王莉莉,喬 微

(河北大學(xué) 管理學(xué)院,河北 保定 071002)

一、問(wèn)題的提出

精準(zhǔn)扶貧是國(guó)家實(shí)施的重大政策之一,對(duì)脫貧成效進(jìn)行評(píng)估是確保政策落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2016年,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法》,要求從2016年到2020年針對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作成效,每年對(duì)其進(jìn)行一次獨(dú)立的第三方評(píng)估,評(píng)估結(jié)果均被作為扶貧開(kāi)發(fā)成效考核的重要依據(jù),由此正式確立了第三方在精準(zhǔn)扶貧工作成效評(píng)估中的重要地位。之后,各省市陸續(xù)委托第三方機(jī)構(gòu)參與脫貧成效的評(píng)估,檢驗(yàn)脫貧數(shù)據(jù)的真實(shí)性和政策的落實(shí)情況等。除了政府的支持和引導(dǎo),第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估的質(zhì)量對(duì)評(píng)估結(jié)果的公信力和權(quán)威性也至關(guān)重要。地方政府引入第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)估,在肯定其評(píng)估專(zhuān)業(yè)性、獨(dú)立性、客觀性和公信力的同時(shí),也開(kāi)始關(guān)注其評(píng)估服務(wù)的質(zhì)量。例如,上海于2018年出臺(tái)了《上海市第三方機(jī)構(gòu)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量評(píng)估辦法(試行)》,評(píng)價(jià)組織者對(duì)第三方機(jī)構(gòu)提供的績(jī)效評(píng)估服務(wù)及其報(bào)告的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估,即對(duì)第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估工作質(zhì)量的再評(píng)估。

第三方是獨(dú)立于政府及其部門(mén)的組織或個(gè)人,包括第三方機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家和智庫(kù)等。國(guó)內(nèi)外致力于完善第三方評(píng)估機(jī)制,獲得公正的結(jié)果是共同目標(biāo)。美國(guó)《政府績(jī)效與結(jié)果法案》明確第三方評(píng)估主體地位,并形成了大眾點(diǎn)評(píng)、專(zhuān)業(yè)認(rèn)證和評(píng)估排名等三種模式。英國(guó)形成了比較完備的績(jī)效管理機(jī)制,使民間組織自律和公眾監(jiān)督相結(jié)合。而國(guó)內(nèi)涉及第三方評(píng)估之現(xiàn)實(shí)困境,大多指向了法律制度缺失這一現(xiàn)狀[1]。莫光輝和張菁認(rèn)為評(píng)估過(guò)程缺乏開(kāi)放性和相應(yīng)法律保障[2]。徐雙敏和陳尉認(rèn)為總體上看第三方評(píng)估形式還不夠規(guī)范,發(fā)展也不平衡,其中的一個(gè)重要影響因素就是制度環(huán)境[3]。汪愛(ài)武認(rèn)為第三方參與機(jī)制的運(yùn)行仍以自發(fā)為主,缺乏法律層面的保障[4]。尚虎平(2018)認(rèn)為學(xué)術(shù)界給予第三方評(píng)估太多的贊美,但卻存在第三方以專(zhuān)家視角說(shuō)外行話,未處理好“外行評(píng)價(jià)內(nèi)行”的問(wèn)題[5]。為保證評(píng)估結(jié)果的可靠性,包國(guó)憲和張志棟提出要加強(qiáng)對(duì)第三方組織自律機(jī)制的研究[6]。

在扶貧領(lǐng)域績(jī)效評(píng)估上,第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估成為一種有力的外部監(jiān)督方式。第三方評(píng)估結(jié)果為政府施政提供了決策支持,學(xué)術(shù)界不斷對(duì)其發(fā)展定位和機(jī)制完善進(jìn)行探索。國(guó)外的社會(huì)救助政策和社會(huì)保障制度相對(duì)較完善,第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展的評(píng)估相對(duì)比較成功。美國(guó)慈善評(píng)估組織歷史悠久,主要依靠收集慈善項(xiàng)目所有相關(guān)方的反饋意見(jiàn)來(lái)評(píng)價(jià)其慈善活動(dòng)效果。國(guó)內(nèi)學(xué)者提出需要完善第三方評(píng)估機(jī)制。汪三貴等探討了第三方評(píng)估中各相關(guān)方的角色定位及其制定主要流程的行為規(guī)范[7]。祁中山等鑒于第三方評(píng)估存在的制約因素,提出從評(píng)估制度等角度去加以完善[8]。夏海軍等認(rèn)為第三方評(píng)估亟待相對(duì)系統(tǒng)化、制度化的保障[9]。丁先存和汪卉卉反思評(píng)估實(shí)踐中的困惑,提出應(yīng)推進(jìn)第三方評(píng)估工作規(guī)范化、強(qiáng)化評(píng)估機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)性等建議[10]。孟志華和李曉冬建議構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧績(jī)效第三方評(píng)估主體的多元聯(lián)動(dòng)機(jī)制[11]。國(guó)內(nèi)外致力于完善第三方評(píng)估機(jī)制,獲得公正的結(jié)果是共同目標(biāo)。

