■文/劉勇 魏際剛 張立群（國務(wù)院發(fā)展研究中心）

國家綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)是交通強(qiáng)國戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)和組成部分。黨的十九屆五中全會(huì)通過的《“十四五”規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)建議》中再次強(qiáng)調(diào)，要加快建設(shè)交通強(qiáng)國，完善綜合運(yùn)輸大通道、綜合交通樞紐和物流網(wǎng)絡(luò)，加快城市群和都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)化，提高農(nóng)村和邊境地區(qū)交通通達(dá)深度。這為構(gòu)建國家綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)指明了方向。在此，按照《交通強(qiáng)國戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》中提出的“構(gòu)建現(xiàn)代化高質(zhì)量綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)”的具體要求，就城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化條件下國家綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)提出以下幾點(diǎn)建議。

一、綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)是城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系的內(nèi)在組成部分

從純粹的空間和區(qū)域經(jīng)濟(jì)角度看，人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的國土空間占有和利用方式只有“點(diǎn)、線、面”三種形態(tài)，并構(gòu)成城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的“點(diǎn)、線、面”空間結(jié)構(gòu)體系。其中：“點(diǎn)”指城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系（或城鎮(zhèn)體系），是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的主要空間場所，按照城鄉(xiāng)居民點(diǎn)之間的關(guān)系可構(gòu)成城市群綿延帶、城市群、都市圈、中心城市區(qū)和中心城市等。“面”指農(nóng)田和生態(tài)，是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的自然本底和基礎(chǔ)，可進(jìn)一步劃分農(nóng)田、草原、山地、丘陵和荒漠等（未包括海洋國土）。而“線”，則是指連接各城鄉(xiāng)居民點(diǎn)之間的交通線路網(wǎng)絡(luò)，是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的空間框架，可進(jìn)一步按居民點(diǎn)的行政級別劃分若干層次的連接網(wǎng)絡(luò)。事實(shí)上，各城鄉(xiāng)居民點(diǎn)之間的連接網(wǎng)絡(luò)是構(gòu)建綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)和目的，這充分說明綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)是城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)重要的內(nèi)在組成部分。

而所謂城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)，就是建立在“點(diǎn)、線、面”空間結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，由這三種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本空間占有形態(tài)缺一不可地有機(jī)組合而成的空間分區(qū)體系，并按照空間區(qū)域范圍尺度的大小可分別構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)域、縣域、地（市）域、省區(qū)和國域（以及大洲域和全球域）等多個(gè)空間分區(qū)層次，由此形成的多層次的城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間分區(qū)體系。為分析和研究方便起見，這里將這些多層次城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)分區(qū)體系歸納為高層大尺度、中層中尺度和基層小尺度等三個(gè)大的分區(qū)層次。這樣就可以與《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》中提出的“發(fā)達(dá)的快速網(wǎng)、完善的干線網(wǎng)、廣泛的基礎(chǔ)網(wǎng)”交通綜合立體網(wǎng)絡(luò)體系相互對應(yīng)并融合起來。

二、城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)多層次空間分區(qū)體系的連接網(wǎng)絡(luò)，與交通強(qiáng)國戰(zhàn)略中的“三網(wǎng)”相結(jié)合，就是未來國家綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)頂層設(shè)計(jì)的初步方案

在城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化條件下，作為其內(nèi)在組成部分的“線狀”多層次分區(qū)體系的連接網(wǎng)絡(luò)體系，即綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)，具有基礎(chǔ)設(shè)施“先行官”的功能和作用。進(jìn)一步完善其功能，搞好其頂層設(shè)計(jì)十分重要。事實(shí)上，綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)的頂層設(shè)計(jì)，就是探討如何在城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)“點(diǎn)線面”空間結(jié)構(gòu)中，將不同大小規(guī)模和不同行政級別的城鄉(xiāng)居民“點(diǎn)”有機(jī)地連接起來。以“線”的形式構(gòu)建起城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和整體化的多層次空間連接網(wǎng)絡(luò)框架體系，落實(shí)《交通強(qiáng)國戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》中提出的“發(fā)達(dá)的快速網(wǎng)、完善的干線網(wǎng)、廣泛的基礎(chǔ)網(wǎng)”的現(xiàn)代化綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，來有力支撐和服務(wù)城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)這一目的，需要完成以下三個(gè)方面的任務(wù)：一是各級別城鄉(xiāng)居民點(diǎn)之間的交通連接模式的選擇；二是城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)多層次空間分區(qū)體系之間的一體化互聯(lián)互通模式的建立；三是設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化條件下綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)頂層設(shè)計(jì)的初步方案。

