◆ 高紅旗

一、前言

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。鄉(xiāng)村旅游是旅游業(yè)的重要組成部分，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要途徑和產(chǎn)業(yè)形式，具有帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合、吸納當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、幫助農(nóng)民脫貧致富、加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等積極作用，但在實(shí)際發(fā)展過程中，很多地區(qū)鄉(xiāng)村旅游一哄而上，但發(fā)展卻處于不溫不火的狀態(tài)，缺乏強(qiáng)大的發(fā)展后勁。本文試圖以煙臺(tái)市福山區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展情況為例，理性分析影響鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的各類因素，探討鄉(xiāng)村旅游持續(xù)發(fā)展的途徑，提出促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的建議。

二、福山區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展現(xiàn)狀

（一）福山區(qū)總體概況。福山區(qū)是山東省濱海城市煙臺(tái)的內(nèi)陸市區(qū)，擁有中國(guó)“魯菜之鄉(xiāng)”、“書法之鄉(xiāng)”和“大櫻桃之鄉(xiāng)”美譽(yù)，文化底蘊(yùn)豐富。在《煙臺(tái)市城市總體規(guī)劃》（2010-2020 年）功能布局當(dāng)中，福山區(qū)被定義為煙臺(tái)市“以工業(yè)、物流和生活服務(wù)功能為主的綜合發(fā)展區(qū)”。近年來，隨著新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的提出和供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的推進(jìn)，福山區(qū)也根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提出了城區(qū)南部發(fā)展服務(wù)業(yè)、北部發(fā)展制造業(yè)的構(gòu)想和“南部夾河新城、北部智造芯城”的“雙城驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略”，因此，憑借城區(qū)南部特色資源發(fā)展旅游業(yè)已是大勢(shì)所趨。

（二）福山區(qū)旅游資源空間分布。福山區(qū)地處北緯37°黃金地帶，鄉(xiāng)村旅游資源非常豐富。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全區(qū)各類鄉(xiāng)村旅游資源近300 處，資源類型涵蓋五大主類（表1），其中三級(jí)以上鄉(xiāng)村旅游資源35 處，主要集中于城區(qū)南部?jī)?nèi)外夾河沿岸帶及獅子山、門樓水庫周邊；其中大櫻桃、草莓、蔬菜采摘園約40 處，自發(fā)經(jīng)營(yíng)農(nóng)家樂約15 處，此外門樓水庫是煙臺(tái)市區(qū)水源地，具有環(huán)庫觀賞、休閑功能；峆?山景區(qū)的“峆?煙云”為舊福山八景之一，峆?寺位是膠東地區(qū)最大的寺廟；獅子山自然和紅色旅游資源豐富，是膠東“獅子山阻擊戰(zhàn)”發(fā)生地，極具開發(fā)保護(hù)價(jià)值。

表1 福山區(qū)鄉(xiāng)村旅游資源類型構(gòu)成

（三）鄉(xiāng)村旅游發(fā)展現(xiàn)狀。由于優(yōu)越的地理?xiàng)l件，福山區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，大櫻桃、草莓、蔬菜等農(nóng)作物種植已頗具規(guī)模，以“農(nóng)業(yè)+”為主要形式的鄉(xiāng)村采摘游應(yīng)運(yùn)而生，民宿、農(nóng)家樂等也隨之興起，以村集體為主體的旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)逐步發(fā)展壯大。近年來，福山區(qū)更是以發(fā)展“短途游”、“微旅游”為重點(diǎn)，除舉辦大櫻桃采摘節(jié)、魯菜美食文化節(jié)等旅游節(jié)慶活動(dòng)外，還利用網(wǎng)絡(luò)、自媒體等手段進(jìn)行宣傳，吸引煙臺(tái)周邊游客利用周末、小長(zhǎng)假進(jìn)行觀光消費(fèi)，鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)濟(jì)效益初步顯現(xiàn)。

但是總體來看，福山區(qū)鄉(xiāng)村旅游仍存在很多問題，如基礎(chǔ)設(shè)施滯后、經(jīng)營(yíng)理念欠缺、經(jīng)營(yíng)規(guī)模偏小及旅游產(chǎn)品類型單一等問題。破解這些問題，就需要對(duì)影響制約鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)要素進(jìn)行分析。

三、福山區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展制約因素分析

鄉(xiāng)村旅游活動(dòng)是多主體經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)活動(dòng)，影響旅游活動(dòng)的因素很多。經(jīng)筆者初步總結(jié)，大體可以將主要的制約因素劃分為政策、土地、開發(fā)模式與資金、人才等方面。

（一）政策因素。政策因素是影響鄉(xiāng)村旅游活動(dòng)的主要因素和重要前提。為了促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級(jí)，近年來國(guó)家及山東省市等層面相繼出臺(tái)了相關(guān)政策，指導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展（表2）。

