閆婷 龔輝

摘 要：新時代下需要新的理論指導(dǎo)，黨中央將財政定位為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，作為國家財政的重要組成部分，地方財政要順應(yīng)地方治理對財政改革的需求，發(fā)揮其地方治理基礎(chǔ)和重要支柱作用?！皩嵺`沒有止境，理論創(chuàng)新也沒有止境”，面對新的問題和挑戰(zhàn)，對地方財政理論不斷注入新內(nèi)容尤為重要。結(jié)合實踐中的新內(nèi)容及新要求，對地方財政本質(zhì)與地方財政支出職能重新進(jìn)行理論界定，提出地方財政是在國家財政框架下以滿足地方公共需求為根本目標(biāo)，以“五大發(fā)展理論”為基本要求的地方政府活動以及地方財政支出的兩大職能。

關(guān)鍵詞：地方財政;本質(zhì);支出職能

中圖分類號：F812.7? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）12-0031-03

一、地方財政管理的重要性

“理論指導(dǎo)實踐，實踐檢驗理論。”然而“實踐沒有止境，理論創(chuàng)新也沒有止境”。無論上述理論爭論多么激烈，也必須不斷豐富和發(fā)展，才能夠指導(dǎo)發(fā)展著的實踐。在我國，地方治理的重要性不言而喻，正如十九屆三中全會所指出的，“治理好我們這樣的大國”必須要“更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性”。地方政府最主要的行為是其財政行為，因此，對地方財政理論不斷注入新內(nèi)容尤為重要?；诖?，本文嘗試結(jié)合實踐中的新內(nèi)容及新要求對地方財政重新界定。

二、地方財政的本質(zhì)

目前沒有爭議的是以現(xiàn)代化制度和技術(shù)來實現(xiàn)“地方公共需求”為基礎(chǔ)的地方政府運行模式，即現(xiàn)代地方治理體系已成為我國地方政府改革的目標(biāo)?，F(xiàn)代地方治理將地方政府的本質(zhì)定義在滿足地方公共需求范疇內(nèi)，以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念為標(biāo)準(zhǔn)給地方政府行為定位，理順政府主體與市場主體的關(guān)系，地方政府與中央政府的關(guān)系，地方公權(quán)體系與民眾的關(guān)系，規(guī)定了地方政府以五大理念為核心的“地方公共性”的主要特征。地方公共需求是相對國家公共需求而言，具有以下特征。

第一，地方公共需求是地方轄區(qū)內(nèi)民眾在生產(chǎn)、生活和工作中的共同需求，該需求并不是簡單從國家整體需求分割而來，而是對地方區(qū)域性社會而言，對維持地方經(jīng)濟社會運行，維持地方社會再生產(chǎn)活動，維持地方社會經(jīng)濟生活正常秩序而言，必須依靠地方政府其公權(quán)力才能有效滿足的需求。

第二，地方公共需求對地方社會成員而言具有共享性和非差異性的需求，在使用過程中具有非排他性，不會因為新增的使用者而排除其他使用者。

第三，民眾對地方公共需求的消費要以付費或繳稅的方式進(jìn)行支付，但這種交易并不等同于市場的等價交易，民眾對公共需求的支付具有不對稱性。上述特征決定了地方政府的本質(zhì)是以滿足地方公共需求為根本職能，通過配置地方公共資源來實現(xiàn)其職能的政治性經(jīng)濟行為。

地方政府配置地方公共資源的主要方式是財政收支活動，因此，地方財政與地方政府的本質(zhì)一致。由于人類的各項活動根本目的在于滿足自己的各類需求，那么滿足地方公共需求必然是地方市場主體和地方政府及其機構(gòu)活動的根本動因。從這個意義上說，在社會發(fā)展進(jìn)程中人類需求是決定政府與市場基本職能的最主要因素。從財政的角度把人類需求分為地方需求和國家需求，中央政府負(fù)責(zé)滿足國家需求，地方政府負(fù)責(zé)滿足地方需求，地方財政政策目標(biāo)及其收支計劃是為了滿足市場和中央政府不能解決的各類公共需求，所以地方財政被稱為地方公共財政。因此，通過判斷地方政府與地方公共需求的關(guān)系，可以理解地方財政的內(nèi)涵。

三、地方財政支出的職能

財政支出是財政活動的主要方式之一，是以國家（或政府）為主體，通過提供經(jīng)費和資金保證實現(xiàn)國家（或政府）的職能的經(jīng)濟行為。從本質(zhì)層面來看，財政支出反映了政府職能及其政策的實現(xiàn)方向和成本，是一種社會資源的分配活動。從經(jīng)濟層面來看，財政支出是市場經(jīng)濟體制下政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟的重要手段。政府及其職能部門通過改變財政支出規(guī)模和支出結(jié)構(gòu)，對社會總需求、社會經(jīng)濟總量和結(jié)構(gòu)進(jìn)行直接或間接干預(yù)。所以，財政支出規(guī)模的總量和支出結(jié)構(gòu)的狀態(tài)可以反映出政府介入經(jīng)濟和社會發(fā)展的范圍與程度，是政府與市場、社會關(guān)系的顯示器。地方財政支出是一個國家財政活動的重要構(gòu)成。在我國同時發(fā)揮中央和地方“二個積極性”始終是財政改革的重要任務(wù)之一，也是當(dāng)下建立現(xiàn)代化國家治理體系亟待解決的重大問題。地方財政支出決定了地方財政實踐的成效，決定了地方政府保障地方公共需求的水平和范圍。

