段占朝 潘牧天

立法過程中的參與制度不僅受到理論界的充分肯定，還在立法實踐中予以了貫徹落實。因為參與制度體現(xiàn)了立法的民主性和科學性，對提升立法質(zhì)量具有重大意義。參與制度中的參與主體有普通社會公眾參與和專家參與，而專家參與作為立法參與的一個重要方面，對于提高立法質(zhì)量，具有普通公眾參與不可替代的實踐作用和理論價值。作為中國特色社會主義法治體系重要組成部分的黨內(nèi)法規(guī)體系，也應當在其制定過程中充分重視專家參與。

從參與主體來分，黨內(nèi)法規(guī)制定中的參與有黨員參與、專家參與和群眾參與。黨員參與“有利于提高黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量”①參見劉峰銘：《黨內(nèi)法規(guī)制定中的黨員參與問題研究》，《理論探索》2018年第1期。，作為黨內(nèi)法規(guī)制定參與制度的重要組成部分，專家參與和群眾參與同樣也有利于提高黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量。更為重要的是，專家參與具有黨員參與和群眾參與不可替代的獨特的價值與作用，這是由專家對黨內(nèi)法規(guī)研究的專業(yè)化水平高、理論化程度深所決定的。

黨內(nèi)法規(guī)制定中的黨員參與主要解決的是民主立規(guī)的問題，而專家參與主要解決的是科學立規(guī)的問題。通過黨內(nèi)法規(guī)制定中的專家參與，提高黨內(nèi)法規(guī)制定的科學性，從而提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，在黨規(guī)規(guī)范體系上建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，在黨的建設上提高黨的建設科學化水平?？茖W立規(guī)是提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的根本途徑之一②中共天津市委黨校課題組認為，“提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的根本途徑在于深入推進科學立規(guī)、民主立規(guī)和依法立規(guī)”。參見中共天津市委黨校課題組：《提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量和執(zhí)行力》，《求知》2015年第5期。，提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量、構建完備的權威的黨內(nèi)法規(guī)體系是科學立規(guī)的目標追求和價值取向。

一、黨內(nèi)法規(guī)制定中專家參與的價值意義

從價值層面上來說，黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的價值主要在于貫徹和實現(xiàn)黨內(nèi)民主，是民主立規(guī)的價值體現(xiàn)；而專家參與黨內(nèi)法規(guī)制定的價值主要在于提升黨內(nèi)法規(guī)制定的科學性，是科學立規(guī)的價值體現(xiàn)。專家參與黨內(nèi)法規(guī)制定的價值還在于：提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量、維護黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權威性。

（一）有利于提升黨內(nèi)法規(guī)制定的科學性

科學立規(guī)方能提升黨內(nèi)法規(guī)制定的科學性?？茖W立規(guī)，首先要尊重和體現(xiàn)共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律。習近平總書記強調(diào)，科學立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律。尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律也適用于黨內(nèi)法規(guī)的制定，學者們認為，是否符合客觀規(guī)律是黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量的重要衡量標準之一。①參見秦前紅、龐慧潔：《地方黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量研究——以制定程序為中心的考察》，《河南師范大學學報（哲學社會科學版）》2020年第1期。制定黨內(nèi)法規(guī)制度要尊重和體現(xiàn)的客觀規(guī)律是“管黨治黨、治國理政”的客觀規(guī)律，即中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政規(guī)律，這是中國共產(chǎn)黨不斷探索和遵循的“三大規(guī)律”之一。②參見中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》。習近平總書記指出，認識共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律，是執(zhí)政的共產(chǎn)黨自覺能動地開展活動和從事自身建設的依據(jù)；是黨從勝利走向勝利的根本保證；是黨保持先進性的不竭源泉；是黨完成歷史使命的必備前提。黨內(nèi)法規(guī)制定，不僅要遵循對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律的科學認識，而且還要將其融匯貫徹到黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范當中?！翱茖W立規(guī)的核心，在于制定黨內(nèi)法規(guī)要尊重和體現(xiàn)黨的制度建設規(guī)律，妥善處理數(shù)量與質(zhì)量、前瞻性與現(xiàn)實性等關系，確保黨內(nèi)法規(guī)適應黨的建設和黨的工作需要，經(jīng)得起實踐和歷史的考驗。”③同注①。其次，還要尊重和體現(xiàn)社會主義建設規(guī)律。社會主義是黨和人民的偉大事業(yè)，習近平總書記指出：“黨和人民事業(yè)發(fā)展到什么階段，黨的建設就要推進到什么階段。這是加強黨的建設必須把握的基本規(guī)律。”黨內(nèi)法規(guī)制定要尊重和體現(xiàn)社會主義建設規(guī)律，是因為制定黨內(nèi)法規(guī)制度的直接目的是管黨治黨，但其根本目的在于服務于經(jīng)濟社會發(fā)展建設中國特色社會主義。共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律和社會主義建設規(guī)律在本質(zhì)上是一致的，辯證統(tǒng)一的，共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律由社會主義建設規(guī)律所決定，共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律服務于社會主義建設規(guī)律，共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律不能脫離社會主義建設規(guī)律，共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律對社會主義建設規(guī)律具有反作用，共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律與社會主義建設規(guī)律相適應，則會促進經(jīng)濟社會發(fā)展和社會主義建設，反之則會阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展和社會主義建設。