習(xí)近平在黨的十九屆一中全會(huì)上提出“正確的決策離不開(kāi)調(diào)查研究”的重要論斷。除了政府(即委托方),第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估質(zhì)量還需要由被考核方當(dāng)事人作出評(píng)價(jià)。利用調(diào)查研究法,可以直接獲取當(dāng)事人意見(jiàn)以掌握客觀情況。本文通過(guò)向河北省基層扶貧干部發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷,使其評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)估質(zhì)量,獲取一手?jǐn)?shù)據(jù),結(jié)合實(shí)踐,深入分析第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估工作過(guò)程中存在的問(wèn)題,更有針對(duì)性地去優(yōu)化第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估機(jī)制,全面提升脫貧成效的評(píng)估質(zhì)量。

二、對(duì)第三方機(jī)構(gòu)工作質(zhì)量評(píng)價(jià)的問(wèn)卷分析

河北省扶貧部門(mén)于2016年底引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)脫貧成效進(jìn)行考核評(píng)估,地方各級(jí)政府高度重視,基層扶貧干部積極配合第三方機(jī)構(gòu)展開(kāi)工作。本文以河北省為例,進(jìn)行調(diào)查研究。

(一)調(diào)查對(duì)象與問(wèn)卷設(shè)計(jì)

問(wèn)卷以接受過(guò)第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估的張家口、保定、承德和滄州等市級(jí)及其縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所在地扶貧干部和村干部(包括駐村干部)為主要調(diào)查對(duì)象,向被調(diào)查者發(fā)放問(wèn)卷,使其對(duì)第三方機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員的工作質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)。自2016年底始,河北省扶貧辦引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)全省貧困縣、貧困村和貧困戶進(jìn)行脫貧成效考核,省內(nèi)有四所高等院校中標(biāo),承接了考核任務(wù)。筆者作為第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)估人員連續(xù)多年、多次參與其中,與縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧干部和村干部進(jìn)行工作對(duì)接,與扶貧干部就相關(guān)實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行了積極交流,為問(wèn)卷設(shè)計(jì)提供了一定的思路。

問(wèn)卷分為兩個(gè)部分,第一個(gè)部分是被調(diào)查者對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性、客觀性和服務(wù)質(zhì)量這四個(gè)維度的工作質(zhì)量評(píng)價(jià)。第二部分是被調(diào)查者對(duì)第三方評(píng)估結(jié)果報(bào)告及其應(yīng)用的意見(jiàn)反饋。問(wèn)卷通過(guò)問(wèn)卷星平臺(tái)發(fā)放,問(wèn)卷鏈接地址為https://www.wjx.cn/hj/xdmsq239eagea0qb1og.aspx。為保證問(wèn)卷能得到真實(shí)意見(jiàn),問(wèn)卷發(fā)放避開(kāi)了第三方機(jī)構(gòu)實(shí)地評(píng)估和提交評(píng)估報(bào)告的期間,進(jìn)行單獨(dú)發(fā)放。問(wèn)卷共收回446份,剔除無(wú)效問(wèn)卷后為409份,有效率為91.70%。問(wèn)卷通過(guò)了SPSS的信度分析,數(shù)據(jù)信度質(zhì)量高。

(二)問(wèn)卷數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析

1.維度調(diào)查分析。問(wèn)卷主要從第三方機(jī)構(gòu)在評(píng)估過(guò)程中表現(xiàn)的獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性、客觀性和服務(wù)質(zhì)量等四個(gè)維度,向參與過(guò)第三方評(píng)估工作的被調(diào)查者收集意見(jiàn),每個(gè)維度的題目選項(xiàng)等級(jí)得分是:優(yōu)秀(10分)、良好(8分)、合格(6分)和不合格(0分),10分為滿分。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果看,總體得分均在良好以上,但是每個(gè)維度的分?jǐn)?shù)差異反映了被調(diào)查者對(duì)第三方工作的意見(jiàn)和期望(圖1)。

