房紹坤 袁曉燕

隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的全面開展，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人制度建構(gòu)任務(wù)也逾加緊迫。近年來，國家持續(xù)強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)范性政策制定與立法進(jìn)程的推進(jìn)，2017年起每年中央一號文件均有所涉及。①2017年“中央一號文件”《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》再次強(qiáng)調(diào)，“制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)法律”；2018年“中央一號文件”《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，要維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位和權(quán)利；2019年“中央一號文件”《中共中央、國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》規(guī)定，要“研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法”；2020年“中央一號文件”《中共中央、國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》則一以貫之地強(qiáng)調(diào)要“抓好農(nóng)村重點改革任務(wù)”，從集體成員身份確認(rèn)、折股量化和集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼等方面促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人建設(shè)。2016年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱“《產(chǎn)權(quán)改革意見》”）作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的總體指導(dǎo)，亦要求“抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織方面的法律，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格”。而2020年作為改革關(guān)鍵階段，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法起草領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會議于6月在北京召開，強(qiáng)調(diào)將“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐成果、政策成果、理論成果法律化”，正式啟動起草農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的相關(guān)工作；2020年11月4日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》（以下簡稱“《章程（試行）》”），宗旨是“促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范發(fā)展，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益”。在實踐層面上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人制度構(gòu)建事關(guān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)狀況與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效。2020年底召開的中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平總書記指出：“在向第二個百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)的歷史關(guān)口，鞏固和拓展脫貧攻堅成果，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，是需要全黨高度重視的一個關(guān)系大局的重大問題”，并再度強(qiáng)調(diào)“深化農(nóng)村改革，加快推進(jìn)農(nóng)村重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革”的發(fā)展方向。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立運轉(zhuǎn)作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要環(huán)節(jié)及探索方式，對激活農(nóng)村資源要素活力、激發(fā)農(nóng)村農(nóng)民主動性及積極性、促進(jìn)農(nóng)村鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展均大有裨益，實是“牽一發(fā)而動全身”。因此，從做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的角度而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的制度建構(gòu)不容忽視。筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人制度建構(gòu)的重點應(yīng)落腳在規(guī)范管理體制、厘清財產(chǎn)關(guān)系、健全成員權(quán)利體系以及實現(xiàn)完備的內(nèi)外治理等部分，以實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人制度有序發(fā)展。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的管理體制

實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理規(guī)范化是其自身發(fā)展的要求，也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織平等參與市場競爭與合理規(guī)避風(fēng)險的要求，更是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革繼續(xù)推進(jìn)的要求?！睹穹ǖ洹返?9條為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化提供了法律依據(jù)①《民法典》第99條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格。法律、行政法規(guī)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”，意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以取得法人資格。當(dāng)然，這并不意味著其組織形式將被統(tǒng)一規(guī)定為法人。②參見陳甦：《民法總則評注》（上冊），法律出版社2017年版，第700-701頁。同時，在試點實踐中，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在組織名稱、組織結(jié)構(gòu)、規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任關(guān)系等各方面呈現(xiàn)出復(fù)雜樣態(tài)，是否采取法人形式也顯現(xiàn)按照農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展需求及成員意向進(jìn)行選擇的態(tài)勢。因此，實現(xiàn)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的良好管理，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先完成對合適管理對象的篩選，故而具備統(tǒng)一的實質(zhì)內(nèi)在特征并履行程序設(shè)立要件將成為可行篩選方案。

（一）以具備實質(zhì)要件為設(shè)立前提

應(yīng)當(dāng)說，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的登記賦碼工作開展之初，就有意識地設(shè)置門檻以解決對不同階段的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“一刀切”帶來的不合理性。全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉也曾指出，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人登記要防止出現(xiàn)“一窩蜂”現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)堅持成熟多少、登記多少。③參見劉振偉：《建立規(guī)范的特別法人治理結(jié)構(gòu)》，《中國人大》2017年第10期。考察登記為特別法人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)實狀況，一般應(yīng)當(dāng)包括如下特質(zhì)。

第一，于存在地域和內(nèi)部成員構(gòu)成上具有歷史延續(xù)性。從地域來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人一般為在農(nóng)村的地域范圍內(nèi)，以村民小組、行政村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等社區(qū)為單位而建立的、與一定區(qū)域內(nèi)的集體土地緊密結(jié)合的經(jīng)濟(jì)組織，具有濃厚的歷史印記與地域連結(jié)性。從成員構(gòu)成來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的延續(xù)性是指內(nèi)部成員一般限定于因區(qū)域生產(chǎn)生活或血緣關(guān)系而存續(xù)于一定的農(nóng)民集體之中。雖然不排除隨著改革的推進(jìn)將會導(dǎo)致成員來源更加靈活，但目前應(yīng)當(dāng)尊重改革的階段性。