專家參與是提升黨內(nèi)法規(guī)制定的科學性的重要工作機制。專家參與充分體現(xiàn)出立規(guī)的專業(yè)性，可以更好地貫徹黨的治理理念、協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律之間的關系、妥善處理立規(guī)前瞻性與現(xiàn)實性之間的關系、促進黨內(nèi)法規(guī)制度體系間的協(xié)調(diào)、提升黨內(nèi)法規(guī)制度的可操作性、提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力。專家參與立規(guī)過程才能更好地提升黨內(nèi)法規(guī)制定的科學性。

專家參與之所以能夠提升黨內(nèi)法規(guī)制定的科學性，是因為基于專家的學術專攻性可以作出科學的價值判斷，基于專家的身份地位的中立性可以做出中肯的事實判斷。雖然黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)主體在立規(guī)方面具有專職性，對黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)實情況和立規(guī)的程序、技術等相關問題比較熟知，但立規(guī)主體往往具有部門保護主義和地方保護主義傾向，因此為了避免立規(guī)主體受不相關因素干擾，專家參與立規(guī)過程必不可少。從學術上來說，黨內(nèi)法規(guī)專家長期從事學術研究，專業(yè)積累深厚，具有學術的專攻性和專業(yè)性，因此，在黨內(nèi)法規(guī)制定中所做的價值判斷更為客觀、真實，更能使立規(guī)從實際出發(fā)并尊重和體現(xiàn)“管黨治黨、治國理政”的客觀規(guī)律；從身份上來說，由于黨內(nèi)法規(guī)專家不是黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的責任主體，所立之黨內(nèi)法規(guī)對其自身的權利（權力）義務不產(chǎn)生任何影響，對其自身利益不產(chǎn)生實質(zhì)增減，所以，基于其第三方的中立性考量，在黨內(nèi)法規(guī)制定中所作的事實判斷更為精準、可信，更能使立規(guī)遵循“嚴謹規(guī)范、有效管用”的原則。①參見中共天津市委黨校課題組：《提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量和執(zhí)行力》，《求知》2015年第5期。

（二）有利于提高黨內(nèi)法規(guī)制度的制定質(zhì)量

《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》對黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量提出了總體要求，強調(diào)：“制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個關鍵，方向要正確、內(nèi)容要科學、程序要規(guī)范，保證每項黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了”。也就是說，黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量有兩方面的內(nèi)涵，即在規(guī)范文本上應制定出“方向正確、內(nèi)容科學、程序規(guī)范”的黨規(guī)，在現(xiàn)實適應性上能保證每項黨內(nèi)法規(guī)制度都“立得住、行得通、管得了”。有學者認為，專家參與立法是確保立法質(zhì)量和權威性的關鍵因素。②參見馮玉軍：《立法參與的制度設計與實施效果評估》，《河北法學》2018年第3期。專家參與也同樣有利于提高黨內(nèi)法規(guī)制度的制定質(zhì)量。胡建淼教授認為，黨內(nèi)法規(guī)制度建設更要注重解決質(zhì)量問題③參見盛若蔚：《胡建淼：黨內(nèi)法規(guī)制度建設更要注重解決質(zhì)量問題》,2014年11月18日，http://theory.people.com.cn/n/2014/1118/c40531-26044570.html，2021年1月15日訪問。，李忠教授認為，“制定質(zhì)量是黨內(nèi)法規(guī)制定工作的生命線”。④參見李忠：《加強和改進黨內(nèi)法規(guī)制定工作》，2017年1月4日，https://www.chinalaw.org.cn/portal/article/index/id/16410/cid/，2021年1月15日訪問。

