□徐曉雯 紀(jì)文婷 彭 飛

一、引言

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，面臨著傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力不足、質(zhì)量不高，依存對(duì)外投資和出口以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理等一系列問題，同時(shí)疊加新冠肺炎疫情防控常態(tài)化仍然存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)有癥結(jié)更為錯(cuò)綜復(fù)雜。為保障經(jīng)濟(jì)安全穩(wěn)定運(yùn)行，2020 年10 月26 日至29 日，黨的十九屆五中全會(huì)召開并提出了構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略決策，強(qiáng)調(diào)要以擴(kuò)大內(nèi)需為戰(zhàn)略基點(diǎn)，與深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。這表明在新發(fā)展階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路發(fā)生了轉(zhuǎn)變，逐步由出口導(dǎo)向型轉(zhuǎn)為內(nèi)需增長(zhǎng)型，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展成為政策主要著力點(diǎn)，并以此作為穩(wěn)定國(guó)際大循環(huán)的依托，助力于全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇（黃群慧，2021）[1]。

更充分和更高質(zhì)量的就業(yè)是配合擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略支點(diǎn)的重要杠桿。當(dāng)下，打通經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)的首要突破口是就業(yè)。從需求側(cè)角度而言，就業(yè)能夠使居民擁有穩(wěn)定的收入，提振消費(fèi)信心，進(jìn)而拉動(dòng)內(nèi)需；從供給側(cè)角度而言，吸納就業(yè)能力較強(qiáng)的中小微企業(yè)多為迎合消費(fèi)者需求而經(jīng)營(yíng)，在一定程度上暢通了供給鏈；從創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)角度而言，中小微企業(yè)是我國(guó)技術(shù)創(chuàng)新的重要貢獻(xiàn)者，促進(jìn)高質(zhì)量人才引進(jìn)，有利于培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革帶來利好，使中國(guó)企業(yè)在新一輪技術(shù)革命悄然興起的國(guó)際外循環(huán)中發(fā)展壯大。同時(shí)，就業(yè)使個(gè)人兼具消費(fèi)者和生產(chǎn)者身份，是實(shí)現(xiàn)共同富裕的前提。因此，無論是中美貿(mào)易摩擦帶來的外部沖擊造成經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定背景下中央提出的“六穩(wěn)”方針，還是在新冠肺炎疫情全球蔓延、公共健康危機(jī)下中央提出的“六?！比蝿?wù)，都將就業(yè)提至第一位，體現(xiàn)了就業(yè)優(yōu)先政策，并定位在更高的宏觀政策層面。穩(wěn)就業(yè)、保就業(yè)成為國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的重要驅(qū)動(dòng)因素和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的前提條件。

就業(yè)是最大的民生。新發(fā)展格局背景下，穩(wěn)就業(yè)、保就業(yè)工作不能僅依賴于從需求側(cè)出發(fā)的政府投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來增加就業(yè)崗位，更要從供給側(cè)發(fā)力，扶持中小微企業(yè)打通創(chuàng)新鏈為就業(yè)擴(kuò)圍，而這就需要有為政府和有效市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)跟進(jìn)。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，因此應(yīng)將就業(yè)優(yōu)先更好地體現(xiàn)在財(cái)稅政策中。從短期來看，財(cái)稅政策要做好紓困工作，喚醒市場(chǎng)主體潛在活力，釋放就業(yè)新增空間；從長(zhǎng)期來看，財(cái)稅政策要履行好穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能，依托我國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)與產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)，深入研判就業(yè)市場(chǎng)特點(diǎn)和定位重點(diǎn)行業(yè)，做好政策供給，為就業(yè)質(zhì)量的提升固本培基?，F(xiàn)階段，隨著我國(guó)減稅降費(fèi)政策的大規(guī)模實(shí)施以及財(cái)政對(duì)防控疫情常態(tài)化的持續(xù)投入，中央和地方財(cái)政可持續(xù)壓力愈發(fā)沉重，研究財(cái)稅政策如何提質(zhì)增效，更靈活更有針對(duì)性地保就業(yè)、穩(wěn)就業(yè)，長(zhǎng)效化作用于吸納就業(yè)的市場(chǎng)主體，對(duì)于構(gòu)建新發(fā)展格局下更充分和更高質(zhì)量的就業(yè)意義重大。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）促進(jìn)個(gè)人就業(yè)

一是基于稅收收入角度，政府可通過稅收行為直接影響個(gè)人收入水平，進(jìn)而作用于個(gè)人的消費(fèi)行為和勞動(dòng)供給行為。工資稅或其他稅收對(duì)勞動(dòng)供給的作用可以通過替代效應(yīng)和收入效應(yīng)的大小來判斷，其中對(duì)勞動(dòng)供給影響最明顯的稅種是個(gè)人所得稅（劉廣洋，2003）[2]。眾多研究表明，減稅政策對(duì)個(gè)人就業(yè)具有促進(jìn)作用。就業(yè)意愿方面，個(gè)人所得稅減免政策對(duì)勞動(dòng)供給有后續(xù)影響，減免政策力度越大，越能激勵(lì)受影響群體供給勞動(dòng)（葉菁菁等，2017）[3]。就業(yè)穩(wěn)定性方面，個(gè)人所得稅負(fù)擔(dān)過重會(huì)擴(kuò)大非正式就業(yè)規(guī)模，不利于就業(yè)的穩(wěn)定性。減稅政策可以在一定程度上規(guī)避非正式就業(yè)的不利影響，引導(dǎo)勞動(dòng)者正式就業(yè)，以此推動(dòng)就業(yè)高質(zhì)量增長(zhǎng)（王智烜等，2018）[4]。就業(yè)質(zhì)量方面，人力資本積累是高質(zhì)量就業(yè)的重要表現(xiàn)之一，個(gè)人所得稅中勞動(dòng)所得稅稅率提高對(duì)人力資本積累具有顯著抑制效應(yīng)，但在教育扶持力度高的地區(qū)可削弱該效應(yīng)。要實(shí)現(xiàn)充分的高質(zhì)量就業(yè)，就應(yīng)減少中低收入者勞動(dòng)所得稅負(fù)擔(dān)，加大財(cái)政對(duì)教育投資力度（趙艾鳳和王好，2020）[5]。二是基于財(cái)政支出角度，學(xué)者們普遍認(rèn)為，民生福利支出對(duì)就業(yè)具有促進(jìn)作用（郭新強(qiáng)和胡永剛，2012；邱兆林和馬磊，2015）[6-7]。財(cái)政不需要在民生支出方面過多權(quán)衡市場(chǎng)和政府力量，應(yīng)大力補(bǔ)齊民生短板，通過建立區(qū)域協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制充分發(fā)揮本地激勵(lì)效應(yīng)，全面刺激就業(yè)（邊恕等，2018）[8]。另外，勞動(dòng)力供需間的信息不對(duì)稱也是個(gè)人就業(yè)面臨的阻礙，財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)籌就業(yè)資金、加大就業(yè)支出，支持建設(shè)基本勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)，加強(qiáng)信息溝通，緩解就業(yè)供求失衡問題，提高個(gè)人就業(yè)需求的滿足度（王陽，2019）[9]。