圖1 對(duì)第三方機(jī)構(gòu)工作質(zhì)量維度評(píng)價(jià)得分

從圖1中看出,這四個(gè)維度按平均得分從高到低依次為服務(wù)質(zhì)量(8.83分)、客觀性(8.67分)、獨(dú)立性(8.65分)和專(zhuān)業(yè)性(8.64分),其中專(zhuān)業(yè)性評(píng)價(jià)得分最低,為8.64分,突顯被調(diào)查者對(duì)其關(guān)注度最高。下面就每個(gè)維度的題目選項(xiàng)進(jìn)行具體分析。

(1) 獨(dú)立性。在獨(dú)立性維度,設(shè)置了四個(gè)題目選項(xiàng)及其得分,詳見(jiàn)表1。大部分被調(diào)查者對(duì)第三方獨(dú)立開(kāi)展評(píng)估持肯定態(tài)度,各單項(xiàng)平均分?jǐn)?shù)均在良好以上?！霸u(píng)估人員對(duì)問(wèn)卷作答的相關(guān)信息保密性”項(xiàng)得分最高,說(shuō)明評(píng)估人員嚴(yán)格按照紀(jì)律要求保守?cái)?shù)據(jù)信息。而在具體選項(xiàng)中,“評(píng)估人員避免了與干部非工作的接觸”項(xiàng)得分最低,為8.59分,“評(píng)估人員在入戶調(diào)查時(shí)讓非受訪者回避”項(xiàng)得分為8.62分,說(shuō)明在問(wèn)卷調(diào)查過(guò)程中仍有回避不足的現(xiàn)象存在,應(yīng)加強(qiáng)評(píng)估過(guò)程的獨(dú)立性,嚴(yán)格執(zhí)行回避規(guī)定。

表1 獨(dú)立性維度的題目選項(xiàng)及其單項(xiàng)平均得分

(2) 專(zhuān)業(yè)性。專(zhuān)業(yè)性在四個(gè)維度中得分最低,僅為8.64分,最受被調(diào)查者的關(guān)注。此維度設(shè)置了五個(gè)題目選項(xiàng),各單項(xiàng)平均分?jǐn)?shù)均在良好以上,詳見(jiàn)表2。但其中“評(píng)估人員對(duì)脫貧標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)判口徑與政策的一致性”“評(píng)估人員對(duì)扶貧相關(guān)政策了解程度”和“評(píng)估人員入戶訪談時(shí)間合理性”得分普遍較低,分別為8.52分、8.54分和8.57分。這三項(xiàng)內(nèi)容集中體現(xiàn)在信息采集過(guò)程中評(píng)估人員對(duì)扶貧政策的了解程度還不夠深入,評(píng)判口徑與政策要求存在一定的偏離以及在有限時(shí)間內(nèi)能否反映真實(shí)問(wèn)題的質(zhì)疑,說(shuō)明評(píng)估的專(zhuān)業(yè)性亟待提升。

表2 專(zhuān)業(yè)性維度的題目選項(xiàng)及其單項(xiàng)平均得分

(3) 客觀性。客觀性是如實(shí)反映脫貧效果,以保證評(píng)估結(jié)果的可靠性。在此維度中,設(shè)置了五個(gè)題目選項(xiàng),內(nèi)容和單項(xiàng)平均分詳見(jiàn)表3?？傮w上看,評(píng)估人員在信息采集過(guò)程中做到了如實(shí)反映,各單項(xiàng)平均分?jǐn)?shù)均在良好以上,但從單項(xiàng)“評(píng)估人員在調(diào)查中,采集數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性”得分最低,為8.53分?？梢?jiàn),被調(diào)查者對(duì)數(shù)據(jù)采集準(zhǔn)確性的關(guān)注度較高,某些被調(diào)查者擔(dān)心“評(píng)不準(zhǔn)”,對(duì)評(píng)估客觀性提出更高的要求。

表3 客觀性維度的題目選項(xiàng)及其單項(xiàng)平均得分

(4) 服務(wù)質(zhì)量。服務(wù)質(zhì)量是第三方機(jī)構(gòu)工作能力的重要體現(xiàn),及時(shí)、高效的溝通可以推進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)按時(shí)保質(zhì)的完成評(píng)估工作。從表4的題目選項(xiàng)及其得分來(lái)看,服務(wù)質(zhì)量維度在四個(gè)維度中得分最高,各選項(xiàng)得分也普遍高于其他維度,尤其是“評(píng)估人員對(duì)干部、群眾的文明禮貌”成為所有維度中單項(xiàng)平均分的最高分,為8.99分。高校師生作為第三方評(píng)估組織人員,體現(xiàn)了較高的個(gè)人素質(zhì)修養(yǎng)和政治覺(jué)悟。而“評(píng)估人員與干部、群眾的溝通協(xié)調(diào)能力”得分最低,僅為8.68分,可能存在人員地域差別、政策理解等客觀原因妨礙溝通,需要深刻反思。

