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人大如何監(jiān)督監(jiān)委

2021-06-17 11:18張笛揚(yáng)南方周末實(shí)習(xí)生王辰元
南方周末 2021-06-17
關(guān)鍵詞:監(jiān)察貴州省監(jiān)委

南方周末記者 張笛揚(yáng) 南方周末實(shí)習(xí)生 王辰元

2021年5月25日,江蘇省監(jiān)委主任王常松向省人大常委會(huì)作專項(xiàng)工作報(bào)告?!〗K廣電融媒體新聞中心 ?圖

梁淑怡 ? 制圖

★2020年8月,國(guó)家監(jiān)委首次向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告專項(xiàng)工作,之后已有9個(gè)省級(jí)監(jiān)委向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告專項(xiàng)工作。

“報(bào)告的是監(jiān)委的專項(xiàng)工作,不是報(bào)告黨的工作、紀(jì)委工作、全面工作、全部工作?!辟F州省監(jiān)委相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時(shí)表示。

武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅:監(jiān)委在選擇專項(xiàng)工作報(bào)告主題時(shí)會(huì)兼顧社會(huì)效果、法律效果和政治效果。近年來(lái),國(guó)際追逃工作的社會(huì)關(guān)注度較高,敏感性也低一些。

共追回外逃人員132人,包括黨員和國(guó)家工作人員65人、“百名紅通人員”2人、“紅通人員”7人,追回贓款1.35億元。

這是北京市監(jiān)委成立以來(lái),北京“追逃”“追贓”工作所取得的成績(jī)。2021年4月15日,北京市人大常委會(huì)召開(kāi)第三十次會(huì)議,北京市紀(jì)委書(shū)記、監(jiān)委主任陳雍到會(huì)作專項(xiàng)工作報(bào)告,相關(guān)數(shù)字首次公開(kāi)。

各級(jí)監(jiān)委向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告專項(xiàng)工作,是接受人大監(jiān)督的主要形式。2020年8月,國(guó)家監(jiān)委首次向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告專項(xiàng)工作,之后,北京市監(jiān)委率先報(bào)告專項(xiàng)工作。

包括北京在內(nèi),此輪已有9個(gè)省級(jí)監(jiān)委向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告專項(xiàng)工作。在北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水看來(lái),黨內(nèi)監(jiān)督之外,監(jiān)委在國(guó)家權(quán)力體系中接受人大的監(jiān)督,有利于形成協(xié)同體系,共同保障監(jiān)察權(quán)力的有效行使。

追逃追贓話題最“熱”

“外逃人員存量大幅削減、增量得到有效遏制,扭轉(zhuǎn)了‘一貪就跑、一跑就了的局面。”作報(bào)告時(shí),陳雍一一總結(jié)了北京市監(jiān)委近年來(lái)追逃成績(jī):全市追回的“百名紅通人員”“紅通人員”人數(shù)在全國(guó)名列前茅,多年實(shí)現(xiàn)外逃人員“零增長(zhǎng)”。

接著,陳雍從4個(gè)方面梳理了北京市反腐敗國(guó)際追逃追贓的主要做法,總結(jié)提煉出5條認(rèn)識(shí)體會(huì)。

報(bào)告也總結(jié)了北京市監(jiān)委在國(guó)際追逃工作上面臨的5個(gè)問(wèn)題:國(guó)際環(huán)境十分復(fù)雜、任務(wù)依然艱巨繁重、首都工作特殊性對(duì)防逃追逃提出了更高要求、體制機(jī)制還需要進(jìn)一步健全、追逃追贓工作需要加強(qiáng)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)。

“加強(qiáng)對(duì)反腐敗國(guó)際追逃追贓和防逃工作的組織協(xié)調(diào)”,是監(jiān)察法賦予監(jiān)委的職責(zé)。不僅北京市監(jiān)委,國(guó)家監(jiān)委首次向全國(guó)人大常委會(huì)作專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)也選取了“反腐敗國(guó)際追逃追贓”這一主題。