（二）促進(jìn)企業(yè)吸納就業(yè)

中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶既是個(gè)人創(chuàng)業(yè)的重要實(shí)現(xiàn)成果，也是承擔(dān)就業(yè)的主要載體，財(cái)稅政策作用主要體現(xiàn)在減輕企業(yè)經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)、增加企業(yè)經(jīng)營(yíng)活力和有效吸附剩余勞動(dòng)力等方面。一是基于稅費(fèi)收繳角度，減稅政策可以有效提高企業(yè)內(nèi)源融資能力，尤其是對(duì)于初創(chuàng)企業(yè)和中小企業(yè)的效果更加顯著（毛德鳳和彭飛，2020）[10]。中小企業(yè)減稅政策對(duì)吸納就業(yè)具有正向影響，但不同稅種的影響存在異質(zhì)性，減稅政策側(cè)重于增值稅為主的流轉(zhuǎn)稅更利于穩(wěn)就業(yè)（馮海波和陸倩倩，2020）[11]。在費(fèi)用繳納方面，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的收繳會(huì)影響企業(yè)的資本勞動(dòng)比，導(dǎo)致企業(yè)用工成本提高，如果用資本代替勞動(dòng)，中小微企業(yè)吸納低技能勞動(dòng)力就業(yè)的意愿會(huì)下降（唐玨和封進(jìn)，2019）[12]。由此可見，“放水養(yǎng)魚”的減稅降費(fèi)政策可直接為企業(yè)吸納就業(yè)釋放空間。二是基于財(cái)政支出角度，傳統(tǒng)的刺激經(jīng)濟(jì)的財(cái)政投資性支出擴(kuò)張對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈上游的國(guó)有企業(yè)就業(yè)具有正向作用，但制約了處于產(chǎn)業(yè)鏈下游的民營(yíng)企業(yè)勞動(dòng)力需求，基于此，穩(wěn)就業(yè)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)擴(kuò)張財(cái)政支出規(guī)模的政策，通過優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提高財(cái)政支出效率促進(jìn)就業(yè)（郭長(zhǎng)林，2018）[13]。與此同時(shí)，財(cái)政政策可采用增加就業(yè)補(bǔ)貼、擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付來降低無業(yè)人群規(guī)模（何代欣，2020）[14]。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響就業(yè)

長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，就業(yè)的穩(wěn)定取決于市場(chǎng)的發(fā)育狀況，因而相關(guān)財(cái)稅政策不能僅滯留于當(dāng)下的個(gè)人與企業(yè)，還應(yīng)把眼光置于長(zhǎng)期的產(chǎn)業(yè)變革層面。理想的財(cái)稅政策應(yīng)起到促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)同頻共振并協(xié)同發(fā)展的效果。一是基于稅收角度，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷誘發(fā)了一定的結(jié)構(gòu)性失業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)囿于自身產(chǎn)業(yè)規(guī)模和內(nèi)部各行業(yè)畸重畸輕的稅負(fù)，削弱了其原有的強(qiáng)大吸附就業(yè)能力，當(dāng)前的稅收優(yōu)惠政策難以高效落實(shí)到各產(chǎn)業(yè)間不同的就業(yè)群體，所以應(yīng)不斷完善契合產(chǎn)業(yè)特征的稅收優(yōu)惠體系（馬海濤和王斐然，2020）[15]。二是基于財(cái)政支出角度，政府投資應(yīng)圍繞創(chuàng)新發(fā)展的趨勢(shì)，投向公共服務(wù)供給、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等新增長(zhǎng)點(diǎn)，加大教育支出，做好人才供給，乘數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展之勢(shì)完善產(chǎn)業(yè)鏈，鼓勵(lì)靈活就業(yè)（廖添土和葛格，2019）[16]。政府投資項(xiàng)目建設(shè)增加對(duì)勞動(dòng)直接需求以外的間接效用，如高速公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)有利于減少勞動(dòng)力流動(dòng)成本，滿足產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)就業(yè)數(shù)量的需求；高鐵等軌道交通建設(shè)有益于就業(yè)在產(chǎn)業(yè)間轉(zhuǎn)移，推動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)重構(gòu)（董艷梅和朱英明，2016）[17]。總之，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于供給側(cè)質(zhì)量提高，若中小微企業(yè)是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)的血液，那么產(chǎn)業(yè)則是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的動(dòng)脈，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)的要件。因此，要對(duì)扶持勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、培育新興產(chǎn)業(yè)集群做好相關(guān)財(cái)稅政策供給。

綜上所述，我國(guó)學(xué)者對(duì)財(cái)稅政策促就業(yè)效應(yīng)研究較為細(xì)致，但由于不同發(fā)展階段政府施政目標(biāo)不同，相關(guān)研究結(jié)論與目前的現(xiàn)實(shí)環(huán)境契合度不高。通過對(duì)當(dāng)前就業(yè)現(xiàn)狀和矛盾研判，以現(xiàn)有文獻(xiàn)為邏輯起點(diǎn)，將就業(yè)置于新發(fā)展格局背景下進(jìn)一步提出穩(wěn)就業(yè)、保就業(yè)的財(cái)稅政策具有一定現(xiàn)實(shí)意義。

三、新發(fā)展格局下我國(guó)就業(yè)矛盾的特征研判

穩(wěn)就業(yè)、保就業(yè)的財(cái)稅政策制定和落實(shí)不僅要與我國(guó)構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略舉措相統(tǒng)一，而且要契合當(dāng)前不確定性大環(huán)境下就業(yè)面臨的新問題。通過深入研判新發(fā)展格局下我國(guó)就業(yè)總量矛盾和就業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾的特征，為穩(wěn)就業(yè)、保就業(yè)財(cái)稅政策選擇奠定基礎(chǔ)。

