■ 商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院美洲與大洋洲研究所副所長、研究員 周密

“十三五”期間，中國對外承包工程在外部復(fù)雜的環(huán)境下保持了總體較為穩(wěn)定的發(fā)展。展望“十四五”，百年未有之大變局仍將繼續(xù)演化，新冠肺炎疫情等“黑天鵝事件”對全球工程承包發(fā)展環(huán)境的沖擊依舊長期存在，行業(yè)發(fā)展面臨較大的不確定性，更需要適應(yīng)環(huán)境變化，力爭實現(xiàn)覆蓋更廣領(lǐng)域和更多產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的高質(zhì)量發(fā)展。但經(jīng)濟全球化仍將持續(xù)發(fā)展，中國對外投資合作空間將更為廣泛?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》對中國未來5年的經(jīng)濟社會發(fā)展作出重要判斷，闡明國家戰(zhàn)略意圖，明確政府工作重點，引導(dǎo)規(guī)范市場主體行為。規(guī)劃提出，要堅持實施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的對外開放，依托我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，促進國際合作，實現(xiàn)互利共贏，推動共建“一帶一路”行穩(wěn)致遠，推動構(gòu)建人類命運共同體。

“十三五”中國對外承包工程基本保持穩(wěn)定發(fā)展

“十三五”期間，全球經(jīng)濟經(jīng)歷了十余年的調(diào)整，從2008年經(jīng)濟危機中逐漸復(fù)蘇，增長動力明顯增強，但美國的單邊主義和貿(mào)易投資保護主義政策舉措對國際經(jīng)貿(mào)秩序產(chǎn)生了較大的破壞，干擾了全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈，減弱了企業(yè)對國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則和經(jīng)濟發(fā)展的信心，使得國際工程承包行業(yè)整體面臨不小的挑戰(zhàn)。

2016年至2020年期間，中國對外承包工程業(yè)務(wù)基本保持穩(wěn)定，為中國和東道國創(chuàng)造了重要的經(jīng)濟價值和社會效應(yīng)。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計，2016年完成營業(yè)額折合1594億美元，2020年為1559.4億美元。5年時間中，完成營業(yè)額最高的是2019年的1729.0億美元，最低為2020年。按照年率變化計算，“十三五”期間增速最快的是2017年，完成營業(yè)額同比增長5.8%，而2020年出現(xiàn)了較大的降幅（-9.8%）。《中國對外投資合作發(fā)展報告2020》的數(shù)據(jù)指出，截至2019年末，中國對外承包工程業(yè)務(wù)累計完成營業(yè)額1.76萬億美元，對外承包工程為中國參與經(jīng)濟全球化提供了重要支持。其中，完成營業(yè)額超過50億美元以上的大項目達到6個。

從新簽合同額來看，“十三五”期間的對外承包工程行業(yè)整體表現(xiàn)也較為穩(wěn)定。2016年的新簽合同額為2440.1億美元，2020年為2555.4億美元，增長了4.7%。按照年度數(shù)據(jù)來看，“十三五”期間新簽合同額最高的是2017年，為2652.8億美元，最低為2018年的2418億美元，相對較低的年變化率（低于10%）基本保障了中國對外承包工程業(yè)務(wù)的連續(xù)性。

按照《工程新聞記錄（ENR）》評出的“ENR全球承包商250強”榜單來看，2016年，中國企業(yè)有49家上榜，而2020年上榜中國企業(yè)則達到74家。中國交建在2016年排名第三，國際業(yè)務(wù)收入為192.6億美元，是前10名中唯一的中國企業(yè)。而2020年中國企業(yè)已經(jīng)在榜單前10位中占據(jù)了7位，而且前5位全部是中國企業(yè)。排名第一的中建集團的國際業(yè)務(wù)收入為141.4億美元。由此可見，“十三五”期間，全球市場出現(xiàn)了較大變化，不僅整體行業(yè)面臨業(yè)務(wù)總量規(guī)?？s水的困境，大型企業(yè)間業(yè)務(wù)市場規(guī)模也有了較大的調(diào)整。市場的整體變化，加之中國對外承包工程企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)重組，使得中國企業(yè)在行業(yè)中的領(lǐng)先地位更為明顯。