提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。一是奠定了依規(guī)治黨的制度基礎?！爸贫戎吸h、依規(guī)治黨首先要有良規(guī)可據(jù)”⑤參見葉正國：《習近平新時代黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量思想研究》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2018第5期。，良規(guī)才能善治，毫無疑問，體現(xiàn)民主性、科學性、法治性的高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)是依規(guī)治黨、科學執(zhí)政的前提，只有借助高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)，中國共產(chǎn)黨才能有效地實現(xiàn)執(zhí)政方式和黨的治理的現(xiàn)代化，促進黨的事業(yè)長足發(fā)展，推進黨的建設制度化、規(guī)范化、程序化，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。二是有利于提升黨內(nèi)法規(guī)制度建設和黨的建設的科學化水平。提高黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量是提升黨內(nèi)法規(guī)制度建設和黨的建設科學化水平的重要內(nèi)容、重要途徑和重要表現(xiàn)?！爸贫冉ㄔO科學化既是黨的建設科學化的重要組成部分，又是黨的建設科學化的重要保障?！雹迏⒁姾顣x雄：《芻論以制度建設科學化保障黨的建設科學化》，《理論導刊》2014年第1期。黨的建設科學化是黨的制度建設科學化的方向，黨的制度建設科學化的直接目標是為了提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，最終目標是為了促進黨的建設科學化。

專家參與可以有效提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量。黨內(nèi)法規(guī)制定是個專業(yè)性、技術性很強的問題，只有具備專業(yè)知識儲備的專家學者的參與才能確保制定出高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)。作為中國共產(chǎn)黨政黨治理的規(guī)范，首要的是應當把握好黨內(nèi)法規(guī)的政治性，因此政治學和黨建專家的參與可以保證黨內(nèi)法規(guī)政治方向的正確性。同時，因為黨內(nèi)法規(guī)具有現(xiàn)代法治的屬性，因此在立規(guī)過程中，應有適當數(shù)量和比例的法律專家參與，以確保黨內(nèi)法規(guī)的法的形式規(guī)范性和對法治精神的借鑒。

（三）有利于維護黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權威性

維護黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權威性是制定黨內(nèi)法規(guī)的重要目標和原則?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱“《制定條例》”）第1條規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制定工作的目標：為了規(guī)范中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定工作，建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨的建設科學化水平。第7條第7項規(guī)定了制定黨內(nèi)法規(guī)應當遵循的八大原則之一，即維護黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權威性?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下簡稱“《備案規(guī)定》”）第1條明確了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案的目的：維護黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權威性。關于專家參與立法過程的意義，有學者認為專家參與可以提升制度體系的協(xié)調(diào)性：“法學專家是論證立法必要性和可行性的主要主體，是論證法案與制度體系協(xié)調(diào)性的工程師，也是立法過程中具體問題最佳解決方案的提供者。”⑦參見李小紅：《法學專家參與立法論證的審視與改進》，《四川理工學院學報(社會科學版) 》2016年第1期。具有制度化、規(guī)范化、法治化特征的黨內(nèi)法規(guī)在其制定過程中，專家參與同樣可以且需要論證黨內(nèi)法規(guī)制度體系的協(xié)調(diào)性，從而實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權威性。

專家參與制定過程可以有效地維護黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權威性。黨內(nèi)法規(guī)制度體系不協(xié)調(diào)、不一致甚至沖突的情況，在理論上是會發(fā)生的，在實踐上是不可避免的，究其原因則是復雜的，但專家參與可以有效地克服一系列影響因素，增強和維護黨內(nèi)法規(guī)制度體系的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，從而樹立和加強黨內(nèi)法規(guī)制度體系的權威性。黨內(nèi)法規(guī)制定問題從本質(zhì)上說是一個立法技術問題，只有邀請深諳立法技術的專家學者參與制定過程，方能解決黨內(nèi)法規(guī)的上位法與下位法之間、同位階的黨規(guī)之間的協(xié)調(diào)和沖突問題，從而制定出體系統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。只有制定出來的黨內(nèi)法規(guī)制度具有現(xiàn)實適應性和實際可操作性，才能在黨的建設實踐中得到遵守和執(zhí)行，從而維護黨內(nèi)法規(guī)的尊嚴和權威。

（四）有利于促進黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量、系統(tǒng)性和科學性之間的有機統(tǒng)一