南方周末記者了解到,省級(jí)監(jiān)委報(bào)告專項(xiàng)工作時(shí),多數(shù)選擇了“反腐敗國(guó)際追逃追贓”這一主題,9個(gè)已報(bào)告專項(xiàng)工作的省級(jí)監(jiān)委中,選擇這一主題的有5個(gè),分別是北京、福建、河北、江蘇和浙江。

武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅分析,監(jiān)委在選取專項(xiàng)工作報(bào)告主題時(shí)會(huì)兼顧社會(huì)效果、法律效果和政治效果。近年來(lái),國(guó)際追逃工作的社會(huì)關(guān)注度較高,也是監(jiān)委主抓的工作之一,相較而言,國(guó)際追逃工作的敏感性也低一些。

通過(guò)各省監(jiān)委的專項(xiàng)工作報(bào)告,一些數(shù)據(jù)得以公開(kāi)披露。

作為國(guó)家監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)省份,浙江在2017年1月就成立了省監(jiān)委。自那時(shí)起,浙江已追回外逃人員862名,包括黨員和國(guó)家工作人員233名,“百名紅通人員”3名,追贓約34億元。

除了國(guó)際追逃,掃黑除惡和扶貧領(lǐng)域反腐也是省級(jí)監(jiān)委報(bào)告專項(xiàng)工作時(shí)關(guān)注的話題。

聚焦“掃黑除惡”的是陜西和湖南,這兩省在掃黑除惡專項(xiàng)行動(dòng)中都做了大量工作。2018年至2020年,陜西省監(jiān)委和湖南省監(jiān)委皆連續(xù)3年被評(píng)為“全國(guó)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)先進(jìn)單位”,陜西曾查辦了生態(tài)環(huán)境廳原廳長(zhǎng)馮振東充當(dāng)黑惡勢(shì)力“保護(hù)傘”等案件,湖南則查辦了舉國(guó)關(guān)注的“操場(chǎng)埋尸案”。

安徽和廣西監(jiān)委將首次專項(xiàng)報(bào)告的主題確定為扶貧領(lǐng)域的反腐工作。這兩個(gè)省份原有“國(guó)定貧困縣”數(shù)量較多。安徽?qǐng)?bào)告的主題為“開(kāi)展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題專項(xiàng)治理工作”,廣西的主題是“開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)監(jiān)察監(jiān)督工作”。

南方周末記者了解到,地方監(jiān)委作專項(xiàng)工作報(bào)告是一項(xiàng)自上而下推開(kāi)的工作。2021年1月,中紀(jì)委全會(huì)提出,要指導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)委依法依規(guī)、穩(wěn)妥有序向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告專項(xiàng)工作。

中紀(jì)委官網(wǎng)顯示,目前已有近20個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)監(jiān)委提出了向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告專項(xiàng)工作的方案。

“審慎穩(wěn)妥”

2021年5月底,貴州省監(jiān)委公布了即將報(bào)告的主題——“加強(qiáng)制度建設(shè),提升監(jiān)察工作規(guī)范化法治化水平”。

為了做好首次專項(xiàng)報(bào)告,貴州省紀(jì)委監(jiān)委組建了5個(gè)調(diào)研組,由省紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)分別帶隊(duì),到9個(gè)市州實(shí)地調(diào)研,并分別組織市州監(jiān)委、省直部門(mén)和國(guó)企高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)召開(kāi)座談會(huì)。

“報(bào)告的是監(jiān)委的專項(xiàng)工作,不是報(bào)告黨的工作、紀(jì)委工作、全面工作、全部工作。”貴州省監(jiān)委相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時(shí)表示。

調(diào)研時(shí),貴州省紀(jì)委重點(diǎn)了解了各地加強(qiáng)監(jiān)察制度建設(shè)、推進(jìn)監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化情況,以及開(kāi)展監(jiān)察制度建設(shè)的工作體會(huì)、存在的問(wèn)題和不足。