第二，于法人財產(chǎn)上以集體資產(chǎn)為主要來源。賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人資格的重要意義，在于促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善資產(chǎn)管理體制以及提供必要成員保障，其職能應(yīng)包含經(jīng)濟(jì)、管理及保障三方面。①參見何嘉：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律重構(gòu)》，西南政法大學(xué)2014年博士學(xué)位論文，第52-53頁。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人雜糅的職能對法人財產(chǎn)提出了兩方面的要求：一是財產(chǎn)來源相對限定，二是財產(chǎn)體量相對充實。法人設(shè)立運轉(zhuǎn)均需財產(chǎn)作為其物質(zhì)基礎(chǔ)，故不能出現(xiàn)“無資硬改”的情況。當(dāng)然，我們應(yīng)當(dāng)用發(fā)展的眼光看待農(nóng)村集體資產(chǎn)體量，并以充分挖掘為核定其經(jīng)濟(jì)潛力的前提。根據(jù)《產(chǎn)權(quán)改革意見》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人設(shè)立時財產(chǎn)來源主要為經(jīng)營性資產(chǎn)，政府撥款、減免稅費等形成的資產(chǎn)也歸農(nóng)民集體所有?！墩鲁蹋ㄔ囆校犯窃诘谖逭隆敖?jīng)營性資產(chǎn)量化與收益分配”中明確規(guī)定，僅將不包含集體土地所有權(quán)在內(nèi)的經(jīng)營性資產(chǎn)以份額形式量化到本社成員。故針對試點實踐出現(xiàn)的對資源性資產(chǎn)折股量化的現(xiàn)象，僅應(yīng)作為現(xiàn)階段改革的例外嘗試，不具有普適性。此外，以集體資產(chǎn)為法人主要財產(chǎn)來源，已相對排除社會資本直接注入的可能性。2020年4月13日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》，通過細(xì)化投入領(lǐng)域與創(chuàng)新投入方式，以期實現(xiàn)地方優(yōu)勢與政策指引相結(jié)合，調(diào)動強(qiáng)化社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的積極性、主動性。根據(jù)目前實踐反饋，社會資本以項目方式參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人經(jīng)營是較為妥當(dāng)?shù)姆绞健＂趨⒁娝翁祢U：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人設(shè)立的特別性》，《求索》2020年第5期。

第三，于改革進(jìn)程上均體現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得的階段性成果。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的設(shè)立是發(fā)揮統(tǒng)一經(jīng)營凝聚集體合力、壯大集體經(jīng)濟(jì)作用的重要步驟，與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)息息相關(guān)。獲得特別法人資格的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織往往是完成清產(chǎn)核資工作、制定較為完備的集體成員身份確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)并已進(jìn)行或?qū)⑦M(jìn)行股份合作制改革的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，集中體現(xiàn)了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在明確集體資產(chǎn)歸屬、解決主體虛置問題上取得的改革成果。當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)關(guān)注尚未完全具備實質(zhì)要件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向規(guī)范法人形式轉(zhuǎn)變的動態(tài)過渡性，為其提供發(fā)展指引與法治保障。

（二）以履行程序要件為管理方式

出于對提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人自身社會認(rèn)可度與接受度以及對市場交易穩(wěn)定安全的考量，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得法人資格進(jìn)入市場應(yīng)當(dāng)履行一定的程序，以達(dá)到管理制度與對外公示層面的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的設(shè)立流程基本對接我國現(xiàn)有法人設(shè)立程序制度。根據(jù)《民法典》第58條第3款的規(guī)定③《民法典》第58條第3款規(guī)定：“法人成立的具體條件和程序，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定?！?，特別法人的設(shè)立程序具有極大的空間，但從政策取向與實踐經(jīng)驗來看，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼規(guī)范性文件的引導(dǎo)下，各地方農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作開展順暢且社會反應(yīng)良好。故以登記為設(shè)立必經(jīng)程序的管理模式既與法人整體制度相協(xié)調(diào)，又兼顧了篩選與公示功能，便于把握農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實際情況、實現(xiàn)統(tǒng)籌管理，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法文件中應(yīng)予以確認(rèn)。

在明確登記賦碼管理部門時，應(yīng)考慮行政管理機(jī)構(gòu)專業(yè)性與延續(xù)性的要求。①參見陳曉軍、宮赟：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法問題》，《東方論壇》2019年第1期。參考山東、湖北、廣東等地的試點經(jīng)驗并根據(jù)2018年5月11日《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中國人民銀行、國家市場監(jiān)督管理總局關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作的通知》的規(guī)定，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作的組織實施”“各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼的管理部門”。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)確定為農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門。

從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身而言，其應(yīng)在具備實質(zhì)要件后主動申請設(shè)立登記，登記機(jī)關(guān)應(yīng)核查農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織名稱、類型、住所、法定代表人、資產(chǎn)情況、業(yè)務(wù)范圍、有效期限等信息并據(jù)此發(fā)放登記證，并以其發(fā)放日期為特別法人的成立日期。在全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點的背景下，可以用程序在實踐中的適應(yīng)性來檢驗流程設(shè)想的合理性，以求充分發(fā)揮程序?qū)r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人財產(chǎn)增長與權(quán)利維護(hù)的作用。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的財產(chǎn)厘定

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的財產(chǎn)厘定與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、股權(quán)管理等工作的開展均具有緊密的聯(lián)系，同時也影響著改革后續(xù)推進(jìn)順暢度與實踐可達(dá)效果，故法人制度構(gòu)建應(yīng)當(dāng)明晰法人財產(chǎn)來源、特別法人的主體地位以及未來增資進(jìn)路。

（一）以農(nóng)村集體資產(chǎn)為財產(chǎn)來源

以集體資產(chǎn)為主要財產(chǎn)來源是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人最重要特點之一。而根據(jù)中央政策精神，農(nóng)村集體資產(chǎn)分為資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)并實行分類管理，這種財產(chǎn)構(gòu)造上的特殊性使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立運營表現(xiàn)出特別之處。