黨內(nèi)法規(guī)制定的科學性的內(nèi)涵具有雙重性，即制定出高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)制度和構建具有統(tǒng)一性、權威性的黨內(nèi)法規(guī)體系。它們之間是本質(zhì)與現(xiàn)象、內(nèi)容與形式的關系，在相輔相成、相互促進、相得益彰中實現(xiàn)了有機統(tǒng)一。黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的強化和提升，必然要求黨內(nèi)法規(guī)制度的完善和體系的完備，唯此方能織密黨內(nèi)法規(guī)制度的“大網(wǎng)”，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨、制度治黨、依規(guī)治黨中固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用和制度優(yōu)勢。同時，系統(tǒng)完備的黨內(nèi)法規(guī)體系是提升黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量的重要內(nèi)容和內(nèi)在要求，只有建立和完善統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)體系，樹立和增強黨內(nèi)法規(guī)制度權威，才能使黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量不斷提升。有了良法然后才能善治，才能促使全黨上下形成一體崇規(guī)、尊規(guī)、守規(guī)、用規(guī)的良好氛圍，才能有效增強黨內(nèi)法規(guī)制度的科學性、嚴肅性、權威性，從而為提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力奠定制度基礎和法治保障。

保障黨內(nèi)法規(guī)制定的科學性是黨內(nèi)法規(guī)制定中專家參與的根本價值所在，是專家參與的價值本質(zhì)，具有抽象性特征；提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，維護黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性、系統(tǒng)性和權威性，是黨內(nèi)法規(guī)制定中專家參與的價值表現(xiàn)，是科學性的兩個內(nèi)涵，其特征具有具體性。黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量、系統(tǒng)性、科學性體現(xiàn)了專家參與的“一體兩翼”的價值意蘊。保障黨內(nèi)法規(guī)制定的科學性的內(nèi)涵和展開，就是通過專家參與制度，讓黨內(nèi)法規(guī)研究領域和其他領域如馬列學、政治學、法學等領域的專家學者參與到立規(guī)當中來，提高立規(guī)的法治化、專業(yè)化、科學化水平，從而在內(nèi)容上提升黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量、在規(guī)范上構建具有統(tǒng)一性和權威性的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容上不斷提升制定質(zhì)量，在形式上持續(xù)增強系統(tǒng)完備，實現(xiàn)內(nèi)容和形式的相輔相成、相得益彰，共同服務、服從、促進黨內(nèi)法規(guī)制度的科學性；科學性是黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量和體系完備的衡量標準、根本要求、內(nèi)在價值。黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量、系統(tǒng)性和科學性有機統(tǒng)一于黨內(nèi)法規(guī)制定的偉大實踐。

二、黨內(nèi)法規(guī)制定中專家參與的現(xiàn)行規(guī)定及不足

黨內(nèi)法規(guī)制定中的專家參與在現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中可以找到規(guī)范依據(jù)，主要表現(xiàn)在《制定條例》和《備案規(guī)定》中，但主要規(guī)定了立項階段、起草階段和備案階段的專家參與。

（一）立項階段、起草階段和備案階段專家參與的規(guī)范依據(jù)

《制定條例》第9條規(guī)定的中央黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃的工作機制中提出了專家參與：“中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，由中央辦公廳對中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委提出的制定建議進行匯總，并廣泛征求意見后擬訂，經(jīng)中央書記處辦公會議討論，報中央審定?！边@里的征求意見應當包括征求專家意見，而征求專家意見的形式是專家參與的一種方式或渠道。這是黨內(nèi)法規(guī)立項階段即黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計劃階段的專家參與的規(guī)范依據(jù)。

《制定條例》第16條規(guī)定：“起草黨內(nèi)法規(guī)，應當深入調(diào)查研究，全面掌握實際情況，認真總結(jié)歷史經(jīng)驗和新的實踐經(jīng)驗，充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議。必要時，調(diào)查研究可以吸收相關專家學者參加或者委托專門機構開展。”第19條第1款規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)草案形成后，應當廣泛征求意見。征求意見范圍根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)草案的具體內(nèi)容確定，必要時在全黨范圍內(nèi)征求意見。征求意見時應當注意聽取黨代表大會代表和有關專家學者的意見。與群眾切身利益密切相關的黨內(nèi)法規(guī)草案，應當充分聽取群眾意見?！边@兩條直接對專家參與作出了明確規(guī)定，而且也明確了專家參與的方式或渠道即調(diào)查研究和征求意見。這是起草階段專家參與的黨規(guī)依據(jù)。