（一）勞動(dòng)力供需矛盾有所緩解，但總體缺口加大

我國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，2019 年總?cè)丝诔^14 億，按照國(guó)際通用的三年齡段劃分標(biāo)準(zhǔn)，15-64歲為勞動(dòng)年齡人口，基于此標(biāo)準(zhǔn)，2008-2019 年我國(guó)勞動(dòng)年齡人口增加了2230 萬人，但占總?cè)丝诒壤?2.7%下降至70.6%，自2014 年起，我國(guó)勞動(dòng)年齡人口出現(xiàn)持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)現(xiàn)象，在2017-2019 年3 年間負(fù)增長(zhǎng)率達(dá)0.45%[1]。這表明在生育率下降及人口老齡化的趨勢(shì)下，我國(guó)人口紅利逐漸減弱，未來勞動(dòng)資源儲(chǔ)備并不樂觀。因此，充分利用勞動(dòng)力，提高勞動(dòng)就業(yè)率顯得尤為重要。

從勞動(dòng)供求情況來看，若將15-64 歲勞動(dòng)年齡人口視為勞動(dòng)供給，就業(yè)人口總量視為勞動(dòng)需求，那么由表1 可以看出，就業(yè)人員占勞動(dòng)年齡人口比例自2010 年起逐年上升。雖然在2008-2017 年間我國(guó)就業(yè)總量持續(xù)穩(wěn)定增加，但隨著經(jīng)濟(jì)增速的持續(xù)回落，2014 年起就業(yè)人員同比增速逐年放緩，2017 年之后更是出現(xiàn)連續(xù)兩年就業(yè)人口同比下降現(xiàn)象，到2019 年，就業(yè)人口總量減少達(dá)115 萬人，與此同時(shí)，高校畢業(yè)生逐年增加，就業(yè)崗位的相對(duì)減少不利于我國(guó)充分釋放人才紅利從而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，穩(wěn)定就業(yè)總量仍是關(guān)乎我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的長(zhǎng)期工程。

表1 2008－2019 年我國(guó)就業(yè)人數(shù)和比例情況

（二）疫情防控常態(tài)化影響就業(yè)數(shù)量和就業(yè)方式

從近3 年城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率的變動(dòng)情況來看，我國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)率整體呈逐年上升趨勢(shì)，表明我國(guó)就業(yè)市場(chǎng)有待進(jìn)一步優(yōu)化。特別是新冠肺炎疫情的爆發(fā)和蔓延導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)低迷，許多中小微企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)難以為繼，2020 年2 月，我國(guó)城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率提至6.2%，環(huán)比增加0.9%，為近年來高位（圖1）。隨著企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的推進(jìn)和相關(guān)保就業(yè)政策的實(shí)施，5 月起城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率逐步下降，12 月降至5.2%，與2019 年同期持平，表明短期的保就業(yè)政策頗見成效。盡管利用低門檻的“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”等手段可在短期內(nèi)提高經(jīng)濟(jì)活力，達(dá)到保障就業(yè)的效果，但隨著疫情防控的常態(tài)化，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈遭到一定破壞，我國(guó)外貿(mào)企業(yè)遭遇的負(fù)面沖擊將是長(zhǎng)期性的，外貿(mào)行業(yè)的就業(yè)機(jī)會(huì)因此縮減，甚至持續(xù)釋放失業(yè)。為避免就業(yè)市場(chǎng)不穩(wěn)定及收入減少，居民謹(jǐn)慎性動(dòng)機(jī)增強(qiáng)，導(dǎo)致消費(fèi)短期內(nèi)提振困難，進(jìn)一步加劇了經(jīng)濟(jì)不景氣和失業(yè)的惡性循環(huán)。因此，應(yīng)將保就業(yè)的政策融入經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)，在變局中開新局，支持“直播帶貨”等新就業(yè)方式發(fā)展，打造并規(guī)范大型跨境電商平臺(tái)等外貿(mào)新業(yè)態(tài)，拓展居民消費(fèi)和對(duì)外貿(mào)易新模式，鼓勵(lì)企業(yè)開創(chuàng)藍(lán)海，從而擴(kuò)大內(nèi)需、穩(wěn)定就業(yè)，以內(nèi)循環(huán)帶動(dòng)外循環(huán)，構(gòu)建新發(fā)展格局。

圖1 2018 年1 月-2020 年12 月全國(guó)城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率變動(dòng)情況

（三）重點(diǎn)群體的就業(yè)問題突出

高校畢業(yè)生、新生代農(nóng)民工以及去產(chǎn)能人員是我國(guó)穩(wěn)就業(yè)的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，也是暢通國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)的重要發(fā)力點(diǎn)。一方面，攻關(guān)“卡脖子”核心技術(shù)、發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、打通內(nèi)循環(huán)堵點(diǎn)和參與外循環(huán)合作都需要高素質(zhì)勞動(dòng)者的支撐。近年來，我國(guó)愈發(fā)重視人才培養(yǎng)，教育成為財(cái)政第一大支出，高校畢業(yè)生總量每年遞增，據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2020 年我國(guó)高校畢業(yè)生數(shù)量再創(chuàng)新高，達(dá)874 萬人，同比增加40 萬人。但許多高校畢業(yè)生由于畏難心理逃避、就業(yè)預(yù)期過高、實(shí)踐能力欠缺等種種原因而陷入就業(yè)困局，未能發(fā)揮自身才能創(chuàng)造價(jià)值，特別是2020 年應(yīng)屆畢業(yè)生春招受疫情影響應(yīng)聘渠道受阻，企業(yè)就業(yè)需求縮減，導(dǎo)致2020 年新增城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)1186 萬人，同比減少166 萬人，更多的畢業(yè)生主動(dòng)或被動(dòng)處在待就業(yè)狀態(tài)，大量人力資本閑置[2]。另一方面，居民消費(fèi)市場(chǎng)是擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)內(nèi)循環(huán)和吸引外資的關(guān)鍵。因此，面向邊際消費(fèi)傾向相對(duì)更高的農(nóng)民工、城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員等低收入群體，必須保障其就業(yè)和收入，并逐步將其發(fā)展為中等收入群體。我國(guó)城鄉(xiāng)收入水平差距較大，大量農(nóng)村勞動(dòng)力流向城鎮(zhèn)，但農(nóng)民工群體知識(shí)水平有限且技能單一，隨著常規(guī)重復(fù)性崗位趨于飽和，疊加就業(yè)信息不對(duì)稱，使得農(nóng)民工收入少、開支大，常常處于“候鳥式”流動(dòng)狀態(tài)，不僅不利于自身生活的穩(wěn)定，也不利于及時(shí)滿足企業(yè)用工需求，成為暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)的阻不易。另外，隨著新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，去產(chǎn)能人員就業(yè)急需安置，而2018-2020 年城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)數(shù)量不升反降。2020 年我國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)再就業(yè)人員和就業(yè)困難人員就業(yè)數(shù)量合計(jì)678 萬人，同比下降6.48%，疫情沖擊下城鎮(zhèn)再就業(yè)形勢(shì)愈加嚴(yán)峻。