通過(guò)調(diào)研,貴州省紀(jì)委監(jiān)委發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題:“有的干部還存在把法規(guī)制度學(xué)習(xí)當(dāng)任務(wù),學(xué)習(xí)中不同程度存在走過(guò)場(chǎng)、碎片化的情況,對(duì)執(zhí)法文件精神學(xué)習(xí)不夠、理解不透,未能清楚掌握紀(jì)法協(xié)同的核心要義?!?/p>

據(jù)貴州省紀(jì)委網(wǎng)站報(bào)道,調(diào)研結(jié)束后,貴州省監(jiān)委和省人大常委會(huì)就作報(bào)告前的相關(guān)工作做了溝通。貴州省監(jiān)委召開(kāi)了專項(xiàng)工作報(bào)告稿征求意見(jiàn)座談會(huì),貴州省人大常委會(huì)監(jiān)察和司法委員會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人出席,并提出了意見(jiàn)、建議。

作報(bào)告前先溝通是慣例。在湖南省監(jiān)委報(bào)告專項(xiàng)工作前,湖南省人大常委會(huì)監(jiān)司委專門(mén)召開(kāi)了全體會(huì)議,提出了對(duì)征求意見(jiàn)稿的修改意見(jiàn)。

不僅是監(jiān)委在報(bào)告準(zhǔn)備階段要調(diào)研,有些省級(jí)人大常委會(huì)也要調(diào)研。在廣西監(jiān)委作報(bào)告之前,廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)就針對(duì)監(jiān)委專項(xiàng)報(bào)告的主題,組織了專題調(diào)研。

廣西紀(jì)委監(jiān)委宣傳部一名干部告訴南方周末記者,報(bào)告專項(xiàng)工作是一項(xiàng)很?chē)?yán)肅的政治任務(wù),確定作專項(xiàng)報(bào)告前,廣西監(jiān)委分別向自治區(qū)黨委和中紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委匯報(bào)了主題和報(bào)告內(nèi)容,得到批準(zhǔn)后才向人大常委會(huì)作了報(bào)告。

“先匯報(bào)再進(jìn)行”是上級(jí)的要求。一名反腐學(xué)者告訴南方周末記者,中紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委辦公廳此前下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告專項(xiàng)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,強(qiáng)調(diào)監(jiān)委報(bào)告專項(xiàng)工作要“審慎穩(wěn)妥”,還提出作報(bào)告前要將主題和內(nèi)容向上級(jí)監(jiān)委匯報(bào)。

作為監(jiān)察體制改革試點(diǎn)省份的山西,在國(guó)家監(jiān)委成立后已做過(guò)探索。監(jiān)察法施行后不到10天,山西省監(jiān)委就在2018年3月底向省人大常委會(huì)作了專項(xiàng)工作報(bào)告,主題為“紀(jì)法貫通法法銜接制度建設(shè)工作”。

聽(tīng)取報(bào)告后,山西省人大常委會(huì)安排了兩次分組會(huì)議,分別審議專項(xiàng)工作報(bào)告和意見(jiàn)報(bào)告,還另安排了兩次主任會(huì)議聽(tīng)取相關(guān)審議情況的匯報(bào)。

之后,山西省人大監(jiān)督監(jiān)察委“有序向市縣推進(jìn)”。2018年8月,大同市監(jiān)委向市人大常委會(huì)報(bào)告專項(xiàng)工作。

本輪省級(jí)監(jiān)委“試水”后,2021年5月28日,北京市密云區(qū)監(jiān)委已向區(qū)人大常委會(huì)報(bào)告了專項(xiàng)工作,主題是水庫(kù)水源保護(hù)領(lǐng)域監(jiān)察監(jiān)督情況,更加“本地化”。

焦點(diǎn)和難點(diǎn)

省級(jí)監(jiān)委在報(bào)告專項(xiàng)工作時(shí)都提出,要把報(bào)告的過(guò)程作為監(jiān)委自覺(jué)接受人大監(jiān)督的過(guò)程。

