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1 引言

近年來，隨著我國對外經(jīng)濟、貿(mào)易、科學(xué)和文化交流逐漸深入，國內(nèi)外各類重大活動的舉辦頻率越來越高，規(guī)模也愈發(fā)龐大。為了規(guī)范重大活動的食品安全管理，我國已于2011年發(fā)布《重大活動餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理規(guī)范》，用于指導(dǎo)各級監(jiān)管部門在重大活動時期的食品安全管理工作，確保活動期間的食品安全。該標準發(fā)布至今已近10年，期間，我國部分省市也陸續(xù)發(fā)布了相關(guān)的實施指南、細則或管理規(guī)范來細化監(jiān)管機制和措施?？陀^來看，我國的重大活動食品安全法規(guī)基礎(chǔ)較為雄厚，但在內(nèi)容上仍然存在一定的盲點。

2 我國重大活動食品安全監(jiān)管法規(guī)現(xiàn)狀

2.1 法規(guī)基礎(chǔ)逐漸完善

我國舉辦重大活動的歷史由來已久，但直到2011年才首次正式發(fā)布了《重大活動餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理規(guī)范》，以此為重大活動的食品安全監(jiān)管提供法律依據(jù)。

自該規(guī)范發(fā)布以來，各地為進一步加強重大活動食品安全監(jiān)管工作也陸續(xù)發(fā)布了相應(yīng)的規(guī)范性文件，部分省級規(guī)范性文件見表1。

表1 部分省級主管單位發(fā)布的重大活動食品安全監(jiān)管相關(guān)規(guī)范性文件

除此之外，針對國家級和省級主管部門發(fā)布的文件，部分市級主管部門也發(fā)布了相應(yīng)的實施細則用于指導(dǎo)具體工作的開展，部分市級主管單位發(fā)布實施細則的情況見表2。

表2 部分市級主管單位發(fā)布的重大活動食品安全監(jiān)管實施細則

另外，從法規(guī)內(nèi)容上看，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布的《重大活動餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理規(guī)范》的內(nèi)容分為總則、主辦單位責(zé)任、餐飲服務(wù)提供者責(zé)任、監(jiān)管部門責(zé)任、監(jiān)管程序和附則共計6章34條內(nèi)容；各個省級、市級主管部門發(fā)布的監(jiān)管實施細則、管理辦法或工作指南則更加側(cè)重于實際操作。以重慶市市場監(jiān)督管理局于2020年1月發(fā)布的《重慶市重大活動食品安全監(jiān)督管理實施細則（試行）》為例，其內(nèi)容包括總則、承辦單位責(zé)任、餐飲服務(wù)提供者責(zé)任、食品供應(yīng)商責(zé)任、監(jiān)督管理、事故應(yīng)急處置、工作要求和附則共計8章52條內(nèi)容，是對《重大活動餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理規(guī)范》的擴充和細化。

表3 部分省份對重大活動的分級標準

由此可見，我國重大活動監(jiān)管相關(guān)的法規(guī)基礎(chǔ)正于近年逐漸完善，形成了從國家級到市級、宏觀到微觀、方向性到落地性的法規(guī)架構(gòu)。

2.2 各地對重大活動的分級標準不統(tǒng)一

原國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布的《重大活動餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理規(guī)范》中提到，“重大活動餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理堅持預(yù)防為主、科學(xué)管理、屬地負責(zé)、分級監(jiān)督的原則”。重大活動的分級管理不僅體現(xiàn)在監(jiān)管分級上，也體現(xiàn)在分級保障、科學(xué)管理等方面。對重大活動進行分級、優(yōu)化資源以避免監(jiān)管和食品安全保障資源的浪費，以及重點和科學(xué)管理，是目前重大活動食品安全監(jiān)管的主要做法。

事實上，各地對重大活動的分級標準和用途存在一定區(qū)別。例如，部分省份對重大活動的分級通常根據(jù)重大活動的規(guī)模和性質(zhì)進行區(qū)分，但分級的用途主要為監(jiān)管部門進行分級管理和監(jiān)管資源配置。北京市對重大活動的分級不僅用于監(jiān)管，還用于對其他相關(guān)方在重大活動食品安全保障工作中資源的合理配置和使用。

分級標準的差異主要來自于各地區(qū)的經(jīng)濟文化發(fā)展水平、重大活動類型和規(guī)模大小等，這可能導(dǎo)致同一個活動在不同地區(qū)舉辦時所匹配的食品安全管理水平不一致，從而致使食品安全保障效果有所差異，其具體利弊值得繼續(xù)深入探索。但從趨勢上看，對重大活動進行分級監(jiān)管和保障已成為各地區(qū)合理分配資源、實現(xiàn)科學(xué)管理的主要方式之一。