首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)于財產(chǎn)的特殊性體現(xiàn)在最終目的上?；诩w所有制成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)以促進(jìn)并發(fā)展社會主義公有制經(jīng)濟(jì)為己任，追求集體經(jīng)濟(jì)的壯大，并形成成員內(nèi)部互助和服務(wù)，促進(jìn)成員自身生產(chǎn)和生活條件改善，而不宜以追求利益最大化為終極目標(biāo)。②參見屈茂輝：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度研究》，《政法論壇》2018年第2期。其次，特殊的財產(chǎn)來源強(qiáng)調(diào)集體利益與成員個體利益獲得的雙重要求。作為集體所有的主要資產(chǎn)的集體土地承載了社會保障的功能，土地作為“資本”的屬性被相應(yīng)削減，所以在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化道路上，其所追求的利益本就不是可終局分割給成員的法人的獨立財產(chǎn)的飛漲，而是看重集體資產(chǎn)的保值增值，其強(qiáng)調(diào)的利益分配不僅惠及法人這個民事主體所表征下的獨立個體，而且要求法人作為農(nóng)民集體的代表主體也得以分享。對此，可以參考日耳曼法上的總有為法人制度矯正原則提供依據(jù)，即要求團(tuán)體與個人“不即不離”，團(tuán)體成員的利益可以歸入團(tuán)體財產(chǎn)利益的擴(kuò)散軌跡中，行社會保障之功能。③參見張力：《法人獨立財產(chǎn)制研究——從歷史考察到功能解析》，西南政法大學(xué)2005年博士學(xué)位論文，第49-55頁。也因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)利設(shè)置與一般意義的成員權(quán)利設(shè)置會有諸多差異，如形成集體所有權(quán)與成員股權(quán)結(jié)合的財產(chǎn)權(quán)構(gòu)造、收益分配要求“按人均分”以及成員股份限制流轉(zhuǎn)等要求。①參見劉振偉：《建立規(guī)范的特別法人治理結(jié)構(gòu)》，《中國人大》2017年第10期。

（二）以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為代表主體

明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的財產(chǎn)關(guān)系，亦應(yīng)關(guān)注一直飽受爭議的農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的區(qū)分問題。在學(xué)界，既有用集體所有制在法律上的表達(dá)佐證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)對集體資產(chǎn)享有所有權(quán)的主張②參見林廣會：《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革背景下集體所有權(quán)主體制度的機(jī)遇與展望》，《求是學(xué)刊》2020第3期。，也有認(rèn)為集體土地所有權(quán)實際上在人民公社改制后被集體經(jīng)濟(jì)組織所有的觀點③參見楊一介：《我們需要什么樣的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織》，《中國農(nóng)村觀察》2015年第5期。，在實踐中也有政策文件出現(xiàn)對兩者認(rèn)識模糊導(dǎo)致的使用矛盾。④參見于飛：《“農(nóng)民集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”：誰為集體所有權(quán)人？——風(fēng)險界定視角下兩者關(guān)系的再辨析》，《財經(jīng)法學(xué)》2016年第1期。筆者認(rèn)為，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的主體地位應(yīng)當(dāng)在法治范圍內(nèi)予以認(rèn)可，不應(yīng)超出法律底線。

首先，從立法視角看，《土地管理法》第11條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理……”；《民法典》第261條第1款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！币虼?，從法律文義解釋“農(nóng)民集體”作為集體土地所有權(quán)的主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為“農(nóng)民集體”的代表主體表達(dá)并無異議。

其次，從集體所有權(quán)本身特點來看，集體所有權(quán)就其功能而言，不同于基于“物的分裂”及“個人主義”的絕對所有權(quán)，而只是相對所有權(quán)。⑤參見梅夏英：《物權(quán)法·所有權(quán)》，中國法制出版社2005年版，第24頁。集體所有權(quán)并不是讓“集體”這一抽象的主體去直接經(jīng)營財產(chǎn)，而是作為所有權(quán)人享有土地所包含的價值利益，其集體所有權(quán)事實上是通過設(shè)定用益物權(quán)實現(xiàn)，所有權(quán)人僅保留最終的處分權(quán)，且不具有現(xiàn)實存在及自我實現(xiàn)的可能，故對集體土地所有權(quán)更應(yīng)該關(guān)注其“利用”而非簡單的“歸屬”，只要能夠有效規(guī)范成員的行為和利益歸屬，那么對集體所有權(quán)主體并不要求其明確到可以直接進(jìn)入市場交易。⑥參見李國強(qiáng)：《相對所有權(quán)的私法邏輯》，吉林大學(xué)法學(xué)院2007年博士學(xué)位論文，第202頁。

再次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的責(zé)任財產(chǎn)范圍在一定程度上也可以體現(xiàn)其應(yīng)有的主體地位?！睹穹ǖ洹返?0條規(guī)定了“法人以其全部財產(chǎn)獨立承擔(dān)民事責(zé)任”，而農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《章程（試行）》中明確規(guī)定，“以集體土地等資源性資產(chǎn)所有權(quán)以外的集體經(jīng)營性資產(chǎn)對債務(wù)承擔(dān)責(zé)任”?？梢?，集體土地等資源性資產(chǎn)所有權(quán)被排除在法人責(zé)任財產(chǎn)范圍以外，這也印證了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人并非集體所有權(quán)主體。換言之，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的責(zé)任財產(chǎn)中的土地要素僅可能包括“三權(quán)分置”改革后的土地經(jīng)營權(quán)或宅基地使用權(quán)。這既有利于土地財產(chǎn)價值與特殊保障職能的實現(xiàn)，也有力維護(hù)了集體所有制的基礎(chǔ)與發(fā)展，故而規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為“農(nóng)民集體”代表主體是適應(yīng)市場化需求并有效規(guī)避風(fēng)險的立法設(shè)計。⑦參見許中緣、崔雪煒：《“三權(quán)分置”視域下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人》，《當(dāng)代法學(xué)》2018年第1期。