（一）城鄉(xiāng)居民點(diǎn)之間的交通連接模式的選擇

交通的本質(zhì)是地表“點(diǎn)與點(diǎn)”之間有形的物理連接，交通連接模式則是指地表空間“點(diǎn)”與“點(diǎn)”之間連接的幾何模式。從理論上看，交通連接的幾何模式主要有：“直線三角型”“四方網(wǎng)格型”和“同心圓輻射型”，以及三種模式混合型等幾何模式。其中，航空和海運(yùn)多采取“直線三角型”布局，城際交通和城市內(nèi)部交通多為“四方網(wǎng)格型”或“中心同心圓輻射型”。就我國的國情而言，除了全國大尺度高層、城鄉(xiāng)之間和城市內(nèi)部的交通網(wǎng)絡(luò)（多為“四方網(wǎng)格型”）之外，其它各城鄉(xiāng)區(qū)域?qū)哟蔚慕煌ㄟ\(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)體系都應(yīng)該采用所謂“直線三角形”幾何模式（城鄉(xiāng)之間交通將由上述網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部解決，部分覆蓋不到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則可修建專門的線路解決）?？梢越梃b和比較一下美國的全國國土空間交通網(wǎng)絡(luò)的連接幾何模式，也基本上是“直線三角形”幾何模式（見圖1）。

（二）城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)多層次分區(qū)體系之間一體化互聯(lián)互通模式的建立

現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)是多層次空間區(qū)域體系，從行政區(qū)劃的角度看有五個(gè)層次。每個(gè)層次的城鄉(xiāng)居民點(diǎn)之間都采取“直線三角形”的連接網(wǎng)絡(luò)幾何模式，分別構(gòu)建各級別層次的連接網(wǎng)絡(luò)體系，最終形成多層次城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化互聯(lián)互通模式：即省會(huì)城市及以上級別城市之間的“直線三角形”交通網(wǎng)絡(luò)體系，地（市）域中心城市之間的“直線三角形”交通網(wǎng)絡(luò)體系，縣城之間的“直線三角形”交通網(wǎng)絡(luò)體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的“直線三角形”交通網(wǎng)絡(luò)體系和村莊之間的“直線三角形”交通網(wǎng)絡(luò)體系。

至于各不同級別居民點(diǎn)之間，特別是城鄉(xiāng)之間的交通線路，往往在上述各層次的交通網(wǎng)絡(luò)中已經(jīng)連接了起來，少數(shù)未連接起來的居民點(diǎn)則可以通過修建必要的專門的連接線加以解決。另外，城鎮(zhèn)居民點(diǎn)內(nèi)部的交通網(wǎng)絡(luò)，則遵循城鎮(zhèn)交通網(wǎng)絡(luò)的設(shè)計(jì)和建設(shè)規(guī)律，不在此論述。

圖1 美國中心鎮(zhèn)以上居民點(diǎn)“直線三角形”交通線路示意圖

（三）未來我國國家綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)頂層設(shè)計(jì)的初步方案

上述多層次城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化互聯(lián)互通連接模式，與《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》中提出的“發(fā)達(dá)的快速網(wǎng)、完善的干線網(wǎng)、廣泛的基礎(chǔ)網(wǎng)”的綜合交通立體網(wǎng)絡(luò)體系主體框架有機(jī)結(jié)合起來，就構(gòu)成了未來我國城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化條件下的綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)的頂層設(shè)計(jì)最終模式的初步設(shè)想方案（參見圖1）。為實(shí)現(xiàn)“全國123 出行交通圈”（都市區(qū)1小時(shí)通勤、城市群2 小時(shí)通達(dá)、全國主要城市3 小時(shí)覆蓋）和“全球123 快貨物流圈”（國內(nèi)1 天送達(dá)、周邊國家2 天送達(dá)、全球主要城市3 天送達(dá)）旅客聯(lián)程運(yùn)輸便捷順暢、貨物多式聯(lián)運(yùn)高效經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化高質(zhì)量交通強(qiáng)國的宏觀目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