（四）就業(yè)主要分布單位抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱

2019 年城鎮(zhèn)國(guó)有單位就業(yè)在全國(guó)占比僅為7.06%①，個(gè)體和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)成為我國(guó)就業(yè)的主體。表1 顯示，我國(guó)個(gè)體和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在城鎮(zhèn)和農(nóng)村的就業(yè)規(guī)模都在持續(xù)擴(kuò)大，2017 年占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)比重突破50%，2019年不僅占農(nóng)村就業(yè)人數(shù)比例超過40%，而且占總就業(yè)人口比重過半，達(dá)到52.31%。2008-2019 年間總就業(yè)人口增加1907 萬人，而個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)吸納就業(yè)數(shù)量增加了26844 萬人。由此可見，個(gè)體工商戶和私營(yíng)企業(yè)逐漸成為當(dāng)前我國(guó)就業(yè)的主要分布單位，且就業(yè)規(guī)模增長(zhǎng)迅速，其中私營(yíng)企業(yè)就業(yè)人數(shù)占比高于個(gè)體經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度更快。個(gè)體經(jīng)濟(jì)以個(gè)人或家庭為經(jīng)營(yíng)主，私營(yíng)企業(yè)中小微企業(yè)居多，其進(jìn)入門檻低有利于吸納就業(yè)困難人員就業(yè)，但囿于其規(guī)模小、人員流動(dòng)性大、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力薄弱，經(jīng)濟(jì)下行將直接影響其經(jīng)營(yíng)活力。特別是在新冠肺炎疫情沖擊下，個(gè)體經(jīng)濟(jì)遇冷停滯，中小微企業(yè)舉步維艱，外向型企業(yè)更是掙扎求存。由于經(jīng)營(yíng)虧損、資金斷裂、融資困難等各種不利因素雜糅，復(fù)工復(fù)產(chǎn)還需政府一攬子政策予以支撐，恢復(fù)就業(yè)壓力驟然沉重。當(dāng)前政府保就業(yè)、保市場(chǎng)主體財(cái)稅政策成效漸顯，但身處風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，想方設(shè)法增強(qiáng)個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)自身抗風(fēng)險(xiǎn)韌性才是長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)、“造血”雙循環(huán)新發(fā)展格局的建設(shè)性思路。

（五）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)失衡

近年來，我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重不斷下降，就業(yè)勞動(dòng)力逐漸被第二三產(chǎn)業(yè)吸納，2011 年第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重首次超過第一產(chǎn)業(yè)，2013 年第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重由上升轉(zhuǎn)為下降趨勢(shì)，這意味著第三產(chǎn)業(yè)成為就業(yè)的主要選擇。2014 年我國(guó)就業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)向“三二一”的轉(zhuǎn)變，但與眾多發(fā)達(dá)國(guó)家第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比70%以上，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比4%以下的“三二一”就業(yè)格局仍具有很大差距（蔡翼飛和任媛，2016）[18]。2019 年我國(guó)各產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率分別為3.83%、36.79%、59.38%，就業(yè)比重為25.10%、27.50%、47.40%，這表明我國(guó)就業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不相匹配，第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)效率很低，存在大量人員冗余，第二三產(chǎn)業(yè)還有很大吸附就業(yè)的空間（表1）。從產(chǎn)業(yè)內(nèi)部看，一般制造業(yè)就業(yè)吸納能力大于資本密集型的重化工業(yè)，消費(fèi)性服務(wù)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)效率要高于傳統(tǒng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部就業(yè)結(jié)構(gòu)也需要不斷平衡。鑒于當(dāng)前人工智能、互聯(lián)網(wǎng)+等新技術(shù)引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)鏈全面自動(dòng)化、智能化成為未來發(fā)展趨勢(shì)，生產(chǎn)不再依傍簡(jiǎn)單勞動(dòng)者，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)逐漸被替代，越來越過剩的低技能勞動(dòng)力可能屈服于資本對(duì)其勞動(dòng)權(quán)利的剝削，導(dǎo)致新技術(shù)傳播出現(xiàn)曲折性（張新春，2019）[19]。這表明就業(yè)結(jié)構(gòu)失衡會(huì)阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，不利于內(nèi)循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸和融入新的多邊貿(mào)易。新發(fā)展格局形成應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)各產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)發(fā)展，此時(shí)需要財(cái)稅政策發(fā)揮協(xié)調(diào)就業(yè)作用并倒逼產(chǎn)業(yè)升級(jí)形成新的產(chǎn)業(yè)集群，為國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)協(xié)同發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

四、當(dāng)前我國(guó)穩(wěn)就業(yè)、保就業(yè)的財(cái)稅政策困境

基于以上對(duì)我國(guó)新發(fā)展格局下就業(yè)矛盾的分析可以發(fā)現(xiàn)，未來穩(wěn)就業(yè)、保就業(yè)的財(cái)稅政策選擇面臨一定的挑戰(zhàn)。另外，許多過去已經(jīng)實(shí)施和當(dāng)前正在落實(shí)的就業(yè)政策也由于各種因素陷入低效用的困境。因此，應(yīng)當(dāng)剖析和總結(jié)其產(chǎn)生的原因，汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，錨定政策難點(diǎn)，為后續(xù)充分發(fā)揮財(cái)稅政策穩(wěn)就業(yè)、保就業(yè)的效用探索新的思路。