（三）以市場化手段為增資進(jìn)路

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得特別法人地位的重大意義還在于肯定其進(jìn)入市場的資格，順暢資產(chǎn)壯大通道。在市場經(jīng)濟(jì)中，任何主體都必須按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求從事活動，充分發(fā)揮市場的作用，通過市場手段和途徑來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目的。①參見房紹坤：《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治保障》，《人民法治》2019年第9期。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體經(jīng)營管理一切集體資產(chǎn)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、壯大集體實力目標(biāo)的達(dá)成，有賴于市場引領(lǐng)方向、市場配置資源等作用的發(fā)揮。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人構(gòu)建與“三權(quán)分置”的改革成果相銜接，更與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)密切相關(guān)?！叭龣?quán)分置”改革使得土地有關(guān)財產(chǎn)權(quán)的屬性更為明顯，土地要素對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用增強(qiáng)。②參見蔡立東、姜楠：《農(nóng)地三權(quán)分置的法實現(xiàn)》，《中國社會科學(xué)》2017年第5期。更加符合市場自由交易的土地經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)，將為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人責(zé)任承擔(dān)提供全新的視角，也會成為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展提出了更高要求，即在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、發(fā)展股份合作，多角度開發(fā)法人內(nèi)生動力；引進(jìn)社會工商資本、承接上級優(yōu)惠政策，多途徑探尋外來支持。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革也重點關(guān)注集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，以深度拓展股份權(quán)能、創(chuàng)新交易方式、對接市場需求，如通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺進(jìn)行股權(quán)流轉(zhuǎn)，以促進(jìn)價值挖掘最大化、交易效率最優(yōu)化、市場配置最適宜。③參見房紹坤：《深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治保障進(jìn)路》，《求索》2020年第5期。除此之外，國家發(fā)展改革委發(fā)布的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》中提到全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從市場中增加可支配收益的有效途徑。通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓、出租及其使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換或抵押等多項政策的開放，原本閑置或低效利用的農(nóng)村集體建設(shè)用地的流動性將得到極大提高，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可按比例獲取收益，實現(xiàn)承接市場紅利、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、帶動農(nóng)民增收的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的成員權(quán)利

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化實現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民利益獲得的雙重要求。一方面，定位于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，只有擁有法律人格，才能順暢參與市場交易，同時完成作為集體所有權(quán)代行主體的任務(wù)，使集體資產(chǎn)得到合理利用，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化是內(nèi)部成員獲得權(quán)利實現(xiàn)的制度保障，不但在集體經(jīng)濟(jì)不斷增長的前提下使農(nóng)民分享財產(chǎn)利益，而且通過法人的表決機(jī)制可以實現(xiàn)農(nóng)民真實意思表達(dá)，充分保障農(nóng)民權(quán)益。故而，如何構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)利制度事關(guān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)程與實效?？傮w而言，應(yīng)以成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為其主體確認(rèn)、權(quán)利變動及行使的前提，成員權(quán)利架構(gòu)為制度主體內(nèi)容，權(quán)利救濟(jì)機(jī)制則為成員利益切實享有的重要保障。

（一）以成員資格界定為前置任務(wù)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定是農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織中成員權(quán)利享有的前置性、基礎(chǔ)性制度④參見劉宇晗：《農(nóng)地“三權(quán)分置”視域下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度的完善》，《山東大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2019年第4期。，其重要程度不言自明，但各地方對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的規(guī)定各有不同（如表1所示）。在實踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定主要通過地方立法或規(guī)章、人民法院文件以及村規(guī)民約來實現(xiàn)，因缺乏共識性標(biāo)準(zhǔn)而呈現(xiàn)出地方自治為主的傾向，影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范化發(fā)展?！墩鲁蹋ㄔ囆校分杏嘘P(guān)成員資格認(rèn)定的相關(guān)內(nèi)容便是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部為了解決此問題而設(shè)計的，但此文件的完備性還有待商榷。筆者認(rèn)為，應(yīng)在參考各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策指引，進(jìn)一步完善成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