表4 服務(wù)質(zhì)量維度的題目選項(xiàng)及其單項(xiàng)平均得分

從上述四個(gè)維度分析中,服務(wù)質(zhì)量受到扶貧干部的廣泛認(rèn)可,單項(xiàng)的平均分也相對(duì)較高,但對(duì)政策的了解程度、數(shù)據(jù)的客觀準(zhǔn)確和工作的獨(dú)立性仍需要認(rèn)真剖析原因,繼續(xù)改進(jìn)。

2.意見(jiàn)反饋分析。意見(jiàn)反饋調(diào)查主要了解被調(diào)查者對(duì)第三方評(píng)估報(bào)告的認(rèn)可情況。第三方機(jī)構(gòu)出具的績(jī)效評(píng)估報(bào)告,有55.99%的被調(diào)查者是非常認(rèn)可的,36.19%是一般認(rèn)可,6.85%不太認(rèn)可,只有0.97%完全不認(rèn)可(圖2)?？偟膩?lái)看,絕大部分的被調(diào)查者對(duì)評(píng)估結(jié)果持認(rèn)可態(tài)度,但是還需要從評(píng)估過(guò)程的規(guī)范角度繼續(xù)提高評(píng)估結(jié)果的公信力和效用。

圖2 扶貧干部對(duì)第三方評(píng)估結(jié)果的認(rèn)可度

政府委托第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展外部績(jī)效評(píng)估,從推動(dòng)本地域精準(zhǔn)扶貧工作的作用來(lái)看,有66.5%的被調(diào)查者認(rèn)為是非常有幫助的,22%是一般幫助,8.56%是不太有幫助,僅2.94%認(rèn)為沒(méi)有幫助,對(duì)比詳見(jiàn)圖3。說(shuō)明第三方出具的評(píng)估報(bào)告對(duì)扶貧工作的幫助得到了多數(shù)被調(diào)查者的認(rèn)可,能客觀地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,督促其工作的改進(jìn),第三方評(píng)估的作用得到真正顯現(xiàn)。但仍有11.5%被調(diào)查者并不認(rèn)同對(duì)工作的幫助,存在質(zhì)疑。

圖3 第三方評(píng)估推動(dòng)本地域扶貧工作的幫助程度

三、脫貧成效第三方評(píng)估存在的問(wèn)題

通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷,結(jié)合實(shí)踐來(lái)看,第三方機(jī)構(gòu)按照一定的工作流程和方法實(shí)施脫貧成效評(píng)估,其獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性、客觀性和服務(wù)質(zhì)量得到大部分扶貧干部的認(rèn)可,但仍需要正視評(píng)估過(guò)程中存在的一些問(wèn)題,主要從以下四個(gè)方面對(duì)原因進(jìn)行剖析。

(一)制度規(guī)范保障不到位

有效的監(jiān)督體系以及健全的制度規(guī)范是保障第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估質(zhì)量的前提。中國(guó)脫貧成效第三方評(píng)估機(jī)制尚處于發(fā)展階段,與其相關(guān)的法律與監(jiān)督機(jī)制還不健全,地方政府出臺(tái)的規(guī)范文件也處于積極地探索與發(fā)展中,缺乏相對(duì)系統(tǒng)化的保障措施。雖然《省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法》中明確規(guī)定了第三方評(píng)估主體、評(píng)估內(nèi)容以及雙方的權(quán)利和義務(wù),但仍缺少相應(yīng)的法律制度來(lái)保障第三方評(píng)估的地位,尤其是頂層制度設(shè)計(jì)。例如,第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估流程、評(píng)估指標(biāo)、適用范圍等未有具體的法律程序加以明確。由于缺乏系統(tǒng)化、制度化的保障和相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制,可能會(huì)導(dǎo)致第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估的隨意性,甚至脫離監(jiān)管,影響到其評(píng)估結(jié)果的可靠性。若將標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化,既能夠避免第三方機(jī)構(gòu)和政府工作的隨意性,約束各自行為,明確職能界限,又能保障評(píng)估結(jié)果的客觀性,提高績(jī)效評(píng)估的質(zhì)量。隨著國(guó)家精準(zhǔn)扶貧任務(wù)的不斷推進(jìn),為了保證第三方評(píng)估的客觀與公正,避免脫貧成效考核出現(xiàn)各種操作性問(wèn)題,需要建立完善的法律與制度保障。