在監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公體制下,監(jiān)委首要接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督,但監(jiān)委由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé),也須接受同級(jí)人大的監(jiān)督。從制度設(shè)計(jì)而言,之所以要求監(jiān)委報(bào)告專項(xiàng)工作,就是要把監(jiān)委納入人大監(jiān)督之中。

但監(jiān)委如何接受人大的監(jiān)督,是監(jiān)察法制定過(guò)程中的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。

秦前紅告訴南方周末記者,當(dāng)時(shí)很多人主張監(jiān)委應(yīng)該和政府、檢察院、法院一樣,向人民代表大會(huì)作工作報(bào)告,也有人不太同意,權(quán)衡之后的決定是,監(jiān)委向人大常委會(huì)作專項(xiàng)工作報(bào)告。

區(qū)別在于,“一府兩院”的工作報(bào)告,需要大會(huì)審議和表決,聽(tīng)取報(bào)告的是全體人大代表,而專項(xiàng)工作報(bào)告只需要審議,聽(tīng)取報(bào)告的范圍局限在人大常委會(huì)成員。

《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》刊登過(guò)一篇文章對(duì)此做解釋,文章稱,由于監(jiān)委承擔(dān)的反腐敗工作具有特殊性,調(diào)查過(guò)程涉及大量黨和國(guó)家秘密,涉及國(guó)家安全和國(guó)家利益,事關(guān)重大,保密要求高,不宜在人大會(huì)議上公開(kāi)報(bào)告。

2017年11月7日,經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)初次審議的監(jiān)察法草案公開(kāi),草案規(guī)定,各級(jí)人大常委會(huì)可以聽(tīng)取和審議本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作報(bào)告,并組織執(zhí)法檢查。

到了2017年12月,全國(guó)人大常委會(huì)審議草案時(shí),部分常委會(huì)委員建議刪去“可以”二字,之后形成的草案二審稿修改為,各級(jí)人大常委會(huì)“聽(tīng)取和審議本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作報(bào)告,根據(jù)需要可以組織執(zhí)法檢查”。

最終通過(guò)的監(jiān)察法,又刪去了“根據(jù)需要可以”的表述。

根據(jù)中紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委法規(guī)室編寫(xiě)的《〈監(jiān)察法〉釋義》,各級(jí)人大常委會(huì)可以選擇重大問(wèn)題,有計(jì)劃地安排聽(tīng)取和審議本級(jí)監(jiān)委的專項(xiàng)工作報(bào)告,同時(shí),監(jiān)委也可以向本級(jí)人大常委會(huì)主動(dòng)報(bào)告專項(xiàng)工作。

雖然有法可依,但現(xiàn)實(shí)中人大監(jiān)督監(jiān)委仍存在一些難點(diǎn)。安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會(huì)干部滕修福在一篇公開(kāi)發(fā)表的文章中提到,地方各級(jí)紀(jì)委與監(jiān)委“一套人馬,兩塊牌子”的制度設(shè)計(jì),使得一些地方人大及其常委會(huì)存在“不敢越位、生怕錯(cuò)位”的顧慮,從而造成監(jiān)督缺位。

“對(duì)監(jiān)委的監(jiān)督,不是對(duì)其行使監(jiān)察權(quán)力的干擾,恰恰相反,是對(duì)監(jiān)察權(quán)力有效行使最大的保障?!鼻f德水表示,“監(jiān)察的效能到底有沒(méi)有發(fā)揮出來(lái),可以通過(guò)專項(xiàng)工作報(bào)告的形式予以體現(xiàn)?!?/p>

莊德水還建議,經(jīng)過(guò)嘗試后,監(jiān)委下一階段的專項(xiàng)工作報(bào)告應(yīng)形成專門(mén)制度,讓監(jiān)委定期就重大問(wèn)題接受人大監(jiān)督,形成常規(guī)性的機(jī)制。

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