中國工程承包企業(yè)間的業(yè)務(wù)規(guī)模也出現(xiàn)了更為均衡的趨勢。按照商務(wù)部統(tǒng)計，2016年，完成營業(yè)額前100位的對外承包工程企業(yè)中最高為151.8億美元，最低為3.1億美元；2019年，完成營業(yè)額排名第一的企業(yè)為129.7億美元，第100名的為3.8億美元。從前100名企業(yè)的完成營業(yè)額來看，排名榜首的企業(yè)出現(xiàn)了14.6%的業(yè)績下滑，而排名末尾的企業(yè)出現(xiàn)了22.6%的增長。業(yè)務(wù)規(guī)模的均衡說明中國工程承包企業(yè)的市場競爭較為有效，企業(yè)憑借自身的優(yōu)勢不斷開拓市場，實現(xiàn)了差異化的發(fā)展。

中國對外承包工程企業(yè)在“一帶一路”建設(shè)上發(fā)揮了重要的作用。商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，2016年，“一帶一路”沿線新簽對外承包工程合同額為1260.3億美元，占同期對外承包工程合同總額的51.6%；2020年，中國企業(yè)在“一帶一路”沿線的新簽合同額增長到1414.6億美元，占同期對外承包工程合同總額的比重也上升到55.4%。事實上，2019年中國企業(yè)在“一帶一路”沿線國家的新簽合同總額和占比更高，分別為1548.9億美元和59.5%。中老鐵路、埃及鐵路、緬甸皎漂特別經(jīng)濟區(qū)深水港項目、中巴“兩大”公路、中俄同江、黑河大橋、中尼樟木-柯達里口岸、阿聯(lián)酋哈利法港等項目持續(xù)推進，成為所在地經(jīng)濟發(fā)展的新亮點。中國企業(yè)的積極參與為“一帶一路”的互聯(lián)互通和民生改善提供了有效支撐，也從中獲得了更為穩(wěn)定的業(yè)務(wù)回報。

“十四五”對外承包工程行業(yè)發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)

“十四五”期間，對外承包工程不僅面臨著外部環(huán)境變化帶來的巨大挑戰(zhàn)，行業(yè)發(fā)展模式也可能出現(xiàn)較為明顯的變化，可能改變行業(yè)的發(fā)展模式，重塑市場競爭格局。

2021年，抗擊新冠肺炎疫情依舊是全球共同面對的最大挑戰(zhàn)。對外承包工程項目在2020年已經(jīng)因疫情受到了較大影響，如人員無法按期輪崗，跨境人員流動受限，物流時間成本和經(jīng)濟成本上升，業(yè)主無力及時支付項目資金?！笆奈濉逼陂g，全球疫情防控局勢仍存在較大的不確定性。為了避免防疫形勢的進一步惡化，多數(shù)國家在開放邊境上仍將保持謹(jǐn)慎，國際旅行的恢復(fù)可能需要漫長的時間。由于中國對外承包工程項目在發(fā)展中國家和最不發(fā)達經(jīng)濟體較為集中，這些經(jīng)濟體受財力和公共衛(wèi)生體系等因素制約，防疫抗疫的難度更高，工程項目的推進效率仍難以恢復(fù)到疫情前的水平。

債務(wù)問題可能對國際工程市場帶來更大制約。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，各國紛紛采取了積極干預(yù)措施，增加財政支出、提高負(fù)債率、降低稅收。相關(guān)行動使得不少國家出現(xiàn)債務(wù)迅速擴大，進而擠壓了未來可支配的財政資源。政府作為道路交通通訊等公共基礎(chǔ)設(shè)施的主要負(fù)擔(dān)者，財力不足將明顯減弱全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場規(guī)模。盡管拜登政府將擴大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為其施政重點，但目前仍未見得能夠獲得國會的認(rèn)可，而中國對外承包工程企業(yè)原本在美業(yè)務(wù)較少，在當(dāng)前美加強對華競爭的態(tài)勢下更不容易進入市場。在“十四五”經(jīng)濟預(yù)期難以穩(wěn)定的情況下，政府資金的缺位難以獲得私營部門資金的填補，使得對外承包工程整體受到更大的發(fā)展壓力。