《備案規(guī)定》第12條規(guī)定了備案階段的專家參與，“對內(nèi)容復雜敏感、專業(yè)性強、涉及面廣的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，審查機關可以征求有關方面意見建議或者進行會商調(diào)研”。這里沒有明確征求“專家”的意見，但從其內(nèi)容上看，并不排斥“專家意見”，所以，征求“專家意見”應在征求對象之列。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制定中專家參與的問題和不足

黨內(nèi)法規(guī)制定中專家參與的問題和不足主要表現(xiàn)為參與范圍過窄、參與形式單一、參與效用不高等。這些問題的存在會在一定程度上影響黨內(nèi)法規(guī)制度的制定質(zhì)量，妨礙黨內(nèi)法規(guī)的與時俱進，影響黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權威性。

1.專家參與范圍過窄：僅明確了起草階段

將專家參與局限在黨內(nèi)法規(guī)制定中的起草階段，立項階段和備案階段雖然也有征求意見的規(guī)定，但沒有明確是否包括征求“專家”意見。尤其是沒有明確或忽視評估和清理階段及修改、廢止階段的專家參與。而黨內(nèi)法規(guī)制定過程中每一個階段的專家參與對于確保黨內(nèi)法規(guī)制度的制定質(zhì)量都是必不可少的。黨內(nèi)法規(guī)制度的制定質(zhì)量既要從立項和起草階段或環(huán)節(jié)上進行階段性的質(zhì)量把關，又要從制定全過程進行綜合性、整體性、全局性、系統(tǒng)性的動態(tài)質(zhì)量把控，還要對黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的實施效果和執(zhí)行力通過科學評估予以中肯評價并適時做出清理、修改和廢止。然而，如果把專家參與僅僅局限于立項和起草階段，那么專家參與就會存在局限性，不能總體上、動態(tài)上提升黨內(nèi)法規(guī)制度的制定質(zhì)量，畢竟，制定出來的黨內(nèi)法規(guī)即使在當時具有很高的質(zhì)量，它也會隨著時代發(fā)展和黨的建設實踐的發(fā)展而變得不合時宜，這就需要對黨內(nèi)法規(guī)制度的實施效果和執(zhí)行情況進行評估、清理、修改、廢止等工作，而這些工作的開展無疑都需要專家參與來提升其科學性。

2.專家參與形式單一：僅限于征求專家意見的間接形式

專家參與黨內(nèi)法規(guī)制定的唯一形式是征求專家的意見。征求意見，即黨內(nèi)法規(guī)的立項或起草主體作為意見征求主體，專家作為意見征求對象，意見征求主體對征求到的專家意見進行處理。這種形式的缺點是專家屬于被動性的、間接性的、“蜻蜓點水式”的參與，沒有把專家作為參與主體予以充分重視，而且，征求意見的單位和工作人員的態(tài)度、能力、水平及處事能力，征求意見的方式、形式、渠道、場合、時間等因素，都會影響專家的意見表達和意見質(zhì)量。最為重要的是，有時候形式主義、官僚主義的征求意見的做法，會在一定程度上影響專家表達真實意見。

3．專家參與效用模糊：沒有明確專家意見的合理處置

專家參與立規(guī)過程的目的是能夠把專家的科學性、合理性意見吸收融入黨內(nèi)法規(guī)當中，但黨內(nèi)法規(guī)中沒有明確專家意見的應用，實踐當中又往往把專家意見選擇性地忽視掉，一方面大張旗鼓地征求專家意見，另一方面專家意見的轉(zhuǎn)化率又極低。這種“說了白說”型的征求意見應用模式影響了專家表達意見的積極性、主動性。

三、完善黨內(nèi)法規(guī)制定中專家參與的對策建議

黨內(nèi)法規(guī)制定中的專家參與應體現(xiàn)在全過程、各環(huán)節(jié)，從而擴展專家參與的廣度，應增強專家的直接參與從而提升參與的深度，應把合理化的專家意見轉(zhuǎn)化為具體的黨規(guī)條款以提升專家參與的有效性，從而提升黨內(nèi)法規(guī)制定的制度化①參見段磊：《不斷推進黨內(nèi)法規(guī)制定的制度化規(guī)范化科學化》，《中國社會科學報》2019年11月20日。、科學化②參見呂品：《新時代黨內(nèi)法規(guī)制定的科學化民主化》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2020年第1期。、規(guī)范化。③參見張曉燕：《論黨內(nèi)法規(guī)制定主體制度的規(guī)范化》，《湖湘論壇》2018年第3期。