(二)獨(dú)立性與專(zhuān)業(yè)性仍欠缺

評(píng)估結(jié)果質(zhì)量主要依靠第三方機(jī)構(gòu)在評(píng)估過(guò)程中所表現(xiàn)的獨(dú)立性、客觀性與專(zhuān)業(yè)性,但根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示,第三方評(píng)估主體的獨(dú)立性與專(zhuān)業(yè)性仍有待提升。高?；蚩蒲性核鳛榈谌綑C(jī)構(gòu),接受了政府委托并對(duì)政府重大政策或項(xiàng)目實(shí)施評(píng)估考核,由于事業(yè)單位屬性,并由政府主管部門(mén)管理,無(wú)疑存在著一種隸屬關(guān)系,可能會(huì)對(duì)評(píng)估結(jié)果產(chǎn)生一定的影響。且第三方評(píng)估經(jīng)費(fèi)一般來(lái)源于財(cái)政支出,這種資金的依賴關(guān)系也難以完全保證評(píng)估結(jié)果的客觀性與準(zhǔn)確性,可能會(huì)造成評(píng)估信息的部分失真。此外,在評(píng)估過(guò)程中,不可避免與當(dāng)?shù)胤鲐毟刹康裙俜饺藛T進(jìn)行接觸,交流扶貧政策及其具體開(kāi)展情況,某些扶貧干部由于初次接觸,對(duì)評(píng)估過(guò)程不甚了解,參與入戶調(diào)查現(xiàn)場(chǎng),影響了評(píng)估人員獨(dú)立開(kāi)展工作。

各地政府采取以高校學(xué)生為主體檢驗(yàn)精準(zhǔn)扶貧成效的第三方評(píng)估工作的合作模式[12]。在實(shí)踐調(diào)研中高校學(xué)生作為評(píng)估人員,存在其專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)的問(wèn)題。評(píng)估人員在進(jìn)行入戶訪談采集數(shù)據(jù)時(shí),僅以直接或間接獲取的量化指標(biāo)去判斷是否存在問(wèn)題,得出的結(jié)論難免片面化。基層扶貧工作具有一定復(fù)雜性,有些問(wèn)題不能只靠簡(jiǎn)單的計(jì)算得到,不僅需要評(píng)估人員根據(jù)實(shí)際調(diào)查訪問(wèn)與合理判斷,尋找佐證材料將定量分析與定性分析相結(jié)合,還要依靠評(píng)估人員對(duì)基層扶貧工作和當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶情況的熟悉度,從而全面綜合地得出結(jié)論。因此,脫貧成效評(píng)估考核是一項(xiàng)復(fù)雜的工作,對(duì)評(píng)估人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)、社會(huì)閱歷、政策理解等方面都有著較高要求。

(三)績(jī)效評(píng)估方法相對(duì)單一

評(píng)估結(jié)果的可靠性需要科學(xué)評(píng)估方法來(lái)保障。目前,對(duì)于脫貧成效的第三方評(píng)估機(jī)制,主要是依靠定量的評(píng)估指標(biāo)來(lái)衡量,例如,在評(píng)估報(bào)告中主要關(guān)注的是貧困人口的“錯(cuò)退率”“漏評(píng)率”以及“精準(zhǔn)識(shí)別率”等,以定量指標(biāo)來(lái)考察精準(zhǔn)扶貧工作成效,但缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)估方法,缺少對(duì)具體情況的定性分析,影響到評(píng)估結(jié)果的客觀性與準(zhǔn)確性。在第三方評(píng)估考核中,應(yīng)注意將定量與定性分析相結(jié)合,對(duì)于抽象化的具體指標(biāo)應(yīng)更加具體化與細(xì)致化,更加貼近實(shí)際情況,如果只考慮單一的定量指標(biāo)去判斷,可能會(huì)因方法限制導(dǎo)致識(shí)別不精準(zhǔn),影響整體的評(píng)估結(jié)果。因此,為了避免評(píng)估出現(xiàn)偏差,評(píng)估結(jié)果不準(zhǔn)確,提高第三方評(píng)估的客觀性,應(yīng)合理確定指標(biāo)分配問(wèn)題,并將定量指標(biāo)與定性分析相結(jié)合,建立科學(xué)的評(píng)估方法以及嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)估程序,保證客觀、公正的評(píng)估結(jié)果。

第三方評(píng)估人員入戶調(diào)查時(shí)間的合理性也受到了質(zhì)疑。第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估抽樣選取的入戶數(shù)量較多,以2016年底在河北省內(nèi)Y縣引入脫貧成效第三方評(píng)估為例,評(píng)估機(jī)構(gòu)組建50個(gè)評(píng)估小組(每組2人),在8天的時(shí)間里共入戶2181戶進(jìn)行采集數(shù)據(jù),最多時(shí)一天走訪了64個(gè)村,平均入戶時(shí)間較短。某些扶貧干部質(zhì)疑入戶時(shí)間如此短暫,能否全面客觀了解貧困戶收入、家庭具體情況以及扶貧干部的幫扶措施等,可能會(huì)影響到調(diào)查問(wèn)卷數(shù)據(jù)采集的準(zhǔn)確性和客觀性,甚至否定多年來(lái)扶貧工作的成果。因此,應(yīng)探索多維度評(píng)估方法相結(jié)合,科學(xué)合理地采集評(píng)估數(shù)據(jù)。