（一）財(cái)稅政策零散寬泛，未充分發(fā)揮促就業(yè)實(shí)效

就業(yè)是我國(guó)面臨的主要社會(huì)問題，多年來已有大量財(cái)稅政策調(diào)控就業(yè)的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，但當(dāng)前就業(yè)矛盾依然突出，原因之一在于促就業(yè)的財(cái)稅政策選擇范圍廣泛但缺乏一定針對(duì)性。我國(guó)政府下達(dá)的政策文件眾多且涵蓋各個(gè)方面，盡可能從全方位支持就業(yè)，但也因此容易出現(xiàn)政策零散繁雜、難成體系的問題，再加上具體執(zhí)行辦法模糊和缺少配套措施等種種因素，導(dǎo)致后續(xù)落實(shí)方向不明、惠及對(duì)象有限甚至偏離政策制定預(yù)期目標(biāo)。

1.促進(jìn)個(gè)人就業(yè)。為推動(dòng)人才紅利的形成，我國(guó)財(cái)政不斷加大教育支出資金規(guī)模，高校畢業(yè)生雖然在總量上有所增加，但與急缺人才的創(chuàng)新型、科技型等專業(yè)性崗位匹配度不高，就業(yè)形勢(shì)愈加嚴(yán)峻，盡管政府隨之出臺(tái)各類就業(yè)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼優(yōu)惠政策以鼓勵(lì)就業(yè)，但實(shí)際上未從根源上化解大學(xué)生就業(yè)難的問題。原因之一是各高校教育經(jīng)費(fèi)并不一定與教學(xué)質(zhì)量相匹配，如許多高校不斷擴(kuò)大校區(qū)規(guī)模，但不注重培養(yǎng)模式的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致大學(xué)生供給難以對(duì)接社會(huì)需求。另外，新增的就業(yè)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策在不同社會(huì)群體間差別不大，各地在實(shí)施過程中普遍采取類似措施，未實(shí)現(xiàn)因人而異和因地制宜，再加上信息零散，缺少統(tǒng)一平臺(tái)收納各地就業(yè)政策以形成體系，受眾群體難以全面了解相關(guān)信息并快速享受政策扶持，不能有的放矢地激勵(lì)就業(yè)。隨著社會(huì)老齡化程度不斷提高，民生托底保障工作責(zé)任重大，資金、政策和許多項(xiàng)目?jī)A斜于低收入群體，但由于社會(huì)保障制度等配套措施不健全，低收入群體因勞動(dòng)收入與不就業(yè)享受社會(huì)保障收入相當(dāng)而怠于就業(yè)。一些針對(duì)就業(yè)困難人員開展的技能培訓(xùn)活動(dòng)缺乏具體培訓(xùn)流程標(biāo)準(zhǔn)和培訓(xùn)質(zhì)量評(píng)價(jià)，地方多以受培訓(xùn)人次作為政績(jī)結(jié)果，實(shí)際培訓(xùn)卻停留在砌筑工、廚師等傳統(tǒng)型職業(yè)方向，與現(xiàn)有新業(yè)態(tài)需求不相契合，不能充分刺激靈活就業(yè)，偏離政策保障就業(yè)的初衷。

2.為企業(yè)減負(fù)。近年來減稅降費(fèi)和其他優(yōu)惠補(bǔ)貼政策資金規(guī)模不斷加大、受眾企業(yè)范圍不斷擴(kuò)張，但在實(shí)際執(zhí)行中卻存在落實(shí)難的問題。一方面，站在政策執(zhí)行者角度，當(dāng)前小微企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)稅收優(yōu)惠政策條件規(guī)定并非完全一致，政策眾多且長(zhǎng)短期摻雜，容易出現(xiàn)相互沖突和排斥，管理難度大，執(zhí)行效率低。另一方面，站在應(yīng)受益企業(yè)角度，政策安排缺乏對(duì)企業(yè)真實(shí)需要的靈敏度，致使實(shí)際效果不佳。比如，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用延緩繳納可能對(duì)企業(yè)征信造成不良影響，同時(shí)也是關(guān)切職工個(gè)人利益的敏感點(diǎn)，這些因素可能讓企業(yè)在綜合考慮下放棄享受優(yōu)惠政策。而且中小微企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率普遍偏高，且不同行業(yè)間存在明顯差異，“一刀切”的財(cái)稅政策釋放的資金空間多被企業(yè)用于還債，處于虧損狀態(tài)的企業(yè)也無法享受所得稅優(yōu)惠，許多政策收效甚微，更談不上刺激企業(yè)雇傭勞動(dòng)意愿。除此之外，財(cái)稅部門為給予疫情下外需不足、成本上升的外貿(mào)企業(yè)以扶持，普適性的出口退免稅政策持續(xù)加碼，引發(fā)部分企業(yè)以此謀利，不斷擴(kuò)大當(dāng)前低層次產(chǎn)品出口規(guī)模而不愿對(duì)技術(shù)創(chuàng)新予以投入的短視行為，不利于企業(yè)提升核心競(jìng)爭(zhēng)力并在外循環(huán)中扎根站穩(wěn)，因而基于此種方式增加的就業(yè)也不能長(zhǎng)久保持。

3.促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。我國(guó)就業(yè)分布正從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)、制造業(yè)流動(dòng)至服務(wù)業(yè)中，政府為加速就業(yè)轉(zhuǎn)移給予第三產(chǎn)業(yè)較多的政策支撐，但由于我國(guó)就業(yè)彈性較小且政府財(cái)力有限，難以對(duì)就業(yè)產(chǎn)生長(zhǎng)期的根本性影響，通過刺激單一產(chǎn)業(yè)內(nèi)行業(yè)的發(fā)展帶來的就業(yè)調(diào)整力度有限，且易造成顧此失彼的局面。雙循環(huán)新發(fā)展格局背景下，各行業(yè)應(yīng)當(dāng)環(huán)環(huán)相扣，共同實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，需要轉(zhuǎn)變?cè)取靶袠I(yè)+減收增支”財(cái)稅政策，不以產(chǎn)業(yè)定界，更多地引導(dǎo)零散產(chǎn)業(yè)趨向集中創(chuàng)造規(guī)模經(jīng)濟(jì)以吸納更多就業(yè)。無論促進(jìn)就業(yè)的財(cái)稅政策從哪個(gè)角度出發(fā)，都要千方百計(jì)落實(shí)到人本身，避免“撒芝麻鹽”式表層政策。不斷完善配套措施并落細(xì)執(zhí)行辦法，真正實(shí)現(xiàn)全方位促就業(yè)是下一步的財(cái)稅政策難點(diǎn)。