（一）全程參與和重點環(huán)節(jié)參與相結(jié)合：拓寬黨內(nèi)法規(guī)制定中的專家參與的范圍

《制定條例》明確了起草階段的專家參與，除此之外的其他階段和環(huán)節(jié)中，如立項、備案、評估、清理、修改、廢止階段和環(huán)節(jié)也應當引入專家參與制度。立項階段直接關系著黨規(guī)出臺的現(xiàn)實必要性和立規(guī)資源利用的高效性，備案階段直接關系著頒布的黨規(guī)是否是良規(guī)的問題。修改和廢止活動的開展前提是，先對黨內(nèi)法規(guī)進行科學評估，然后在評估的基礎上及時進行清理，并對黨內(nèi)法規(guī)進行修改和廢止等處理措施。黨內(nèi)法規(guī)的評估和清理具有統(tǒng)計、審查、處理、協(xié)調(diào)等功能①參見歐愛民、趙筱芳：《論黨內(nèi)法規(guī)清理的功能、困境與出路》，《上海政法學院學報（法治論叢）》2019年第3期。，而修改和廢止活動是對評估和清理結(jié)果的應用。這些階段和環(huán)節(jié)都是十分嚴肅而專業(yè)的工作，需要黨內(nèi)法規(guī)專家的深入?yún)⑴c，才能從歷史和現(xiàn)實相關聯(lián)、理論和實踐相結(jié)合等多角度、全方位地進行科學把握，在此基礎上增強黨內(nèi)法規(guī)各項立規(guī)工作的專業(yè)化、程序化、科學化。因此，無論是立項、備案、評估和清理，還是修改和廢止，引入專家參與制度，對提升黨內(nèi)法規(guī)制度的科學性、提高黨內(nèi)法規(guī)制度的制定質(zhì)量、增強黨內(nèi)法規(guī)制度的統(tǒng)一性和權威性均具有重要意義。

根據(jù)現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制定過程中專家參與的范圍過于狹窄，主要限于起草階段。專家參與范圍狹小，不利于宏觀上系統(tǒng)地、動態(tài)地把握黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量。筆者認為，黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量需要有一個宏觀地、系統(tǒng)地、動態(tài)地整體把握，需要在黨內(nèi)法規(guī)制定的全過程、各環(huán)節(jié)中強調(diào)專家參與，除了黨內(nèi)法規(guī)的起草階段的專家參與外，在立項階段、備案階段、清理評估階段、修改和廢止階段，都需要引入專家的參與。

當然，專家的全程參與并不意味著所有的黨規(guī)制定都深度的直接參與，專家的全程參與要區(qū)別以下不同情況在參與廣度、深度上有所不同，同時也應當有直接參與和間接參與的參與模式的不同：一是根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對象的不同，專家參與的形式應有所不同。調(diào)整各級黨組織的工作、活動和全體黨員行為的黨規(guī)的制定，專家的參與應體現(xiàn)出一定的深度和直接性，而對于那些調(diào)整部分黨組織的工作、活動和某一領域、某一部門黨員行為的黨規(guī)的制定過程，可以選擇間接性的專家參與形式。二是基于保密程度或不宜公開因素的不同而參與模式應有所不同。三是因黨規(guī)的具體內(nèi)容的不同而對參與的專家的專業(yè)背景應有不同的要求。對于政治性強的黨內(nèi)法規(guī)如黨章、黨內(nèi)政治生活準則等的制定，應多吸收研究黨規(guī)的政治學尤其是馬列主義專家學者的參與；對于法治性、規(guī)范性要求比較高的黨規(guī)如涉及黨員權利、責任制、紀律處分、問責等黨規(guī)的制定，應多吸收具有法學背景的黨規(guī)專家學者的參與。

既要重視專家的全程參與，又要加強重點環(huán)節(jié)上的專家參與。起草和評估是黨內(nèi)法規(guī)制度制定中的兩個重要環(huán)節(jié)，前者直接決定了能否“孕育”出一部高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)，后者則是保持黨內(nèi)法規(guī)制度不斷與時俱進的重要機制，因為黨內(nèi)法規(guī)評估作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設的重要環(huán)節(jié)，對于增強黨內(nèi)法規(guī)的技術性和可實施性、促進黨內(nèi)治理的法治化具有重要意義。②參見王建芹、夏怡青：《黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)：理論內(nèi)涵與體系構想》，《行政與法》2020年第2期。