(四)評(píng)估信息不對(duì)稱

獲取真實(shí)可靠的信息是保證脫貧成效評(píng)估有效的前提,評(píng)估信息的真實(shí)性對(duì)評(píng)估結(jié)果起著關(guān)鍵作用。為了證明自身價(jià)值和爭(zhēng)取后續(xù)評(píng)估工作的機(jī)會(huì),第三方機(jī)構(gòu)必須如實(shí)收集信息、反映地方政府的績(jī)效狀況[13]。但在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)各級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作部門(mén)與第三方機(jī)構(gòu)之間存在顯著的信息不對(duì)稱現(xiàn)象,表現(xiàn)在評(píng)估人員獲取評(píng)估信息方面存在一定困難。例如,被評(píng)估對(duì)象往往為了使自己利益最大化,會(huì)隱瞞或謊報(bào)相關(guān)信息[14]。由于現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估信息采集來(lái)源于評(píng)估現(xiàn)場(chǎng),易受到主觀性干擾[15]。某些地域扶貧開(kāi)發(fā)部門(mén)對(duì)扶貧信息公開(kāi)力度不夠,宣傳扶貧相關(guān)信息較少,且扶貧相關(guān)數(shù)據(jù)不全面,不能及時(shí)更新,這些都對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的工作產(chǎn)生一定的影響。部分政府部門(mén)出于對(duì)政績(jī)的維護(hù)或“報(bào)喜不報(bào)憂”心理,可能只向評(píng)估人員提供有利信息,而隱瞞不利的信息,甚至為了達(dá)到考核效果而捏造虛假信息,這都將給評(píng)估工作的開(kāi)展帶來(lái)障礙。這種信息的不對(duì)稱性不利于第三方評(píng)估獲得社會(huì)的認(rèn)可,降低了權(quán)威性和公信力。

在評(píng)估結(jié)果信息的利用上,第三方機(jī)構(gòu)根據(jù)調(diào)查結(jié)果做出評(píng)估報(bào)告,然后上交給委托方,委托方將其作為政策調(diào)整的參考意見(jiàn),對(duì)存在的問(wèn)題與不足加以改進(jìn)與完善。但評(píng)估過(guò)程和結(jié)果不僅不對(duì)社會(huì)公開(kāi),也沒(méi)有得到廣泛的應(yīng)用或進(jìn)行績(jī)效問(wèn)責(zé)或獎(jiǎng)勵(lì)。從問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果來(lái)看,有76.53%的扶貧干部沒(méi)有因第三方的評(píng)估報(bào)告結(jié)果而受到問(wèn)責(zé)或獎(jiǎng)勵(lì),存在懲罰不力和激勵(lì)不足的問(wèn)題。因此,應(yīng)避免讓政府績(jī)效評(píng)估工作淪為形式[16]。

四、優(yōu)化脫貧成效第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估機(jī)制的思考

為了發(fā)揮監(jiān)督和約束政府行為的作用,第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)做出客觀、公正、精準(zhǔn)的評(píng)價(jià)結(jié)果,各個(gè)參與方協(xié)同合作,探索優(yōu)化第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)估機(jī)制。

(一)加強(qiáng)評(píng)估機(jī)制法制化建設(shè)