（一）經(jīng)濟職能

1.資源配置職能。在理想市場經(jīng)濟中，市場通過價格機制能夠自發(fā)達(dá)成資源配置的最優(yōu)狀態(tài)，但在現(xiàn)實經(jīng)濟運行時，由于存在市場“失靈”導(dǎo)致這種最優(yōu)狀態(tài)難以自發(fā)形成，因而需要政府適時干預(yù)，也就是十九大報告中的“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。在資源配置中“更好發(fā)揮政府作用”，即政府資源配置職能是通過政府對市場干預(yù)所產(chǎn)生，其主要途徑和作用之一是依靠政府的財政支出活動，引導(dǎo)社會資源的流向，彌補市場缺陷，最終促進(jìn)社會資源配置趨于最優(yōu)。那么，地方財政支出如何引導(dǎo)資源實現(xiàn)高效配置是問題研究的重點。一般而言，地方財政支出配置資源的機制和手段主要有：一是明確地方性公共需求的基本范圍和預(yù)算內(nèi)財政收入既定的前提下，地方財政支出占GDP的比重如果過低，意味著地方政府缺乏對社會資源的引導(dǎo)，對各種支出如教育、科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的投入不足，地方財政對本地經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整領(lǐng)域的主導(dǎo)力較弱。所以，量上的增長是地方政府更好發(fā)揮作用的保障，但由于存在“擠出效應(yīng)”，要防止擠占市場的決定性作用，因此量上的增長應(yīng)該體現(xiàn)在非市場競爭領(lǐng)域和需要調(diào)整經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的領(lǐng)域中。二是優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)，重點保障非競爭領(lǐng)域和亟待調(diào)整結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟領(lǐng)域支出，壓縮競爭性領(lǐng)域和一般支出，結(jié)構(gòu)性提高資源配置效率。根據(jù)地方性經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，對相關(guān)重點領(lǐng)域傾向支出，同時對薄弱領(lǐng)域彌補支出，推動“雙創(chuàng)”活動，完善社會保障、教育、衛(wèi)生醫(yī)療等，促進(jìn)地方轄區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.經(jīng)濟穩(wěn)定及發(fā)展職能。地方經(jīng)濟的穩(wěn)定性最主要體現(xiàn)在就業(yè)和物價兩部分，一般某地就業(yè)越充分、物價越平穩(wěn)，意味著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟更穩(wěn)定。其中，就業(yè)充分指的是某一時期中地方就業(yè)人口與待就業(yè)人口比重是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會所能匹配的最大比率，而非百分百就業(yè);物價穩(wěn)定是指物價起伏維持在經(jīng)濟正常運行的幅度內(nèi)，是一種有利于經(jīng)濟增長的溫和上漲狀態(tài)。地方經(jīng)濟發(fā)展與地方經(jīng)濟增長具有本質(zhì)區(qū)別。增長往往指量上的增加，如地方產(chǎn)品和勞務(wù)數(shù)量或規(guī)模的增大，其衡量指標(biāo)是國內(nèi)生產(chǎn)總值或人均國內(nèi)生產(chǎn)總值。發(fā)展的內(nèi)涵更為豐富，其中包括了增長的概念，同時還涉及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)與當(dāng)前社會、政治、民生、生態(tài)、文化及其教育等多方面的融洽程度。發(fā)展不僅是物質(zhì)上的增長，還是全面的發(fā)展;不僅要滿足人民對物質(zhì)文化需要，更要滿足人民對美好生活的需要。

實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定及發(fā)展職能，地方財政支出主要著眼于以下方面：一是通過增減財政支出來維持經(jīng)濟供求平衡。經(jīng)濟穩(wěn)定的理論解釋為地方總供給與總需求處于均衡狀態(tài)，地方政府相機抉擇以財政支出增加或減少來維持總供給與總需求的平衡。當(dāng)總供給大于總需求時，產(chǎn)品滯銷、物價下降、工廠裁員等一系列連鎖反應(yīng)出現(xiàn)，地方經(jīng)濟開始不穩(wěn)，地方政府可以實施積極財政政策，增加支出、政府采購或補貼等多種政策，增大社會總需求，推動總供給與總需求趨于平衡;當(dāng)總供給小于總需求時，產(chǎn)品供給不足，物價上漲，地方財政可以減少支出，縮小總需求。二是制度性穩(wěn)定機制。所謂制度性穩(wěn)定機制指的是當(dāng)經(jīng)濟運行出現(xiàn)某種狀況時，通過制度安排可自發(fā)進(jìn)行財政支出的增加或減少以維持經(jīng)濟的平穩(wěn)，例如失業(yè)救濟金制度。三是政府性投資、補貼支出。在城市交通、農(nóng)業(yè)、通信等基礎(chǔ)設(shè)施方面加大投資和補貼可以有效抵消經(jīng)濟運行中的不安穩(wěn)因素，同時加大對經(jīng)濟平穩(wěn)因素的培育，例如推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，增大第三產(chǎn)業(yè)的比重等等。四是重點對經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明“五位一體”建設(shè)支出，尤其是環(huán)境治理和對污染的整治，醫(yī)療衛(wèi)生水平和教育水平的提高，努力實現(xiàn)“物華天寶、人杰地靈”的發(fā)展目標(biāo)。