以上兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)之間可以形成如下相互對應(yīng)的關(guān)系：

一是高層大尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與發(fā)達(dá)的“快速網(wǎng)體系”之間的對應(yīng)關(guān)系。即全國總體城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)層次和省區(qū)城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)層次構(gòu)成的大尺度高層城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)層次，與綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)層次中發(fā)達(dá)的快速網(wǎng)體系，構(gòu)成相互對應(yīng)的關(guān)系。該層次的交通運(yùn)輸方式主要有高速鐵路網(wǎng)、高速公路網(wǎng)、民航運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)等，肩負(fù)著三大地帶、四大板塊、八大跨省區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)（或城鎮(zhèn)群綿延帶），以及各省會(huì)城市之間（其數(shù)量可能還會(huì)增加）的快速交通運(yùn)輸任務(wù)。

二是中層中尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與完善的“干線網(wǎng)”之間的對應(yīng)關(guān)系。即地（市）域（包括中心城市、都市圈區(qū)、城市群區(qū)域）城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)層次和縣域城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)層次構(gòu)成中等尺度中觀城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)層次，與交通體系中完善的干線網(wǎng)相互對應(yīng)關(guān)系。該層次的主要運(yùn)輸方式有國道、普通鐵路、城際軌道交通、江湖海水運(yùn)和管道運(yùn)輸?shù)?。肩?fù)著地級及以上中心城市、中心城市區(qū)（包括其所在縣域）、都市圈、城市群以及縣城與縣城之間的大宗貨物與通勤人員的交通運(yùn)輸任務(wù)。

三是基層小尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與廣泛的“基礎(chǔ)網(wǎng)”之間的對應(yīng)關(guān)系。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)層次和村莊區(qū)域經(jīng)濟(jì)層次等小尺度基層城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)層次，與交通體系中的廣泛基礎(chǔ)網(wǎng)相互對應(yīng)。該層次的主要運(yùn)輸方式有“四好”鄉(xiāng)村公路、小河水運(yùn)等，肩負(fù)著城鄉(xiāng)之間和縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊之間的城鄉(xiāng)生產(chǎn)物資和生活消費(fèi)品以及人員的交通運(yùn)輸任務(wù)。

三、實(shí)現(xiàn)綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)頂層設(shè)計(jì)方案的若干保障措施

（一）進(jìn)一步提高對綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)

我國正處在“兩個(gè)一百年”的歷史交匯期，正在全面拉開經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的大幕。第一個(gè)百年的偉大歷史奮斗，主要解決了“有沒有”的問題。我們建立了新中國，完成了工業(yè)化奠基，找到了中國特色社會(huì)主義道路，解決了十幾億中國人民吃穿用住行等方面的基本需求。第二個(gè)百年，我們要建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，重點(diǎn)要解決“好不好”的問題。實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)代化城鄉(xiāng)格局、現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系相配套的高水平基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)保障能力至關(guān)重要。建設(shè)現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系，是其中一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)，必須高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)加快起步。要做好長遠(yuǎn)布局的科學(xué)規(guī)劃，堅(jiān)持一張藍(lán)圖干到底；要一茬接一茬，久久為功地把可以充分滿足十幾億人民現(xiàn)代化美好出行需求的現(xiàn)代化綜合交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)好；把最大幅度降低物流成本的交通保障設(shè)施建設(shè)好?！皩?shí)現(xiàn)好不好，先從綜合交通體系水平提高上見分曉”應(yīng)該是新時(shí)代交通基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先發(fā)展的基本指導(dǎo)思想。有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，近年來在城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的“點(diǎn)線面”空間結(jié)構(gòu)中，各個(gè)城鄉(xiāng)居民“點(diǎn)”中的財(cái)富來源主要是外部運(yùn)輸而來，“點(diǎn)”中內(nèi)部自己生產(chǎn)和創(chuàng)造的財(cái)富所占比例越來越小。這充分說明城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)分工合作越來越細(xì)，城內(nèi)外經(jīng)濟(jì)和人員的交往越來越頻繁，也充分說明在其中起關(guān)鍵的連接作用的交通運(yùn)輸線路的作用越來越重要。