（二）就業(yè)彈性持續(xù)降低，財(cái)稅政策方向有待轉(zhuǎn)變

依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與就業(yè)增長(zhǎng)存在正相關(guān)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)下行壓力下，擴(kuò)張性的財(cái)稅政策能夠帶來經(jīng)濟(jì)和就業(yè)雙贏。但實(shí)際上我國(guó)經(jīng)濟(jì)和就業(yè)雙向互動(dòng)能力較弱，甚至出現(xiàn)背離現(xiàn)象。如圖2 所示，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率遠(yuǎn)高于就業(yè)增長(zhǎng)率，且經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率變動(dòng)引起的就業(yè)變動(dòng)幅度很小，在2009 年、2011 年、2017 年皆出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)增長(zhǎng)方向相背離的現(xiàn)象，表明隨著技術(shù)進(jìn)步和制度創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來源不再主要依靠于勞動(dòng)集中型產(chǎn)業(yè)，與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)創(chuàng)造就業(yè)崗位的能力也有所降低。就業(yè)彈性用于衡量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)就業(yè)的能力，就業(yè)彈性越趨近于1 表明經(jīng)濟(jì)體吸附就業(yè)的能力越強(qiáng)。我國(guó)就業(yè)彈性自2014 年起逐年降低，2017 年僅為0.0069，2018-2019 年就業(yè)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，就業(yè)彈性為負(fù)值，表明當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與居民就業(yè)發(fā)展并非一致。

圖2 2008－2019 年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就業(yè)彈性變動(dòng)情況

我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩，就業(yè)增長(zhǎng)率一再降低，與過去相關(guān)財(cái)稅政策實(shí)施關(guān)系密切。過去為激勵(lì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，政府廣泛投資于產(chǎn)出能力強(qiáng)的重化工業(yè)等資本密集型產(chǎn)業(yè)，真正吸附就業(yè)能力強(qiáng)的行業(yè)由于產(chǎn)出能力弱，得不到充足資金支持，財(cái)政投資出現(xiàn)逆就業(yè)傾向。除此之外，我國(guó)地方政績(jī)考核曾經(jīng)存在偏重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)的現(xiàn)象，再加上地方稅體系不健全，地方財(cái)政收支趨緊，資本密集的大型企業(yè)不僅能帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且能為地方創(chuàng)造更多稅收收入，成為地方政府主要引入和發(fā)展對(duì)象。而作為就業(yè)主體的小微企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)不但扶持不到位，還背負(fù)著沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，短視的財(cái)稅政策會(huì)使保增長(zhǎng)和保就業(yè)發(fā)生沖突。應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的沖擊，我國(guó)政府堅(jiān)定將就業(yè)放置更加重要的位置，如何創(chuàng)新地運(yùn)用財(cái)稅手段穩(wěn)就業(yè)、保就業(yè)并與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)形成良性循環(huán)成為政策難點(diǎn)。

（三）減稅降費(fèi)力度加大，財(cái)政就業(yè)支出壓力倍增

近年來，我國(guó)減稅降費(fèi)規(guī)模逐年擴(kuò)張，加之經(jīng)濟(jì)下行導(dǎo)致收入增長(zhǎng)乏力，使得財(cái)政收支“緊平衡”特征日益明顯。據(jù)財(cái)政部發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2020 年全國(guó)一般公共預(yù)算收入為182895 億元，同比下降3.9%；全國(guó)稅收收入為154310 億元，同比下降2.3%；非稅收入為28595 億元，同比下降11.7%。而全國(guó)一般公共預(yù)算支出為245588 億元，同比增加2.8%，其中地方一般公共預(yù)算收支差額達(dá)110368 億元，同比增加7686 億元，這在一定程度上表明地方自給能力略顯薄弱。另外，許多地方部門缺乏項(xiàng)目預(yù)算事前預(yù)估和總量控制，導(dǎo)致有限資金被慣性支出鎖定，財(cái)政騰挪空間有限，從而使得地方財(cái)政在穩(wěn)就業(yè)、保就業(yè)方面出現(xiàn)力有不逮現(xiàn)象。如何在財(cái)力有限、各方期待財(cái)政資金迫切的情況下，協(xié)調(diào)和配置資金實(shí)現(xiàn)利用效能最大化，是考驗(yàn)穩(wěn)就業(yè)、保就業(yè)的財(cái)稅政策供給的難點(diǎn)。

五、新發(fā)展格局下穩(wěn)就業(yè)、保就業(yè)財(cái)稅政策的優(yōu)化路徑

保就業(yè)是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著錯(cuò)綜復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)情形下社會(huì)穩(wěn)定的底線，穩(wěn)就業(yè)是在變局中尋求經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)情形下的高線。構(gòu)建新發(fā)展格局，財(cái)稅政策不僅要基于微觀主體做好就業(yè)保障，更要兼顧自身可持續(xù)性從宏觀視角出發(fā)為長(zhǎng)期的就業(yè)穩(wěn)定做好打算。