（二）社會職能

1.收入再分配職能。國民收入分配的基本思路是以勞動者收入差異來激發(fā)經(jīng)濟效率，做大經(jīng)濟。在我國收入分配以按勞分配為主體，多種分配方式并存為原則，這種勞動投入與勞動所得相對應(yīng)的收入分配制度，在一定程度上兼顧了效率和公平。但現(xiàn)實社會中，各要素主體所獲得的資源存在先天上的差異，這種差異造成了社會收入差距擴大，社會階層分化所帶來的不平衡不充分發(fā)展不利于社會穩(wěn)定。因此，健全以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付等為主要方式的再分配調(diào)節(jié)機制十分必要。地方政府通過財政支出發(fā)揮其收入再分配職能時要凸顯公平原則，最大限度地保障弱勢群體和低收入群體，縮小低收入階層與高收入階層的收入差距。在明確市場和政府邊界的前提下，在非市場領(lǐng)域中對收入進(jìn)行再分配，如醫(yī)療保障、社會救濟、社會保險等領(lǐng)域，增加財政支出對資源進(jìn)行再次分配，建立完善的社會保障制度，地方政府通過財政重點傾向城鎮(zhèn)中低收入階層，建立多元化和覆蓋廣的保障制度，不僅覆蓋農(nóng)民，有條件的還要將城鎮(zhèn)中等收入階層涵蓋其中，加大投入降低城鎮(zhèn)、農(nóng)村中低收入人群在醫(yī)療、失業(yè)、住房、養(yǎng)老等方面的個人壓力。加大轉(zhuǎn)移支付力度調(diào)節(jié)收入初次分配的差異，減少各階層收入差距，對貧困群體和地區(qū)重點傾斜，直接增加民眾收入或生活水平，改善差距。亦或推進(jìn)公共服務(wù)在地區(qū)間的均等化，實現(xiàn)所轄地區(qū)民眾享受到基本的、標(biāo)準(zhǔn)相同的公共物品和公共服務(wù)。在不同地區(qū)、城鄉(xiāng)、群體間的公共衛(wèi)生及醫(yī)療、教育、社會保障、社會治理等公共服務(wù)進(jìn)行補短板式財政投入，縮小不同公共服務(wù)領(lǐng)域在不同地域和人群中的差距。目前實現(xiàn)公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為地方財政支出發(fā)揮公平分配、實現(xiàn)收入再分配職能的重要途徑。

2.社會治理及發(fā)展職能。按照十九屆四中全會《決定》精神，社會治理作為國家治理體系中至關(guān)重要的一環(huán)，地方政府必須肩負(fù)起其職責(zé)，同時也必然體現(xiàn)在地方財政支出職能之中。社會治理是以政府、社會成員或組織等多元主體共同參與的社會公共事務(wù)管理活動，其實現(xiàn)機理主要是以地方政府負(fù)責(zé)，通過民主協(xié)商和社會協(xié)同作用，以法治和科技作為保障和支撐，實現(xiàn)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的公眾參與式社會治理體系。在這樣的社會治理體系中，地方政府的理念需要從傳統(tǒng)管理理念轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代治理理念，其社會職能將以推進(jìn)共建、共治、共享體系的建立與完善為目標(biāo)。這些轉(zhuǎn)變意味著地方政府對社會治理“有所管、有所不管”，即社會能管的事，讓社會管;社會管不了的事，政府來管。一是通過財政支出的增減來進(jìn)一步加大地方政府簡政放權(quán)的力度，增加那些需要政府組織、協(xié)調(diào)、負(fù)責(zé)和支持基層社會組織的支出項目，減少那些能夠移交社會組織的支出項目。通過地方財政支出的調(diào)整來推進(jìn)社會在治理體系下的重構(gòu)，激活社會。二是避免政府過度介入社會公共資源領(lǐng)域，例如部分民生領(lǐng)域的準(zhǔn)入門檻、資源配置的掌控。地方政府應(yīng)大力推進(jìn)政府購買服務(wù)，增大政府購買服務(wù)的支出規(guī)模，建立購買支出公開和透明制度。三是對社會公益性、救助性社會組織給予相應(yīng)的財政補貼及財政政策，積極培育和發(fā)展社區(qū)型社會領(lǐng)導(dǎo)團隊，建立完善社會組織管理制度體系，以實現(xiàn)全民參與社區(qū)管理的目標(biāo)。

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[責(zé)任編輯 文 峰]