《制定條例》明確了起草主體制度和評估主體制度，筆者認為，《制定條例》確立的起草主體和評估主體是責任主體，它所解決的是起草工作和評估工作的職責由誰承擔的問題，但在制度的具體操作過程中，可以實行責任主體與實施主體相分離的制度。也就是說，法定的起草主體和評估主體可以依職權親自從事起草和評估工作，也可以委托黨內(nèi)法規(guī)領域的專家學者實施學術型的專家起草和評估，也可以兩者同步分別進行起草和評估后結(jié)合起來取其精華，去除其不科學、不合理、不適應的規(guī)定。這三種起草和評估的模式和機制可以由不同制定主體在不同時期、根據(jù)不同情況、針對不同黨規(guī)規(guī)范等因素自主選擇確定并組織實施。

（二）直接參與同間接參與相結(jié)合：豐富黨內(nèi)法規(guī)制定中的專家參與的方式

《制定條例》第19條第2款規(guī)定：“征求意見可以采取書面形式，也可以采取座談會、論證會、網(wǎng)上征詢等形式?！痹摋l規(guī)定了征求意見這種間接參與的具體形式。征求意見的形式因其間接性而具有局限性。為此，建立征求意見的科學機制，這種機制的安排應具有高度的制度化、規(guī)范化和程序化，這種安排不因部門領導和工作人員的工作態(tài)度、工作能力等因素而降低征求意見的作用。在專家間接參與的過程中，征求意見的部門及其工作人員應真心實意地征求專家意見，避免形式主義、官僚主義。在專家的選擇上，要避免根據(jù)自身所需選擇專家學者發(fā)表“佐證性”的意見，應依據(jù)多元性原則廣泛選取專家學者，這些專家學者應分布在不同地區(qū)、不同高校和科研機構，且須具備不同年齡段、不同性別、不同學術背景等，而專家學者的影響力、知名度、學術地位以及和征求意見者的私人關系等不應該成為考慮因素。專家學者的專業(yè)背景應多元化，不能局限于同一專業(yè)背景，目前從事黨內(nèi)法規(guī)研究的專家學者有法學、政治學、黨史·黨建、管理學等不同學科背景，選取專家時應充分考慮學科背景因素，盡可能具有多元性和代表性。征求意見時應暢所欲言，不能設置任何限制，應暢所欲言。

征求意見是黨內(nèi)法規(guī)制定中專家參與的間接方式，專家間接參與的方式固然重要，但由于這種方式不能充分發(fā)揮征求主體和征求對象的兩個積極性，專家間接參與方式的作用不大、效果不明顯。

筆者認為，可以吸收《立法法》第53條的合理化做法，在黨內(nèi)法規(guī)創(chuàng)制的全鏈條中，尤其是對那些專業(yè)性較強的黨規(guī)，引入專家直接參與的方式，主要委托專家學者作為主體參與制定全過程。在立項階段即規(guī)劃和計劃階段，建立專家科學論證機制，委托專家學者對黨內(nèi)法規(guī)制定的五年規(guī)劃和年度計劃進行科學論證，并在此基礎上進行科學編制。在起草階段，實行責任主體和實施主體相分離的工作模式，在法定的責任主體之外，引進起草實施主體的專家起草模式。在評估環(huán)節(jié)，實行法定的責任主體和實施主體相分離的工作機制，在責任主體之外，引進評估實施主體的專家評估機制。

直接參與不是對間接參與的否定或替代，而是對間接參與的完善和補充。直接參與和間接參與相結(jié)合，可以在最大程度上激發(fā)黨內(nèi)法規(guī)制定主體和專家學者的積極性、主動性，可以最大限度地提升黨內(nèi)法規(guī)制度的制定質(zhì)量。制定主體從問題導向出發(fā)，通常關注的是黨規(guī)條款的工具價值，即能否有效解決現(xiàn)實問題。而專家學者從目標導向出發(fā)，不僅重視黨規(guī)條款的目的性即解決實際問題的針對性，而且還重視黨規(guī)條款的價值引領作用。制定主體與專家學者相結(jié)合，直接參與同間接參與相結(jié)合，可以有效地發(fā)揮黨規(guī)條款的工具性與價值性功能和作用。

（三）吸納合理化的專家意見：提升專家參與的有效性和意見轉(zhuǎn)化率

黨內(nèi)法規(guī)制定過程中專家參與的目的的實現(xiàn)，關鍵在于強化專家參與的有效性和意見轉(zhuǎn)化率，即充分吸收合理化的專家意見，將專家合理化建議融入黨內(nèi)法規(guī)條款當中，否則專家參與就失去了意義。為此，應力戒形式主義和官僚主義。唯有認真對待專家參與，認真聽取專家學者的意見，認真用好專家學者的合理化建議，才能激發(fā)專家學者的責任和擔當，才能吸收專家學者的真知灼見。