（一）強(qiáng)化財(cái)稅政策的就業(yè)導(dǎo)向，為雙循環(huán)發(fā)展蓄力賦能

在以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的構(gòu)建過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式也將會(huì)作出調(diào)整，更加強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大內(nèi)需與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相結(jié)合，追尋質(zhì)量變革、效率變革以及動(dòng)力變革。無論是需求側(cè)還是供給側(cè)都與就業(yè)緊密相連，都要聚焦就業(yè)導(dǎo)向，要對(duì)就業(yè)容量進(jìn)行擴(kuò)圍，對(duì)就業(yè)質(zhì)量進(jìn)行提升，推動(dòng)充分就業(yè)。為此，要讓就業(yè)優(yōu)先更好地立足于財(cái)政調(diào)控的目標(biāo)中，增強(qiáng)財(cái)稅政策對(duì)就業(yè)現(xiàn)狀的適配性。從需求側(cè)角度，在當(dāng)前外需疲軟的情況下，應(yīng)當(dāng)著力提高內(nèi)需比重。為擺脫這種發(fā)展模式，一方面，對(duì)原有依賴出口的企業(yè)進(jìn)行內(nèi)需挖掘和補(bǔ)貼扶持，減輕其稅費(fèi)負(fù)擔(dān)并引導(dǎo)其將產(chǎn)品轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，同時(shí)也要利用一系列財(cái)稅政策轉(zhuǎn)移外部風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)住外需和尋找新的合作伙伴；另一方面，政府投資應(yīng)致力于在5G、人工智能、大數(shù)據(jù)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和應(yīng)用上取得突破，以此優(yōu)化消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施，刺激信息和服務(wù)消費(fèi)，同時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼要靈活利用消費(fèi)券這一載體，依靠國(guó)內(nèi)超大市場(chǎng)規(guī)模優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)，從而提振消費(fèi)、刺激生產(chǎn)、促進(jìn)就業(yè)，構(gòu)建國(guó)內(nèi)大循環(huán)。利用消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需還需要在供給側(cè)發(fā)力促進(jìn)消費(fèi)升級(jí)。從供給側(cè)角度，受國(guó)外技術(shù)壟斷影響，我國(guó)企業(yè)長(zhǎng)期被鎖定于價(jià)值鏈低端，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)品升級(jí)緩慢。為擺脫這種低效模式，一方面，財(cái)稅政策要對(duì)當(dāng)前我國(guó)受全球價(jià)值鏈動(dòng)蕩影響的進(jìn)口產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的替代和補(bǔ)充予以支持；另一方面，財(cái)稅政策要對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)加以引導(dǎo)，大力發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，讓技術(shù)革新帶動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)方式重組變革，穩(wěn)步推進(jìn)高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)品漸進(jìn)成為精品，實(shí)現(xiàn)科技內(nèi)循環(huán)。同時(shí)做好量子計(jì)算等前沿產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域研發(fā)資金保障和政策協(xié)調(diào)，以練就“獨(dú)門絕技”穩(wěn)固外循環(huán)。雖然在這一過程中不可避免會(huì)釋放低技能勞動(dòng)力，但長(zhǎng)期來看，高素質(zhì)人才就業(yè)需求的增加可在一定程度上緩解就業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾。此外，增加對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和軌道交通建設(shè)的投入，為城市圈的集聚和產(chǎn)業(yè)帶的形成厚植沃土，進(jìn)而促進(jìn)人才循環(huán)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化，打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)，為促進(jìn)國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)蓄力賦能。

（二）增強(qiáng)財(cái)稅政策針對(duì)性，保障重點(diǎn)群體和困難群體就業(yè)

近年來，我國(guó)穩(wěn)就業(yè)、保就業(yè)的工作進(jìn)行得如火如荼，高校畢業(yè)生、農(nóng)民工和去產(chǎn)能人員是財(cái)稅政策重點(diǎn)保障對(duì)象，繼續(xù)支持和健全對(duì)重點(diǎn)群體和困難群體的就業(yè)保障任重道遠(yuǎn)。未來構(gòu)建新發(fā)展格局的過程中，就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾可能愈加突出，需要更針對(duì)性地使用財(cái)稅政策，以提升勞動(dòng)者技能素質(zhì)的方式來迎合就業(yè)崗位發(fā)展新變化。首先，在人才工作方面，財(cái)稅政策應(yīng)對(duì)職業(yè)教育體系建設(shè)給予更大支持，跟進(jìn)理工農(nóng)醫(yī)類高層次應(yīng)用型人才培養(yǎng)，并依據(jù)各院校特色制定具體執(zhí)行辦法，將就業(yè)政策落實(shí)落細(xì)，推動(dòng)各高校與科研院所和企業(yè)協(xié)同培養(yǎng)綜合性高素質(zhì)人才，以教育投入帶動(dòng)高等教育體制的改革。同時(shí)，地方引才政策也要根據(jù)自身地理、經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)展現(xiàn)異質(zhì)性，引進(jìn)真正需要的人才并用好人才，避免好高騖遠(yuǎn)地引進(jìn)高精尖人才卻出現(xiàn)用不上、留不住的現(xiàn)象，造成就業(yè)不穩(wěn)定。其次，在保障農(nóng)民工和城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員就業(yè)方面，向彈性工作等靈活就業(yè)方式提供更多政策優(yōu)惠，加強(qiáng)社會(huì)保障體系的創(chuàng)新和完善，確保勞動(dòng)者在流動(dòng)過程中享受到應(yīng)有的權(quán)益。夯實(shí)底線思維，發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)援企穩(wěn)崗的補(bǔ)貼效用以進(jìn)一步預(yù)防失業(yè)，同時(shí)增加財(cái)政在就業(yè)安置方面的投入，如開發(fā)更多公益性崗位等。以開放包容的姿態(tài)培育農(nóng)業(yè)經(jīng)理人等新就業(yè)形態(tài)，巧妙地利用附著于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的非標(biāo)準(zhǔn)化招聘形成，減少對(duì)就業(yè)弱勢(shì)群體的歧視，拓展個(gè)體就業(yè)邊界。另外，財(cái)政對(duì)就業(yè)公共服務(wù)供給要不斷專業(yè)化，科學(xué)判斷就業(yè)市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì)，合理規(guī)劃就業(yè)培訓(xùn)，更好地滿足新就業(yè)傾向，并將培訓(xùn)質(zhì)量與財(cái)政扶持力度相鏈接，為就業(yè)者提供更有針對(duì)性、更優(yōu)質(zhì)的就業(yè)服務(wù)。最后，以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，對(duì)不同群體予以不同的財(cái)稅政策支持，比起稅收優(yōu)惠，創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)資金支持更能激發(fā)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)積極性，因而政府可通過設(shè)立創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新引導(dǎo)資金聯(lián)動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)一步孵化大學(xué)生創(chuàng)業(yè)。對(duì)于農(nóng)民工要加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理指導(dǎo)，進(jìn)一步完善創(chuàng)業(yè)小額擔(dān)保貸款扶持和企業(yè)所得稅等稅收減免政策。對(duì)城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員做好社區(qū)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，提供相關(guān)補(bǔ)貼和減免相關(guān)手續(xù)費(fèi)。除此之外，政府要主動(dòng)打破信息障礙，促進(jìn)大眾媒體流通向公眾普及就業(yè)政策和傳遞崗位信息，利用大數(shù)據(jù)、云分享等先進(jìn)技術(shù)手段，打造集成各地區(qū)、各行業(yè)、各群體就業(yè)優(yōu)惠政策于一體的綜合信息平臺(tái)，加速政策落地。