表1：地方農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的相關(guān)規(guī)定

對比各省級地方認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與《章程（試行）》第8條①《章程（試行）》第8條規(guī)定：“本社成員身份確認(rèn)基準(zhǔn)日為_____年_____月_____日。本社遵循‘尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可’的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻(xiàn)等因素，按照有關(guān)法律、法規(guī)、政策共確認(rèn)成員_____人（名單見本章程所附成員名冊）?；鶞?zhǔn)日以后，本社成員身份的取得和喪失，依據(jù)法律、法規(guī)和本章程規(guī)定。”和第9條②《章程（試行）》第9條規(guī)定：“戶籍在本社所在地且長期在本社所在地生產(chǎn)生活，履行法律、法規(guī)和本章程規(guī)定義務(wù)，符合下列條件之一的公民，經(jīng)書面申請，由本社成員（代表）大會表決通過的，取得本社成員身份：（一）父母雙方或一方為本社成員的；（二）與本社成員有合法婚姻關(guān)系的；（三）本社成員依法收養(yǎng)的；（四）_____；……”，可以發(fā)現(xiàn)不同點主要集中在除戶籍外作為成員資格認(rèn)定的要素、成員自治條款以及針對特殊群體的規(guī)定上。《章程（試行）》所規(guī)定的“農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻(xiàn)”與2020年8月21日頒布的《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》認(rèn)定要素實質(zhì)相似，可以顯現(xiàn)出農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后標(biāo)準(zhǔn)制定的一定傾向。實際上，土地承包關(guān)系及集體積累貢獻(xiàn)要素所代表的是從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得經(jīng)濟(jì)來源或為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織帶來經(jīng)濟(jì)增量，本質(zhì)是內(nèi)部成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性。筆者認(rèn)為，以“戶籍+與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)相關(guān)度”作為一般認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是合理的，但在具體表述上還應(yīng)再斟酌，以選取更為恰當(dāng)?shù)囊乇磉_(dá)。例如，自集體中獲得基本生活保障是否可作為“經(jīng)濟(jì)相關(guān)度”相關(guān)要素應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾?，一是考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)要切實保障農(nóng)民生存及發(fā)展利益并符合農(nóng)村改革目標(biāo)；二是基本生活保障作為補(bǔ)充要素可以起到雙重作用，即既可以作為排除資格的要件，排除具有戶籍但不從本集體取得基本生活保障的人，如“空掛戶”等，又可以作為認(rèn)定資格要件，對不具有戶籍但只能以本集體土地作為基本生活保障的人，可在一定條件下賦予成員資格。當(dāng)然，對于基本生活保障要素，應(yīng)從本質(zhì)特征判斷，不應(yīng)理解為日常的、現(xiàn)實的生活來源，而應(yīng)注重其個人生存發(fā)展相關(guān)度及托底性。同時應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，隨著城鎮(zhèn)化及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷推進(jìn)，戶籍、經(jīng)濟(jì)相關(guān)性的比重可能有所變化，甚至出現(xiàn)其他判斷要素，目前暫時可以將其他因素作為成員自治或司法裁判時的參考，不直接規(guī)定為一般標(biāo)準(zhǔn)。

在成員自治條款上，《章程（試行）》具有較為獨特的表達(dá)，其將各地方作為一般認(rèn)定要素的戶籍與生產(chǎn)生活作為提請成員表決的前提，即形成戶籍、生產(chǎn)生活與身份特殊性同時存在，并經(jīng)個人申請才可交成員表決的構(gòu)造。這種設(shè)置不當(dāng)縮減了成員自治應(yīng)具有的靈活性，同時也與試點實踐經(jīng)驗不符。應(yīng)當(dāng)看到，成員自治條款在試點實踐中的表述具有多樣性，如山東省沂水縣所采取的“研判建議”機(jī)制、河南省遂平縣十二步工作法等①“研判機(jī)制”是指在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，將村民分為可直接確認(rèn)人員、直接不確認(rèn)人員和無政策依據(jù)待確認(rèn)的特殊情形人員三類。對待確認(rèn)的特殊情形人員，在村民召開會議投票表決確認(rèn)成員身份前，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出研判建議，引導(dǎo)村民進(jìn)行表決；“十二步工作法”是指“成立機(jī)構(gòu)-動員部署-層層培訓(xùn)-調(diào)查摸底-梳理分類-起草辦法-鎮(zhèn)級審核-會議表決-界定成員-公示公開-上報備案-總結(jié)驗收”的工作步驟。，其實質(zhì)均為通過成員參與解決爭議，充分發(fā)揮了成員自治的積極性并提升了成員接受度。故在特殊情況及出現(xiàn)矛盾需要進(jìn)行價值評價的情形下，符合特定農(nóng)民集體內(nèi)部價值取向的成員自治條款可以發(fā)揮事半功倍的作用，故應(yīng)為其運轉(zhuǎn)留足空間。表決比例則可參考實踐中的通常做法，由2/3以上的成員通過成員會議或成員代表會議決議認(rèn)定成員資格。

此外，對特殊群體的成員資格應(yīng)當(dāng)進(jìn)行特殊規(guī)定。例如，針對具有時效性特征的身份標(biāo)簽群體或特定時期下的群體進(jìn)行成員資格保留的規(guī)定，可能涉及原籍在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的大中專院校在校學(xué)生、現(xiàn)役士兵、服刑人員等。②參見馬翠萍、郜亮亮：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的理論與實踐——以全國首批29個農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點為例》，《中國農(nóng)村觀察》2019年第3期。另一類規(guī)定則應(yīng)集中于成員資格取得與喪失的身份轉(zhuǎn)化人群的認(rèn)定上。在明確成員資格的唯一性的同時，應(yīng)有效銜接身份轉(zhuǎn)換地域間的成員資格認(rèn)定，對于不能解決的或者需要明示規(guī)定以強(qiáng)調(diào)的，可以進(jìn)行特殊規(guī)定，以著重保護(hù)弱勢群體和防止投機(jī)行為。

綜上所述，現(xiàn)有規(guī)定的成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)還有商議空間，可以考慮以一般認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與特殊規(guī)定并存，輔以成員自治的立法設(shè)計，由此實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格標(biāo)準(zhǔn)法定與法人自治相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置。

（二）以成員權(quán)利架構(gòu)為主體內(nèi)容

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利可以被視為集體利益與成員個體利益之間的橋梁。③參見管洪彥：《農(nóng)民集體的現(xiàn)實困惑與改革路徑》，《政法論叢》2015年第5期。因此，在構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利體系時，應(yīng)以集體利益與成員利益平衡為原則。但這種平衡不是平均，而是使兩者維持動態(tài)的最佳分配狀態(tài)。一方面，成員權(quán)利制度應(yīng)當(dāng)維護(hù)集體成員利益，既要防止非成員侵害，也要避免以集體名義導(dǎo)致的成員利益受損；另一方面，集體因其成員的流動而處于變動之中，集體利益代表的是一定地域范圍內(nèi)所有成員的共同利益，不能被個體成員利益擠占，亦要講究代際公平。因此，成員權(quán)利架構(gòu)的合理性影響著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化目的達(dá)成及法人治理機(jī)制完備程度。