表4 北京市對重大活動分級的應(yīng)用

2.3 對承辦單位職責(zé)的強調(diào)較弱

原國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布的《重大活動餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理規(guī)范》對主辦方職責(zé)的要求共計5條，包括要求主辦方建立健全餐飲服務(wù)食品安全管理機構(gòu)并對重大活動餐飲服務(wù)食品安全及其管理負責(zé)、根據(jù)要求選擇符合規(guī)定的餐飲服務(wù)提供者、提前20個工作日向監(jiān)管部門進行信息通報并提供監(jiān)管工作開展的必要條件，以及對餐飲服務(wù)提供者進行監(jiān)管并督促其落實餐飲服務(wù)食品安全責(zé)任等。然而，相較于對餐飲服務(wù)提供者和監(jiān)管部門的職責(zé)與工作流程要求，對主辦方的要求在法規(guī)中強調(diào)的不多，也未明確提及承辦單位的相關(guān)職責(zé)。以2020年發(fā)布的《重慶市重大活動食品安全監(jiān)督管理實施細則（試行）》為例，其內(nèi)容中雖然提到了“承辦單位責(zé)任”，但具體要求與《重大活動餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理規(guī)范》中對主辦方職責(zé)的要求基本一致。

對承辦單位職責(zé)的強調(diào)普遍較弱是目前我國重大活動食品安全監(jiān)管相關(guān)法規(guī)的特點之一。是否需要將承辦單位的職責(zé)更加細化或進行擴展，是食品安全管理為達到“預(yù)防為主、科學(xué)管理”的目標需要進一步考量的內(nèi)容。

2.4 部分相關(guān)方在法規(guī)中缺席

雖然大部分的相關(guān)法規(guī)和制度對承辦單位、監(jiān)管部門、餐飲服務(wù)提供者和食品供應(yīng)商都提出了明確要求。但是，隨著我國重大活動規(guī)模的擴大和供餐模式的多樣化，重大活動食品安全相關(guān)方的類型也在逐漸增多。

例如，室內(nèi)外的會場提供單位尚未被賦予食品安全管理責(zé)任。同時，南京青奧會設(shè)立了食品總倉、深圳大運會引進了餐飲監(jiān)理機構(gòu)等，這些新形式的機構(gòu)也未被相關(guān)法規(guī)納入到重大活動食品安全的管理工作之中。然而，諸多相關(guān)方在重大活動食品安全的保障中均具有重要職責(zé)。另外，展會場館、自動盒飯售賣機等新的相關(guān)方正陸續(xù)進入食品安全管理的角色中。以展會場館為例，許多城市新建的展會場館園區(qū)都引進了便利店、餐飲店等食品經(jīng)營單位，這類在場館內(nèi)固定經(jīng)營的單位將會在重大活動舉辦的過程中繼續(xù)在場館中進行食品經(jīng)營。因此，將其納入規(guī)范管理具有必要性。

3 建議和展望

3.1 對分級進行更多的應(yīng)用

分級監(jiān)管是重大活動食品安全監(jiān)管的原則，故可在分級監(jiān)管的基礎(chǔ)上對其他相關(guān)方的食品安全保障或管理賦予分級的理念。例如，食品供應(yīng)商在應(yīng)對更高級別的重大活動時可以將食品安全管理向供應(yīng)鏈上端前移；監(jiān)管部門在應(yīng)對更高級別的重大互動時可以將監(jiān)管范圍向生產(chǎn)過程前移。根據(jù)風(fēng)險級別的不同而采用差異化的風(fēng)險防控手段，是目前國際通行的風(fēng)險管理方式。

3.2 對承辦單位的職責(zé)進行強化

對承辦單位的食品安全管理職責(zé)進行強化是落實“預(yù)防為主”原則的重要方式。重大活動的食品安全管理不僅需要食品安全監(jiān)管部門和食品生產(chǎn)經(jīng)營者嚴格落實責(zé)任，承辦單位的作用也十分重要——在遴選餐飲服務(wù)提供者時應(yīng)考慮食品安全管理水平和條件；在選擇活動場所時應(yīng)考慮其是否具備提供食品安全保障和管理的條件，如電壓、通風(fēng)、排氣、照明、廢棄物處理等。

3.3 針對各相關(guān)方出臺更細節(jié)的指導(dǎo)文件

目前，獲得更細節(jié)的指導(dǎo)文件是重大活動食品安全各相關(guān)方較為迫切的需求。例如，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布的《重大活動餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理規(guī)范》中第十八條提到，“餐飲服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)與主辦單位共同做好餐飲服務(wù)從業(yè)人員的培訓(xùn)，滿足重大活動的特殊需求”。但就培訓(xùn)的范圍和內(nèi)容、培訓(xùn)的時間和頻次并未進行更多描述和要求，亦未闡明活動主辦方和餐飲服務(wù)提供者的具體分工，導(dǎo)致在實際操作中容易出現(xiàn)培訓(xùn)不到位的情況。因此，對相關(guān)方提供更為細節(jié)的指導(dǎo)文件依然很有必要。

4 總結(jié)

自《重大活動餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理規(guī)范》發(fā)布至今的近10年間，我國各省市也陸續(xù)在發(fā)布相關(guān)的實施指南、細則或管理規(guī)范。從整體上看，重大活動的法規(guī)建設(shè)已經(jīng)在逐年豐富與完善。但是，仍存在各地對重大活動的分級標準不一、對承辦單位職責(zé)的強調(diào)較弱和部分相關(guān)方在法規(guī)中缺席等一些盲點。建議在法規(guī)中對分級管理進行更多應(yīng)用，進一步強化承辦單位的職責(zé)，并對其進行更為細節(jié)的工作指導(dǎo)，進而完善重大活動食品安全法規(guī)內(nèi)容，以及對重大活動的食品安全管理提供更科學(xué)的指導(dǎo)。