無論是征求意見的間接參與形式，還是委托專家直接參與形式，都要有對參與成果的合理化處理。對征求到的專家學者的意見建議，要形成一個分析報告，對專家學者的意見進行類型化分析，并對這些意見進行合理化程度的認定，即這些意見建議是否合理、能否被轉(zhuǎn)化為黨規(guī)條款、轉(zhuǎn)化的條件是什么、如何轉(zhuǎn)化等等。唯有尊重專家學者的參與及其意見，對立項必要性、黨規(guī)之間的協(xié)調(diào)性、黨規(guī)條款表達的準確性、具體問題的針對性、黨規(guī)制度實施的可操作性等具體專家建議進行黨規(guī)條款的轉(zhuǎn)化，方可制定出高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)制度。

四、結(jié)語

黨內(nèi)法規(guī)理論研究起步晚，且有時候，黨內(nèi)法規(guī)理論研究存在著與實踐脫節(jié)的現(xiàn)象①參見章志遠：《黨內(nèi)法規(guī)理論研究與實踐脫節(jié)現(xiàn)象分析》，《中共福建省委黨校學報》2020年第5期。，黨內(nèi)法規(guī)理論研究總體上還不夠成熟，這種研究狀況是否意味著專家參與的可行性存在問題呢？

筆者認為，黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的專家參與，既有現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度上的依據(jù)、理論和實踐上的必要性，也有現(xiàn)實上的可行性。

首先，黨內(nèi)法規(guī)理論研究的總體狀況雖不夠十分成熟，但這并不意味著所有的專家學者的研究水平和理論能力都很低。有些學者從事黨內(nèi)法規(guī)制度研究起步很早，且一直都在關注和研究黨內(nèi)法規(guī)，在黨內(nèi)法規(guī)研究上具備堅實的學術功底，具有深厚的學術積累，而且已經(jīng)取得了很好的學術成績，這部分黨內(nèi)法規(guī)學者是可以承擔起參與黨內(nèi)法規(guī)制定并提供專家合理化建議的條件的。同時，雖然說黨內(nèi)法規(guī)研究總體水平不高，但并不能否定某些學者在某些方面的研究比較成熟或日臻完善，這部分學者是可以在其專攻領域內(nèi)為黨內(nèi)法規(guī)制定提供具有參考價值的意見的。

其次，參與黨內(nèi)法規(guī)制定的專家應具有學術背景的廣泛性，而不能僅限于黨內(nèi)法規(guī)研究的學者。參與黨內(nèi)法規(guī)制定過程的專家，在人員組成上，不僅要有具有不同學術背景的黨內(nèi)法規(guī)研究學者，而且還要有其他相關領域研究的專家學者，如馬列主義專家、政治學專家、法學專家、管理學專家、語言學專家等。這是因為，黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨這個執(zhí)政黨進行管黨治黨、全面從嚴治黨推進自我革命的規(guī)章制度，馬克思主義政黨的性質(zhì)決定了馬列主義專家參與以便把握正確政治方向的必要性，中國共產(chǎn)黨的黨性和宗旨決定了政治學專家參與以便把握政治道路、政治大局、政治全局的必要性，黨內(nèi)法規(guī)的“規(guī)范屬性”①參見徐信貴：《黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性與制定問題研究》，《探索》2017年第2期。和法治化特征決定了法學專家參與以便把握在法治軌道上推進黨和國家治理體系和能力現(xiàn)代化的必要性，黨內(nèi)法規(guī)的管黨治黨功能決定了管理學專家參與以便把握政黨管理模式、管理效能的必要性，黨內(nèi)法規(guī)的嚴肅性和權威性決定了語言學專家參與以便把握“制定技術規(guī)范”②參見管華：《黨內(nèi)法規(guī)制定技術規(guī)范論綱》，《中國法學》2019年第6期。、制度語言表達的明確性、確定性、無可爭議性。

綜上分析，專家參與黨內(nèi)法規(guī)制定過程是可行的，至于參與的程度問題要具體問題具體分析。專家參與黨內(nèi)法規(guī)制定的命題是有條件的，并不是絕對的，不是所有的黨內(nèi)法規(guī)制定都要專家參與，更不是都要專家直接參與。專家參與的模式、方式、機制、途徑等，要根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)文件的效力層級、適用范圍、急迫程度、保密等級、具體內(nèi)容等因素，由黨內(nèi)法規(guī)制定主體予以決定。