在成員權(quán)利的架構(gòu)上，以利益歸屬劃分的共益權(quán)與自益權(quán)存在著因“公私利益”交織而導(dǎo)致的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不明，不如采取實體性權(quán)利與程序性權(quán)利的體系構(gòu)造更為明晰。這是從實益角度作出的選擇，目的不在于進(jìn)行學(xué)理上繁多復(fù)雜的解釋，而注重實踐操作過程中可以盡量無遺漏地涵蓋農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)利，使得維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的權(quán)益于法有據(jù)。成員從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中獲得的最重要的兩項權(quán)利對應(yīng)集體利益的分享與集體事務(wù)的參與，故而，所謂實體性權(quán)利主要是具有財產(chǎn)性質(zhì)的、追求利益的權(quán)利，而所謂程序性權(quán)利則主要為法人治理機(jī)制中保障運行而產(chǎn)生的權(quán)利。①參見戴威：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)內(nèi)容的類型化構(gòu)造》，《私法研究》2015年第1期。

從財產(chǎn)權(quán)角度解讀實體性權(quán)利，可以聯(lián)系作為成員財產(chǎn)利益來源的集體資產(chǎn)。農(nóng)村集體資產(chǎn)實行資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)分類管理，故而，實體性權(quán)利包括對集體資源性資產(chǎn)享有的權(quán)利、對經(jīng)營性資產(chǎn)享有的權(quán)利以及對應(yīng)非經(jīng)營性資產(chǎn)所產(chǎn)生的權(quán)利。具體而言，對應(yīng)集體資源性資產(chǎn)的財產(chǎn)權(quán)利主要包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地補(bǔ)償款分配獲益權(quán)以及其他資源性資產(chǎn)的獲益權(quán)；利用經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營活動并盈利時，成員則應(yīng)具有收益分配權(quán)；對非經(jīng)營性資產(chǎn)的權(quán)利并不體現(xiàn)在利益直接分配上，而應(yīng)將其認(rèn)定為獲得公共服務(wù)及集體保障的權(quán)利。上述財產(chǎn)權(quán)利不僅意味著利益的分配享有，還應(yīng)包括可以產(chǎn)生收益的使用、處分等行為，享有途徑則是成員自行請求或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行分配。此外，在權(quán)利設(shè)置過程中應(yīng)強(qiáng)調(diào)成員利益的專屬性，集體利益初次分配必須先由成員享有，保障成員利益為第一順位，由此防止“三權(quán)分置”的農(nóng)地改革開放承包地、宅基地非成員利用途徑時減損成員及集體利益。②參見陳小君：《我國農(nóng)民集體成員權(quán)的立法抉擇》，《清華法學(xué)》2017年第2期。

程序性權(quán)利則與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人內(nèi)部治理的實現(xiàn)有密切聯(lián)系，主要包括知情權(quán)、表決權(quán)及監(jiān)督權(quán)。知情權(quán)的意義在于成員可以通過及時、全面、準(zhǔn)確了解有關(guān)自身利益與集體共同利益的一切重要事項，消弭成員與集體之間的信息不對稱而有效行使表決、監(jiān)督的權(quán)利；表決權(quán)則為成員參與法人治理、形成集體意志的核心；監(jiān)督權(quán)則意味著通過建議、質(zhì)詢等方式維護(hù)成員權(quán)益，是成員個體理性的再表達(dá)。③參見高達(dá)：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)研究》，西南政法大學(xué)2014年博士學(xué)位論文，第142-145頁。此種程序性權(quán)利的行使規(guī)則與法人治理機(jī)制的設(shè)置運作相適應(yīng)，最終目的是實現(xiàn)成員積極參與集體事務(wù)，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織真正成為農(nóng)民集體真實意志的表達(dá)主體。

（三）以成員權(quán)利救濟(jì)為保障機(jī)制

“無救濟(jì)，則無權(quán)利。”成員權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制中最為有效且具有終局性的手段應(yīng)當(dāng)為司法保障機(jī)制。但因目前立法過于分散，救濟(jì)條款散見于諸多法律法規(guī)，故此處進(jìn)行梳理，以期后續(xù)立法加以規(guī)整細(xì)化。