貨幣政策的整體或部分轉(zhuǎn)向?qū)π袠I(yè)造成巨大沖擊。2008年經(jīng)濟危機爆發(fā)后，全球主要經(jīng)濟體紛紛采取了量化寬松的貨幣政策，擴大向市場的貨幣投放量，以接近0的利率調(diào)動金融機構(gòu)的放貸積極性。新冠肺炎疫情對經(jīng)濟造成的沖擊使得美、澳等央行試圖退出寬松政策的努力被迫停止，轉(zhuǎn)而采取更為激烈的寬松舉措。但是，持續(xù)的寬松政策可能無法延續(xù)，“十四五”期間可能出現(xiàn)利率明顯上升，對存量債務(wù)造成巨大影響。一旦美國金融市場利率上升，大量的游資將從發(fā)展中國家撤出，重演2013年-2014年甚至1997年亞洲金融危機時的場景，導(dǎo)致這些國家經(jīng)濟大幅衰退，基礎(chǔ)設(shè)施則將首當(dāng)其沖受到?jīng)_擊。

全球大宗商品的價格可能在“十四五”期間明顯上升，顯著增加對外承包工程的成本。疫情防控后，經(jīng)濟的復(fù)蘇疊加巨量的貨幣投放，已經(jīng)推升了包括美國在內(nèi)市場的通貨膨脹率。大宗商品的投資屬性使得其可能因為實體經(jīng)濟和虛擬經(jīng)濟而受到追捧。對外承包工程企業(yè)對大宗商品價格較為敏感，不僅涉及主要的原料，而且在設(shè)備、運輸和運營管理等方面都會受到通貨膨脹的影響。盡管部分企業(yè)在簽署項目合同中納入了通貨膨脹條款，但實際上由于各國市場差異以及雙方談判預(yù)期的不同，通貨膨脹導(dǎo)致的成本上升往往都不是合同一方單獨承擔(dān)。大宗商品價格的上漲對于帶資承包項目的影響更大。以收費高速公路為例，油價的上升可能導(dǎo)致交通流量下降，使得企業(yè)預(yù)期的現(xiàn)金流得不到保障，造成利潤率的下降甚至虧損。

伴隨經(jīng)濟全球化的持續(xù)演進，各種事件間的相關(guān)影響更為復(fù)雜。對外承包工程業(yè)務(wù)周期較長，涉及的相關(guān)方多，合作模式較為復(fù)雜，而日益激烈的競爭又使得合作的資源冗余變得越來越少。“黑天鵝事件”對行業(yè)的影響可能在“十四五”時期變得更為明顯。長賜號在蘇伊士運河的堵塞給全球貿(mào)易帶來了巨大損失，而對外承包工程所依賴的物流保障可能也難免不受影響。金融投資者在股市等金融市場的判斷和操作錯誤對實體經(jīng)濟帶來的影響不容忽視。地緣政治沖突可能變得更為頻繁，埃塞等三國就尼羅河水資源利用產(chǎn)生的分歧，跨境基礎(chǔ)設(shè)施項目的成本分?jǐn)?、收益分享模式等問題可能變得更為突出，在經(jīng)濟疲軟期可能造成更大的影響。

“十四五”對外承包工程行業(yè)發(fā)展仍有重要機遇

“十四五”期間，對外承包工程行業(yè)有可能面臨重要的發(fā)展機遇，外部環(huán)境和中國新的發(fā)展戰(zhàn)略將可能引起國際經(jīng)貿(mào)合作的連鎖反應(yīng)，全球經(jīng)濟發(fā)展模式的調(diào)整、產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的重構(gòu)，以及技術(shù)創(chuàng)新升級可能都會為行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。

以“雙循環(huán)”為特點的新發(fā)展格局在“十四五”期間將加速形成。規(guī)劃提出，必須強化國內(nèi)大循環(huán)的主導(dǎo)作用，以國際循環(huán)提升國內(nèi)大循環(huán)效率和水平，實現(xiàn)國內(nèi)國際雙循環(huán)互促共進。新發(fā)展格局對業(yè)務(wù)重心進行調(diào)整，對外承包工程作為商品、服務(wù)、資金和人員國際循環(huán)的重要模式，有可能發(fā)揮更大的作用。伴隨著內(nèi)需和外需、進口和出口、引資和對外投資的協(xié)調(diào)發(fā)展，中國企業(yè)參與國際合作和競爭新優(yōu)勢將進一步增強。完整的內(nèi)需體系將在“十四五”期間得到更多培育，不僅為對外承包工程企業(yè)分散市場風(fēng)險提供了更多可能，也有利于跨境產(chǎn)業(yè)鏈配合的發(fā)展，使得行業(yè)主體的參與度得以提高，競爭力進一步提升，國內(nèi)、國際市場多元協(xié)同的增強將為中國對外承包行業(yè)提供更多的發(fā)展空間，創(chuàng)造更大的發(fā)展機遇。