（三）優(yōu)化財(cái)稅政策落地路徑，提高企業(yè)的獲得感

私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶是我國(guó)靈活就業(yè)和再就業(yè)的重要載體，然而國(guó)家和省級(jí)財(cái)稅政策直達(dá)中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶的難度較大，成本也較高，因此政策執(zhí)行應(yīng)不斷開拓新思路，尤其是在新冠肺炎疫情負(fù)面沖擊下，財(cái)稅政策應(yīng)致力于更快做好企業(yè)紓困工作，幫助企業(yè)回歸常態(tài)化經(jīng)營(yíng)。第一，增強(qiáng)財(cái)稅政策可操作性，統(tǒng)一享受政策優(yōu)惠的企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于個(gè)體工商戶等無法享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠的就業(yè)形式，可通過完善相關(guān)個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策，培育專業(yè)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)助中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶申請(qǐng)符合條件的優(yōu)惠政策。第二，增強(qiáng)財(cái)稅政策的靈活性，利用信息化平臺(tái)強(qiáng)化政企交流，了解中小微企業(yè)的真實(shí)訴求，提供規(guī)模合理的財(cái)政補(bǔ)貼，探索以獎(jiǎng)代免的模式，同時(shí)，根據(jù)外貿(mào)企業(yè)異質(zhì)性定制差異化的退稅方案，讓企業(yè)更有獲得感。隨著經(jīng)濟(jì)向好，財(cái)稅政策在中長(zhǎng)期要發(fā)揮引導(dǎo)作用，打造良好營(yíng)商環(huán)境，增強(qiáng)市場(chǎng)主體自身抗風(fēng)險(xiǎn)韌性。具體可采取以下兩種措施：一是根據(jù)中小企業(yè)舉債經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)，利用財(cái)稅政策協(xié)助打通融資障礙，增強(qiáng)中小企業(yè)勞動(dòng)雇傭意愿。稅務(wù)部門要積極主動(dòng)與銀行進(jìn)行銀稅互動(dòng)，憑借納稅信用協(xié)助企業(yè)貸款。財(cái)政部門要利用有限的資金杠桿撬動(dòng)民間投資，重點(diǎn)支持科創(chuàng)型中小企業(yè)，與融資擔(dān)保公司合作建立貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，完善信用體系，優(yōu)化融資環(huán)境。二是提升中小微企業(yè)與個(gè)體工商戶自身綜合素質(zhì)。政府要引導(dǎo)市場(chǎng)主體洞悉新興技術(shù)和國(guó)家政策發(fā)展方向，突破生產(chǎn)傳統(tǒng)產(chǎn)品的狹窄視野，指導(dǎo)企業(yè)將技改資金注入新技術(shù)、新設(shè)備，改進(jìn)生產(chǎn)工藝和增加產(chǎn)品附加價(jià)值，使之快速對(duì)接消費(fèi)者情感性和功能性需求，以此塑造自主品牌和增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，定期組織中小微企業(yè)和大型企業(yè)開展交流學(xué)習(xí)活動(dòng)，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體間相互合作，實(shí)現(xiàn)融通發(fā)展。這不僅有益于提高市場(chǎng)主體自身應(yīng)變能力和涵養(yǎng)就業(yè)能力，而且有利于暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際生產(chǎn)和消費(fèi)的循環(huán)。

（四）收攏產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策，耦合產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)相互影響、相互依存，相關(guān)財(cái)稅政策既不能一味側(cè)重于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，否則容易導(dǎo)致資本深化帶來過多失業(yè)，也不能只注重保障當(dāng)前的就業(yè)而長(zhǎng)久保留生產(chǎn)效率低下的落后產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前，我國(guó)就業(yè)結(jié)構(gòu)較明顯地滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)收攏各個(gè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)散亂的財(cái)稅政策彌合各產(chǎn)業(yè)發(fā)展間隙，形成促進(jìn)各產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的政策體系，并間接性地協(xié)調(diào)就業(yè)。首先，對(duì)于勞動(dòng)生產(chǎn)率較低的農(nóng)業(yè)，財(cái)政應(yīng)予以資金支持推動(dòng)其產(chǎn)業(yè)化，如促進(jìn)第一、二產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，打造具有地域特色的工業(yè)型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)；增強(qiáng)農(nóng)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)動(dòng)，開發(fā)云養(yǎng)殖等新業(yè)態(tài)，催生第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動(dòng)力。這樣既能夠形成產(chǎn)業(yè)集群吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力，又可以提高生產(chǎn)效率帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興。其次，財(cái)稅政策對(duì)于制造業(yè)、餐飲業(yè)等第二、三產(chǎn)業(yè)中傳統(tǒng)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)改良升級(jí)予以更大支持，降低其由于落后于發(fā)展趨勢(shì)反而造成就業(yè)流失的風(fēng)險(xiǎn)。最后，數(shù)據(jù)是當(dāng)今時(shí)代最活躍的生產(chǎn)要素，應(yīng)當(dāng)抓住數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的契機(jī)，著重支持大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以此推動(dòng)三產(chǎn)融合駛?cè)霐?shù)字化軌道，進(jìn)而催生新就業(yè)形態(tài)，開辟就業(yè)市場(chǎng)新空間。

（五）財(cái)政資金精準(zhǔn)滴灌，強(qiáng)化資金使用效益

眾多不確定不穩(wěn)定因素交織下，財(cái)政作為保障和穩(wěn)定居民就業(yè)的重要承擔(dān)者，責(zé)任重大。首先，要做好財(cái)政中期規(guī)劃，全過程監(jiān)控資金當(dāng)年使用績(jī)效和中期成效，通過專家測(cè)算等方式為項(xiàng)目應(yīng)用資金設(shè)定最高限額，以此減少資金浪費(fèi)和閑置，不斷完善資金規(guī)劃，確保在風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)有充足的應(yīng)對(duì)之力，為長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)支出預(yù)留空間。其次，分領(lǐng)域、分層次把錢花在刀刃上，精準(zhǔn)滴灌就業(yè)彈性高的行業(yè)，著重培育龍頭企業(yè)，利用鯰魚效應(yīng)激發(fā)行業(yè)內(nèi)其他市場(chǎng)主體活力。最后，就業(yè)支出講求績(jī)效，通過財(cái)政撥付大專項(xiàng)資金加部門列定項(xiàng)目清單的模式，給予各部門一定權(quán)力自由調(diào)整各項(xiàng)目間資金，提高資金配置效率。特別要對(duì)就業(yè)補(bǔ)助等專項(xiàng)資金項(xiàng)目做好績(jī)效管理，建立就業(yè)結(jié)果評(píng)價(jià)機(jī)制并與資金安排掛鉤，統(tǒng)籌有限資金，攏指成拳刺激就業(yè)，落實(shí)就業(yè)資金使用效益，真正穩(wěn)住就業(yè)底盤。只有不斷完善地方稅體系，提高地方自給率，才能在新發(fā)展格局下行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

注：

①數(shù)據(jù)來源于中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，由作者計(jì)算所得。