目前，已經(jīng)有所規(guī)定或在實踐中已有先例的訴訟主要包括：一是對權(quán)利主體而言，成員資格在運用認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及村民自治條款確認(rèn)后依然出現(xiàn)爭議的，可以由人民法院認(rèn)定，這是一種可訴性的表達(dá)。但是，目前因缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)而使司法難以達(dá)成共識，未來可以采用立法的方式將改革試點中形成的標(biāo)準(zhǔn)加以確定。①參見許中緣、范朝霞：《農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定的規(guī)范路徑——以地方立法、司法實踐為視角》，《海南大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2020年第5期。二是為直接維護(hù)個人的合法權(quán)益，《民法典》第265條規(guī)定了成員的撤銷權(quán)，針對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或其負(fù)責(zé)人作出的侵害集體成員合法權(quán)益的決定，“受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷”。但現(xiàn)有規(guī)定過于單一導(dǎo)致缺乏可操作性，也有待立法進(jìn)一步細(xì)化。隨著《民法典》的頒布，除一般訴訟外，成員權(quán)利救濟(jì)也出現(xiàn)了新的發(fā)展。首先，成員權(quán)利應(yīng)當(dāng)受《民法典》侵權(quán)責(zé)任編保護(hù)，《民法典》第1164條規(guī)定：“本編調(diào)整因侵害民事權(quán)益產(chǎn)生的民事關(guān)系”，這將所有的民事權(quán)益都納入侵權(quán)責(zé)任保護(hù)范圍。而成員權(quán)利是農(nóng)民作為民事主體享有的與財產(chǎn)利益相結(jié)合的民事權(quán)利，因此，受侵權(quán)責(zé)任保護(hù)。②參見王利明、周友軍：《論我國農(nóng)村土地權(quán)利制度的完善》，《中國法學(xué)》2012年第1期。其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位的確定亦帶來成員代表訴訟制度的適用空間，同時成員代表訴訟所維護(hù)的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體利益，也有助于提升法人治理水平。在建立成員代表訴訟時應(yīng)當(dāng)參照股東代表訴訟，同時尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊性，以保護(hù)少數(shù)成員權(quán)利、平衡法人自治與國家干預(yù)、鼓勵正當(dāng)訴訟與防止濫訴為原則。例如，可以在考慮農(nóng)民維權(quán)水平及集體意識的基礎(chǔ)上合理設(shè)置原告資格標(biāo)準(zhǔn)，防止因要求過高而導(dǎo)致代表訴訟制度虛置，也避免要求過低導(dǎo)致法人自治機(jī)制被司法過度干預(yù)。

四、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的內(nèi)外治理

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)外治理是實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人自身有效運轉(zhuǎn)不可忽視的部分，應(yīng)當(dāng)內(nèi)外治理雙管齊下，形成內(nèi)部自我完善與外部合理扶持相結(jié)合的整體構(gòu)造。

（一）以內(nèi)部治理為首要舉措

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的內(nèi)部治理是法人治理的首要舉措，是集體成員意志最終得以形成獨立法人意志的根本保證。目前試點實踐中，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理的探討主要集中于法人組織架構(gòu)的設(shè)置上，各地接受度較高且推行較廣的方式是建立權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)的框架，《章程（試行）》規(guī)定的成員大會（成員代表大會）、理事會、監(jiān)事會的表現(xiàn)形式基本沿襲實踐通常做法。這種設(shè)置參照一般法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了內(nèi)部分權(quán)制衡及協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，兼顧集體與成員利益，為現(xiàn)實可行的選擇。

但是，實現(xiàn)內(nèi)部有效治理不能僅僅依靠靜態(tài)治理結(jié)構(gòu)，更重要的是實際運行規(guī)則所體現(xiàn)的動態(tài)治理機(jī)制。①參見管洪彥：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制立法建構(gòu)的基本思路》，《蘇州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2019年第1期。依照農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織框架，可以對照出動態(tài)治理中三個最主要的方面：權(quán)力機(jī)構(gòu)的民主決議規(guī)則、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理機(jī)制以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能。首先，關(guān)于民主決議規(guī)則，在遵照民法中一般決議行為規(guī)定的同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織決議行為的特別性突出表現(xiàn)為平等原則的貫徹，即成員權(quán)利行使不遵循“資本多數(shù)決”模式而是依照集體成員身份平等享有權(quán)利②參見管洪彥、傅辰晨：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人民主決策的異化與匡正》，《求是學(xué)刊》2020年第3期。，故此，表決應(yīng)實行“一人一票，人頭多數(shù)決”的決策原則。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的地域性與成員限定性，則要求防止地緣或親緣關(guān)系下形成少數(shù)人控制。對此，一方面需要依靠法律法規(guī)實現(xiàn)民主決議的技術(shù)性構(gòu)建，如對表決事項及表決通過比例的合理設(shè)置；另一方面，需要疏通成員維護(hù)自身利益的渠道，特別是成員訴權(quán)的實現(xiàn)。其次，在執(zhí)行機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理方面，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營實效，但實踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織執(zhí)行機(jī)構(gòu)難免出現(xiàn)與村民委員會混同、管理人員局限于本集體內(nèi)部成員而導(dǎo)致管理運營水平較低等問題。③在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會普遍存在著成員交叉任職的做法，并得到大多數(shù)村民的支持與認(rèn)同。我們認(rèn)為，這種做法不符合“政經(jīng)分離”的改革要求，應(yīng)當(dāng)在尊重現(xiàn)實狀況的同時，積極探索改進(jìn)的措施。為強(qiáng)化執(zhí)行機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理機(jī)制，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)人員構(gòu)成合理、職責(zé)明確并建立科學(xué)獎懲機(jī)制。詳而言之，對條件成熟的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)隨其經(jīng)營業(yè)務(wù)、規(guī)模發(fā)展引進(jìn)專業(yè)管理人才，且人員構(gòu)成應(yīng)兼顧普通成員、技術(shù)人員、經(jīng)營大戶等群體，實現(xiàn)人員構(gòu)成合理化；執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)應(yīng)通過法律法規(guī)及法人章程進(jìn)行規(guī)定，強(qiáng)調(diào)其忠誠與勤勉義務(wù)；通過薪酬、福利等方式實現(xiàn)對管理執(zhí)行人員的獎懲，則可以使執(zhí)行機(jī)構(gòu)提高管理積極性及管理效率。最后，實現(xiàn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能。這主要包括三個方面：一是確保監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員由選舉產(chǎn)生且成員構(gòu)成合理，可以切實維護(hù)成員利益；二是對財務(wù)、業(yè)務(wù)、程序等關(guān)系農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重大利益的事項進(jìn)行監(jiān)督，必要時應(yīng)當(dāng)尋求財務(wù)、技術(shù)專業(yè)人員或機(jī)構(gòu)協(xié)助；三是加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)與成員、執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的信息溝通，使成員了解集體資產(chǎn)管理信息，建立完善的查閱、報告制度和信息公開制度，維護(hù)成員知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)及表決權(quán)。