“十四五”期間，全球經(jīng)濟發(fā)展可能加速調(diào)整。如果拜登政府能夠以積極和開放的態(tài)度，與WTO其他成員共同推動多邊經(jīng)貿(mào)體系的改革和發(fā)展，國際經(jīng)貿(mào)合作有望逐步增強確定性。爭端解決機制作為WTO的關(guān)鍵機制，如果能夠重新發(fā)揮作用，將有利于減少國際經(jīng)貿(mào)活動的不確定性。在WTO框架下諸邊協(xié)定的推動，能夠降低各成員市場壁壘對企業(yè)業(yè)務(wù)的影響。在對電子商務(wù)等領(lǐng)域如果能夠形成共識，相關(guān)產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易將進一步獲得增強，勢必大幅增強信息技術(shù)類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。除了多邊協(xié)定，大量雙邊、區(qū)域和次區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定可能在“十四五”期間創(chuàng)造更為有效的發(fā)展平臺。如果區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系（RCEP）能夠在2021年正式生效，中國工程承包企業(yè)在開拓東南亞、日韓和澳新市場時就可以獲得更為穩(wěn)定的協(xié)定保護，降低企業(yè)發(fā)展的不確定性。貨物貿(mào)易關(guān)稅的下降、服務(wù)業(yè)市場準(zhǔn)入的擴大，都有助于企業(yè)降低業(yè)務(wù)成本和風(fēng)險。

“十四五”期間，全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈將加快重構(gòu)，盡管過程可能增加不確定性，但重構(gòu)的結(jié)果有可能通過局部優(yōu)化實現(xiàn)業(yè)務(wù)效率提升。拜登政府將重新審視供應(yīng)鏈安全作為其施政重點措施之一，對包括醫(yī)療衛(wèi)生、電池等產(chǎn)業(yè)鏈的審查結(jié)果可能促使美國采取更為激進的措施，以行政命令和財稅措施相結(jié)合的方式改變?nèi)蚬?yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈，加強對對外創(chuàng)新合作的限制。盡管整體而言，此類對市場行動的干預(yù)可能降低全球供應(yīng)鏈的效率，但并非所有國家都愿意聽從美國的建議而改變其國際業(yè)務(wù)關(guān)系。在中國企業(yè)業(yè)務(wù)量較為集中的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的重構(gòu)有可能因物流距離的縮短和產(chǎn)業(yè)市場匹配度的提高而實現(xiàn)效率提升。同時，為了提升自身在全球價值鏈上的位置，各國可能采取更為積極的舉措增強本土基礎(chǔ)設(shè)施硬件條件，促進產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展，為對外承包工程企業(yè)帶來更多的機會。

技術(shù)的升級發(fā)展始終是社會進步的重要動力。近年來，信息技術(shù)、人工智能和云計算等新技術(shù)加速商業(yè)化，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐明顯加快。新能源汽車的發(fā)展改變了傳統(tǒng)制造業(yè)體系，以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的制造業(yè)與服務(wù)業(yè)加快融合，也催生了更多新市場的發(fā)展。疫情后數(shù)字經(jīng)濟出現(xiàn)快速增長，企業(yè)、平臺和消費者都從中獲益，并進一步強化了線上交易的地位。中國作出了碳達峰和碳中和的承諾，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加速升級，而“巴黎協(xié)定”的簽約國也可能會加大能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)換的進程，對發(fā)電、輸配電網(wǎng)絡(luò)、儲能等相關(guān)支持基礎(chǔ)設(shè)施提出了更多要求。拜登政府在注重對華競爭的理念指引下，也將在基礎(chǔ)技術(shù)和研發(fā)等領(lǐng)域加強投入。“十四五”期間，技術(shù)進步對中國對外承包工程行業(yè)自身的協(xié)同模式也帶來了新機遇，有利于減少信息不對稱，提高決策效率，縮短風(fēng)險處置進程，降低內(nèi)部資源配置和對外協(xié)同的成本。

“十四五”實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展各方需更加積極主動

中國對外承包工程行業(yè)整體上不僅具備較強的競爭優(yōu)勢，而且要銳意進取，積極擁抱外部變化，以“一帶一路”建設(shè)為平臺，加強政府主管部門、行業(yè)協(xié)會、中介機構(gòu)和產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)的協(xié)同，“十四五”期間有可能實現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展。