表2 部分支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策匯總

同時(shí)，各級(jí)主管部門也分別編制相關(guān)旅游規(guī)劃，從政策機(jī)制層面規(guī)定了支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的要求，為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展做出宏觀指導(dǎo)。但是從操作層面上來看，地方政府對(duì)鄉(xiāng)村旅游的支持力度不夠，一直以來沒有出臺(tái)支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的具體激勵(lì)措施。以福山區(qū)為例，目前福山區(qū)各類鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)以農(nóng)戶自發(fā)、分散經(jīng)營(yíng)為主，經(jīng)營(yíng)者素質(zhì)、行業(yè)入門門檻和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力較低，因此亟需出臺(tái)區(qū)級(jí)層面的政策文件，明確具體鄉(xiāng)村旅游發(fā)展指導(dǎo)意見、規(guī)范制度、經(jīng)營(yíng)制度和獎(jiǎng)勵(lì)制度等，建立區(qū)級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)、旅游協(xié)會(huì)，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)行為，加強(qiáng)日常業(yè)務(wù)培訓(xùn)，一方面可以用來具體指導(dǎo)、激勵(lì)鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，另一方面可以規(guī)范采摘園、農(nóng)家樂等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，避免各自為戰(zhàn)、魚龍混雜的局面和破壞市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的行為出現(xiàn)。

（二）土地因素。土地是開展鄉(xiāng)村旅游活動(dòng)的載體。與城市旅游綜合體、景區(qū)開發(fā)占用國(guó)有城市建設(shè)用地不同，鄉(xiāng)村旅游活動(dòng)更多地是涉及農(nóng)用地、未利用地、集體建設(shè)用地和宅基地等類型土地。如何合理有效利用土地資源開展旅游活動(dòng)成為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的重要課題。馬波[1]曾對(duì)農(nóng)村旅游用地問題進(jìn)行詳細(xì)梳理，認(rèn)為農(nóng)村旅游用地制度改革與創(chuàng)新具有重要意義。王倩等[2]也對(duì)我國(guó)中國(guó)鄉(xiāng)村旅游用地的政策進(jìn)行了系統(tǒng)分析。2015 年原國(guó)土部、住建部和國(guó)家旅游局曾發(fā)布《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》，《意見》在引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游規(guī)范發(fā)展方面指出，在符合有關(guān)規(guī)劃的前提下，可以利用自有住宅或其他條件依法從事旅游經(jīng)營(yíng)；可以利用承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的方式，開展旅游相關(guān)的種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。

從實(shí)際情況看，鄉(xiāng)村旅游活動(dòng)中，用于開展農(nóng)家樂、民宿的土地一般為宅基地或集體建設(shè)用地，以使用地上房屋自營(yíng)或租借流轉(zhuǎn)、作價(jià)入股等方式開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，土地使用權(quán)屬相對(duì)清晰明確；而用于開展采摘游活動(dòng)土地主要為農(nóng)用地，其中包含耕地甚至基本農(nóng)田。采摘活動(dòng)需要提供停車、接待、餐飲等服務(wù)設(shè)施，涉及道路硬化和各項(xiàng)建設(shè)工程，需要辦理設(shè)施農(nóng)用地和建設(shè)用地手續(xù)，但是由于缺乏具體政策引導(dǎo)，導(dǎo)致辦理難度很大。2018 年在山東省大棚房”問題專項(xiàng)清理整治行動(dòng)中福山區(qū)就出現(xiàn)了大批采摘園主因?yàn)椴徽莆障嚓P(guān)土地政策，過度建設(shè)旅游接待設(shè)施，最終因建設(shè)超標(biāo)被勒令拆除的現(xiàn)象，造成很大的經(jīng)濟(jì)損失。

2020 年山東省出臺(tái)了《山東省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理辦法》，明確以農(nóng)業(yè)為依托的各類休閑觀光度假場(chǎng)所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂和經(jīng)營(yíng)性住宅，各類農(nóng)業(yè)大棚和農(nóng)業(yè)園區(qū)中建設(shè)的餐飲、住宅、會(huì)議等場(chǎng)所需依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。這為鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了土地方面的政策依據(jù)。

（三）開發(fā)模式因素。鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)模式?jīng)Q定項(xiàng)目資金來源。資金是制約鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重要因素。鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)模式很多，趙霞[3]在總結(jié)國(guó)內(nèi)外開發(fā)模式的基礎(chǔ)上，提出了影響鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的5 類主導(dǎo)力量及主導(dǎo)力量下的開發(fā)模式，即：政府（政府+農(nóng)戶、政府+企業(yè)+農(nóng)戶）、村委(政府+公司+協(xié)會(huì)或村委+農(nóng)戶)、公司（公司+農(nóng)戶）、農(nóng)戶（農(nóng)戶+農(nóng)戶）及不同力量組合（股份合作制）。王鵬等[4]則總結(jié)出鄉(xiāng)村旅游目的地在鄉(xiāng)村區(qū)位和發(fā)展階段影響下的城市依托型、景區(qū)依托型和區(qū)位獨(dú)立型開發(fā)模式和鄉(xiāng)村旅游目的地在利益主體和旅游資源影響下的政府主導(dǎo)型、公司主導(dǎo)型和農(nóng)戶主導(dǎo)型開發(fā)模式等兩大類開發(fā)模式。還有的學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村旅游引入社會(huì)資本的PPP 開發(fā)模式進(jìn)行了思考。王樂[5]在總結(jié)前人研究的基礎(chǔ)上，對(duì)山東省鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式提出對(duì)策建議。

