為一個共同體，在于共同區(qū)域內成員具有共同的聯結紐帶以及由此形成的社會關系網絡，這一共同聯結紐帶，在新舊社區(qū)融合互構過程中，通過共同的社區(qū)秩序、規(guī)范和價值的建立，促進移民安置社區(qū)從支離破碎的狀態(tài)粘合為有機整合狀態(tài)，以完成社區(qū)共同體意識的建構，才能真正發(fā)揮社區(qū)作為社會治理基本單元的作用，促進移民搬遷“穩(wěn)得住”目標的達成。具體做法包括，首先，動員社會資源，激發(fā)移民自主脫貧意識。移民社區(qū)可整合“愛心超市”等公益組織提供的獎勵資源，設定專項資金，獎勵激勵脫貧態(tài)度正確、脫貧行動積極、脫貧成效顯著的貧困移民家庭，帶動移民群體脫貧的主動性和積極性；其次，動員社會力量，培育社區(qū)共同體意識。如：在社區(qū)公共空間定期舉辦“留守婦女”聯誼會、法制宣講會、傳統節(jié)日共慶會等公眾活動，動員社會力量推動搬遷移民的市民化進程，通過共享生活經驗和加強社會互動，彌合社會距離，促進社會融合和共同體意識培育。