把握全球經(jīng)濟復(fù)蘇的新機會。后疫情期的“十四五”期間，全球經(jīng)濟可能出現(xiàn)分化復(fù)蘇，不同國家對經(jīng)濟發(fā)展的重點有異。中國對外承包工程企業(yè)既需要在傳統(tǒng)的交通、通訊和普通建筑業(yè)領(lǐng)域繼續(xù)鞏固市場、擴大優(yōu)勢，又要積極探索參與新型基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的機會，順應(yīng)時代發(fā)展需要，增強自身發(fā)展的動力。在經(jīng)濟發(fā)展不確定性較強的情況下，企業(yè)需要更為關(guān)注業(yè)主債務(wù)水平和發(fā)展理念的變化，合理確定項目規(guī)模和執(zhí)行期，通過商業(yè)條款為雙方利益提供更強的法律保障。

增強高質(zhì)量發(fā)展的新能力。全球碳減排和“碳中和”為各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出新的要求。中國對外承包工程企業(yè)作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要力量，需要有效回應(yīng)甚至引領(lǐng)這一潮流。通過流程再造和技術(shù)提升，減少項目施工過程中的溫室氣體排放，降低從設(shè)計到運營全生命周期的碳足跡，為傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項目綠色化改造提供更低成本、更環(huán)境友好的執(zhí)行方案。加大研發(fā)投入，在危險廢棄物處置、環(huán)境治理、機械化、自動化和數(shù)字化施工管理、人工智能等方面緊跟發(fā)展潮流，通過創(chuàng)新增加企業(yè)發(fā)展的利潤空間。

實現(xiàn)持續(xù)優(yōu)化的跨國網(wǎng)絡(luò)新布局。“十四五”期間，中國對外承包工程企業(yè)應(yīng)以跨國公司的發(fā)展為基本模式，增強自身對全球網(wǎng)絡(luò)資源的整合和應(yīng)用能力，彈性推進業(yè)務(wù)的全球網(wǎng)絡(luò)，提升在全球價值鏈上的位置。除了傳統(tǒng)的發(fā)展中國家市場外，應(yīng)加大對歐洲市場的參與度，對美國可能出現(xiàn)的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展新浪潮應(yīng)在供應(yīng)鏈上積極探索參與可能。優(yōu)化企業(yè)的跨國網(wǎng)絡(luò)布局，增強對各國市場特點、監(jiān)管方式和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的適應(yīng)能力。企業(yè)應(yīng)繼續(xù)探索中國標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)同，以市場換話語權(quán)，為國際市場接受中國技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)創(chuàng)造更好的條件。

注重對國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的理解與應(yīng)用。國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定的發(fā)展創(chuàng)造了更多保障，也為國際承包工程的實現(xiàn)方式帶來更多可能。中國對外承包工程企業(yè)應(yīng)關(guān)注、學(xué)習(xí)并積極探索可能的發(fā)展機會，以新的經(jīng)貿(mào)規(guī)則所提供的市場準(zhǔn)入為切入點，與東道國或是第三國企業(yè)開展形式多樣的合作，以爭端解決等機制保護企業(yè)的發(fā)展利益，減少跨國發(fā)展中的不確定性。企業(yè)應(yīng)積極參與新的經(jīng)貿(mào)談判或國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制訂過程，可通過行業(yè)協(xié)會向相關(guān)主管部門反映發(fā)展訴求，爭取在協(xié)定中納入更多有利于企業(yè)發(fā)展的市場準(zhǔn)入規(guī)則。

探索各方協(xié)同合作的新模式。與對外承包工程有關(guān)的各方應(yīng)加強相互配合與協(xié)同，減少信息不對稱，有效利用好資源，持續(xù)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈，減少過度的市場競爭。加大在“一帶一路”建設(shè)中的政策溝通，減少發(fā)展方向差異增加的經(jīng)貿(mào)活動成本。積極推進民心相通，降低企業(yè)發(fā)展對微觀環(huán)境的沖擊和反噬。面對部分國家渲染中國國有企業(yè)的特殊性，應(yīng)采取主動回應(yīng)和與東道國當(dāng)?shù)毓糙A發(fā)展的應(yīng)對方式，積極承擔(dān)必要的社會責(zé)任，為東道國經(jīng)濟社會的發(fā)展和人力資源水平的提高作出更大的貢獻。