目前，福山區(qū)鄉(xiāng)村旅游還以農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)為主，部分村莊則借助黨支部領(lǐng)辦合作社契機(jī)以村集體名義帶動(dòng)農(nóng)戶參與，個(gè)別村莊以第三方資本流轉(zhuǎn)租借本村土地方式介入到鄉(xiāng)村旅游活動(dòng)的開發(fā)中來?？傮w上講，福山區(qū)鄉(xiāng)村旅游仍處在各自為戰(zhàn)、無序發(fā)展的狀態(tài)。

筆者看來，開發(fā)模式的選擇，應(yīng)與福山區(qū)鄉(xiāng)村旅游具體項(xiàng)目相適應(yīng)，不同的項(xiàng)目、不同的經(jīng)營(yíng)階段所采用的開發(fā)模式不同。具體來講，在倡導(dǎo)鼓勵(lì)農(nóng)戶開展旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)卣e極引導(dǎo)使用不同模式的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)方式，允許不同類型的開發(fā)模式同時(shí)存在，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，打造較好營(yíng)商環(huán)境，在可行性分析的基礎(chǔ)上，大膽嘗試引入PPP模式，以BOT、BOOT等形式參與項(xiàng)目開發(fā)，達(dá)到平衡各方利益、解決資金難題目的，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)福山城區(qū)南部區(qū)域重點(diǎn)開發(fā)的目的。

（四）人才因素。人才，尤其是懂經(jīng)營(yíng)會(huì)管理的復(fù)合型人才，是旅游產(chǎn)業(yè)得以持續(xù)發(fā)展的重要因素。按照傳統(tǒng)景區(qū)管理觀點(diǎn)，旅游人才需要從專業(yè)院校培養(yǎng)，選用職業(yè)經(jīng)理人進(jìn)行管理。但鄉(xiāng)村旅游因?yàn)榻?jīng)營(yíng)者數(shù)量大、體量小、以村民自營(yíng)為主等特點(diǎn)，因此鄉(xiāng)村旅游除個(gè)別大項(xiàng)目引進(jìn)專業(yè)人才，由職業(yè)經(jīng)理人運(yùn)營(yíng)管理外，大多數(shù)旅游項(xiàng)目還是由本地的村民經(jīng)營(yíng)，這也造成了經(jīng)營(yíng)者整體素質(zhì)偏低、管理水平較差、跟風(fēng)上項(xiàng)目的現(xiàn)象持續(xù)存在，阻礙了鄉(xiāng)村旅游有序健康發(fā)展。

破解鄉(xiāng)村旅游人才難題還需從鄉(xiāng)村本身入手。就鄉(xiāng)村旅游來說，無論是采摘園的管理還是農(nóng)家樂的運(yùn)營(yíng)，都必須對(duì)本地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活有足夠的了解，需要對(duì)農(nóng)村文化有足夠的認(rèn)識(shí)，因此從這個(gè)層面上講，從外地引入管理人才的成本要高于從本地培養(yǎng)人才的成本。

在“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的大背景下，一方面要因勢(shì)利導(dǎo)，鼓勵(lì)有能力有才干的本地企業(yè)家回到農(nóng)村，充分發(fā)揮聰明才智和各種有利條件，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，帶動(dòng)更多的村民致富；另一方面要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有從業(yè)人員的培訓(xùn)，提升經(jīng)營(yíng)技巧，提高整體素質(zhì)，真正成為鄉(xiāng)村旅游的行家里手。

四、結(jié)語

通過以上分析可以得知，政策指導(dǎo)是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的前提，土地是開展鄉(xiāng)村旅游活動(dòng)的載體，開發(fā)模式的選擇是鄉(xiāng)村旅游成功的重要基礎(chǔ)，人才是保障鄉(xiāng)村旅游持續(xù)開展的根本動(dòng)力。在鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)發(fā)展的初期，政府要綜合運(yùn)用各種手段，破除阻礙鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的制約因素，建立完善的方針制度，才能在發(fā)展初期打下較好的基礎(chǔ)，引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游在正確的軌道上持續(xù)發(fā)力，為后續(xù)的開發(fā)建設(shè)提供支撐。

煙臺(tái)市是海洋旅游大市，但福山區(qū)因區(qū)位原因，海洋資源匱乏，發(fā)展親水旅游的空間不大，因此需要轉(zhuǎn)變思路，以區(qū)功能定位為基礎(chǔ)，借助優(yōu)勢(shì)資源，積極開展鄉(xiāng)村旅游。一方面組織編制新一輪《福山區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃》，從宏觀方面確定鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展方向，另一方面盡快出臺(tái)具體文件，破解土地、資金和人才難題，保持相關(guān)政策的連續(xù)性，指導(dǎo)激勵(lì)鄉(xiāng)村旅游業(yè)從業(yè)者開展工作，為鄉(xiāng)村旅游的持續(xù)發(fā)展提供依據(jù)，將福山區(qū)鄉(xiāng)村旅游做大做強(qiáng)。