為了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),做好精準(zhǔn)扶貧事業(yè),應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化第三方對(duì)精準(zhǔn)扶貧績(jī)效的評(píng)估機(jī)制和考核力度,特別是加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧績(jī)效第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估機(jī)制的法制化建設(shè)。一是出臺(tái)關(guān)于精準(zhǔn)扶貧績(jī)效第三方評(píng)估的法律法規(guī),賦予第三方評(píng)估相應(yīng)的法律地位,形成評(píng)估工作開(kāi)展的制度范式以減少評(píng)估過(guò)程的隨意性。二是建立健全精準(zhǔn)扶貧績(jī)效第三方評(píng)估工作的監(jiān)督機(jī)制。為了避免第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和政府部門(mén)利益鏈接,進(jìn)而影響評(píng)估工作的推進(jìn),需要建立健全社會(huì)、公眾、大眾媒體對(duì)評(píng)估工作中第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、政府行為的全方位監(jiān)督機(jī)制,避免各種利益關(guān)系影響評(píng)估結(jié)果的公正性和精確性,提升評(píng)估結(jié)果的透明度,讓第三方評(píng)估工作在陽(yáng)光下運(yùn)行。三是應(yīng)加大財(cái)政保障力度,保障專(zhuān)項(xiàng)資金使用的規(guī)范性。在預(yù)算審批時(shí),應(yīng)考慮撥付預(yù)算單位購(gòu)買(mǎi)第三方服務(wù)的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金,予以保證評(píng)估工作的推進(jìn),回避非工作接觸和提供的便利。四是規(guī)范省際的交叉評(píng)估。目前已開(kāi)展第三方機(jī)構(gòu)的跨省評(píng)估工作,提升了評(píng)估的獨(dú)立性,但需要規(guī)范跨省評(píng)估機(jī)制,明確各方的權(quán)利義務(wù)。通過(guò)優(yōu)化制度保障,在脫貧成效考核中明確評(píng)估的具體內(nèi)容,對(duì)評(píng)估的說(shuō)明以及注意事項(xiàng)做出具體界定,從而保障評(píng)估的獨(dú)立性和客觀性。

(二)建立統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)組織體系

第三方機(jī)構(gòu)不僅包括會(huì)計(jì)、評(píng)估等營(yíng)利性中介機(jī)構(gòu),還包括科研院所、高校以及專(zhuān)家等。對(duì)此,應(yīng)建立全國(guó)性的社會(huì)組織,進(jìn)行統(tǒng)一管理。財(cái)政部的部署事業(yè)單位中,存在會(huì)計(jì)、評(píng)估協(xié)會(huì)等多家全國(guó)性的非營(yíng)利性社會(huì)組織,通過(guò)制定行業(yè)協(xié)會(huì)章程,依法對(duì)中介機(jī)構(gòu)組織及其人員進(jìn)行自律性管理。例如,對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行繼續(xù)教育、資格和職稱等系列考核,始終不斷學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識(shí)。出臺(tái)文件約束執(zhí)業(yè)行為,教育引導(dǎo)從業(yè)人員嚴(yán)格遵守評(píng)估工作紀(jì)律,不得弄虛作假、徇私舞弊,自覺(jué)接受評(píng)估對(duì)象和社會(huì)的監(jiān)督,保持較高的執(zhí)業(yè)素養(yǎng)水平,同時(shí)還接受財(cái)政部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理。而科研院所、高校等是新興的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu),與營(yíng)利性的中介機(jī)構(gòu)不同,更多承擔(dān)的是一種政治任務(wù)?？蒲性核?、高校等作為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu),受托或自行承擔(dān)各類(lèi)政府部門(mén)或項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的工作量日益增多,但目前國(guó)內(nèi)尚無(wú)一個(gè)統(tǒng)一的管理組織機(jī)構(gòu),致使評(píng)估人員的業(yè)務(wù)水平參差不齊,專(zhuān)業(yè)勝任能力受到質(zhì)疑。短暫的集中培訓(xùn)難以有效指導(dǎo)評(píng)估實(shí)踐[17]。

考慮到更好地保持組織的獨(dú)立性,建議社會(huì)組織隸屬于立法機(jī)關(guān),即人大財(cái)經(jīng)委,建立從國(guó)家到地方的領(lǐng)導(dǎo)組織體系。立法機(jī)關(guān)代表人民,體現(xiàn)人民委托的監(jiān)督權(quán)力的實(shí)行,更能體現(xiàn)立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能。組織的職能主要包括對(duì)評(píng)估的評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)的人員資質(zhì)培訓(xùn)和認(rèn)定、組織的管理、監(jiān)督和評(píng)價(jià)過(guò)程中違法違規(guī)責(zé)任的追究等。這樣一來(lái),可以提高這類(lèi)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性,提升評(píng)估結(jié)果的客觀性。

(三)完善科學(xué)的績(jī)效評(píng)估方法

科學(xué)合理的評(píng)估機(jī)制以及嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)估方法是保障脫貧成效第三方評(píng)估結(jié)果客觀性的前提。通過(guò)建立科學(xué)合理的評(píng)估機(jī)制,確定具體有效的衡量指標(biāo),并在評(píng)估過(guò)程中將定量判斷與定性分析相結(jié)合,更有利于結(jié)果的準(zhǔn)確性。在脫貧成效評(píng)估中根據(jù)評(píng)估對(duì)象的實(shí)際情況,利用多種評(píng)估方法,從多方面考察貧困戶的情況,不以定量指標(biāo)為絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合文獻(xiàn)分析法、實(shí)地調(diào)查法等多種定性分析方法,充分考慮貧困戶在扶貧方面的實(shí)際需求,對(duì)評(píng)估結(jié)果做出科學(xué)合理的判斷。