（二）以外部治理為重要補(bǔ)充

鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財產(chǎn)來源主要為農(nóng)村集體資產(chǎn)，其法人運行狀況不僅事關(guān)法人自身建設(shè)，更具有輻射所代表農(nóng)民集體的整體利益的深遠(yuǎn)意義，再考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所具有的設(shè)立與職能特別性，外部力量可以作為治理機(jī)制的重要補(bǔ)充。

在現(xiàn)階段，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的有效運轉(zhuǎn)，一方面尚無法脫離外部的監(jiān)管及指導(dǎo)，另一方面亦要防止過度干預(yù)而侵害組織自治，由此提出合理設(shè)置公權(quán)力介入模式的問題。④參見陳甦：《籍合組織的特性與法律規(guī)制的策略》，《清華法學(xué)》2018年第3期。首先，資產(chǎn)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)作為外部介入的重點領(lǐng)域，試點實踐針對資產(chǎn)管理模式已然提供了切實可行的思路：一是利用信息化管理手段，推進(jìn)平臺化監(jiān)管，如福建省福清市通過完善“三資”網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺，強(qiáng)化村級財務(wù)網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)測管理，實現(xiàn)了實時、及時、全面監(jiān)管；二是實施賬務(wù)分離制度，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨立行使經(jīng)濟(jì)職能、擁有清晰賬目的基礎(chǔ)上，探索建立審計監(jiān)察制度，如北京市海淀區(qū)、河北省邢臺市橋西區(qū)、山西省襄垣縣等文件已初步涉及。其次，原則上政府的指導(dǎo)應(yīng)逐步減少，但現(xiàn)階段不應(yīng)全盤否定政策指引的作用。在充分調(diào)研實踐的前提下，有限實施惠農(nóng)政策或補(bǔ)貼項目資金，既不會排除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主決定的可能性，又可以引入一定的外部理性因素。再次，為避免農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因成員短視而作出非理性行為，政府必須對可能涉及公共利益及成員共益權(quán)的部分進(jìn)行監(jiān)管①參見方志權(quán)：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人：理論研究和實踐探索（上）》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2018年第6期。，如對涉及集體土地用途轉(zhuǎn)變、耕地保護(hù)等底線性問題進(jìn)行監(jiān)控，故應(yīng)建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織信息披露制度，并做好內(nèi)外部監(jiān)管的銜接。最后，外部監(jiān)督還有為弱勢群體發(fā)聲的任務(wù)。如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)力機(jī)構(gòu)發(fā)生侵害成員利益的行為，且侵害行為違背集體經(jīng)濟(jì)蘊含的基本生活保障職能的，在個別成員內(nèi)部維權(quán)無果的情況下，外部治理力量可以適度協(xié)助。當(dāng)然，弱勢群體的保護(hù)應(yīng)盡量控制為事前保護(hù)，事后外部介入僅為例外。

五、結(jié)論

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是把握我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的時代契機(jī)、順應(yīng)農(nóng)村改革和法治建設(shè)大勢而被賦予特別法人地位的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)中央政策文件抓緊研究制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，同時發(fā)揮特別法人自治能力，真正實現(xiàn)因地制宜、表達(dá)農(nóng)民真實意志。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位的獲得有賴于其特殊性，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的制度設(shè)計也應(yīng)當(dāng)在把握特殊財產(chǎn)要素的基礎(chǔ)上，充分理解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所負(fù)擔(dān)的經(jīng)濟(jì)為先，管理、保障為輔的多重職能，圍繞管理體制、財產(chǎn)問題、成員權(quán)利及內(nèi)外治理等方面進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的制度構(gòu)建：首先，以實質(zhì)要件與程序要件為抓手，合理劃定對象范圍，形成穩(wěn)中有變的管理體制；其次，梳理錯綜復(fù)雜的財產(chǎn)關(guān)系，以理解農(nóng)村集體資產(chǎn)作為財產(chǎn)來源的特殊意義，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為“農(nóng)民集體”的代表主體地位，并探索市場化發(fā)展途徑；再次，重點構(gòu)造以利益平衡為原則的成員權(quán)利體系，明確成員資格界定為主體確認(rèn)前提，法人可分配財產(chǎn)及收益為客體，以實體性權(quán)利與程序性權(quán)利為內(nèi)容體系，并設(shè)置權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，全面保障成員權(quán)利享有及行使；最后，搭建良好運轉(zhuǎn)的法人治理機(jī)制，應(yīng)兼顧法人內(nèi)部治理的靜態(tài)結(jié)構(gòu)與動態(tài)機(jī)制，合理介入外部技術(shù)手段與理性思維。通過上述措施，最終實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人制度建構(gòu)合乎集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大、成員利益切實享有的發(fā)展要求。應(yīng)當(dāng)指出，在實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化的道路上，必須以農(nóng)村實際為前提，努力理解農(nóng)民的生活世界和生產(chǎn)邏輯，應(yīng)當(dāng)逐步引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有序步入市場，形成穩(wěn)中求進(jìn)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃或市場方案。在這一過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)系亦應(yīng)得到進(jìn)一步釋明與安排。