（二）進(jìn)一步發(fā)揮政府在建設(shè)綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)體系中的重要作用

交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于典型的社會(huì)性公共基礎(chǔ)設(shè)施，具有十分明顯的公益性和非排斥性，是政府不可推卸的責(zé)任。各國都以不同程度的舉國體制來促進(jìn)越來越重要的現(xiàn)代綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的大力發(fā)展。其中比較突出的是美國。事實(shí)上，在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“舉國體制”的應(yīng)用上，美國從修建運(yùn)河網(wǎng)絡(luò)開始，一直到鐵路網(wǎng)絡(luò)、國道網(wǎng)絡(luò)、州際高速公路網(wǎng)絡(luò)和航空機(jī)場網(wǎng)絡(luò)等，都并不亞于包括前蘇聯(lián)和中國在內(nèi)的原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的舉國體制的做法。其中，鐵路網(wǎng)絡(luò)和航空機(jī)場網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)速度和規(guī)模仍然比前蘇聯(lián)和中國快和大。未來我國仍然需要進(jìn)一步加大在建設(shè)現(xiàn)代化綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)中采取新型舉國體制的力度。當(dāng)前我國需求不足矛盾突出，是制約國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)暢通的突出矛盾。必須加快落實(shí)好擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的各項(xiàng)要求，在擴(kuò)大內(nèi)需方面見到顯著成效。實(shí)踐表明，企業(yè)和居民都有順周期行為特點(diǎn)。市場形勢不好時(shí)，企業(yè)會(huì)謹(jǐn)慎投資和安排生產(chǎn)；居民會(huì)謹(jǐn)慎消費(fèi)。因此，解決市場需求不足問題，關(guān)鍵要發(fā)揮好政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策逆周期調(diào)節(jié)的作用。通過政府投資帶動(dòng)企業(yè)投資、帶動(dòng)就業(yè)和居民消費(fèi)。當(dāng)前財(cái)政資金到位較多，但重大工程項(xiàng)目儲(chǔ)備不足明顯制約了資金的使用效果。因此，無論從當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需的要求出發(fā)，還是從第二個(gè)百年高水平奠基出發(fā)，都應(yīng)該加快謀劃好現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)這篇大文章。

（三）進(jìn)一步拓寬融資渠道，確保綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)對資金的巨大需求

一是大幅提高國家財(cái)政投入。大幅提高包括交通在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施投資的比重，提高交通道路通行費(fèi)回投力度，并相應(yīng)地逐步取消高速公路交通收費(fèi)制度，大力增加現(xiàn)代交通基礎(chǔ)設(shè)施國債發(fā)行力度。嚴(yán)格國道、省道和縣鄉(xiāng)公路和其他交通基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)和管護(hù)責(zé)任，做到各級財(cái)政各負(fù)其責(zé)，并強(qiáng)化國家財(cái)政對交通基礎(chǔ)設(shè)施肩負(fù)的總體責(zé)任。可以考慮較大規(guī)模連續(xù)發(fā)行30 年以上期限的長期建設(shè)國債，充分利用中國經(jīng)濟(jì)長期高成長紅利，用長遠(yuǎn)的錢辦好保長遠(yuǎn)的大事。

二是劃轉(zhuǎn)國有資本進(jìn)入交通網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。建議在國有資本中劃撥一塊，轉(zhuǎn)移到交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來，進(jìn)一步擴(kuò)大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)基金的規(guī)模。

三是擴(kuò)大民間和外資進(jìn)入交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的渠道。進(jìn)一步加大吸引民間和外資參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，包括“PPP”模式，擴(kuò)展引進(jìn)外資渠道等。