在實(shí)踐調(diào)查中,評(píng)估人員往往要花大量時(shí)間來(lái)計(jì)算農(nóng)戶收入,細(xì)節(jié)極其瑣碎。如果在具體評(píng)估過(guò)程中適當(dāng)結(jié)合定性分析,也就是說(shuō)當(dāng)某項(xiàng)收入(如務(wù)工收入)明顯超過(guò)扶貧標(biāo)準(zhǔn)時(shí),評(píng)估員可以結(jié)合其他信息做出定性判斷。這樣將大大節(jié)省時(shí)間和精力。另一方面,對(duì)于否定意見(jiàn),應(yīng)認(rèn)真對(duì)待,追根溯源。例如,測(cè)量貧困戶滿意度,當(dāng)貧困戶表示“不滿意”時(shí),應(yīng)該盡可能詢問(wèn)“不滿意”的原因。只有原因經(jīng)得起推敲,才能提高滿意度測(cè)量的準(zhǔn)確性。同樣應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是,扶貧評(píng)估不能只注重結(jié)果,還要注重過(guò)程,不能單純以結(jié)果論英雄。貧困戶能否脫貧,不僅取決于資源投入和干部幫扶,還與貧困戶自身的能動(dòng)性有直接關(guān)系,應(yīng)多種方法結(jié)合使用判斷問(wèn)題。為提高評(píng)估過(guò)程的透明度,人大財(cái)經(jīng)委定期匯總第三方評(píng)估信息,及時(shí)公布社會(huì)組織評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估方案、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估程序等方法,自覺(jué)接受各方監(jiān)督。

(四)建立信息公開(kāi)和評(píng)估結(jié)果運(yùn)用機(jī)制

互聯(lián)網(wǎng)信息的數(shù)據(jù)獲取和價(jià)值利用,績(jī)效評(píng)估與現(xiàn)代化信息技術(shù)相結(jié)合,使得政府信息數(shù)據(jù)不斷開(kāi)放和共享,向公眾和利益相關(guān)者展示目標(biāo)完成情況,保證了績(jī)效評(píng)價(jià)信息反饋的客觀性、安全性和及時(shí)性。精準(zhǔn)扶貧工作的推進(jìn)同樣離不開(kāi)對(duì)扶貧信息數(shù)據(jù)的捕捉和反饋。一方面,建立健全扶貧部門(mén)信息公開(kāi)機(jī)制,獲取大量豐富、真實(shí)的扶貧開(kāi)發(fā)工作信息是評(píng)估工作開(kāi)展的前提條件。在促進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估形成長(zhǎng)效機(jī)制的過(guò)程中,建議國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn),進(jìn)一步加大地方政府對(duì)政策落實(shí)的信息公開(kāi)程度,通過(guò)網(wǎng)站、電視等途徑公布相關(guān)信息,以接受社會(huì)、媒體的監(jiān)督,同時(shí)為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)獲得評(píng)估信息拓寬渠道。另一方面,建立健全評(píng)估結(jié)果公開(kāi)和問(wèn)責(zé)激勵(lì)機(jī)制。通過(guò)建立評(píng)估結(jié)果公開(kāi)機(jī)制,將評(píng)估工作的流程、指標(biāo)、結(jié)論公之于眾,讓更多部門(mén)和機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾能夠獲取和共享評(píng)估結(jié)果,減輕對(duì)基層工作的負(fù)擔(dān),實(shí)現(xiàn)全社會(huì)對(duì)評(píng)估工作的監(jiān)督。通過(guò)績(jī)效問(wèn)責(zé),向政治領(lǐng)導(dǎo)人或公眾報(bào)告、解釋某項(xiàng)政策或計(jì)劃的執(zhí)行績(jī)效情況及結(jié)果達(dá)成狀況,并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。無(wú)論是“有過(guò)錯(cuò)”,還是“無(wú)作為”,都要進(jìn)行問(wèn)責(zé)。對(duì)完成目標(biāo)任務(wù)情況得分高的組織和個(gè)人也要進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)和晉升。

綜上,無(wú)論委托方還是被考核方,關(guān)注的焦點(diǎn)主要集中在提升第三方機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)性上,保障評(píng)估結(jié)果真實(shí)、可靠,即“評(píng)得準(zhǔn)”。2020年是脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的決勝年,因此,在外部保障下,第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)展評(píng)估工作,以專(zhuān)業(yè)視角客觀地評(píng)估脫貧成效,繼續(xù)優(yōu)化第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)估機(jī)制,增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的公信力與可信度,將助力精準(zhǔn)判斷脫貧成效。